当前，广大农村经济结构进一步优化，税费改革稳步推进，基层党的建设不断加强，治安局势比较平稳，总的形势是好的。这为我们加强农村基层民主法制建设创造了良好的条件。但是，随着社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO之后，农村面临着许多新情况和新问题。比如在经济方面，农民收入增长减缓，有的地方农民负担还比较重，有些地方农村剩余劳动力的转移压力还比较大；一些地方的盗窃、抢劫、杀人、放火、伤害等刑事案件比较突出，不安定的因素仍然存在，由土地延包、园林承包、农民负担、基金会、村委会直选，以及婚恋、家庭、债务、宅基地纠纷等引发的人民内部矛盾时有发生，、非法宗教活动也不容忽视。这对农村基层民主法制建设提出了挑战，我们一定要从实践“三个代表”的高度，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、迫切性。“三个代表”重要思想，归根到底就是要实现、维护、发展广大人民群众的根本利益。目前，农民群众有“四盼”，即盼富裕、盼稳定、盼公正、盼尊重。这“四盼”就是群众根本利益的一种反映。每一“盼”都与基层民主法制建设密切相关。今后，全县农村基层民主法制建设就是要以邓小平理论和同志“三个代表”重要思想为指导，围绕经济建设这个中心和改革、发展、稳定的大局，紧紧抓住“村”这个环节，全面落实民主法制建设的各项措施，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会协调发展。现就如何强化基层民主法制建设谈几点粗浅认识。
一、农村社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标
扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。总结实践经验，我们发现，一个区域的民主法制建设工作往往与其经济发展水平是成正比的。因此，对于发展相对滞后的后进村，要采取重心下移，工作前移的办法，以机关干部下村挂职为契机，对后进村进行集中整顿转化升级，工作中要坚持把民主法制建设的成果转化为推进农村招商引资、发展经济的现实动力，使两者相辅相成，相互促进，相互发展。要以经济建设为中心，加快农村产业结构调整，搞好农村税费改革，减轻农民负担，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决农村出现的新问题；要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化；要深入贯彻“严打”方针，严厉打击严重危害农村治安秩序的刑事犯罪活动，特别是各类霸头和黑恶势力团伙，要坚决打掉。要坚持“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，继续推行定包案领导、定责任单位、定责任人、定办理要求和定办结时限的“五定”制度，建立健全党委和政府负总责、综治委牵头协调、各部门各负其责、基层狠抓落实的矛盾纠纷排查调处工作机制。排查调处工作要始终注意维护人民群众的利益，着重解决好改革中群众关心的热点难点问题，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。要认真贯彻落实中央综治委《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》和省综治委《关于县乡两级加强矛盾纠纷排查调处工作意见》，积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇；对于治安混乱的村庄，党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
二、农村事务民主管理是基层民主法制建设的核心内容
要坚持依法建制、以制治村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。各级各部门都要尊重群众的民利，要建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，保障群众当家做主。
（一）要抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过各种学习培训，加强教育引导，使村干部工作理念上由“人治”向“法治”和“德治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。同时要加强制度约束，制定完善《村民委员会工作规则》、《村级集体经济组织财务公开制度》，要充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，结合“民主法治示范村”创建活动，对原有的《村规民约》进行重新修订，依照《村民委员会组织法》制定《村民自治章程》，并发送到每家每户。组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
（二）要抓好民主决策制度的落实。针对少数村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要按照“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如本村各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、税费征收、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）要抓好民主管理和民主监督制度落实。针对少数干部自由散漫、工作不出力、年底争待遇等问题，要加大对村干部的管理力度，实行目标责任制管理和民主评议制度。每年年初，对每名村干部和工作人员的工作职责和责任目标进行全村公示，请村民监督；年底由乡镇党委派人主持，组织全体党员、干部和村民代表，对村党支部成员、村委成员和工作人员进行民主评议，综合考虑德能勤绩情况打分，评议结果与工资奖金挂钩，以达到干部有压力，群众有动力，干部服务群众、群众监督干部的目的。针对村民普遍关心的村务、财务公开问题，将“两公开”作为落实“四民主”的
重要内容列入各村目标责任制考核，并注意从各村实际出发，区别不同情况，因地制宜、分类指导，做到群众需要什么、就公开什么，群众关心什么、就公开什么，对村务公开中遇到的新问题、新情况，随时发现、随时解决。对财务公开这个群众最为关心的问题，要做到“三统一”：即“统一公开模式、统一公开时间、统一公开内容”，以提高财务公开质量，增加工作透明度，强化对农村干部的监督约束，这样，可以有效密切干群关系，进一步激发农民当家作主的热情。
三、基层民主法制建设要切实加强对广大党员干部和群众的教育
首先要抓好村级干部的法制教育。通过举办村两委干部轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效增强村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，按照与阶段性中心工作相结合、与专项工作相结合、与村民的生产生活需要相结合的原则，采取村民夜校、集市咨询、征订普法教材、开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等灵活形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。第三，以贯彻公民道德建设实施纲要为抓手，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、农村法制夜校、“148”法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；在搞好法制宣传教育的同时，还要按照《公民道德建设实施纲要》的要求，加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。要重点抓好有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员的动态管理，落实监管、帮教和安置措施，预防和减少重新犯罪。要把辍学生、失学生、学校中有不良行为的学生、社会闲散青少年等作为重点，充分发挥学校、社区和家庭的综合教育作用；继续总结推广“青少年维权岗”、配备兼职法制副校长的经验和做法，结合“严打”整治斗争，继续抓好学校及周边环境的清理整顿，为青少年健康成长创造良好的治安环境。
宪法与民主制度是紧密相关。民主是宪法产生的前提和内容，宪法是民主的确认和保障，是民主制度化、法律化的基本形式。
奴隶社会、封建社会都有法律，但没有宪法。因为它们实行的是裸的奴隶主或封建君主，根本没有什么民主可言，当然也就不可能有宪法。宪法是资产阶级革命的产物。资产阶级在反对封建专制势力的斗争中，提出了“自由、平等、博爱”的口号和建立“民主共和国”的方案，吸引了广大工农群众参加反对封建制度的斗争，取得了胜利，争得了民主。为了防止封建势力复辟，巩固革命胜利的成果，资产阶级用法律形式把资本主义生产关系和与之相适应的民主制度固定下来，这就是资产阶级的宪法。
资产阶级最早的宪法产生于英国，但英国宪法是不成文宪法。世界上第一部成文宪法是1787年制定的美国宪法。1791年法国制定了欧洲大陆的第一部宪法。同志说：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候搞起来的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。”
无产阶级取得革命胜利，争得民主之后，也颁布了自己的宪法，确认革命胜利的成果，使无产阶级的民主制度化、法律化。世界第一部社会主义的宪法是1918年的苏俄宪法。
近代各国民主制度的原则，大都详载于宪法。资产阶级宪法是对资产阶级政治统治和实现这种统治的重要形式如议会制、分权制、政党制、选举制、法治等的确认；社会主义宪法是对无产阶级领导的广大人民群众当家作主的地位和实现这种地位的主要形式如人民代表制、民主集中制、无产阶级政党领导制、社会主义选举制和社会主义法治等的确认。
作为国家制度的民主，主要包括国体和政体两个方面以及体现这两方面内容的公民的基本权利和国家机构组织及活动的原则。纵观古今中外，民主的形式主要是两种：一种是直接民主，即公民直接参政、议政，决定国家大事；另一种是间接民主，即公民通过自己，选出的代表来行使权力，这是一种代议制民主，它是民主政体普遍采取的形式。近代代议制民主是资产阶级在反对封建专制的斗争中创造的，成为资本主义民主制度的核心。由于实行代议制，就使民主不再为地域和人口所限，使那些幅员辽阔、人口众多的国家也有了实行民主政治的可能。这显然是人类政治文明的一个进步。马克思主义经·典作家在揭露和批判资本主义制度本质
时，并没有否定代议制机构这种形式。
二、我国人民代表大会制度的建立和发展
中国共产党在领导新民主主义革命中，遵循马克思主义国家学说，继承和发展了巴黎公社和苏维埃的经验，也研究和借鉴了资本主义议会制的一些经验和做法，根据中国的国情，先后经历了农民协会制度（1921年夏~——1927年6月）、工农兵代表会议制度（井岗山时期，1927年9月——1933年）、参议会制度（1937年~——1945年）、人民代表会议制度（1945年日本投降——1949年）和中国人民政治协商会议制度等五种不同的形态，创造了人民代表大会制度这种政权组织形式。这种制度是伴随着中国共产党领导下的土地革命而初创，伴随着新中国的诞生、发展而建立、发展的。
1949年新中国成立之初，由于不具备制定宪法的必要条件，所以制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定了新中国的政体是人民代表大会制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了我国第一部社会主义类型的宪法，即1954年宪法。这部宪法是同志亲自主持起草的，贯穿了民主原则和社会主义原则。它对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立全国人民代表大会为最高国家权力机关，它的常设机构是全国人大常委会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。按照宪法的规定，由全国人民代表大会产生了中华人民共和国主席和全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关。至此，我国以人民代表大会为基础的政权制度全面确立，国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。这是加强人民政权建设的重大步骤，是社会主义民主和法制建设的一个重要里程碑。同志说，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗，历数十年之久才得到的伟大胜利。
1954年宪法颁布后的最初三年，实施的情况是好的。各级人民代表大会认真行使职权，全国人大及其常委会通过了80多部法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度经济计划、预算，决定了综合治理黄河的方案等，在国家生活中发挥了重要作用。但是，1957年下半年反右斗争中，由于受“左”，的思想干扰，宪法的实施受到影响，人大工作也难以开展，处于一种“徒有虚名，而无其实”的状态。到1966年“”开始后，全国人大及其常委会被停止活动，地方人大则被所。谓的临时权力机构“革命委员会”所取代。1975年四届全国人大一次会议通过了新中国成立以后的第二部宪法。这部宪法是在国家政治生活很不正常的情况下制定的，所以很不完善，比1954年宪法是个倒退。1978年五届全国人大一次会议通过的宪法是在“”刚刚结束的特定历史条件下制定的，也带有明显的局限性，尽管经过1979年、1980年两次局部修改，但总体上仍不能适应客观形势发展的需要。
1982年五届全国人大五次会议通过的宪法，即现行宪法，名义上是新中国第四部宪法，实际可以说是第二部宪法。这部宪法，是继承了1954年宪法的优良传统，根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应我国新时期政治、经济和社会生活等方面的要求而制定的。邓小平同志亲自指导了这部宪法的起草工作，许多重大问题都是在他主持下研究确定的。它充分体现了党的主张和人民意志的高度统一。1982年宪法和在此前后制定与修改的选举法、组织法等法律，按照发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，从我国的实际情况和需要出发，对健全人民代表大会制度作出了一系列新的重要规定，包括改革和完善选举制度；
扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织；县级以上地方各级人大设立常委会；赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力；改变农村政社合一的体制，设立乡政权等。所有这些规定，对于加强各级国家权力机关的建设和工作，健全国家体制，坚持和完善人民代表大会制度，都有重要的现实意义和深远的历史意义。
三、我国宪法关于人民代表大会性质和地位的规定，
现行宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。”这是指的我们国家的国体，即国家的性质。
现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是指的我们国家政权的权力来源和组织形式。它是与人民民主的国家性质相适应的。在这种
政权组织形式、政权制度中，人民代表大会处于基础和中心的地位，所以用人民代表大会来命名这种政权组织形式、政权制度是恰当的。
现行宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是指的我国国家机构组成和活动的根本原则，也是人民代表大会制度的基本内容。这些规定，确立了人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关（主要是政府、法院、检察院）的关系，中央和地方国家机构职权的划分和相互关系等。
现行宪法第三章（国家机构），则具体规定了各个国家机关的地位、职权和相互关系。它明确规定，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会；地方人大是地方国家机关，县级以上地方各级人大设立常委会作为本级人大的常设机关。
四、人民代表大会制度的基本涵义
