关键词：社会主义民主政治/社会主义政治文明/政治体制改革
中共十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”将政治文明与物质文明、精神文明并列为社会主义现代化建设的重要目标，这对于加强政治文明建设，发展社会主义民主政治，推进中国的政治发展具有重要意义。
一、政治文明与民主政治建设
政治文明于十六大第一次写入党的政治报告。但早在20世纪80年代，学术界就已提出政治文明的概念。主要背景有两个方面：一是中共十二大报告正式提出了物质文明和精神文明的概念。在设计十二大报告时，胡乔木主张并坚持物质文明和精神文明两分法，政治民主属于精神文明的范畴。但许多人不同意，十二大报告专门另列了社会主义民主的部分。但这时没有提出政治文明的概念。二是在当时的政治体制改革中，学术界认为要推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，仅仅提两个文明还不够，因为两个文明的建设需要通过体制改革加以推进，两个文明的成果需要通过制度建设加以保障，为此提出了政治文明的概念。但更多的是以制度文明的概念出现的。
中共十六大报告关于政治文明的提法是对十二大报告的继承和创新，是将政治作为一个独立的领域论述的，同时明确提出了政治文明的概念。
文明作为人类改造世界的成果，标志着人类社会的进步状态。物质文明是人类改造自然界的物质成果，它表现为人们物质生产的进步和物质生活的改善；精神文明是人们的主观世界得到改造的结果，标志着社会的精神生产和精神生活得到发展；而政治文明则是人们在改造国家制度及国家治理方式方面所取得的成果，它表现为国家治理的改善和政治生活质量的提高。
有关政治文明的概念，十六大报告没有明确的定义，学术界的定义则较多。但笔者认为，要给政治文明以定义，必须了解什么是政治和政治的核心要素。无论什么时代，政治总是与公共生活和公共权力联系在一起，并以国家形式表现出来的。在恩格斯看来，国家本身就是人类进入文明时代的标志，“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家”。[1](P176)这就意味着，国家是人类社会进步的表现，自从有了国家以后，人们就力图按自己的意志建立、改造或治理国家，建立和改革相应的制度，形成或转变人们的行为方式，以获得理想的生活秩序。因此，政治文明可包括政治理念、政治制度和政治行为三个方面。
政治文明总是与经济社会发展相联系的。为什么现在提出政治文明?这有其时代性。在物质十分匮乏的贫困社会，资源有限，为争取和占有有限的资源，政治更多的是以暴力、专制、强权、野蛮的形式出现的。在未来的富裕和现代化社会，政治文明是应有之义。正是在由贫困走向充裕的小康社会阶段，政治文明建设成为一项紧迫的任务。换言之，政治文明建设本身就是小康社会建设的内容之一。
小康社会阶段，社会主义政治文明建设的目标和任务就是发展社会主义民主政治。
我国经历了漫长的封建专制政治形式。在前资本主义时期，政治理念主要是“道德国家观”，即认为人们建立国家的目的是为了达到一种美好的道德目的。亚里士多德认为，城邦的目的是“至善”，是公民“优良的生活”。孔子政治思想的核心是“仁者爱人”。为了过上幸福生活，需要建立国家，有国家的统治者。而在小农自然经济基础上，国家的统治权归属于君主，因为君主秉承“天意”管理人事。君主的权力是不受制约的绝对权力，国家权力为君主所垄断，根据君主的意志运行。国家根据道德规范治理，即孔子所谓的“为政以德”。“政，身正也”。统治者只有身正，才能作为社会的表率治理国家。
进入近代，随着商品经济的发展，政治文明形态发生了飞跃，这就是民主政治的建设。这一时期的政治理念主要是“契约国家观”。意大利著名政治思想家马基雅弗利首先撕开了盖在政治外面的温情脉脉的面纱，认为国家的根本问题是统治权，统治者应以夺取和保持权力为目的。政治只讲目的，不论手段，因此是没有道德的。君主应如狮子般凶猛，狐狸般狡猾。法国的布丹进一步将国家统治权归纳为。是统一的、不可分割、不可转让的，具有绝对性和排它性。西方的思想家进一步认为，在民而不在君。因为，人的生命、财产和自由权是与生俱来的，天赋的，即天赋人权。人们建立国家的目的是为了更好地保护生命、财产和自由。为此，人们将一部分权利让渡给统治者，组成政府，治理国家。这种权力是可以收回的。人民与统治者的关系是一种委托—的契约关系。这种契约通过一定方式成为具有普遍约束力的法律。为了保证统治者不滥用权力，根据功能将国家权力分割为立法、行政、司法等权力，相互制衡。为了使不同利益群体的利益得以表达，实行政党竞争。各个政党通过选举制执掌权力，进行公共治理。政府、政党及所有人都必须在法律范围内活动，实行法治。