（一）我国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，是国家权力的所有者，一切国家机关及其工作人员的权力都来自人民，是人民的公仆。这是宪法的一条根本原则，需要从国家根本政治制度的高度来认识。
（二）人民代表大会与人民是什么关系？各级人民代表大会代表都是由人民民主选举产生的，县、乡（镇）两级人民代表大会代表是由选民直接选举产生的，县以上的人民代表大会代表是由下一级人民代表大会选举产生的。选举是民主集中制的基础，也是人民代表大会制度的首要特征。这种选举，实质上是一种权力委托，即人民把属于自己的权力委托给自己选出的代表，由这些代表组成人民代表大会去行使国家权力。这表明，人民代表大会的权“采源于人民，是受人民的委托行使管理国家的权力。因此，人民代表大会必须代表人民的利益和意志去行使权力，对人民负责，受人民监督。人民有权依照法定程序罢免自己选出的不称职的代表。
（三）人民代表大会与其他国家机关是什么关系？一般说，国家机关由三部分组成，即立法机关、行政机关和司法机关。资本主义国家实行的是三权分立制度，这三个国家机关是平行的，彼此互相制衡。我们国家则不同，实行的是民主集中制，三个国家机关不是平行的，而是由人民代表大会产生行政、审判、检察机关，这几个国家机关必须对人大负责，受人大监督，决不能违背或脱离人民代表大会的意志而进行活动。人民代表大会作为人民管理国家的权力机关，统一地行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权，分别由政府、法院、检察院去行使。这就是说，人民通过选举把国家权力委托给人民代表大会，人民代表大会在行使国家权力时，又把这些权力分为两部分，一部分权力（主要是立法、监督、决定重大问题和任免国家机关工作人员）由它直接行使；另一部分权力则通过组织其他国家机关和制定宪法、法律，授予其他国家机关去行使。这说明，人大与政府、法院、检察院的关系，是产生与被产生的关系，决定与执行的关系，监督与被监督的关系。
（四）中央和地方的国家机构是什么关系？这也是民主集中制的一个重要方面。我国是单一制的国家，不搞联邦制，更不搞邦联，整个国家只有一部宪法，一个最高国家权力机关，一个中央人民政府，一套完整的司法系统。地方接受中央的统一领导，地方的权力由中央授予，各行政区包括民族区域自治地方都没有脱离中央而独立的权力。同时，在坚持中央统一领导的前提下，合理地划分中央和地方国家机构的职责权限，给地方以充分的自。中央人民政府对地方各级人民政府实行统一领导，保证法津、政令的有效实施。而全国人大对地方人大则不是领导与被领导关系，而是法律上的监督关系，业务上的指导关系和工作上的联系关系。这样规定有利于地方各级人大行使权力，因地制宜地决定重大伺
题，加快社会主义现代化建设。
（五）人民代表大会是集体行使职权，集体讨论和决定问题。它是从内容到形式最能够体现民主集中制的国家机构。在审议议案时，充分发扬民主，代表可以充分发表意见，包括不同的意见、批评的意见，而决定问题时，每位代表都只有一票的权利。全国性的重大问题经过全国人大讨论决定，地方性的重大问题经过地方人大讨论决定，而不是由个人或少数几个人决定。这样就能够使国家权力最终掌握在全体人民手中。
弄清了以上几点，我们对人民代表大会的性质和地位就可以有一个清晰的理解。那么，人民代表大会是个什么样的机关呢？
首先，它是国家权力机关。这是人民代表大会的根本性质。人民代表大会代表是人民选举产生的，人民代表大会的权力是人民赋予的，它代表人民行使管理国家的权力。人民代表大会集中和代表人民的意志和利益，制定法律和决定国家的重大问题，然后由国家行政、审判、检察机关负责贯彻执行，并接受人大的监督。人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。有人把人大及其常委会看成是群众团体，或把它看成是与政协同样性质的机关，这是不对的。人大及其常委会是政权机关，是国家权力机关，这是与政府和群众团体不同的。有人把全国人大及其常委会说成是立法机关，也不全面。虽说立法是全国人大及其常委会的主要职能，但它不仅仅是立法，还有其
他一些职能b还有的同志认为，人大不如政府重要。这是一种误解。宪法规定，人大是国家权力机关，政府是国家权力机关的执行机关。怎么能说国家权力机关不如它的执行机关重要呢？我们需要一个强大的政府，但政府只有以人民代表大会为依靠才能强大。所以不好说谁重要谁不重要，而应当说，我们国家政权机关是一个统一的整体，人大、政府、法院、检察院等机关都是重要的，缺少哪一个，国家机器都不能正常运转。还有的同志说，人民代表大会不过是一种会议，开会也不过是走走形式而已。这也是一种误解。如上所说，人民代表大会是个国家政权机关，而且是国家权力机关，不是一种会议。它行使职权主要是通过举行会议的方式来进
行的，但不能把行使职权的方式与它的性质混为一谈。近20多年来，我们国家每年举行一次人民代表大会会议，讨论决定国家的重大问题，决不仅仅是走形式，而是有实质的内容。我看，至少有以下作用和意义：一是有利于决策民主化、科学化。通过代表们的认真审议，可以使作出的决议、决定更加完善，切实可行。二是有利于国家机关的监督。在人民代表大会会议上，开展批评，提出意见和建议，对国家机关是个促进，是个动力。三是有利于把党的主张变为国家意志，成为广大人民群众的自觉行动。而且，经过国家权力机关作出的决议、决定，才能对各个国家机关和全体人民有约束力。开好人民代表大会会议，在国际上也树立了我们国家良好的
形象。它表明我国是真正由人民当家作主的国家。当然，如何开好人民代表大会会议，还有许多需要研究和改进的地方，但人民代表大会作为国家权力机关在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用，这是公认的。
其次，人大及其常委会遏是一个工作机关和民意机关b宪法赋予各级人大及其常委会重要的职责。就人民代表大会来说，它每年至少举行一次会议，审议决定国家的或地方的重大问题，这就要事先做好调查研究工作，广泛地听取、搜集和整理各方面的意见，在审议时充分反映人民群众的意见和呼声，使作出的决策符合人民的意志和利益。代表大会闭会期间，大量的经常性的工作需要它的常委会去做，工作是相当繁重的。所以，彭真同志说，人大及其常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，不是“清谈清谈”、“建议建议”，而是依法行使权力，进行工作。人大及其常委会还是一个民意机关，正如同志指出的，它应当成为联系群众、反映民意、解决予盾的主要民主渠道。从这个意义上说，人大及其常委会只有成为履行宪法赋予的职责的工作机关和反映群众意见的民意机关，才能成为真正的国家权力机关。
这里，有一个问题需要明确，就是我们讲人大是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关，是就我们国家的政权体制而言的。我们是共产党领导的社会主义国家，中国共产党是执政党，党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。因此，作为国家权力机关的人大及其常委会必须接受党的领导，在同级党委领导下进行工作。这不是说党可以代替人大及其常委会行使国家权力，也不能把党委同人大的关系简单地理解为组织上的隶属关系。党的领导主要是政治、思想、组织的领导，党对国家事务的领导主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向政权机关推荐重要干部。共产党执政并不排斥人民民主，相反，它是以实现人民民主
[内容摘要]：中世纪后期，民族国家逐渐兴起。主权作为民族国家的核心特征，它的发展经过了一个由主权在君、主权在民直至落实到保护每个公民的基本权利这样一个过程。实际上，君主主权下落为人民主权之后，"高调"的人民主权必须落实到对公民基本权利的保护，否则高调的人民主权很可能成为暴政的口实。 [关键词]：主权 权利 公民 民族国家 引论 现代国家的发展经历了城邦、帝国到民族国家这三种形态，其中民族国家是在中世纪后期逐渐兴起的。主权是民族国家的核心特征，主权学说的发展也是伴随着民族国家的产生而逐渐发展的。自从法国思想家让·布丹创立近代主权学说，把主权作为国家的核心特征以来，它经过了一个主权在君、主权在民直至落实到保护每个公民的基本权利这样一个不断下落过程。 本文主要从民族国家兴起的角度来探讨主权的这一下落过程，布丹和英国政治哲学家托马斯·霍布斯的主权学说是一种君主主权理念，但它们打破了以前的君权神授的理念，促进了近代民族国家的兴起；法国思想家卢梭创造了近代人民主权学说，把君主主权发展为人民主权，促进了民主的理念与实践的发展。但是君主主权下落为人民主权之后，"高调"的人民主权必须落实到对公民基本权利的保护，否则高调的人民主权很可能成为暴政的口实。 一、主权学说的源起 （一）、民族国家的兴起 美国学者莱斯利·里普森在探讨国家的规模问题时，认为国家必须满足两个目标，一个是人身和军事的安全，一个是物质和经济的繁荣。关于最适宜的政治单位和最合适的国家规模的问题，人们一直进行争论，其中出现了三种政治单位，分别是城邦、帝国和民族国家。无论任何一种国家模式，只有其能满足"安全"和"繁荣"这两个目标时，它才能存在。1 古希腊作为西方文明的摇篮，在那里出现了国家的第一种形态--城邦。城邦在初期能满足国家的两个基本目标--安全和繁荣。但到了城邦后期，古希腊各个城邦的人口增长比较快，城邦内部的纷争不断，最著名的是雅典和斯巴达之间的争斗，同时城邦也面临着外部威胁，比如波斯和马其顿总是在觊觎着整个希腊，因此到古希腊城邦后期，城邦军事上的不安全和经济资源上的不充足越来越严重，其最终被马其顿所征服，以致到后来过渡到帝国时期（即罗马帝国时期）。罗马人虽然建构了一个横跨欧亚非的庞大帝国，但其也存在限度。它首先面临管理上的困难，它每征服一个地方，必须把防御线扩充到那里，这对罗马的经济和财政状况提出严峻的挑战，罗马帝国最后也不能满足国家的两个基本目标了--安全和繁荣。因此，出现一种新的政治单位就是必然的，那就是民族国家。 民族国家（nation-state）是一个民族（nation）和国家（state）的结合体，它在中世纪后期逐渐兴起。中世纪后期人们逐渐关注民族，人们就在民族的基础上建构了民族国家。就其规模上而言，民族国家是一个中等规模的国家，其面积比城邦大，又小于帝国，它希望避免太小和太大两个极端而呈现出一种折衷局面。就时间上而言，民族国家作为一种统治单位已盛行了四个多世纪。当今世界上190多个国家都号称是民族国家。虽然随着全球化和所谓"治理（governance）"的出现，人们预言将会出现"世界国家"以及一些非政府组织会占据主导地位，但是现在还没有什么组织可以取代民族国家的地位和作用，民族国家依然在分配着各种权利和资源，依然是公民认同的主要共同体，承担着维护社会秩序的职责。 （二）、布丹与主权学说 中世纪末期，伴随着民族国家的兴起，作为民族国家核心特征之一的主权学说也获得了产生和发展。从词源学的角度而言，"主权"译自sovereignty，来自拉丁文superanus，意思是"最高的"，古希腊思想家亚理士多德已有主权的观念，而正式使用"主权"一词的始于法国思想家让·布丹。 布丹首先创立了近代意义上的国家主权学说，第一次把国家与主权两个概念明确联系在一起，他认为主权是国家的本质特征和灵魂，没有主权，国家也将不复存在。布丹把主权定义为"不受法律约束的、凌驾于公民和臣民之上的最高权力"，2布丹认为主权完全不受法律约束，主权在时间上也是不受限制的，是永恒的；同时主权是不可分割、不可转让的。3 布丹推崇君主政体，他认为"除了君主政体，任何国家组织形式都存在严重缺陷。他认为国家只有通过主权才能达到 真正的稳定、统一或安宁，没有特定个人发挥作用，主权也难以达到上述目的。"4这个特定的"个人"就是君主。布丹认为君主政体是最好的政体形式，当时法国模式的君主制国家乃是这种君主政体的典范。对内君主既能调和国内的种种要求，对外君主也可以进行征服。 布丹虽然认为主权者具有广泛的权力，但绝不是万能的，主权者的权力也面临着一定的限度，比如主权者应受制于神法和自然法、主权者不能侵犯个人的私有财产、不经人民的同意不能随意征税且更不能随意增加税收、主权者应遵守与人民订立的契约。 可以看出，布丹认为君主就是主权者，即他主张君主主权，这种理念推动了政治统一和民族国家的产生和发展，后来霍布斯发展了他的君主主权理念。 二、伟大的"利维坦"的诞生 （一）、霍布斯论君主主权 霍布斯进一步发展了布丹的主权学说。霍布斯认为主权是国家的灵魂，是国家的本质特征。他认为主权是给予国家"整个机体以生命和运动的灵魂。"主权的内容包括订立规章、司法权、决定和平与战争、统率军队、任免官吏、征税和授勋等各项权力。霍布斯认为主权具有至高无上、不可分割、不可转让的性质。就主权的至高无上性而言，主权者的权力不受任何个人、团体的限制，即使是教会也不能限制主权者。就主权的不可分割和不可转让性而言，主权者不能将其权力的任何部分授予或转让给他人，因此他明确反对分权的主张。5可以看出，霍布斯坚持主权权力的统一性，在一国之内只允许存在一个最高权威。 霍布斯根据主权的归属划分了三种政体形式：君主政体、贵族政体和民主政体，其中君主政体是最好的政体。为什么君主政体是最好的？霍布斯从人性恶的理论出发论证君主制的优越性。他认为君主政体能够达到公私利益的最紧密结合。主权者也是一个普通人，其行为也受人的本性所支配而追求私欲。"既然拥有统治权的人总是最关心他们的个人利益。所以在公共利益与私人利益密切统一的地方，公共利益就会被最大限度地增进：这种情况存在于君主制，因而君主制是最好的形式的政体。"6而在贵族政体和民主政体中，公私利益的结合就没那么紧密。 霍布斯认为主权者虽是至高无上的，但也必须承担一定的义务，一方面要保卫人民的安全，这包括人民的生命和财产等方面的安全；另一方面必须保护好自己的权力，应根据良好的法律来进行统治。霍布斯的上述思想很容易让人认为他是一个极端专制主义的代表，但他也为自由主义的发展做出了重大贡献，比如他主张自由贸易，反对封建专卖制度，他也有毫不妥协的个人主义理论--这是自由主义的核心理念之一。 至此我们可以看出，布丹和霍布斯都是君主主权的代表人物。布丹明确提出了主权概念，把主权看成是国家的本质特征，而霍布斯对布丹的主权学说进行了深化和发展。布丹和霍布斯都明确向人们展示了为什么国家中必须存在一种至高无上的权力、这种至高无上的权力是什么、这种权力的产生和行使等一系列问题。 （二）、洛克对君主主权的批判 虽然布丹和霍布斯将主权授予了君主而不是上帝，打破了君权神授说，把政治权威从中世纪神学政治观的桎梏中解放出来，促进了民族国家的产生和发展，但是这种思想却违背了民主宪政与法治的思想，后来约翰·洛克的同意说、法治思想可以看成是对这种主权在君的思想的一种批判。 洛克用契约论为公民不服从和反抗政治权威的权利进行辩护。洛克认为政府的主要目的在于保护人们的"生命、自由和财产"等基本权利，这些权利是在任何情况下都不能被褫夺的。政府权力作为来自人民委托的权力，必须受委托条件的限制，即不能侵害人民的生命、自由和财产。当政府侵犯公民的权利而违背人民建立它的目的时，政府就解体了。 洛克从维护公民的基本权利出发，批判了君主专制制度。在君主专制制度下，君主并不是按照法律来进行治理国家，而是按照自己的意志来进行治理。此时人们的处境比自然状态下还要糟糕，因为在自然状态下，任何人都要受自然法的约束，人们享有运用自己的权利来保护生命和财产的自由，但是在君主制度下，人们已失去了上述自由和权利。7洛克认为君主必须服从国会，在立法权、执行权和对外权这三种权力中，立法权是最高权力，执行权和对外权必须从属于立法权，立法权由代表人民的国会行使。洛克批判君主主权理论，赞同人民主权，虽然他从没有直接使用"人民主权"一词。 可以看出洛克所主张的政府是一个有限政府，政府的权力是 有限的，它以人们的同意为基础。洛克通过对君主专制制度的批判，为民主宪政和法治理论的发展做出了重要贡献。 三、人民主权：从抽象的到具体的 （一）、卢梭与人民主权学说 法国思想家卢梭进一步发展了主权理论，明确提出了人民主权学说。卢梭认为主权是公意的运用，由公意构成；主权者是由全体个人结合而形成的有生命和意志的公共人格。卢梭认为主权有如下性质： 第一、主权是不可转让的。因为主权是公意的运用，在卢梭看来，意志是不可转移的。 第二、主权是不可分割的。因为意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的。卢梭明确反对洛克、孟德斯鸠等人的分权学说，反对将立法权、行政权、司法权、外交权并列在一起的提法。 第三、主权是不能被代表的。既然主权是公意的运用，主权者是一个集体的生命，就只能由他自己来代表自己。卢梭主张人民直接行使主权并对代议制持强烈的批判态度， "英国人民自以为是自由的；他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零。在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。"8代议制度只会使人丧失自由和尊严，因而卢梭对古希腊、古罗马的直接民主制度大加赞扬。 第四、主权是绝对的、至高无上的。主权是绝对的，对主权做出任何限制都是不可能的，并没有而且也不可能有任何一种根本法律是可以约束人民共同体的，哪怕是社会契约本身。 卢梭继承了以前的人民主权观念，系统地阐述了人民主权学说，把布丹和霍布斯的"主权在君"演化为"主权在民"的思想，正如有学者这样评论道"卢梭保留了布丹赋予主权的特征即绝对性、不可分割性和永久性，但权力的所在地从诸如君主或议事机构这样具体的政治实体转移到了一个集体的抽象物，即'人民'"。9卢梭的人民主权学是一种"抽象的人民主权学说"，他认为主权是不能被代表的，这使其缺乏可行性；他认为主权是绝对的、没有外在的限制，没有认识到不受限制的权力的危害性，这也是其人民主权学说不断受到后人诟病的原因之一。 （二）、贡斯当对卢梭抽象的人民主权学说的诘难 贡斯当在1815年发表的《适用于所有代议制政府的政治原则》中也对人民主权学说进行了论述，在欧洲大陆最早对卢梭的抽象的人民主权学说进行批判。 第一、人民主权的范围：有限的还是无限的？卢梭认为作为公意的体现和运用的主权就没有而且也不应当有外在的限制。对卢梭所论及的不受限制的权力，贡斯当认为人民主权是一个有限的和相对的存在，不存在任何绝对的权力。人民主权必须受到限制，"如果你确信人民主权不受限制，你就等于随意创造并向人类社会抛出了一个本身过度强大的权力，不管它落到什么人手里，它必定构成一项罪恶。把它委托给一个人，委托给几个人，委托给所有人，你仍将发现它同样都是罪恶。" 10 第二、人民主权是否可以分割？卢梭认为，主权是公意的运用，主权者是一个集体的生命，是不可分割的。贡斯当认为权力必须是分散的，权力的分散与制衡是对人民主权加以限制的具体措施之一。根据贡斯当的看法，在政治操作中，存有两种限权方式，一种是抽象的限制，即"以权利制约权力"，意为公民享有一些由任何社会权力所不能剥夺的基本权利；另外一种是具体的限制，即"以权力制约权力"。贡斯当主张权力的分散与制衡，并创造性地提出了"五权分立"的思想。 第三、人民主权的实现形式：直接民主抑或间接民主？贡斯当认为卢梭的人民直接行使主权在现代社会是不可能实现的，其只适合于古代城邦，因为现代社会是一个完全不同于古代的社会，时生了变化，人们行使权利的方式也应随之而改变。在现代社会中，由于奴隶制度的废除使公民缺少不断参与公共生活所必须的那种闲暇，相反，人们不得不日益关注私人事务而难以像古代人那样参与公共决策和辩论，将不得不诉诸代议制作为参与公共生活和维护自身权利的手段。 从以上的分析可以看出，贡斯当通过对卢梭人民主权学说的批判，把卢梭"抽象的人民主权学说"演化为一种"具体的人民主权学说"，更加增加了其在现代社会的可行性。不仅如此，当代很多著名的理论家 如乔·萨托利、卡尔·波普、罗伯特·达尔、熊彼特、哈贝马斯等人都曾经批判了卢梭抽象的人民主权学说，指出了其可能对个人权利的伤害，本文在此不做论述。 四、张扬公民权利 （一）、高调的人民主权的危害性 贡斯当从法国大革命的政治运作中认识到，人民主权原则固然美好，但高调的人民主权也会变成少数人行恐怖统治的口实，人民也会在追求人民主权的过程中陷入奴役状态而不自知，比如以罗伯斯庇尔为首的雅各宾派把人民奉若神明，对人民大加赞赏，人们被激情冲昏了头脑，认为自己无所不能，结果在革命领袖的鼓动下犯下了最严酷的罪行，因此高调的人民主权是非常有害的。 第一、抽象的人民主权易变成少数人行专制统治的口实。人民是一个过于宽泛的概念，对于什么是人民？人们一直众说纷纭。美国学者萨托利认为对"人民"至少有六种解释：比如人民字面上的含义是每一个人；人民意味着一个不确定的大部分人，一个庞大的许多人；人民意味着较低的阶层等等。11从表面上看，"人民"是指社会的全体成员，但实际上，无论在古希腊还是现在，总有一些人被排除在外。在很长的历史时期内，人们都企图将"人民"的外延仅限于某些集团，如有钱人、受过教育的人、男人、成年人、具有特殊技能和职业的人等。无论在任何社会，人民仅仅指该社会的大部分人，而没有包括全体社会成员，即使在我们这个"人民"概念盛行的国家，所谓"少数敌对分子"也不属于人民的范畴。法国大革命很好的诠释了抽象的人民主权所带来的恶劣后果，法国大革命最终失控而堕落成一种血腥的暴政，在以"自由、平等、博爱"这样的革命口号的号召下犯下了严酷的罪行，"人民主权"原则成为大革命中种种暴行的"遮羞布"。 第二、抽象的人民主权易导致"多数人的暴政"。托克维尔认为在民主中蕴涵着暴政的可能。托克维尔认为"民主政府的本质，在于多数对政府的统治是绝对的，因为在民主制度下，谁也对抗不了多数。"12对于以卢梭为代表的抽象的人民主权学说而言，博登海默也指出："无庸置疑，卢梭的理论极易导向一种专制民主制。在这种民主制中，多数的意志不受任何限制。除了多数的智慧和自律以外，他没有提供任何预防主权者滥用无限权力的措施，也没有提拱任何保护自然法的措施。卢梭自认为在一个治理良好的国家中，个人自由与集体权威之间不会发生冲突。但是，他的这种假设是否成立，却是极令人怀疑的。以公意无限至上为基础的社会制度，包含着一种导向专制主义的危险，亦即托克威尔所谓的'多数的专制'。"13 在抽象的人民主权下，人民本身就具有最大的影响，它本身就是一个正义和真理的化身，人民有时可能集体无理性，被激情冲昏了头脑，易以多数人的名义来剥夺少数人的权利，最终导致"多数人的暴政"的发生。如古希腊的雅典被人们奉为民主的典范，可雅典的公民大会最终以不敬神和腐蚀青年的思想为由处死了苏格拉底。 因此，高调的人民主权既易导致少数人的专制，又易导致"多数人的暴政，"因此抽象人民主权的原则必须落实为具体的制度安排，必须下落为"人民"如何行使"主权"，下落为对公民基本权利的保护，否则它必将变成一个空洞的口号而毫无意义。 （二）、对公民权利的保护 那么如何来保护公民的基本权利呢？这是政治学的中心议题之一。 第一、应该划分个人权利与社会权力的范围，对此英国自由主义者约翰·密尔曾经给出了一个很好的解释，"个人的行动只要不涉及自身以外什么人的利害，个人就不必向社会负责交代；他人若为着自己的好处而认为有必要时，可以对他忠告、指教、劝说以致远而避之，这些就是社会要对他的行为表示不喜或非难时所仅能采取的正当步骤。第二、关于对他人利害有害的行动，个人则应当负责交代，并且还应当承受或是社会的或是法律的惩罚，假如社会的意见认为需要用这种或那种惩罚来保护它自己的话。"14可见密尔为个人权利划定了一个范围或界限。在该范围之内，个人有完全的自由，可以自由地追求任何自己想要的东西，政府和社会都无权进行干涉；而个人如果超出这一范围，他的行动就应该受到限制。无论如何，个人享有一些无论任何权力都不能剥夺利，那就是人的生命、自由、财产等基本权利。 第二、要限制政治权力。一般说来，对权力的限制基本上有两种途径：道义上的限制和法律上的限制。所谓道义上的限制是指权力的握有者受道德规范的限制，主动规约自己手中的权力，这种限制在实践中不可取，掌权者很难主动控制自 己手中的权力。因此人们必须从法律上建构一套限权机制，主动地去限制权力。 一般而言，法律上的限权机制包括三种方式：其一是"以权力制约权力"，这是最基本的也是人们最熟悉的限权方式，可以说孟德斯鸠是这种思想的集大成者；其二是"以权利制约权力"，即在法律上规定人的无论任何权力都不能剥夺的基本权利，无论这种权力是以人民的名义或其它什么名义。一切侵犯公民权利的权力必将是非法的，毫无任何道义可言。贡斯当主张"以权力制约权力"与"以权利制约权力"相协调，这可以说这是贡斯当的重大发现；其三是"以社会制约权力"，这是托克维尔为人类留下的另一笔思想遗产：一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会可以对权力构成一种"社会的制衡"，从而建构一种"权力的社会制衡机制"。 因此，从总体上而言，要保护公民的权利，应该建构一种宪政体制，一方面限制政治权力，划分其活动范围，另一方面保护公民的基本权利，使公民所享有的一些基本权利落到实处。 结语 自从中世纪后期民族国家兴起以来，主权作为民族国家的核心特征有一个不断发展的过程。让·布丹创立了近代主权学说，后来托马斯·霍布斯又发展了布丹的主权学说，他们都是把主权赋予了君主，也即君主主权，但他们打破了君权神授，促进了现代民族国家的产生。在此之后卢梭创立了近代意义上的人民主权学说，但卢梭的人民主权学说过于抽象而往往遭到人们的批判，最主要的是人民如何行使主权、如何实现对公民基本权利的保护等并没有得到落实。因此主权作为国家的核心特征以来，它经过了一个主权在君、主权在民直至落实到保护每个公民的基本权利这样一个过程。实际上君主主权下落为人民主权之后，"高调"的人民主权必须落实到对公民具体权利的保护，否则高调的人民主权很可能成为少数人行专制统治的口实。 注释： 1 [美]莱斯利·里普森著《政治学的重大问题》 [M]，北京：华夏出版社，2001年版，第268页。 2 [美]赛班著《西方政治思想史》[M]，台北：桂冠图书股份有限公司， 1992年版，第422页－423页。 3 [美]小查尓斯·爱德华·梅里亚姆著《卢梭以来的主权学说史》[M]，北京：法律出版社，2009年版，第4页－5页。 4 [英]戴维·米勒等主编《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版）[M]，北京：中国政法大学出版社，2009年版，第779页。 5 [英]霍布斯著《利维坦》[M]，北京：商务印书馆，1985年版，第131－141页。 6 [美]列奥·施特劳斯等主编《政治哲学史》（上）[A]，石家庄：河北人民出版社，1993年版，第466页。 7 [英]洛克著《政府论》（下篇）[M]，北京：商务印书馆，1964年版，第55－56页。 8 [法]卢梭著《社会契约论》[M]，北京：商务印书馆，1980年版，第125页。 9 [美]斯科特·戈登著《控制国家》[M]，南京：江苏人民出版社，2001年版，第31页－32页。 10 [法]邦雅曼·贡斯当著《古代人的自由与现代人的自由》[M]，上海：上海世纪出版集团，2009年版，第78页。 11 [美]乔·萨托利著《民主新论》[M]，北京：东方出版社，1998年版，第25页。 12 [法]托克维尔著《论美国的民主》（上卷）[M]，北京：商务印书馆，1988年版，第282页。 13 [美]E·博登海默著《法理学》[M]，北京：中国政法大学出版社，2009年修订版，第73页。 14 [英]约翰·密尔著《论自由》[M]，北京：商务印书馆， 1959年版，第102页。
公益诉讼类似于“路见不平、拔刀相助”的英雄行为，而不是“狗拿耗子”，它最终取得的是“我为人人、人人为我”的交易成果。有学者认为公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为，这种行为“没有直接损害原告的利益”。在现行的诉讼体制下，如果政府的具体行为有损公共利益但没有直接侵害公民、法人的利益时，公民个人提讼尚缺乏明确依据，因此要“开放公益诉讼”，“从立法上迈出一步”，但是这个公益诉讼的范围应主要针对国家机关的不当行为和不作为。[1]这种观点把建立行政公益诉讼制度看成是当务之急，反映了我国公益诉讼的特点。但是，如果把侵权的直接损失和间接损失分开考虑，则是不符合公益诉讼的事实与理由的。因为，侵犯公共利益的行为，实际上往往也是直接损害原告利益的行为，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行为最终也必将损害到公民个人的利益。在我国，公益诉讼之所以具有必要性，除了维护公共利益的诉讼原理以外，还因为它与其他国家的公益诉讼相比，具有独特的人民民主法律监督机制。
公益诉讼是相对私益诉讼而言的，在古罗马法中它是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡罗马公民均可提起。[2]虽然自国家诞生以来，公共利益的保护一般由官吏代表国家履行，但这被证明为是不够的，因此创设了公益诉讼制度，以弥补其不足和偏差。公益诉讼，尽管有其特殊的社会原因，但是从诉讼思想上看，它首先是古代公益诉讼制度的死灰复燃。如日本1962年制定的《行政事件诉讼法》第5条采用了罗马法学家保罗在《学说汇编•论告示》中的说法，把“在请求纠正不适合国家或公共团体机关法律的行为诉讼中，以选举人资格和其他没有法律上的利益关系之资格所提起的诉讼”称为“民众诉讼”。美国则采取了马切尔在《学说汇编•论公共诉讼》中的说法，把有关公共利益的诉讼称为“公共诉讼”（PublicLawLitigation）或“公共利益诉讼”（PublicInterestLitigation）。[3]现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷，带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素，因此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。[4]公益诉讼案件在多数情况下存在着原告人数众多，具有集团性和扩散性等特征，而作为被告一方大多是行使国家公权力的政府机关或实力雄厚的大，是社会的实际统治集团。因此，公益诉讼形式的法律斗争，在本质上是弱势群体对强势群体或统治集团的一种民主斗争方式，即公益诉讼的宗旨实际上是代表穷人、少数民族、身残者、女性、老人等弱势群体开展法律斗争。这种法律斗争对于国家公共政策和法律的解释、调整、修改和创制起着十分重要的催产作用，是民主法律监督不可缺少的方式。公益诉讼不仅能够将宪法规定的人民转换成为明确清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具有极强的可操作性。因此，有学者认为它不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成为体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。[5]长期以来，我国对政治行为、立法行为、国家决策行为等缺乏有效的可诉机制，从而使法律的实施缺乏直接的民主监督。我国现行的人民民主法律监督中最大的缺陷就是不具备监督性质的可诉性，法律监督缺少司法救济制度作保障。“无救济即无权利”，缺乏司法救济的权利必然形同虚设，只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利，人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅为人民直接参加法律监督提供了新途径，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，将人民对国家事务和法律的管理监督权转化成了看得见摸得着的诉权，为我们提供了一条通过诉讼实施法律监督的必要的民主斗争道路。
二、公益诉讼中的人民民主法律监督机制
以往，我国学者一般把国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的法律监督看成是我国法律监督的“基本形式”，而把各政党、各社会团体和人民群众的法律监督看成是次要的法律监督体系的组成部分。作者认为这一观点值得商榷，因为这既不符合我国上“民为贵君为轻”的传统法律思想，也不符合国际上发达的法律监督思想和制度的潮流。实际上，我国宪法的“总纲”中明确规定了人民至上的原则，宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理和文化事业，管理社会事务。”宪法第三条中规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”宪法第二十七条中还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，在法理上任何把某一国家机构或社会组织凌驾于人民之上的规定和思考都是与宪法的精神和社会主义原则相违背的。但是，以往在法律监督的问题上强调国家机关监督的远远超过人民民主监督，并且造成了难以逆转的局面，也对国家的民主建设起到了妨碍作用。以为核心的党的第三代领导集体一直非常重视社会主义民主建设，强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情；要积极完善民主监督制度，加强对宪法和法律实施的监督，坚决防止和铲除腐败。[6]笔者认为，建立和健全公益诉讼制度，是现阶段加强我国社会主义民主监督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是经济的。对于国家来讲，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制就可以推广。对于公民个人而言，提起公益诉讼不需要支付诉讼成本，却可以实现自己一定的经济利益。它在经济上为公民直接参与执法和监督提供了制度保障，使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的双赢诉讼。[7]其次，公益诉讼是天生的开放性和民主性诉讼，它可以把以往无休止空谈和议论的人民民主监督理念转变成一种有形和有序的诉讼监督，从而克服现有的举报、控告、质询等传统监督方式的封闭性弊病。再者，公益诉讼的法律监督具有程序上的执行保障，因此是民主监督最有效的方式。公益诉讼的判决可能对某一项政策或某一项法令的危害性和违法性做出司法判断，可以为有关行政部门的执法和立法部门的修法提供比较集中和成熟的人民代表性意见。如果我们仅仅把法律的生命放置于政府及其官员手中，法律的运作就永远是自上而下的单向运动，这显然不是真正意义上的民主法治，人民民主的法律监督使法律的双向运动成为可能，而实现这一程序的就是公益诉讼。特别是有些法律规范在制定中由于种种原因而没有法律后果的规定，具有象征性立法“symboliclegislation”或叙述性立法“narrativelegislation”的特征[8]，针对这些法律规范的实施所提出的公益诉讼和判决实际上具有一定的“造法”或说是对规范具有必要的补充意义。