由此可将专制政治与民主政治两种政治文明形态作以下比较：
专制政治：天赋君权在君绝对权力
政治垄断道德治国
民主政治：天赋人权在民权力制衡
政治竞争依法治国
近代以来产生的民主政治是人类政治文明的一大飞跃。马克思主义对由资产阶级创造的民主政治文明给予了高度评价，同时也指出其局限性。在马克思主义看来，国家是阶级分化的产物，其本质是阶级统治的工具，“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[1](P170)马克思主义的国家观对于广大无产阶级和劳动人民资产阶级统治，建设新型的社会主义政治文明提供了思想武器。
社会主义政治文明的本质在于突破了资产阶级少数人统治的局限性，实行最广大的人民统治，即社会主义民主政治。所以，我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党的十六大报告认为，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。但是，任何一种政治理念付诸实施都要经历一个过程，任何一种本质要求都必须通过一定形式加以反映和表达。
1949年，人民民主的新中国建立以后，我国的民主政治取得了很大的进步。但是，由于我国经历数千年的专制历史，民主政治的传统极度缺乏，特别是经济文化较为落后，加上对民主政治建设的长期性、艰巨性缺乏足够的认识，使我国的社会主义民主政治发展过程出现曲折。最突出的表现就是政治制度方面尚存在不少弊端，不仅难以保障、甚至会损害社会主义民主政治理念。在政治体制和政治运行机制的某些方面甚至不如资本主义民主政治。正因为如此，邓小平于1980年8月18日发表著名的《党和国家领导制度的改革》一文，认为，过去发生的错误固然与领导人的思想、作风有关，但制度问题更重要，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。而政治体制的弊端主要表现为权力过分集中、自上而下授权，对权力缺乏制约，家长制，个人指定接班人，领导职务终身制，，法制不健全且缺乏应有的权威性。为此，他提出要进行政治体制改革，建设社会主义民主政治。只有这样，才能从根本上保证国家的长治久安。所以，从20世纪80年代开始，我国才将社会主义民主政治作为现代化建设的一项目标和重要任务。这说明，社会主义制度的建立只是为实现社会主义民主的理念提供了基础，而要实现这一理念，则要经历一个长时期的过程，并是一项十分艰巨的任务。中共十六大报告明确提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的观点，更加突出了发展性和建设性。
二、政治体制改革与中国政治发展
建设社会主义政治文明，一是要改革，二是要发展。改革就是要改革不适应经济社会和政治发展的政治体制，发展就是适应经济社会和政治发展要求，完善国家体制和运用新的治理方式，使社会主义民主政治理念得以逐步实现。
改革开放以来，我国的政治体制改革和民主政治建设与经济改革和经济发展都处于重要地位，取得了重要发展。主要表现为：权力过分集中的体制有所改变；恢复和重建监督监察机制；废除领导职务终身制；改革干部制度，实行国家公务员制度；健全社会主义法制；加强人大制度和政治协商制度建设，发展基层民主。邓小平对政治体制改革给予了极大关注，认为经济改革每前进一步，都要有政治改革相配合，经济改革最终能否成功取决于政治改革。因为只能通过政治改革，才能以制度而不是以个人的力量保证党的政治路线能够长期坚持，改革开放的成果才能够得到巩固。为此，邓小平甚至认为50年后实行全国直接选举国家领导人。
但是，政治体制改革是一项十分艰巨复杂而又风险性相当大的工程。20世纪80年代两次启动的政治改革都因学生运动而中断。其重要原因，一是对政治体制改革的复杂性认识不足，二是受20世纪一直延续的政治激进主义的影响。其特点是，不考虑条件，缺乏规则和程序，只有抽象的理念没有明确的目标，强调冲突不讲妥协，一步到位，“毕其功于一役”。经历重大以后，20世纪90年代中国的改革和发展沿着以下三条路径运行：政治稳定先于政治改革，经济改革先于政治改革，市场经济先于民主政治。在这种经济优先的战略下，我国经济体制改革不断突破，市场经济迅速发展。但与此相比，政治体制改革进程及成效则显得不相适应。主要表现为：
领导和组织体制不适应政治路线的要求。政治路线的贯彻必须依靠领导和组织体制作为保障。与政治路线的要求相比，领导和组织体制还不相适应，难以为领导人坚定并卓有成效地贯彻政治路线提供制度上的保证。主要原因还是自上而下的授权体制的影响，民主集中制往往成为集中民主制，权力来源于上方，造成跟上不跟下，甚至人身依附和跑官要官。
政府运行机制不适应市场经济发展要求。计划经济时代是全能全权政府。实行市场经济，仍然以全权全能的方式进行经济和社会管理，以政治运动和政治承包制的方式发展经济。如发展乡镇企业，“逼民致富”。特别是政府管制权进一步扩张。从形式上看，政府不直接管理微观经济，但经过政府审批和管制的东西却越来越多，从土地、价格、出口、资金、贷款、项目等，都得层层审批。
权力制约机制不适应经济社会多样化发展的要求。一方面管制权愈来愈大，另一方面缺乏相应的制约。传统的制约机制失效。计划经济时代主要依靠“三严”：严格的计划经济管理体系；严密的思想政治体系；严厉的群众政治运动。导致“不能、不想、不敢”。进入市场经济时代，能、想、敢有了主客观条件。能，就是经济社会多样化，如土地等生产要素以商品形式出现，政府管制的东西愈来愈多；想，即市场经济中的“经济人”意识支配，导致公共权力的资本化意识增强；敢，缺乏必要的权力制约，权力资本化的行为不仅得以实现，而且得不到相应惩罚。成本小，收益大；风险小，利润大。腐败的深层影响是造成统治的“信用危机”，即民众对领导的不信任，并由于社会不公正造就分子。
民主参与机制不适应利益变化和政治整合的要求。改革就是政治与经济的分离过程，同时也是利益多样化和社会分化过程，形成不同的利益群体。这就需要通过民主参与使不同利益群体的利益和要求能够有效表达，在此基础上进行政治整合，形成公共政策，以协调各方利益。但是，由于长期以来不承认利益的特殊性，缺乏利益表达的民主参与机制，政治整合困难，公共政策难以充分考虑各方利益。越是社会底层，利益表达越困难。由于社会底层人数多，其利益如果长期得不到有效表达，则会造成政治不稳定，即来自底层的冲击。
正是在以上背景下，十六大报告再次提出了政治建设与政治体制改革的目标和任务。当然，与经济体制改革和市场经济发展一样，政治改革和民主政治建设也是一个长期的渐进的转变过程。最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。主要有以下四个转变：
其一，从革命政党向执政政党转变。传统政治是个人统治，现代政治是人民统治。但人民统治并不是每个人执政。这就需要专门从事政治活动的人组成政党，代表人民利益执政。因此，现代政治本质上是政党政治。政党政治又分为多党政治和一党政治。在中国是多党参政，这是由中国政党的特点所决定的。“党”在英语里是“Party”，带有“聚会”的意思，如同俱乐部，具有开放性。这是在民主架构下产生的党。而在中国传统文化中，“党”带有秘密结社性质，如“会党”，这是专制制度的产物。近代以来的中国政党是在以暴力革命方式专制统治的过程中建立起来的。这种政党的特点是由少数先进分子代表一定的阶级，领导革命，并为社会指明前进的方向，具有强烈的集团性和意识形态色彩，是一种主义性政党。作为革命胜利者的政党因此成为社会的当然执政党。由于社会基本体制尚没有定型，革命胜利后仍然需要通过为社会指明方向并保证社会稳定发展，这就要经历一个“以党建国”、“以党治国”到“以党领国”的阶段。所以，一党领导有其历史客观基础。这与西方不同。西方政党是在政治与经济基本分离以后产生的，只是不同利益集团的载体。各政党在基本意识形态，如私有制、市场经济和民主政治等方面没有根本性分歧，分歧的只是具体政策，因此是一种政策性政党。在制度下，多党政治不会引起社会的动荡和分裂，反而是维护多样化统一的条件，因此，多党政治的存在有一定条件，不可照搬。但在一党制条件下，更需要政党及时实现自身的转换，这就是从革命政党向执政政党转变，即由统治秩序的者转变为国家和社会的管理者。其政党的功能也会发生相应变化：一是进行制度设计，推动社会发展；二是提供精英人才，保证制度运作；三是协调不同利益，进行政治整合；四是社会动员，巩固执政的合法性。在这一过程中，执政党就要随着社会发展巩固自己的阶级基础，扩大其群众基础；既将社会的精英分子纳入其中，避免其成为体制外力量，又通过其制度和政策设计，保证最大多数人的利益得以满足。