在主义法制建设取得阶段性成就的现在，应该特别地强调社会主义民主，这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一就是要加强人民民主的监督，这是关系到法治建设能否真正深入人心和发挥作用的关键。因为，“人民群众的监督是我国法律监督体系的基础”。[9]为此，必须建立起人民民主监督的有效形式，赋予人民民主监督以必要的法律保障。为了实现人民群众的监督权利，我国已经先后制定了《中华人民共和国行政监察法》、《条例》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理各级人民法院刑事案件申诉的暂行规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事和纠纷案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》等有关人民群众监督权的法律法规和司法机关的工作规定。此外，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也对公民申诉、控告的权利做出了规定。但是，与人民群众监督的客体及的广泛性相比，现有的法律、法规和有关规定还不够全面、不够系统，相互之间还缺乏协调，各地区的也不平衡。[10]人民群众的法律监督并没有能够有效地得到开展和保证，而且在实践中也产生了许多新的，其中最突出的问题是监督面窄，力度不足，缺乏强制力或震慑力。为此，我们必须按照宪法赋予人民群众的广泛的法律监督权利，在监督的广度、深度和强度上下工夫，建立起更加宽容、直接的人民民主监督机制。国内外的实践和探索证明，公益诉讼实际上是人民民主法律监督最有效的之一。这是因为，法律的民主监督既不能是无组织或无政府主义的流民监督，也不能委托给某个执政党或领袖实行包办，而必须是遵循法治原则的理性监督和斗争监督，它必须保持在一个恰当和合理的限度内，公益诉讼为此提供了一个恰当的平台。
以往的法律监督论者常常把人民群众的法律监督简单地归入“舆论监督”。笔者认为，真正的人民群众的法律监督不能是没有任何法律地位和司法救济的舆论监督，而必须是具有一定强制力和对话途径的法律斗争，这种法律斗争的最有效方式就是公益诉讼。哈贝马斯曾指出，民主法治国家行使权力具有双重途径，即：对现实问题从制度层面上加以处理，以及根据程序对各种不同利益加以调节。这两种途径都必须看作是法律系统的具体实施。但是，在政治舞台上，针锋相对的是集体行为者，他们为了集体目标和集体财富的分配而你争我夺，互不相让。只有在法庭上和在法学话语中，才会涉及到个体的可诉权利。即使是已经生效的法律，随着语境的变迁，面对新的要求和新的利益格局，也必须重新加以解释。这场斗争的核心是解释和贯彻上未能兑现的要求，实际上就是为了争夺重新恢复集体行为者的合法权利，维护其尊严不受轻视。[11]笔者认为，由于公益诉讼具备了直接民主的法律监督机制，因此能够同时在制度和程序两个方面调节不同利益集团之间的矛盾，成为民主法治国家真正的和谐诉讼。
三、“他山之石”与我国公益诉讼的方向
公益诉讼是个“舶来品”，因此要建立和完善我国的公益诉讼制度，就必须结合我国的国情汲取他国公益诉讼的经验。美国和日本是公益诉讼制度和相对发达的国家，特别是在这两个国家的环境公害和消费者权益保护等领域，已经形成了比较成熟的公益诉讼制度。其中，日本20世纪中叶出现的大规模环境公害诉讼是其型公益诉讼的发轫。这是由两国的高速发展与环境破坏、生产力和消费水平不相适应等社会矛盾造成的。我国的社会主义市场经济虽然也孕育着上述类似的社会矛盾，但是公益诉讼当前所面临的问题却有所不同。根据有关统计调查，近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况：自来水公司查表收费侵犯消费者权益、铁道部和汽车公司春运车票涨价、通讯公司双倍收费、民航系统航班延误、地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、大公司环境污染、虚假广告等。[12]从这些案件的被告和诉讼请求中可以看出，我国公益诉讼主要针对的是政府、传统国有垄断和一些大型企业。很多公益诉讼的被告是政府和国有管理公司，从这个角度看，可以说我国的公益诉讼实际上更多体现出的是公民依法行使对政府行政行为和法律的监督权。
我国所面临的主要矛盾是经济改革与市场经济的不平衡发展而招致的贫富分化加剧、弱势群体与既得利益集团之间的斗争。有学者称之为“两极社会”，其直接后果是社会冲突和对抗的发生，特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。[13]这一社会结构的形成也决定了我国的公益诉讼方向带有贫困阶层对政府机构、弱势群体对大型企业集团为改善生活、维护人格尊严而提起代表诉讼、集团诉讼的性质，并且与民事公益诉讼相比，较多到来的将是行政公益诉讼。行政公益诉讼针对的是国家和地方政府不当和错误的行政、执法行为，在维护公共利益的背后，隐含着内在深刻的人民民主法律监督机制。
[1]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载吴汉东主编《私法》（创刊号），政法大学出版社2002年版，第361—367页。
[2]周枏：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2001年版，第958页。
[3]Tobias,PublicLawLitigationandtheFederalRulesofCivilProcedure,CornellLawReview,Vol.74,1989.DanielS.Jacobs,RoleoftheFederalGovernmentinDefendingPublicInterestLitigation,SantaClaraLawReview,Vol.44,2004.
[4][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第138页。
[5]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第77页。
[6]李铁映：《论民主》，人民出版社•中国社会出版社2001年版，第10页。
[7]陈云良：《通过诉讼推进民治》，载颜运秋著《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第9页。
[8]JanVanDunne,NarrativeCoherenceanditsFunctioninJudicialDecisionMakingandLegislation,TheAmericanJournalofComparativeLaw,Vol.44,1996,pp.463.
[9]刘金国、舒国滢主编：《法教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第226页。
[10]张骥：《论完善法治化的法律监督体系》，载《中外法学》1998年第6期。
[11][德]尤尔根•哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第237页。
「关键词民主集中制原则，马克思恩格斯列宁，巴黎公社，议行合一，基本原则
长期以来，我国宪法学界对民主集中制原则有诸多错误认识。其一是误把民主集中制原则当成宪法的基本原则；其二是误认为马克思恩格斯倡导民主集中制原则；其三是混淆议行合一制与民主集中制。这些错误认识不仅滞碍了宪法学，甚至也影响到宪法的权威。[①]因此，正确认识民主集中制原则，归民主集中制原则在宪法中的应有之位，就显得十分重要。
一、“民主集中制”的由来
（一）“民主集中制”首先是作为列宁主义政党的组织与活动原则而出现的。
首先正式将民主集中制原则作为无产阶级政党组织与活动原则的是列宁领导的第三国际。共产国际章程第5条明确规定：“共产国际及其支部是按民主集中制建立起来的。民主集中制的基本原则是：1、党的各级领导机关，无论基层机关或最高机关都由选举产生（由全体党员大会、代表会议、代表大会和国际代表大会选举）；2、党的机关定期向自己的选举人报告工作；3、上级党机关的决议，下级必须服从，保持严格的党的纪律，共产国际及其机关以及党的中央机关的决议必须立即执行”。[②]第3条的规定，明显有别于第一国际章程，集中色彩较浓。这反映了列宁的党建思想。早在1905年，列宁为了克服党内的小组习气，统一社会民主工党的意志，就主张在社会民主工党内实行民主集中制。“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党内集中，我们主张民主集中制”。[③]在《加入共产国际的条件》一文中，列宁提出了加入共产国际的19项条件，其中第13项要求：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。在目前激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行象军事纪律那样铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”[④]因此，列宁将民主集中制原则作为无产阶级政党的组织与活动原则主要基于两个原因：一是为了克服俄国社会民主工党内的小组习气，统一党的意志。1904年，列宁在《进一步，退两步》一文中说：“为了保证党内团结，为了保证党的工作的集中化，还需要有组织上的统一，而这种统一在一个多少超出了家庭式的小组范围的党里面，如果没有正式规定的，没有少数服从多数的原则，没有部分服从整体的原则，那简直是不可想象的”。[⑤]二是共产国际建立之初，苏俄处于内战状态，党的中心任务是赢得战争，巩固新生的苏维埃政权。1919年7月，列宁在代表俄共（布）中央委员会致党组织的信中号召：“首先而且主要是全体共产党员、全体同情分子、全体正直的工农、全体苏维埃工作人员，应按战时要求紧张起来，把自己的工作、努力和关心尽量用来解决直接的战争任务，……。所有机关的全部工作都要适应于战争，按战时要求加以改造”。[⑥]战争需要高度集中统一领导。所以列宁所提出的俄国社会民主工党（后布尔什维克）和共产国际的民主集中制原则是特殊条件下的党的组织与活动原则。
（二）马克思恩格斯从未提出过“民主集中制”原则
国内许多学者误以为民主集中制是马克思恩格斯倡导的，甚至最严谨的学者也认为马克思在指导正义者同盟改建为共产主义者同盟时，实际提出了民主集中制原则。[⑦]实际上马克思在指导共产主义者同盟的改造过程中，从未提及“民主集中制”或“集中制”。马克思更多强调的是组织内部的民主。因为无论是正义者同盟，还是布朗基四季社，都是主张以少数人的密谋来建立民主共和国的组织。把这样的组织改建为无产阶级政党，必须加强其民主建设。1847年6月，体现马克思恩格斯思想的《共产主义同盟章程》规定：全盟代表大会是全盟的立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，中央委员会要向代表大会报告工作；代表大会代表、中央委员会委员以及各区部、支部的领导人均由民主选举产生，如果领导人不适宜，可以随时撤换。[⑧]在马克思为共产主义者同盟起草的《共产党宣言》中，明确宣布：“共产党不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动”。[⑨]1864年，第一国际成立后，委托马克思起草《国际工人协会成立宣言》和《协会临时章程》。1871年9月底至10月，马克思和恩格斯参照国际所有各次代表大会以及伦敦代表会议的决议重新修订章程和组织条例，删除了章程和条例中已经失效的提法，准备了新版文本。这就是我们今天所见的《国际工人协会共同章程》。章程第3条规定“每年召开由协会各分部选派代表组成的全协会工人代表大会。代表大会宣布工人阶级的共同愿望，采取使国际协会顺利进行活动的必要办法，并任命协会的总委员会。”很明显，这一条规定的是民主选举，而非集中。那么总委员会是否是集中的机关呢？答案也是否定的。章程第6条规定“总委员会是沟通协会各种全国性组织和地方性组织之间联系的国际机关，它应该使一国工人能经常知悉其他各国工人阶级运动的情况，使欧洲各国中的社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行。……在一切适当场合，总委员会应主动向各种全国性团体或地方性团体提出建议。为了加强联系，总委员会发表定期报告”。[⑩]实际上，马克思开篇就对制定章程的精神作了明确的表述，这种精神，不是民主集中制，更不是片面的集中。马克思写道“协会认为：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。根据这种精神，定出章程如下：……”。[??]马克思在这里强调的是权利与义务的一致性原则，而不是其他。即使我们不能据此认定国际工人协会的组织与活动原则是权利与义务的一致性原则，但也无法得出国际工人协会是按照民主集中制原则组织起来的。[??]马克思恩格斯的真实意图不是按照民主集中制原则来建立无产阶级的政党，而是将国际建成协调各国工人运动的中心。1889年在恩格斯指导下成立的，以马克思主义思想为指导的第二国际也提供了有力的佐证。第二国际不仅没有提及任何意义上的民主集中制，甚至连象第一国际总委员会那样的机构都没有成立。如果民主集中制是马克思恩格斯所倡导的无产阶级政党的组织与活动原则，那么在马克思恩格斯指导德国党、英国党、法国党、荷兰党，甚至美国工人阶级政党活动的一系列文章与信件中，怎么无法找到哪怕一个“民主集中制”的字样呢？
（三）列宁在什么意义上将“民主集中制”引入国家制度
列宁不仅是将民主集中制作为无产阶级政党组织与活动原则的第一人，也是在理论上将民主集中制原则引入国家制度的第一人。但列宁是从俄国民族民主、民族平等、民族自决等民族问题解决的角度论述民主集中制的。首先，俄国存在着深重的民族压迫。“俄国是以一个民族即以大俄罗斯民族为中心的国家。大俄罗斯民族占据着巨大的整块地区，人口约有七千万。这个民族国家的最大特点是：第一，”异族人“（总计占全国人口多数，即百分之五十七）恰恰是住在边疆地区；第二，这些异族人所受的压迫比他们的各邻国（并且不仅是在欧洲各国）所受的要厉害得多，……。[??]其次，列宁强调民族自决。他的民族自决权理论对后世产生了巨大的影响。列宁说：”正是俄国民族问题的具体的历史特点，才使我们在目前时代承认民族自决权具有特别重要的意义“。[??]那么什么是民族自决权呢？”‘自决权’意味着这样一种民主制度，即在这种制度下不仅有一般的民主，而且特别不能用不民主的方式来决定分离问题的事情。……无产阶级要求的是那种排除用暴力将某一民族强行控制在一国范围内的民主“。[??]再次，列宁主张用民主集中制实现民族平等的联合。列宁说：”我们赞成有分离的权利（但不赞成所有民族的分离！）……我们绝对不宣传分离。总的来说，我们反对分离“。[??]那么怎样解决民族自决权与统一多民族国家的矛盾呢？列宁认为：”一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个多民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正的民主集中制“。[??]在国家结构形式上，列宁认为社会主义国家应实行单一制，而不应实行联邦制。但是为了俄国的统一，为了国内各民族的平等，列宁认为”与其存在民族不平等，不如建立联邦制，作为实行完全的民主集中制的唯一道路。“[??]