随着政党功能的转换，政党的领导方式和执政方式也要转换。在革命时期，没有取得政权，由党直接领导。革命后，由于巩固政权，党仍然直接执掌权力，直至实行“党的一元化领导”。其好处是能够顺利的贯彻党的意志。但在政权巩固后，特别是发展市场经济过程中，党直接执掌权力存在许多弊端。一是党直接面对各种社会矛盾，二是容易受到权力和利益的腐蚀。改革和完善党的领导方式和执政方式，就是充分发挥党在制度设计、提供人才、协调利益和社会动员方面的作用，而不是在每个层次、每个方面都直接执掌权力；坚持依法执政，而不是凌驾于法律之上。在这里，有必要将政治统治与公共治理加以区分。政治统治指哪个阶级居统治地位，引导社会向什么方向前进，决定政策，是操舵手、政治家；公共治理指对公共事务的具体管理过程，按一定目标行使相应的权力，执行政策，是划桨手，是事务官。党的作用主要应该体现为前者。
其二，从主要依靠方针政策治国到依法治国的转变。在经过革命建立的国家，宪法和法律有待建立，因此在相当长一个时间里主要依靠执政党的方针政策治国。但是，随着革命政党向执政党的转变，执政方式也应该由主要依靠方针政策治国向依法治国转变。这是因为，执政党的主要功能就是设计具有长期性、稳定性的制度架构，将党的意志以法律的形式明确下来，以规范所有人的行为。因为国家法律是针对所有人的，并具有明确的预期性和规范性，由此可避免随意性和不稳定性，从而影响执政党的合法性基础。同时，实施依法治国，可以更有效的促进党的自身转变，使其从具体的事务中解脱出来，集中精力进行制度设计和落实；从具体利益中超脱出来，有效协调各方利益，并避免党成为少数人谋取特权的工具。对于中国这样一个缺乏民主传统的国家来说，法治必须置于优先地位。一是可以防止特权和领导人随意性，二是可以防止所谓的“大民主”，从而有利于民主制度化、规范化和程序化。实行法治必须确立宪法和法律至高无上的地位，司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，保证司法机关依法独立行使权力，即司法独立。
其三，由精英政治向民主政治转变。在由专制统治向民主政治转变过程中，有一个主要依靠少数社会精英参与政治的阶段，社会大众对政治的参与度比较低或者主要是动员性参与。但是，随着利益分化和依法治国的实施，社会大众将愈来愈多地参与政治，政治将会成为大众参与角逐的公共领域，这就是民主化进程。邓小平认为，与现代化一样，民主化也要一步步地前进。现阶段主要是抓两头，上头抓人大，使人大成为真正的最高权力机构。因为实施依法治国，必须通过人大立法和监督。现在将人大作为退居二线发挥余热的部门，人大代表主要是各级领导代表的情况，不利于人大发挥应有的作用。因为立法是一门专门学问。这就需要优化人大常委会组成人员结构，扩大群众代表数额，完善人大选举制度。下头抓基层直接民主，通过基层直接民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，培育民众的民主意识，训练其民主技能，养成规则和程序习惯，为民主化提供坚实的社会基础。十六大报告指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。
其四，从封闭性体制向开放竞争机制转变。中国特色的政治不模仿西方，但在政治运行机制方面应该改变封闭的体制，引进竞争机制，以党内民主推进社会民主。党是领导者，本应该在民主方面走在社会前面。但由于政党体制没有及时转变，致使政党民主反而落后于国家民主，国家民主又落后于社会民主。这种情况与党的地位和民主化进程是不相适应的。苏共解散值得深思的是党在危机面前没有党员维护，反而站在党的对立面。深层次原因是党的封闭体制造成权力逐级垄断，一般党员只有义务，没有权利。权利与义务的严重不对称必然造成一般党员与党的高层离心离德。一旦党的最高层领导出现问题，党就处在危险之中。这就需要加快党内民主化，开放权力资源，引进公平、公正、公开的竞争机制。第一步就是事务官逢官必考，扩大政务官的差额选举比率。十六大报告对此有许多新的论述。强调以保障党员民利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。
在全球化浪潮日益高涨的今天，各个民族国家的外部环境与内部结构都在发生着深刻变动，面临诸多挑战与考验，政治稳定问题自然倍受关注。政治民主是政治稳定的直接的、重要的相关因素，围绕二者关系学术界有诸多讨论。本文拟从民主，作为一种政治权力的结构形式及运行机制
──即从政治体制的层面上，梳理政治民主与政治稳定的关系，旨在探讨民主的政治体制是否具备政治稳定的功能、能否产生政治稳定的效应。
一、制度民主与体制民主
在传统的政治思维之中，有关民主的认识主要是在政治制度的层面上展崐开的。对于民主的政治制度的论述最早可以追溯到亚里士多德，他提出了古崐希腊城邦国家民主制度的标准
──“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政治崐或正宗政体的变态（偏离）。”①
即使在被称为“黑暗时代”的欧洲中世纪，在西方人的精神生活中仍有对于民主的追求，有着他们对于民主，作为一种社会关系及政治制度的理解。中世纪人在精神领域中皈依于神权。但就世俗关系而论，社会关系的有序与各个阶级、阶层利益的协调即意味着那个时代的民主。奥古斯丁认为，政、教合一的政治制度的合理性在于它是“一种被安排得很好的秩序。秩序就是崐有差异的各部分得到最恰当的安排，每一部分都安置在最合适的地方。”在世俗对教会服从的前提下，世俗也受到教会的关怀与协调，便是中世纪的民崐主的制度安排。
卢梭是近代以来民主理论最重要的阐述者之一。卢梭说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”②
国家属于参加社会契约的全体人民，人民即国家，公意具有至高无上的权威。卢梭的民主理论不仅把西方的民主思想推到了空前激烈的制高点，也为西方崐近代以来的资本主义的民主制度提供了理论基础。
亚里士多德、奥古斯丁、卢梭是人类历史上三个不同时代中的三位重要的思想家，他们的民主思想分别代表各自所处时代中普遍的民主观念
──对于民主政治制度的理解。由于时代的差异，他们所论述的民主的制度含义和阶级属性各不相同。但是，他们关于人类民主制度的观念仍然具有明显的同质性，即他们不约而同地把民主概括为体现着平民主义价值取向的制度安排（只不过平民主义的标准因时代差异而有所区别）。回顾人类民主理论发展演进的历史，不难看出：民主，在政治制度的层面上，反映的是不同时代标准下的平民主义的价值观念体系，它在本质上是对国家政治关系作出的平民主义的原则规定。当然，这种价值观念与原则最终是以法律形式固定下来的。换言之，当某种平民主义的价值观念被以法律形式确定为国家意志的时候，一种民主制度便诞生了。传统的政治思维从总体上就是这样认识与思考民主问题的。从表象上看，这也就是为什么
──人们一直习惯于把民主归崐入判断政治制度性质的标准范畴。
进入本世纪以来，有关民主问题认识的视角才逐渐发生了改变。这种改变应首先归功于熊比特。熊比特对于传统的民主观念作出了方法论意义上的批判，熊比特指出：以平民主义的“人民的统治”定义的民主，只是一个意识形态中的政治理念，在现实中却难于界定。而如果观念规范在现实中得不到经验的实证，这一规范也无法成立。事实上，传统的政治思维中，甚至连观察与实证民主的经验性手段都没有提出。熊比特不满足于传统政治思维对民主的理解，而要在新的层面上，以新的视角观察与认识民主问题。
在熊比特看来，民主是一种政治方法、一种社会政治权力运作的方式。具体到现代资本主义社会中，民主表现为：政治精英竞取社会权力，人民选择政治领导的两个政治过程的统一，而选举则是其集中的表现形式。如果说现代西方社会是民主的话，它就具体地、实在地表现在选举之中。在政治体制层面上，选举程序即是民主。除此之外，人们不能说出民主还有什么其他崐的实际意义。
熊比特与卢梭的在民主观念上的分歧，实际上反映了民主作为一种政治制度和作为一种政治体制的区别。卢梭揭示的是“制度的民主”──
对于崐国家及权力的价值规定；而熊比特更关注的是“体制的民主”──对于某种价值规定的实现形式。
二、两种政治体制的结构与功能比较
从现实性看，民主建设的真正含义与其说是人们如何对国家及权力做出价值规定，还不如说人们能在多大程度上找到那些价值规定的实现形式。同一民主制度可以有不同的民主体制作为其实现形式，而不同的民主制度也可以表现为相同的民主体制。因此，选择和建立什么样的民主体制就成了民主政治建设和发展的关键。