除了从民族自决和建立多民族中央集权国家的角度将民主集中制原则引入国家结构形式之外，列宁并不主张所有的无产阶级国家都实行民主集中制，更没有说过民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则。列宁亲自主持制定的人类历史上第一部社会主义宪法——1918年苏俄宪法就没有民主集中制的规定。列宁逝世之初制定的1924年苏联宪法和对后世社会主义宪法产生广泛影响的苏联1936年宪法，也没有民主集中制的规定。所以我们不应把列宁为解决俄国民族问题的特殊做法当成马克思列宁主义的一般原理。
综上所述，民主集中制并不是人们所想象的那样是马克思主义关于无产阶级政党和无产阶级国家组织与活动原则的一般原理。
第一，马克思恩格斯从来没有使用过“民主集中制”这一名词；
第二，马克思恩格斯实际上也没有民主集中制的思想。人们所广泛引用的马克思所指导的共产主义者同盟和第一国际的有关文件并不能说明马克思恩格斯实际主张民主集中制。从根本上说来，他们更关心的是无产阶级政党的民主建设，反对神秘主义，主张权利与义务的一致。马克思逝世后，恩格斯在指导第二国际及各国无产阶级政党的活动中，从未在名和实上按民主集中制原则来要求各无产阶级政党，这也说明了马克思恩格斯并未将民主集中制视为无产阶级政党的组织与活动原则。同样，在马克思恩格斯对未来无产阶级国家篮图的勾画中，也没有涉及到民主集中制。
第三，民主集中制是列宁党建思想的一部分。列宁主张俄国社会民主工党和第三国际要按民主集中制原则组织起来，主要是基于特殊的历史条件。既俄国社会民主工党内存在着严重的分散主义倾向和小组习气。共产国际成立时，俄国又处于内战时期。
第四，列宁将民主集中制原则引入国家制度主要针对俄国特殊的民族问题，不具有普遍意义。列宁也没有将民主集中制原则视为无产阶级国家国家机构的组织与活动原则，更没有上升为宪法的基本原则。1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法没有写入民主集中制原则，也充分说明了这一点。
二、民主集中制的应有之义
（一）民主集中制的宪法学内涵
在我国，涉及民主集中制的宪法学方面的著作多得不可胜数，但没有一本真正说清了什么是民主集中制。典型的论述是这样的：民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。是群众路线在党和国家、社会生活中的运用。民主集中制是民主与集中的统一，二者相互依存，互为前提，缺一不可。只有在社会主义国家中，民主集中制才能得到确立和贯彻。坚持这一原则，实现又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅，生动活泼的政治局面。[??]这种论述是新中国成立后对民主集中制原则泛化的表现。[??]
实际上，同志很早就从国家政权的角度准确地论述过民主集中制。早在1937年10月，他在《和英国记者贝特兰的谈话》中就明确指出：“民主和集中之间，并没有不过越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”。[21]1940年1月，在《新民主主义论》中论述政体时说：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”。[22]1945年4月，同志在中共七大的政治报告《论联合政府》中进一步准确地阐释了民主集中制：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。[23]
我们认为，同志在新民主主义革命时期从意义上对民主集中制的论述，确是民主集中制原则的法学定解。概括地说：
第一，民主集中制是“政权组织”、“政权机关”的组织与活动原则；
第二，在民主集中制中，民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会，人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府。这是民主集中制的决定性方面，是基础。
第三，由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务，并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。
第四，民主与集中的关系是统一的，这构成了民主集中制。“民主基础上的集中”指行政机关集中行使的行政权来自人民代表大会的授予，“集中指导下的民主”指通过行政机关的集中统一工作，体现人民的意志，促进和保障民主。切不可将民主集中制理解为一个国家机关的工作作风。
所以从本质上说，民主集中制就是社会主义民主。
（二）议行合一制不是民主集中制
长期以来，我国宪法学界之所以误认为民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则，一个很重要的原因是把议行合一制等同于民主集中制，误认为马克思所充分肯定的巴黎公社是按民主集中制原则组织的。如吴家麟主编的《宪法学》认为：“人民代表大会是公社式的政权组织形式，也应当是‘议行合一’的机关。这里所说的人民代表大会制度实行‘议行合一’比起巴黎公社来有所发展”。[24]中国人民大学法律系国家法教研室编著的《中国宪法教程》认为“人民代表大会制就是‘兼管立法和行政’，即‘议行合一’的政权组织形式，它不仅继承了巴黎公社的原则，而且也有所发展”。[25]魏定仁主编的全国自考教材《宪法学》认为：“社会主义国家普遍确认的是权力的统一和民主集中制原则。这个原则由巴黎公社所创建而为后来的社会主义政治制度所充实和具体化”。[26]许崇德、何华辉二先生在所著的《宪法与民主制度》中认为：人民代表大会制度实行议行合一，议行合一是巴黎公社以来无产阶级政权组织与活动的指导原则。[27]
我们认为，巴黎公社实行的是议行合一制度，这种制度与我们今天所描绘的民主集中制并不一致。议行合一制实行的是立法与行政的合一，而民主集中制则不是。
马克思对巴黎无产阶级革命作出了很高的评价，从他在《法兰西内战》中对巴黎公社的论述中，我们可以看出，巴黎公社实行的是议行合一制。
马克思认为，1871年法国巴黎无产阶级革命中创造出来的巴黎公社是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定的形式”。巴黎公社是摆脱资产阶级议会制的新型人民政权，是实行人民普选制、人民代表随时撤换制、立法与行政统一的“工作机关”。[28]“巴黎公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的，这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。[29]公社由巴黎各区无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使一切权力。公社委员会有权通过一切法令，决定一切重大问题，同时直接执行，行使行政权和审判权。公社委员会虽下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10个委员会，但公社委员兼任各委员会委员。公社委员既是人民的代表，又同时扮演政府官员的角色。他们既参加公社法令、决议、命令的制定，又组织执行公社的各项法令、决议、命令。各区选出的公社委员还直接领导该区政府的工作。所以公社委员会集立法与行政为一身。对此，公社委员阿尔蒂尔·阿尔努有生动的描述。“我们每个人都兼任某个委员会的工作，每个委员会都相当于国家的一个部，分别负责管理公共教育、军事、物资、外交和治安等，领导一个委员会的工作就足以耗尽一个人的全部精力。另一方面，我们又是区长和民事官员，负责管理各自的区。我们中很多人还在国民自卫军中担任指挥，……”。[30]因此，巴黎公社的公社委员会成员既是代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。他们既负责制定法律同时又“亲自”负责执行法律，因而这是真正意义上的议行合一。
那么巴黎公社为什么实行议行合一原则呢？主要原因有三：第一，巴黎公社是在炮火中成立的。公社成立时，巴黎的一半以上在代表封建势力的普鲁士占领军的占领之下，而代表反动资产阶级势力的梯也尔政府则盘踞在巴黎郊区的凡尔赛宫。也就是说，巴黎公社一诞生就面临着被扼杀的危险。事实上巴黎公社也仅存72天。“的确不应该忘记，公社刚刚组成，就遭到凡尔赛分子无情的打击。公社成立还不到一星期，一场内战，一场立即变得惨无人道的野蛮战争，一场可以和十字军征伐阿尔比教派相比拟的战争，打破了精神上的稳定……”。[31]“针对特殊的形势，当然应当用特殊的措施来对付；而针对新的，或许是史无前例的情况，同样应该找到新的，史无前例的措施”。[32]这种措施就是议行合一。在严峻的形势下，虽然“议”也很重要，但“行”更为重要。在公社存在的72天里，军事斗争始终处于第一位，有许多公社委员本身就是军事指挥员。而军事斗争需要把执行放在至关重要的地位。
第二，巴黎公社仅仅是一个城市的自治政权，管辖范围有限，人口不多。“巴黎在宣布公社自治时，想的是什么呢？”“人民在3月18日宣布，必须跳出邪恶的圈子，根除弊端，不是交换主人，而是不再要主人；人民看清了真理，看清了目标和达到目标的途径，人民宣告了巴黎公社的自治和公社的联邦”。[33]自治的巴黎公社治下的人口是有限的。公社委员阿尔蒂尔·阿尔努说，选举公社委员有“23万选民参加了选举”，“可以说这23万人相当于选民人数的三分之二强”。[34]管辖范围仅限于巴黎和人口数量不多，使得巴黎公社有条件实行议行合一。
第三，卢梭的人民学说和1793年雅各宾派思想的影响。尽管巴黎公社是人类历史上第一个无产阶级的政权，但它深受着法国启蒙思想家卢梭人民学说和雅各宾派思想的影响。卢梭实际上是第一个阐述议行合一的思想家。卢梭认为，不能转让，也不能被代表。他反对权力分立，认为最好的立法者就是人民自己，而立法者比任何人更清楚法律应该怎样执行。所以在民主制下，全体人民不仅是立法者，而且还是执行官。[35]卢梭的思想对后世产生了很大的影响。1793年的雅各宾派宪法就是对卢梭思想的实践。在宪法的序言，即新《人权宣言》中，删去了1791年宪法《人权宣言》中体现孟德斯鸠分权思想的第16条，而按照卢梭的“权力不可分割”的思想，写进了第25条：“属于人民，它是统一而不可分割的”。
1793年宪法在国家机构的设置上，规定设立立法议会和执行会议。立法议会掌握国家的最高权力，立法议会产生并领导执行会议。执行会议必须根据立法议会制定的法律和法令行使权力。
从本质上说，雅各宾派宪法是一部集权宪法，它带有议行合一的色彩。直接影响了巴黎公社。阿尔蒂尔·阿尔努在《巴黎公社人民和议会史》中说，选举产生的公社委员中，分为多数派和少数派，多数派“自称革命的雅各宾派”。[36]“他们认为巴黎公社是1793年巴黎公社的继续”。“在革命的雅各派内，有相当数量的国际成员和主要因参加社会主义运动而闻名的人物”。[37]因此，巴黎公社在组织与活动上，采取与雅各宾派宪法相类同的议行合一制度也就不足为怪了。
实际上，公社失败后不久，坚定的公社委员阿尔蒂尔·阿尔努就对公社的议行合一提出了批评。“我们工作繁忙，疲劳过度，得不到一分钟休息，没有片刻可以冷静地思索以避免考虑不周”。[38]由于每个公社委员既要开会议事，又要兼任某个委员会（相当于国家的一个部）的工作，同时还是区长和民事官员。“我们每个人都要担当并做好难以胜数的工作，这些工作足以使七、八个人忙得不可开交”。[39]阿尔努认为，不是对无产阶级民主的周到设计，而是包办代替思想、集权思想是形成议行合一模式的原因。“支配绝大多数公社委员会的集权思想是造成这种状况的原因，这种思想使他们以为自己不但无限忠诚，而且有无穷的精力；为了把一切做好，应该一切都由公社包办”。“通过实践我发现这项措施存在严重的弊病”。[40]
因此，议行合一从一开始就先天不足，并没有成为无产阶级的最好形式，巴黎公社的失败就是明证。
实际上马克思也从来没有把巴黎公社当成无产阶级的“唯一形式”，它只不过是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定形式”。马克思之所以肯定巴黎公社的议行合一制度，主要由于这种制度使“普选权被用于真正的目的”。“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作统治阶级手中的，只是让人民每隔几年行使一次，来批准议会制的阶级统治（选择这种统治的工具）；而现在，普选权已经被用于它的真正目的，由各公社选举它们的行政和创制法律的公职人员”。[41]所以马克思关心的是真正的民主。只要有使“普选权被用于真正目的”的原则、制度、方式出现，不管是不是议行合一制度，就不违背马克思的原意。
十月革命前后，列宁在领导俄国革命中，从努力实践议行合一到放弃议行合一也说明这一制度的欠缺。
在十月革命前夕，列宁在著名的《四月提纲》中，喊出了“全部政权归苏维埃”的口号。列宁认为，苏维埃政权是巴黎公社型国家的再造，是民主制的最好形式。他主张“把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合而为一”。[42]应该说，列宁是高举巴黎公社旗帜的，在十月革命前，一直主张要按巴黎公社的议行合一原则建立苏维埃国家，十月革命胜利后，仍力求在国家政权机关建设中体现议行合一原则。第二次全俄苏维埃代表大会仿照巴黎公社委员会选举产生了“中央执行委员会”。1918年苏俄宪法第32条规定“中央执行委员会”总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动。统一协调立法工作和管理工作。在中央执行委员会下设人民委员会，人民委员会负责执行。第36条规定“全俄苏维埃中央执行委员会委员在各部（各人民委员部）中工作，或执行全俄苏维埃中央执行委员会的各项特别委托”。1924年苏联宪法也有类似的规定。由于议行合一原则的集权性质，使得苏维埃政治制度很快出现了背离民主原则的变化。具体说来，第一，从人民直接管理制转变为政党代表制；第二，从“一切权力归苏维埃”转变为一切权力归政治局；第三，由苏维埃民主选举制、罢免制转变为党的委任制；第四，从独立的人民监督权转变为从属于国家监察机构；第五，从强调革命法制转变为赋予肃反委员会以特殊权力。[43]尽管此后的苏联1936年宪法完全摒弃了议行合一原则，但议行合一带来的集权影响没有消除。
综上所述，民主集中制原则的宪法内涵是：由人民通过民主的程序选举人民代表大会的代表，人民代表集中人民的意志，议决国家大事，组织行政机关，行政机关集中执行人民代表大会所通过的决议和制定的法律。它不同于既负责议定大事、制定法律，又负责执行的议行合一制。
三、民主集中制原则不是宪法的基本原则
（一）什么是宪法的基本原则
张庆福教授在他主编的《宪法学基本理论》一书中认为“宪法的基本原则就是制宪者在制宪时所依据的基本理论，在规定国家制度和社会制度时所遵循的根本标准”。“是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，集中体现宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，它决定和影响宪法的其他原则和规定”。[44]也就是说，一项原则能否作为宪法的基本原则，主要取决于它是否体现宪法基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则和规定。
李龙教授认为，宪法的基本原则“至少有如下特点：（1）能集中体现宪法的实质与宪法的价值；（2）决定宪法规定的稳定性与统一性，具有宏观指导作用；（3）覆盖面宽，是一国社会生活和社会关系的基本准则”。[45]
我们认为，宪法的基本原则是指那些能总领宪法的精神，贯穿宪法始终，决定具体宪法原则和规范的宪法原则。它能左右具体的宪法原则、宪法规范的制定、适用和发展方向，是国家法治建设的人文精神的集中体现。它至少具有以下特点：第一，贯穿宪法的始终；第二，决定宪法的其他原则和规范，而不是被决定；第三，代表宪法的发展方向。
（二）民主集中制原则只是具体的宪法原则，而不是宪法的基本原则
按照我国宪法的规定，民主集中制原则只是国家机构的组织与活动原则，不是宪法的基本原则。1982年宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国宪法的这一规定，实际上是把民主集中制原则局限在国家机构。“世界各国宪法条文的内容和形式多种多样，但归结起来，不外是社会制度和国家制度的基本原则、公民的基本权利和义务，国家机关的组织与活动的基本原则、国旗国徽和首都，宪法的保障与修改程序等问题”。[46]国家机构的组织与活动原则只是宪法内容的一部分，不是全部。对于决定宪法全部内容的宪法基本原则来说，民主集中制原则只能是一个具体原则。
（三）民主集中制原则被人民原则、基本人权原则和法治原则所决定
1、人民原则决定民主集中制原则
人民原则也叫在民原则，是指国家的权力来源于人民，属于人民。它贯穿宪法的全部内容，是宪法的基本原则。
从某种意义说来，宪法是人民原则的产物。作为最高法，它与君主专制水火不容。只有承认人民的国家，才可能有宪法。
17、18世纪，在反对封建专制的斗争中，启蒙思想家卢梭的以自然权利理论和社会契约论为基础创立了人民学说。他认为，人类最初生活在自由、独立、平等的自然状态中。私有制的出现，产生了不平等，自然权利被践踏，于是人们相约组成国家，把自然权利交给社会，同时又从社会那里得到自由、平等和生命、财产权利；卢梭认为是“公意”的体现。人民的“公意”在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，属于人民。既不能转让，也不能分割。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，组织新的政府。
法国大革命后，人民作为宪法的基本原则得到确认。[47]人民的第一要义在于承认属于全体人民。人民全体是的所有者，人民全体的权力不受任何限制；第二要义在于承认政府为代表人民行使的机关。政府的权力是有限的，政府只是“人民的雇员（commisdupeuple）”。