所谓政治体制是指国家的权力结构及其运作方式。权力结构即政治权力主体间相对固定的关系形式，表现为对权力主体权限的法律规定；权力的运作方式即行使权力的程序。集权与民主是两种基本的政治体制。
集权政体的权力结构内部为等级型政治关系，权力运行以支配—
服从的方式进行；民主政体的权力机构内部为平等型的政治关系，权力运行以博奕方式进行。集权政体与民主政体的政治稳定功能各具特点，有十分明显的差别。
集权政体要么具有绝对的稳定性，要么处于绝对的不稳定状态。结构决定功能，功能影响结构。集权政体的自稳功能与其内部结构密切相关。集权政体的等级结构产生了政治行为的高度同质性，上层政治角色的意图决定下层角色的行为，下层的行动满足上层的需要。从而形成了“压力—稳定”机制。集权政体下的稳定性的前提是政治权力、特别是政治权力的上层角色具有权威性，否则权力结构就难以稳定。这一前提条件导致了政治权力（机构）必须在行使权力过程中不断排斥对于其权威可能构成的威胁，必须不断排斥来自体制内外的不同意见。换言之，“压力—稳定”机制具有使集权政体下的社会的、政治的矛盾积累起来的负面效应。从另一方面看，集权政体下社会重大矛盾的解决只能以否定政治权力的权威性为前提，集权政体下的社会矛盾、政治矛盾发展的总趋势必然是对政权的否定，终究会引发政权的合法性危机，导致政治不稳定、甚至政权更迭。
民主政体常常处于相对稳定和相对的不稳定之间的平衡状态。民主政体的内部结构中的平等型政治关系决定了权力角色行为的异质性，这是该体制的相对不稳定性的原因所在。但由于民主政体下的权力精英间平等的政治关系，即政治角色之间具有形式上相等的影响力、具有平等的法律地位，政治权力又处于相对平衡的状态。平衡意味着稳定，民主政体内在的“平衡—稳定”机制导致了它的政治稳定功能。进一步讲，民主政体的政治稳定功能具体表现为：
──缓释功能。在民主政体权力结构中平等的政治关系形成了权力精英间的制衡，同时也使政治权力具有了更广泛的社会基础和代表性。在没有绝对的政治权威的条件下，各种社会群体利益表达渠道的较为通畅，各种社会矛盾可以及时释放，不易积累、酿成危机。
──微调功能。民主政体下的权力运作采取博奕方式，各种政策的制订要经过代表不同利益群体的权力精英的反复交涉、协商最终达成妥协。这样国家权力机关实施的政策、法规可以较好地综合各方面的利益要求，使社会矛盾在利益综合的过程中得到不断的调整。
──整合功能。整合，是民主政体的政治稳定功能的最重要的体现。利益矛盾与冲突是任何一个政治系统中的客观存在，任何一个社会中都有不稳定因素。民主政体的优越性在于：它使各种利益群体都可以通过合法的政治参与在一定程度上实现或满足自己的利益要求。这样，凡参与政治活动、提出利益要求的社会群体的政治行为，在客观上都是以承认政权的合法性、权威性为前提的；这样，各种利益群体提出的任何否定性的意见与要求，实际上都变成了肯定现行政权前提下的否定；这样，政权就将各种社会群体整合到了现行的政治体制之下，从而获得了广泛的代表性与稳定性。
发展中国家在现代化进程中选择不同的政治体制对于其政治、经济发展的影响是迥然不同的。民主政体的“平衡─稳定”机制在一些发展中国家的现代化进程中发挥了重要作用，发展中大国的印度是这方面的一个典型。印度的工业化、现代化进程是极其艰难的，人口众多、资源贫乏、社会结构复杂矛盾尖锐，这些都构成了印度社会发展的障碍，孕育着现代化道路上的危机。但是，令世人惊奇的是被认为是第三世界现代化累赘的印度，在独立后五十多年中始终保持了基本的政治稳定。印度于1947年独立后建立了民主政体，1950年印度宪法生效，此后这部宪法经过了80次的修正案的补充和修正。1952年至1997年的45年间印度进行了13次大选，成立了13届民选政府。在民主政体下，印度社会并非风平浪静，民族、种姓、阶级、地区矛盾和冲突不断、此起彼伏，面对现代化进程中不稳态社会的印度政治权力结构并不是强有力的集中制，平均每届民选政府执政时间不足4年。然而，在频繁的宪法、法律修改和政府变动条件下，在政治相对不稳定的情况下，印度社会却又保持了长时间的相对稳定。这充分表现了民主政体对于社会矛盾的适应、调节和整合能力。
在政治系统建立和发展的不同阶段上，因需要解决矛盾的性质不同、任务不同，政治体制的稳定功能的表现也会有所不同。因而，对于不同体制的政治稳定功能的评价亦不能一概而论。
一般来说，政治系统在建立过程中，主要任务是克服旧矛盾，建立起新的政治关系，这时集权体制往往是有效率的，有利于坚决、迅速地克服旧矛盾、扫除旧势力。在政治系统成功地建立起来之后，新的系统内部关系就发生了转化，旧矛盾的消除意味着新矛盾的产生，但新系统中的新矛盾的解决方式不是消除，而是控制、调解和平衡。显然，民主体制更适合于这一阶段中的政治系统自我稳定的需要，也应当成为人们的明智的政治抉择。
三、民主过剩了吗？
在对民主政体的政治稳定功能进行一番理论分析之后，让我们再来看看现实的经验。
第二次世界大战以后，新兴的民族独立国家的广泛建立，使政治体制与社会发展的关系成为人们普遍关注的一个焦点，同时新兴国家的工业化实践也为人们认识这一问题提供了可能。于是，政治发展研究领域中便出现了一种引人注目的观点，即认为民主政体对于处在工业化、现代化过程中的发展中国家是不适合的，而似乎集权体制更合乎发展的需要。早在1955年刘易斯就曾提出：“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，“软弱的政府不能维持自己境内的秩序。”③
此后，塞缪尔·亨廷顿提出了他的著名的“权威主义”的发展理论模式，产生了很大的影响，在我国学术界，也曾引发过热烈的讨论。亨廷顿的“权威主义”在实践中是以韩国为代表的一些亚洲发展中国家和地区的发展模式，即所谓“东亚模式”为支撑的。这一模式被认为是集权政体的发展模式的成功范例。
正当越来越的人们开始相信集权政体似乎适合于发展中国家的时候，所谓的“东亚模式”却发生了危机。从90年代中期开始，以韩国为代表的一些亚洲发展中国家和地区的工业化、现代化发展遇到了明显的问题和挑战。特别是1997年年中以来蓄积已久的危机终于爆发了，从7月份泰国的金融危机开始，一连串的金融—经济风暴席卷了大部分亚洲国家。其中韩国，这个80年代亚洲乃至世界的“发展奇迹”，遭受了最为严重的打击，导致了自开始工业化进程以来最严重的衰退。11月，韩国政府向国际货币基金组织申请高达550亿，实际上宣布了国家财政、经济的破产，“东亚模式”向世界亮起了红灯。
人们似乎在一夜之间都意识到了“东亚模式”的弱点。集权的政治体制与市场化的经济体制的结合形成了独具特色的“东亚模式”，韩国是这一模式的代表者。在这种模式下，集权的政治体制对社会经济活动的影响是显而易见的。美国学者阿姆斯登在总结韩国工业化发展道路时写道：“在韩国，并不是市场机制对资源进行配置，对私有企业进行指导，而是由政府作出投资决策，每个企业不是在一个竞争的市场结构中运行，而是在一个受到控制的市场里运行。”④
台湾知名经济学家李国鼎先生在分析“东亚模式”的经济与政治体制关系时也指出：“事实上，政府过去曾担任民营企业的代管人，新事业的创办人，供应原料，收购成品，及冒最大的风险提供企业所需的贷款，这些工作在经济进步的国家，都是为眼光远大的企业家和银行家所崐担任的”。⑤
在这种模式带来一些为人们所反复论及的好处的同时，也埋藏下了隐患，积累了弊端，这次席卷亚洲的危机正是这一模式的弊端与隐患的大爆发。
首先，政府动员机制造成了经济集团化与垄断。在集权政体之下，政府必然要集中和在一定程度上控制社会的经济资源，而集中与控制的有效途径即是扶植并左右国民经济关键部门和行业中的大型企业集团。在政府动员机制的推动下，韩国历届政府通过宏观经济政策引导，特别是通过政府主导型、间接融资为主的投资体制，将经济资源集中于与政府关系密切的由家族管理的大型“财团”（CHAEBOL）的手中。目前，韩国最大的30家财团的财产占了该国国民财富的1/3。这些财团依靠强大的经济实力实行纵向一体化的经营战略，使韩国经济具有很强的垄断性。这样，一方面抑制了中小企业的发展，使国民经济运转缺乏灵活性；另一方面，大企业集团之间激烈竞争造成了经济规模的极度膨胀，形成“泡沫经济”。只要由于某种原因，经济快速扩张的条件被削弱，这种“泡沫经济”的弊端就会暴露无遗。韩国的这次危机就是由于财团经济的过度膨胀，造成严重的生产过剩而引发的。苏黎世肯帕财物公司的经济分析家黑尔一针见血地指出：“韩国的问题是一个经济模式失灵的问题”⑥而韩国经济过度膨胀的根子则在于集权政体下的政府动员机制。