从人民的要义来看，人民学说是政治假说。因为“人民全体（除瑞士实行直接民主和南斯拉夫实行工人自治之外）是无法真正行使权力的，因此大多数国家所实行的是也只能是代议制。这种间接民主的做法──代议制，，只不过是要求政府出自民选。人民行使也只限于投票选举。即令当选的人或机关在形式上代表人民全体，实际上也只是代表人民多数，……。”[48]何华辉先生认为：“人民应由人民直接行使，才是最理想、最完善的形式。由于近代和现代国家已远非小国寡民，国家的一切权力都由者直接行使确有困难，因而采用代议制度由者选派自己的代表组成代议机关，代表者行使权力，已成为不可避免的事实。”[49]这种政治假说，随着社会的发展，正在不断被验证，不断被完善。它不仅成为人类追求自由、民主、平等的逻辑起点，还是人类崇高的政治法律理想。王世杰、钱端升先生认为，人民学说“虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没”。[50]
这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民原则，而且还确认了实行人民原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民代表大会正确产生和正确行使权力的原则。一句话，民主集中制原则是人民原则在人民代表大会的体现。
2、基本人权原则决定民主集中制原则
人权即人的权利，是人应当享有的权利的总和。[52]宪法所体现的是基本人权。所谓基本人权，是指人不可或缺的权利。一般的人权不以法律规定为前提，而基本人权必须由宪法规定。[53]宪法规定基本人权的形态各异。有的在原则上确认基本人权，并以公民的基本权利表现基本人权的具体内容。如战后的德国、意大利、日本宪法都采取这种表现形式；有的不显人权字样，只规定公民的基本权利以表现基本人权的内容，如美国宪法、中国宪法等；有的原则上确认基本人权，以其他法律来对基本人权具体化，如法国宪法等。基本人权还具有原则性、派生性，可以推导或派生出许多其他的具体人权。基本人权原则是资本主义宪法与社会主义的共有原则，贯穿宪法的始终。[54]
从结构的角度说，各国宪法千差万别，五花八门，但“国家的根本制度和人民的基本权利义务”[55]是宪法的基本内容。毋庸置疑，宪法关于公民的基本权利义务的规定就是基本人权原则的直接反映。从国家制度的层面来说，宪法所确立的民主制度也是为保障人权而设立。《人权宣言》明确指出：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。李步云先生认为：“是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度的主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度。”[56]实现和保障人权是国家中国家机构的任务。立法机构通过立法、行政、司法机构通过适用法律来实现和保障人权。在中共十五大政治报告中指出：“领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[57]国家机构的组织与活动原则必须符合实现和保障人权要求。从这个意义说，民主集中制原则要服从和服务于基本人权原则。
3、法治原则决定民主集中制原则
1999年3月15日，九届人大二次会议对我国现行宪法进行修正，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（第13修正案）正式将法治原则写入宪法。法治是什么？《牛津法律大辞典》认为法治是“一个无比重要的，但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”[58]20世纪90年代以来，我国法学界有大量的有关法治的论著问世，虽至今尚未形成一致的认识，但一般认为，法治原则是宪法的基本原则，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的。法治的精髓是保障公民的权利与规制政府的权力。[59]俄国法学家拉札列夫认为：“法治国家的重要特征之一是对个人权利与自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的因素之一。”[60]美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[61]《牛津法律大辞典》在“法治”条下如是说：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的、平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适用本身利益的法律。”[62]宪法恰恰就是为保障权利和限制权力而存在的。何华辉先生认为：社会主义国家体现法治原则的宪法规范集中表现为两个方面。一是人民的立法权，二是严格的依法办事。社会主义宪法一般都规定一切权力属于人民，由人民代表机关代表人民行使国家权力；它们还规定最高的人民代表机关享有立法权。宪法规范所体现的人民立法权十分明显，社会主义国家宪法通常都规定整个国家机关体系的组织与活动原则，其中包括各国家机关的权限范围以及它们相互关系的准则；同时还规定公民的基本权利以及国家机关保障这些权利使之得以实行的职责，公民行使这些权利应该遵守的准则。社会主义宪法一般都宣布宪法是国家的根本法，它具有最高的法律效力，为一切国家机关和全体公民的最高行为准则。宪法规范所体现的依法办事的精神也十分明显。[63]也就是说，在社会主义宪法中，国家机构的组织与活动原则，公民的基本权利的规定及保障等均是法治原则的体现。
因此，相对于人民、基本人权和法治等宪法的基本原则来说，民主集中制原则只是宪法的局部的、具体的原则。它服从和服务于宪法的基本原则，被宪法的基本原则所决定。
（四）民主集中制原则不是所有国家机关的组织与活动原则
我国的国家机关包括国家权力机关（人民代表大会及常务委员会）、国家主席、军事机关、行政机关、司法机关（人民法院、人民检察院）等。如果将所有的国家机关的组织与活动原则都视为民主集中制，不仅在理论上牵强，而且在实践中有害。
国家主席是我国的国家元首，是个人组成的国家机关。如果一定要认定全国人民代表大会选举国家主席是民主集中制的体现的话，那么国家主席行使国家元首权的活动无论如何与民主集中制无关。实际上我国国家主席的产生和职权行使同议会共和制资本主义国家元首相比较并无大的不同。
我国的军事机关实行的是首长负责制。宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”。军队是高度集中的武装集团，国家军事机关的建设必须更多地体现在对军队集中、统一的要求，而不是民主的要求。到今天为止，世界上从未出现过一支官长全部由选举产生，命令根据多数士兵意见下达的军队。所以军事机关不能按民主集中制原则活动。
人民法院是我国的司法机关，是国家的最终裁判机关，担负着维护法律正确实施的重任。按照我国现行宪法和人民法院组织法的规定，人民法院的确是按照民主集中制原则组织和活动的。具体表现为：1、负责：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”（宪法第128条）2、选举与任免：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。”（人民法院组织法第35条）“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”3、报告工作：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。“（人民法院组织法第17条）4、审判委员会制度：”各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。“（人民法院组织法第11条）按照这种模式运作的人民法院，现在已经不适应形势发展的需要，尤其是不适应法治国家建设对司法公正的呼唤。[64]具体说来：
首先，是法官还是法院对法律负责。法官是什么？法官是“对其职责是裁决纠纷和其他提交给法院决定的事情的人的总称。”[65]在英美法系国家，法官对公平、正义负责；在大陆法系国家，法官对法律负责。在我国，按照民主集中制的原则，实际上是法院负责。尽管判决以法官的名义做出，但法官并不总是对案件的判决起决定性的作用。
其次，法官和法院是对法律负责还是对人大负责。在英国，法官“被女王所任命，付给一个固定的俸禄，但他们不是皇室的臣仆，不受女王和其他大臣们、政府机构或议会的控制和指挥。他们是完全独立的。在美国情况也是如此，司法独立于政治干涉和压力被认为是根本”[66].在我国，除最高人民法院对全国人大和全国大常委会负责之外，地方各级人民法院要对产生它的地方人大负责。这就产生了一个现实的风险，即当地方人大的行为不合法时，地方人民法院及其法官是向法律负责还是向地方人大负责。在实践中，地方人民法院往往选择了后者，法律让位于权力。
第三，人民法院如何对人民代表大会负责。在宪法实践中，人民法院对人民代表大会负责的习惯做法是人民法院院长代表人民法院对人民代表大会报告工作。近年来，随着司法腐败的严重和人大代表参政、议政水平的提高，出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况。也就是说，人民代表大会对人民法院不信任。出现这种情况，是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？显然都不合适。实际上，工作报告没有被通过的人民法院仍然存在，而且照样行使职权，只是对少数院长的工作调整了事。为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。
近年来，地方人大对法院开始进行个案监督，这被认为是法院对人大负责的好形式。但人们常有这样的疑问：难道人大比专事审判的法院在审判工作上更为专业？实际上，个案监督在不少地方已经成为干预司法的一个堂而皇之的理由。
所以，为了建设法治国家，为了司法公正，人民法院不能实行民主集中制。法院和法官只对法律负责。
综上所述，民主集中制原则不是我国国家主席、军事机关等国家机关的活动原则，不应该是人民法院的组织与活动原则。
民主集中制不是宪法的基本原则不是对民主集中制的否定。从宪法意义上说，人民代表大会作为会议式的国家机关仍然体现民主集中制原则。即人民按自己的意志选举人民代表，人民代表集中讨论议决国家大事，制定法律，选举国家机构。人民选举代表的过程是一个民主的过程，而以少数服从多数的形式议决国家大事，制定法律、选举国家机构的过程就是集中的过程。所以，从本质上说，民主集中制就是社会主义民主，是民主在社会主义条件下的新提法。
在当前，准确地把握经典作家的民主集中制思想的原意，正确认识民主集中制的法律内涵，有助于突破法治建设中的理论瓶颈，为宪法的进一步完善，宪法的监督实施，司法公正与司法改革奠定理论前提。
注释：
[①]以至于有的学者撰文《无所谓合宪不合宪——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，洪世宏文，载《中外法学》2000年第5期。
[②]《共产主义运动国际章程汇编》，第91页，河南人民出版社，1983年版。
[③]《列宁全集》，第二版，第21卷，第405页，人民出版社。
[④]《列宁选集》，第4卷，第311-312页，人民出版社，1972年版。
[⑤]《列宁选集》，第1卷，第482页，人民出版社，1972年版。
[⑥]《列宁选集》，第4卷，第24页。
[⑦]参见何华辉《比较宪法学》，第96页。武汉大学出版社，1988年版。何先生认为：“马克思和恩格斯在总结英国派、法国布朗基四季社、德国正义者同盟经验的基础上，提出按民主集中制原则建立共产主义者同盟”。
[⑧]参见《马克思恩格斯全集》，第4卷，第572-575页。
[⑨]《共产党宣言》单行本，第36页，人民出版社，1964年版。
[⑩]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137-138页，人民出版社，1972年版。
[11]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137页。
[12]学术界的一般认识正好相反。何华辉先生认为：“这个由代表大会通过的章程进一步体现了民主集中制的组织原则”。《比较宪法学》，第96-97页。林举岱先生认为“章程还强调民主集中制的原则，规定国际的最高机关是每年召开一次的全协会工人代表大会。大会产生协会的总委员会”。林举岱主编《世界近代史》，第435页，上海人民出版社，1982年版。
[13]《列宁选集》，第2卷，第519-520页，人民出版社，1972年版。
[14]《列宁选集》，第2卷，第520页。
[15]《列宁全集》，第2版，第24卷，第238页。
[16]《列宁全集》，第2版，第46卷，第379页。
[17]《列宁全集》，第2版，第25卷，第73页。
[18]《列宁全集》，第2版，第27卷，第257页。
[19]参见《宪法词典》，第124页，吉林人民出版社，1988年版。
[20]关于这一问题，我将另文论述。蔡定剑认为，54年以后“民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，第86-87页，法律出版社，1998年8月修订版。
[21]《选集》，第2卷，第354页，人民出版社，1966年版。
[22]《选集》，第2卷，第637-638页。
[23]《选集》，第3卷，第1006页。
[24]《宪法学》，第189页，群众出版社，1983年版。
[25]《中国宪法教程》，第168页，中国人民大学出版社，1988年版。
[26]《宪法学》，第27页，北京大学出版社，1994年版。
[27]《宪法与民主制度》，第55页，湖北人民出版社，1982年版。
[28]参见马克思《法兰西内战》单行本，第58页，人民出版社，1964年版。
[29]《法兰西内战》，第55页。
[30]（法）阿尔蒂尔·阿尔努《巴黎公社人民和议会史》中译本，第187页，中国社会科学出版社，1981年版。
[31]《巴黎公社人民和议会史》，第181页。
[32]《巴黎公社人民和议会史》，第185页。
[33]《巴黎公社人民和议会史》，第348页。
[34]《巴黎公社人民和议会史》，第142页。
[35]参见法国卢梭《社会契约论》中译本，第87-88页，商务印书馆，1982年版。
[36]《巴黎公社人民和议会史》，第165页。
[37]《巴黎公社人民和议会史》，第164页。
[38]《巴黎公社人民和议会史》，第186页。
[39]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[40]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[41]《法兰西内战》，第141页。
[42]《列宁全集》第2版，第34卷，第67页，人民出版社。
[43]参见龚廷泰《列宁法律思想研究》，第172-177页。南京师范大学出版社，2000年12月版。
[44]在我国，几乎每一部宪法学教材或系统的宪法学专著都涉及宪法的基本原则问题。张庆福先生是以一节内容专门阐述“宪法基本原则的概念”的第一人。他主编的《宪法学基本理论》也是第一部讲宪法基本原则而没有讲民主集中制原则的专著。参见张庆福主编《宪法学基本理论》第七章，社会科学文献出版社，1994年3月版。
[45]李龙《宪法基础理论》，第126页，武汉大学出版社，1999年版。
[46]何华辉《比较宪法学》，第44页。
[47]参见王世杰、钱瑞升《比较宪法》第43页，中国政法大学出版社，1997年版。“这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以文宣示。1789年人权宣言的第3条说：‘全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权’。1791年宪法则云：‘是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。属于国民。’以后法国宪法，屡有此类的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，吾国亦非例外”。
龚祥瑞先生认为：“国家属于人民，这一条几乎已成为举世各国宪法的通则。美国宪法在其序言中也开宗明义写道：‘我们美国人民为美国制定并确定了这部宪法。’即使以天皇为国家象征的日本国宪法第一条也规定：天皇的地位‘基于所存在之日本国民’。”参见《比较宪法与行政法》第57页，法律出版社，1985年版。
[48]龚祥瑞《比较宪法与行政法》，第58页。
[49]何华辉《比较宪法学》，第58页。
[50]王世杰、钱端升《比较宪法》，第44页。
[51]张庆福《宪法学基本理论》，第133页。
[52]目前国内外学术界并未给出一个大家都接受的人权定义。国外学者有关人权的观念可参阅：（1）沈宗灵《第二次世界大战后西方人权学说的演变》，载《当代论》第125页，当代中国出版社，1993年版。（2）（英）米尔思《人的权利与人的多样性》，中译本，第3页，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995年版。（3）（美）路易斯·亨金《人权概念的普遍性》，载《中外法学》，1993年第4期。
国内学者有关人权的观念可参阅：（1）何华辉《比较宪法学》；（2）董云虎等《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年版。（3）韩德培、李龙等《人权的理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版。（4）孙国华《人权：走向自由的标尺》，山东人民出版社，1993年版。（5）胡锦光、韩大元《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社，1993年版。（6）郑杭生《人权新论》，中国青年出版社，1993年版。（7）夏勇《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年版。（8）罗中立、万其刚、刘松山《人权与法制》，北京大学出版社，2001年版。（9）公丕祥《权利现象的逻辑》，山东人民出版社，2002年版。
[53]美国学者爱德华·S·科尔认为：“个人权利，既然它仍高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”《密西根法律评论》，第247期，第247－248页。转引自，李步云主编《宪法比较研究》，第129页，法律出版社，1998年版。
[54]前苏联学者法尔别洛夫认为：“宪法是规定国家政治形式、国家机关体制、国家机关成立和活动的程序，以及公民基本权利和义务的根本法。”参见库德里亚夫果夫等著，刘向文译《苏联宪法讲话》，第1页，群众出版社，1983年版。
何华辉教授在他的《比较宪法学》中列举了加拿大学者柯里、美国学者特里索利尼、日本学者小林直树等10位外国学者的宪法定义“他们所阐述的宪法关于国家机关体系的组织与活动原则，公民的基本权利与自由，以及宪法在国家法律体系中的根本法地位，把宪法的形式显得十分清晰。”参见何华辉《比较宪法学》，第11－15页。
中国台湾宪法学家林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织、人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”林纪东《民国宪法释论》，第1页，台湾明文印刷厂，1981年出版。
[55]李步云主编《宪法比较研究》，第23页，法律出版社，1998年版。
[56]李步云《与中国》，载《宪法比较研究文集》（2）第2页，中国民主与法制出版社，1993年版。
[57]《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第33页，人民出版社，1997年版。
[58]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页，光明日报出版社，1988年版。
[59]关于这一问题，童之伟教授创立了权利与权力关系的“法权”之说。参见《论法理学的更新》，载《法学研究》1998年第6期；《再论法理学的更新》载《法学研究》，1999年第2期；《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000年第6期；《法权中心的猜想与证明──兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》，2001年第6期；《法权中心说补论》，载《法学研究》，2002年第1期。他与刘旺洪教授的论争，更是将权利与权力关系的研究推到了新起点。
[60]B·B拉扎列夫主编《法与国家的一般理论》，中译本，第349页，法律出版社，1999年版。
[61]博登海默《法理学──法律哲学与法律方法》，中译本，第358页，中国政法大学出版社，1999年版。
[62]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页。
[63]参见何华辉《比较宪法学》，第80页。
[64]近年来，随着建设社会主义法治国家理念的确立，全国人大常委会、最高人民法院、法学界多次召开高规格的司法公正研讨会，产生了一大批研究成果。
公益诉讼类似于“路见不平、拔刀相助”的英雄行为，而不是“狗拿耗子”，它最终取得的是“我为人人、人人为我”的社会交易成果。有学者认为公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为，这种行为“没有直接损害原告的利益”。在现行的诉讼体制下，如果政府的具体行为有损公共利益但没有直接侵害公民、法人的利益时，公民个人提讼尚缺乏明确依据，因此要“开放公益诉讼”，“从立法上迈出一步”，但是这个公益诉讼的范围应主要针对国家机关的不当行为和不作为。[1]这种观点把建立行政公益诉讼制度看成是当务之急，反映了我国公益诉讼的特点。但是，如果把侵权的直接损失和间接损失分开考虑，则是不符合公益诉讼的事实与理由的。因为，侵犯公共利益的行为，实际上往往也是直接损害原告利益的行为，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行为最终也必将损害到公民个人的利益。在我国，公益诉讼之所以具有必要性，除了维护公共利益的诉讼原理以外，还因为它与其他国家的公益诉讼相比，具有独特的人民民主法律监督机制。
公益诉讼是相对私益诉讼而言的，在古罗马法中它是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡罗马公民均可提起。[2]虽然自国家诞生以来，公共利益的保护一般由官吏代表国家履行，但这被证明为是不够的，因此创设了公益诉讼制度，以弥补其不足和偏差。现代公益诉讼，尽管有其特殊的社会原因，但是从诉讼思想上看，它首先是古代公益诉讼制度的死灰复燃。如日本1962年制定的《行政事件诉讼法》第5条采用了罗马法学家保罗在《学说汇编•论告示》中的说法，把“在请求纠正不适合国家或公共团体机关法律的行为诉讼中，以选举人资格和其他没有法律上的利益关系之资格所提起的诉讼”称为“民众诉讼”。美国则采取了马切尔在《学说汇编•论公共诉讼》中的说法，把有关公共利益的诉讼称为“公共诉讼”（PublicLawLitigation）或“公共利益诉讼”（PublicInterestLitigation）。[3]现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷，带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素，因此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。[4]公益诉讼案件在多数情况下存在着原告人数众多，具有集团性和扩散性等特征，而作为被告一方大多是行使国家公权力的政府机关或实力雄厚的大企业，是社会的实际统治集团。因此，公益诉讼形式的法律斗争，在本质上是弱势群体对强势群体或统治集团的一种民主斗争方式，即公益诉讼的宗旨实际上是代表穷人、少数民族、身残者、女性、老人等弱势群体开展法律斗争。这种法律斗争对于国家公共政策和法律的解释、调整、修改和创制起着十分重要的催产作用，是民主法律监督不可缺少的方式。公益诉讼不仅能够将宪法规定的人民转换成为明确清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具有极强的可操作性。因此，有学者认为它不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成为政治体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。[5]长期以来，我国对政治行为、立法行为、国家决策行为等缺乏有效的可诉机制，从而使法律的实施缺乏直接的民主监督。我国现行的人民民主法律监督中最大的缺陷就是不具备监督性质的可诉性，法律监督缺少司法救济制度作保障。“无救济即无权利”，缺乏司法救济的权利必然形同虚设，只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利，人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康发展。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅为人民直接参加法律监督提供了新途径，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，将人民对国家事务和法律的管理监督权转化成了看得见摸得着的诉权，为我们提供了一条通过诉讼实施法律监督的必要的民主斗争道路。
二、公益诉讼中的人民民主法律监督机制
以往，我国学者一般把国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的法律监督看成是我国法律监督的“基本形式”，而把各政党、各社会团体和人民群众的法律监督看成是次要的法律监督体系的组成部分。作者认为这一观点值得商榷，因为这既不符合我国历史上“民为贵君为轻”的传统法律思想，也不符合国际上发达的法律监督思想和制度的潮流。实际上，我国宪法的“总纲”中明确规定了人民至上的原则，宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第三条中规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”宪法第二十七条中还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，在法理上任何把某一国家机构或社会组织凌驾于人民之上的规定和思考方法都是与宪法的精神和社会主义原则相违背的。但问题是，以往在法律监督的问题上强调国家机关监督的远远超过人民民主监督，并且造成了难以逆转的局面，也对国家的民主建设起到了妨碍作用。以为核心的党的第三代领导集体一直非常重视社会主义民主建设，强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情；要积极完善民主监督制度，加强对宪法和法律实施的监督，坚决防止和铲除腐败。[6]笔者认为，建立和健全公益诉讼制度，是现阶段加强我国社会主义民主监督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是经济的。对于国家来讲，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制就可以推广。对于公民个人而言，提起公益诉讼不需要支付诉讼成本，却可以实现自己一定的经济利益。它在经济上为公民直接参与执法和监督提供了制度保障，使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的双赢诉讼。[7]其次，公益诉讼是天生的开放性和民主性诉讼，它可以把以往无休止空谈和议论的人民民主监督理念转变成一种有形和有序的诉讼监督，从而克服现有的举报、控告、质询等传统监督方式的封闭性弊病。再者，公益诉讼的法律监督具有程序上的执行保障，因此是民主监督最有效的方式。公益诉讼的判决可能对某一项政策或某一项法令的危害性和违法性做出司法判断，可以为有关行政部门的执法和立法部门的修法提供比较集中和成熟的人民代表性意见。如果我们仅仅把法律的生命放置于政府及其官员手中，法律的运作就永远是自上而下的单向运动，这显然不是真正意义上的民主法治，人民民主的法律监督使法律的双向运动成为可能，而实现这一程序的就是公益诉讼。特别是有些法律规范在制定中由于种种原因而没有法律后果的规定，具有象征性立法“symboliclegislation”或叙述性立法“narrativelegislation”的特征[8]，针对这些法律规范的实施所提出的公益诉讼和判决实际上具有一定的“造法”或说是对规范具有必要的补充意义。
在社会主义法制建设取得阶段性成就的现在，应该特别地强调社会主义民主，这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一就是要加强人民民主的法律监督，这是关系到法治建设能否真正深入人心和发挥作用的关键。因为，“人民群众的监督是我国法律监督体系的基础”。[9]为此，必须建立起人民民主监督的有效形式，赋予人民民主监督以必要的法律保障。为了实现人民群众的监督权利，我国已经先后制定了《中华人民共和国行政监察法》、《条例》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理各级人民法院刑事案件申诉的暂行规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》等有关人民群众监督权的法律法规和司法机关的工作规定。此外，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也对公民申诉、控告的权利做出了规定。但是，与人民群众监督的客体及内容的广泛性相比，现有的法律、法规和有关规定还不够全面、不够系统，相互之间还缺乏协调，各地区的发展也不平衡。[10]人民群众的法律监督并没有能够有效地得到开展和保证，而且在实践中也产生了许多新的问题，其中最突出的问题是监督面窄，力度不足，缺乏强制力或震慑力。为此，我们必须按照宪法赋予人民群众的广泛的法律监督权利，在监督的广度、深度和强度上下工夫，建立起更加宽容、直接的人民民主监督机制。国内外的实践和探索证明，公益诉讼实际上是人民民主法律监督最有效的方法之一。这是因为，法律的民主监督既不能是无组织或无政府主义的流民监督，也不能委托给某个执政党或领袖实行包办，而必须是遵循法治原则的理性监督和斗争监督，它必须保持在一个恰当和合理的限度内，公益诉讼为此提供了一个恰当的平台。
以往的法律监督论者常常把人民群众的法律监督简单地归入“舆论监督”。笔者认为，真正的人民群众的法律监督不能是没有任何法律地位和司法救济的舆论监督，而必须是具有一定强制力和对话途径的法律斗争，这种法律斗争的最有效方式就是公益诉讼。哈贝马斯曾指出，民主法治国家行使政治权力具有双重途径，即：对现实问题从制度层面上加以处理，以及根据程序对各种不同利益加以调节。这两种途径都必须看作是法律系统的具体实施。但是，在政治舞台上，针锋相对的是集体行为者，他们为了集体目标和集体财富的分配而你争我夺，互不相让。只有在法庭上和在法学话语中，才会涉及到个体的可诉权利。即使是已经生效的法律，随着语境的变迁，面对新的要求和新的利益格局，也必须重新加以解释。这场斗争的核心是解释和贯彻历史上未能兑现的要求，实际上就是为了争夺重新恢复集体行为者的合法权利，维护其尊严不受轻视。[11]笔者认为，由于公益诉讼具备了直接民主的法律监督机制，因此能够同时在制度和程序两个方面调节不同利益集团之间的矛盾，成为民主法治国家真正的和谐诉讼。
三、“他山之石”与我国公益诉讼的方向
公益诉讼是个“舶来品”，因此要建立和完善我国的公益诉讼制度，就必须结合我国的国情汲取他国公益诉讼的经验。美国和日本是公益诉讼制度和理论相对发达的国家，特别是在这两个国家的环境公害和消费者权益保护等领域，已经形成了比较成熟的公益诉讼制度。其中，日本20世纪中叶出现的大规模环境公害诉讼是其现代型公益诉讼的发轫。这是由两国的工业高速发展与环境破坏、生产力和消费水平不相适应等社会矛盾造成的。我国的社会主义市场经济虽然也孕育着上述类似的社会矛盾，但是公益诉讼当前所面临的问题却有所不同。根据有关统计调查，近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况：自来水公司查表收费侵犯消费者权益、铁道部和汽车公司春运车票涨价、通讯公司双倍收费、民航系统航班延误、地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、教育部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、大公司环境污染、虚假广告等。[12]从这些案件的被告和诉讼请求中可以看出，我国公益诉讼主要针对的是政府、传统国有垄断企业和一些大型企业。很多公益诉讼的被告是政府和国有管理公司，从这个角度看，可以说我国的公益诉讼实际上更多体现出的是公民依法行使对政府行政行为和法律的监督权。
我国目前所面临的主要矛盾是经济改革与市场经济的不平衡发展而招致的贫富分化加剧、弱势群体与既得利益集团之间的斗争。有学者称之为“两极社会”，其直接后果是社会冲突和对抗的发生，特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。[13]这一社会结构的形成也决定了我国的公益诉讼方向带有贫困阶层对政府机构、弱势群体对大型企业集团为改善生活、维护人格尊严而提起代表诉讼、集团诉讼的性质，并且与民事公益诉讼相比，较多到来的将是行政公益诉讼。行政公益诉讼针对的是国家和地方政府不当和错误的行政、执法行为，在维护公共利益的背后，隐含着内在深刻的人民民主法律监督机制。
[1]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载吴汉东主编《私法研究》（创刊号），中国政法大学出版社2002年版，第361—367页。
[2]周枏：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2001年版，第958页。
[3]Tobias,PublicLawLitigationandtheFederalRulesofCivilProcedure,CornellLawReview,Vol.74,1989.DanielS.Jacobs,TheRoleoftheFederalGovernmentinDefendingPublicInterestLitigation,SantaClaraLawReview,Vol.44,2004.
[4][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第138页。
[5]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第77页。
[6]李铁映：《论民主》，人民出版社•中国社会科学出版社2001年版，第10页。
[7]陈云良：《通过诉讼推进民治》，载颜运秋著《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第9页。
[8]JanVanDunne,NarrativeCoherenceanditsFunctioninJudicialDecisionMakingandLegislation,TheAmericanJournalofComparativeLaw,Vol.44,1996,pp.463.
[9]刘金国、舒国滢主编：《法理学教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第226页。
[10]张骥：《论完善法治化的法律监督体系》，载《中外法学》1998年第6期。
[11][德]尤尔根•哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第237页。
[关键词]雅典，民主政治，公民大会，陪审法庭，局限性
一、雅典民主政治的体现
雅典民主政治的产生及体现。雅典的民主政治起源于氏族社会，到奴隶制时期，实现了由君主体制到九个执政法官主持的“寡头政治”转变。后来通过德拉古（Draco）立法、梭伦（Solon）改革、克里斯提尼（Cleisthenes）改革、伯里克利（Pericles）改革终于到了雅典的民主政治。“民主”一词最早见于希罗多德（Herodotos）的《历史》一书。在古希腊文中，“民主”（Demokratia）是“人民（Demos）”和“权利（Kratia）”两词合成，即人民的权利、人民的统治之意。意大利文、英文、德文、法文和俄罗斯文中的“民主”都从其演变而来。尊重人格、保护人权，公民自治是希腊民主政治的集中表现。民主政治思想在那个时期达到了最高水平，在选举权、审判权、监察权以及行政权上都有突出的体现。
（一）选举制度。雅典实现直接民主制，而非代议制，主要体现在公民大会上。凡年满二十岁的雅典公民都要直接参加公民大会，选举出城邦重要的公职人员。其职权是选举和评审政府官员，修改法律、解决财政收支、决定宣战和媾和、缔结和解除盟约、评定军功等。如“执政官和十将军的选举就在公民大会上举行[1]”。公民大会是雅典最高权力机关，每月举行两到四次，每个公民在大会中都有选举权。伯里克利说：“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，当任工职，这就对他优点的赏赐，跟特权是两码事。贫穷也不再是障碍物任何人都可以有益于国家不管他的境况有都黯淡[2]”。公民大会用抽签的方式选举出五百人议事会、陪审员和一般行政人员。
（二）审判制度。梭伦改革后，雅典城邦设立了十个陪审法庭，平均每个有五百人，由公民大会选举，任期一年，不得连任。陪审员由年满三十岁的男性公民通过抽签方式充任，陪审法庭作为最高司法机关，有权受理公民的“不法申诉”。对案件的受理采用开庭方式，经过原、被告的辩论后，由陪审员秘密投票得票多者胜诉。因陪审判决即是一审判决有是终审判决，故“陪审官的任何投票都应当具有最高效力[3]”。
（三）监察制度。雅典的监察制度已经相当发达，陪审法庭除是最高司法机关外，还是最高监察机关，有批准或否决五百人议事会的权力。此外公民也可以行使监察权。在雅典，官员的当选必须经过公民的严格监察。
1在任职前其资格需先经审查，包括：出身、财产、人品、信仰、是否尊重父母、是否服兵役等。以执政官为例，其资格由五百人议事会作初审，如有问题则提交法院判决决定是否任职。
2官员任职期间也要收到审查。如执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职，如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审，如有罪，则判决他的刑罚或罚金，如果无罪，他将复职[3]（p64）。
3官员在其任职期满后，还要接受审查。在其离任时，会有专人对其在任职期间的财产进行审查，如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金［4］。
4不法申诉。任何雅典公民认为某项法令违法，都有权向陪审法庭提出控诉，在控诉期，该法令暂停实施，如作肯定判决该法令就会被撤消。
5贝壳放逐法。他是克里斯提尼立法改革最富有特色的一种制度，这一制度是针对那些滥用权力，危害国家利益，侵犯公民权利的官员而设置的。每个春季非公民大会，先用口头表决方式提出是否有被放逐的人，如果有就召开第二次会议，每个人都在陶片或者贝壳上写上他认为应被放逐人的名字。
（四）行政制度。五百人会议作为公民大会的常设机构，负责处理政务，为公民大会准备提案和主持大会。雅典的行政官员都是义务职，不支薪金，而且分工明确，主要有六个司法行政官、祖执政官、王者执政官和军事执政官，下面又设有各级大小官员。但他们产生的方式不太相同。六个司法执政官及他们的书记均由抽签选举，而王者执政官、祖执政官和军事执政官各有两个助理，由他们自己选举。这些人的资格在其任职之前都由陪审法庭审查，卸任时并需作报告。
二、雅典民主政治的局限
雅典的民主政治在一定程度上涵盖了民主政治的内在要求，在机制上实行任选制；在形式上赋予全民参与的机会；在实践中，到伯里克利时期也彻底摆脱贵族的控制，出现了“三权”的雏形，但不可避免地存在历史因素导致的局限。
（一）、权利产生的局限
1“公民权”的限制。雅典人的公民意思相当强，在城邦的政治生活中只有雅典的公民才享有其权利，公民称号和公民权对于雅典人来说，是无比重要的。一个人如果只拥有巨额的财富和出身于名门世家，而不享有公民权就失去了其存在的价值和意义。而事实上雅典通过对公民权的限制来剥夺广大下层劳动者的民利。在古代希腊语中公民Polis源自于Polites，后者是城墙的意思，Polis本意就是住在城墙里的人，古代拉丁语中公民Civilis也和城墙Civitas有关。公民社会在古代地中海世界最初形成便是在城邦之中。但是这并不意味着城墙内的居民都有着同等的地位。公元前431年雅典居民人数约为40万，而享有公民权的只有4.2万，只占总人数的1／10左右［5］。（1）、并非生活在雅典城邦的所有人都当人看，在雅典1／3以上的奴隶被看作奴隶主的财产和工具，可以自由买卖。在罗马，曾经只有罗马本邦人才是罗马的公民，即便是被称为“罗马人的盟友”的意大利人也不具有公民资格，罗马的公民社会结构范围过于狭窄（2）、也“并非所有被当人看待的都可以成为雅典公民，外邦人和工商业者都不享有公民权”［6］。（3）、“一个雅典城邦公民权的获得一方面要看其父母是否都是本邦公民”［3］（P189）。另一方面要看其是否有与其公民资格相适应的土地。（4）、在雅典从事工商业的大多是奴隶和外邦人，“本邦人如果从事工商业达到一定期限也会被取消其公民资格［7］”。（5）、占成年人口一半以上的妇女，不分其阶级一律不享有公民权，更谈不上参加城邦的政治活动。妇女在雅典地位极其低下，这与古希腊的传统习俗分不开。就统治能力来说，柏拉图认为：“在治理国家方面，女人也能干，但在干一切事物时女人总比男人低下［8］”。亚里士多德则进一步指出：“男女之间的高低之分是合乎自然的，因为男人能用理智控制自己的，而女人往往成为的俘虏。”作为其他民利基石的公民权之狭隘性暴露了雅典民主政治实质上仍然是奴隶主的一种形式，国家政权始终把握在他们手中。
2“公民权”实现的局限性。雅典的民主
政治名义上是对全体公民而言的，但实践中本来就之占人口总数大约1／10的公民，也并不一定都完全享有和行使自己的权利，他们还必须受到内外因素的制约，实际上真正能享有法律规定权利的公民少之又少。（1）、法律中的法最本质的内涵应该是平等，应不允许有任何例外和特权的存在“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治；共和国的一部分人拥有最高权力就是贵族政治。［9］”而雅典以其法治和民主著称，更有讽刺意味的是，梭伦一边说：“我们制定了不分贵族，一视同仁的法律，为每个人都规定了公正的正义［10］”。却在另一边将公民按财产的多寡分为四等，即五百斗级（Pentacasiomedimni）、骑士级（Hippes）、双牛级（Zeugitae）和日佣级（thetes），并分别赋予每个等级的公民不同的权利。如改革中的四百人议事会，陪审法庭，第四等级的公民是不能参加的，高级官员也只能又一、二等级的公民担任，第三等级只能担任低级官员，第四登记却不能担任任何公职［6］（p24）。（2）、财力的限制。在具有公民资格的人中，其中贫穷以及居住在远离城邦的公民事实上也行使不了公民权，能够参政的只占公民总数的十分之一二。究其原因，财力成为最大的制约因素。首先，雅典城邦极其重视战功和公役，每一个能够实际完全享有参政的公民必须要服兵役，保卫自己的城邦，而对当时要靠自备武器和粮食的战士来说，就一定要有购买能力，这样就把那些贫穷的公民阻在参政大门之外。赫尔俄德曾经说过：“假若没有充足的粮食存结起来，……那么，你就不要参加公民大会，听取法庭诉讼。[11]”其次，雅典城邦实施直接民主制，每年的政治活动十分频繁，大约每十天就要召开一次公民大会，其他的活动就更多，如此频繁的政治活动是普通公民在经济上无法承受的。再者，雅典的官员早期是无薪制，虽然后来公职津贴保证一般公民有出任一般公职之机，“但最重要的掌握实权的将军仍是无薪报酬的，于是一般公民对比极难企及[12]”。下层阶级为生活所迫，更不敢有人问津。（3）、公民时间的限制。如前所述，每隔十天左右公民就得前往雅典城邦去开会，虽然可以得到一定数额的津贴，但是要求农民不顾农时，放下农活，手工业者放弃生产特别是远离城邦的公民在时间上难以行通。过多的民主会议已与生产生活产生了严重的冲突，这部分人照样不能行使自己的公民权。（4）、参政能力的限制。公民大会作为国家权力的最高机关，其会议时间每次只一天，但它所需要解决的问题却十分繁杂。大到战争，小到纠纷，都要过问，而且程序极其严格，只有少数有才能和职位高者才拥有发言的权利。演讲口才在此时就显得格外引人注目，雅典绝大部分的人才也是这时候被发掘的，如古希腊的几位出色的政治领袖就都是出色的演说家。对于一般老百姓而言，如果没有多数人的呼应，恐怕很难有什么号召力。在这种情况下，普通百姓对参加城邦就必须拥有自己强大的军事力量。在雅典帝国形成之后，打击波斯入侵、与斯巴达一决雌雄以及攻打伯罗奔尼撒同盟等就需要庞大的军队。这部分屯国兵也不能出席。据统计，“经常能出席公民大会的人数只占公民总数的1／5左右。[13]
3选举的不科学性。选举在雅典人的生活中是不可缺少的一部分，所有公职人员都是通过选举产生，但它的科学性也同样受到质疑。（1）民主选举与生产方式不协调。如前所述，雅典民主政治生活频繁造成“政治肥大症”，与广大劳动者生产活动的季节性和特殊性有着严重的矛盾，导致社会生活各种功能之间的深度失横，使其他机制功能失调。（2）选举表决方式的原始性。抽签选举和举手表决在雅典民主只中占有绝对的地位，许多政府官员都是由此产生。如十个陪审法庭的5000人的民主中的实际作用。其随意性与幸运性在某种程度上已盖过民主的实际意义。我们不能抹去举手法在直接民主中的实际作用，但选举人的正当权益，尤其是不受干扰的表达自己意愿的权益不能得到保障。（3）选举不能尽才为用。在抽签选举中公民不能自由地根据自己的兴趣和专长来选择自己胜任的职业，忽视了不同公职之间的特殊要求，也不利于公民特长的发挥，这不仅不能有益工作效力，甚至适得其反。苏格拉底就曾指出：“用豆子抓阄的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意因豆子抓阄的办法来雇佣一个舵手或建筑师或吹笛子的人………而在这些事上，如果作错了的话其危害要比在管理国家方面发生错误要轻得多。[14]”
（二）审判制度的局限性
1犯罪处罚的不平等。在有关犯罪的处罚上，柏拉图公开认为：“根据犯罪可以处以不同的刑罚[15]”。在实践中，雅典法律将雅典人分为三种，一是本邦公民，二是外邦公民，三是奴隶。总的处罚原则是富者多罚，保护本邦公民的权益。本邦公民伤害了自由民可以支付罚款，外邦人伤害了自由民则被驱除出境，奴隶则可能被判处死刑，因为奴隶作为财产而存在，是谈不上权利的。
2一审终审。雅典为了审判的效率而实行一审终审，起弊端显而易见。判决是最后的判决，不能上诉也无法上诉因为根本就无上诉法院法院的第一审就代表全体公民的意志。“而且在上只有男性公民才有次项权利[16]”，这种程序在客观上不利于使犯罪份子得到惩罚和无辜者的合法权益得到保护。
3专业人员素质的限制。对一般官吏而言，没有严格的素质要求，有无德才在任用上没有任何差别。陪审员都是普通公民，多数缺乏必须的法律知识，苏格拉底就曾批评雅典民主政体中的：“根本缺陷在于它不要求其领导者具有任何特殊的知识，它将社会的命运委之于缺乏真知灼见的人们之手”，加上当时的法律不完善，也没有系统的成文法，许多案件只能依靠个人的主观判断，这样的审判具有较大的随意性。而且当时没有律师，判案的根据就是原告的申诉和被告的申辩，不擅言辞者时常败诉。“在大部分诉讼案件中诉讼的胜负主要不是取决于案件的是非曲直，而是取决于诉讼双方及其证人，以及那些在法庭上替他们讲话的朋友的态度，看他们像不像清白无罪，看他们是否说实话，看他们的发言技巧，看他们的品行是否端正。[17]”这一方面造成了审判的不公，另一方面也埋没了人才。
（三）。监察制度的局限性
1提案负责制。雅典的提案负责制使监察制度受到严重打击。“公民大会提出的新议案如陪审法院与城邦基本法相抵触，不仅法案要被撤消，而且提案人还要受到严厉的制裁。[6]（p24）”从此广大公民的监督意识一蹶不振，甚至许多不法行为无人敢问。
2陶片放逐法。陶片放逐法本意是将那些公认的危害份子驱逐出境，但结果确实剥夺了仅为嫌疑犯公民的辩护权，使其不能有效地表达自己的意愿，甚至失去公民资格。那种纯粹的主观意识行为可能使真正拥有先进思想而不被人们所接受的先驱惨遭不幸。苏格拉底之死，不敢说与此无任何关系。那些杰出的人物，能真正掌握真理的少数往往成为时代的牺牲品，新思想因此被压制。
3用公权谋私利。雅典的公民大会一方面体现出民主，另一方面却被一些野心家所利用，每次公民大会，豆油可能受到能言善辩的野心家的煽动。“一些公民，不论全体公民中的多数或少数团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久和集体的利益
”[18]，造成多数人的暴政。这种绝对的少数服从多数往往并不能代表公共利益，而知识一种形式上的众意。卢梭曾指出：“公意和众意之间经常有很大的差别，公意总是着眼于公共利益，而众意则是着眼于私利，它只是个体意志的总和[19]”。例如远征西西里的错误便是阴谋家基比阿斯蒙骗众人的结果，使雅典丧失了与斯巴达对抗的精锐海军。还有公元前406年的“阿基纽西海战的胜利悲剧”，使大批的军事人材死于非命。这些都是统治集团的野心人物为一己私欲而达到清楚政敌的目的行为，与监察制度的缺陷很难分开。
（四）权力机构臃肿和权力制约的混杂
1工职人员过多。如前所述雅典的政治建立在直接的民主之上，甚至后人把他的政治称为“贫民政治”。雅典的民主靠庞大的政府机构来维持。据统计，雅典有陪审员6000人、弓箭手1600人、骑士1000人、议事会议员500人、卫士1000人、国内官吏700人、重装兵2500人，此外还有其他公事者。两万多人的工职人员在“面积不过2556平方千米，人口在雅典帝国全盛时期不过40万人中[20]”，在当时经济条件下已是相当庞大。亚里士多德估计：“每年六个雅典公民中就有一人可能担任某种官职[21]”。难怪亚里士多德感叹：“人是天生的政治动物[22]”。此外，还有全国性的集会。其社会成本和经济成本都很难承受，最终也会造成雅典的“政治肥大症”。
2工职津贴。工职津贴是伯里克利为了吸引下层公民参加城邦管理而进行的变革，但从另一个侧面讲，这些津贴取之与民而用之于政，反而加重下层阶级的经济负担。在形式上激励了参政，本质上却将他们连根拔起——一个连生活都没有着落的人，最如何也无心参政议政。
3三权合一。在雅典全部的行政官员并不是组成某一个行政首脑同意领导下的政府，各种行政官员任期不一全都由公民大会和其他机构直接选出各自独立对公民大会或其相应机构负责。这样一来，公民大会自身就要处理许多具体行政事务，立法权与行政权很难分开。而且陪审法庭既行使司法权又参与立法，其主席相当与一天一夜的国家元首，可管理城邦各项事务，其权限划分和设置混杂而有交叉。
雅典民主政治除上述的一些限制外，还存在许多不足之处，如政权更替频繁，各级官吏限任期太短，除交接权力外，实际工作时间很短，使得工作缺少连续性与积极性，对经验的积累和责任心的提高都为不利。这里限于篇幅，就不详细论述。
三、结语
雅典的民主政治达到了古代之颠，不管是在政治还是在法治上都给后人提供了宝贵的经验与财富，特别是为大陆法系国家贡献了蓝本，为近代民主政治提供了史实材料，也为现代民主政治的发展提供了最早的基石。然而其不可避免地存在着历史的限制与不够完善，但从历史观的态度去审视，雅典的民主政治比起同时代的其他国家都有过而不及。我们在正确看待历史的同时，能以史为鉴，为工创今日的现代民主而努力。
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