其次，集权政体积累、激化了社会矛盾。亚洲的集权政体在工业化过程中利用政权力量强制实现社会稳定的同时，使各种社会矛盾不断地积累、加深和加剧。1961年5月18日，朴正熙发动军事上台后，以“革命军事委员会”（后称“国家再建最高会议”）的名义宣布禁止一切工会活动。此后劳工运动和社会民主运动均遭到了强行压制。1971年12月颁布的《关于国家保卫特别措施法》，此后于1972年在全国实行紧急状态，韩国政府对社会的统制达到了顶点，政府对工会、各类政治团体及普通公众的政治权利和社会权利进行了极其严格的限制。以暴力为基础的严格的社会管制，虽然在一定程度上抑制了社会矛盾的公开表现，但绝不能消除社会矛盾，反而在不断地积累和激化社会矛盾。韩国在长达25年的专制集权统治下，劳工运动和民主化运动一直没有停止，有时甚至十分激烈，终于爆发了“光州起义”那样的大规模群众性的反独裁运动。
第三，集权政体不利于市场机制的运作和完善，引发严重的政治性腐败。集权政体一方面没有使亚洲的发展中国家在工业化进程中的社会矛盾得到及时的缓释和解决；另一方面制造了一个与经济界联系密切的庞大的官僚体制，成为严重的权力腐败的温床。在集权政体下，政府广泛干预经济，政、企关系密切，进而造成了经济运行中的二元调节模式。在这种模式下，社会经济活动受到两种性质、方法和目标均不相同的调节机制的左右，即政府调节和市场调节。普遍发生在集权政体国家中的严重的腐败现象并非偶然，它恰恰是这种“二元调节”的直接后果。“二元调节”模式曾受到许多赞誉，被认为是“官僚—威权主义”（Bureaucraticauthoritarianism）政体的经济发展模式的优势所在。但人们却不应忽视其与腐败的密切联系。经济的二元调节造成了腐败的“非凸组合”：
A0B
<----------------------------------->
市场调节政府调节
（计划调节）
D
腐败
在上图所示导致腐败产生的“非凸组合”关系中，OA代表市场调节的加强，OB代表政府（计划）调节的加强，OD代表腐败的加强。在这种“非凸组合”中，假定A或B，任何一个方向上的调节机制得到加强而相反方向的调节机制被减弱，都意味着腐败的经济动因减少。在二元调节的模式下，两种调节机制在配置资源的目的和方法上存在着矛盾，腐败便从这些矛盾中产生、成为一种经济需要。其典型的表现即是企业运用寻租行为通过政府而不是通过市场即可获取资源与利润。应当说，较为单纯的由政府主导的经济模式（计划经济）或较为单纯的市场经济条件下的腐败都是较少的和可控的，都不易发展为严重的政治性腐败。而唯独政府与市场两种调节机制大面积交叉和并存则容易造成大范围的腐败。
韩国的集权政体下出现的普遍、持久而严重的腐败现象为上述理论分析模式提供了最典型的例证。韩国的三星、现代、乐喜金星、大宇、鲜京、双龙和韩国火药等七大财团中，出身于政界、军界的经营管理人员占其副经理以上的主要经营者总数的近17％。有资料表明，韩国高级政府官员和高级军官退职后几乎都有在财团企业担任高级职务的经历。⑦官、商人事结合化解了对经济活动的种种监督制约机制、废弛了法律，使腐败大行其道。腐败强化了发展的盲目性，从总体上降低了经济活动的效率。在经济扩张时期，韩国众多的财团和企业通过与政府的特殊关系广施贿赂，大搞人情贷款、优惠贷款，结果造成了不良贷款的迅速膨胀，埋下了金融风险的隐患。在这次金融危机中腐败对经济及社会的危害暴露无余。
在这次韩国的危机中表现出的市场失灵和政府失灵同时并存的双误现象，充分说明了集权政体于经济发展和政治稳定的弊端。从长远来讲，集权政体既不适合于发展中国家的工业化进程，也不利于政治稳定。
东亚模式的危机已经在提醒人们：应当重新考虑政治体制与工业化、现代化发展的关系了，到底是集权政体、还是民主政体更适应于发展中国家的工业化进程，更有利于政治稳定？人们应该作出新的回答。
注释：
①亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第132页。
②卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第35页。
③W·阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，三联书店1990年版，第520、516页。
④艾丽斯·阿姆斯登：《亚洲的下一个巨人：南朝鲜和后起工业化》，《经济社会体制比较》1992年第3期，第50页。
⑤李国鼎：《台湾经济高速发展的经验》，东南大学出版社1993年版，第5页。
⑥《韩元的损失——韩国以往的政策无法医治今天的经济疾病》，载《华尔街日报》，1997年11月24日。
在全球化浪潮日益高涨的今天，各个民族国家的外部环境与内部结构都在发生着深刻变动，面临诸多挑战与考验，政治稳定问题自然倍受关注。政治民主是政治稳定的直接的、重要的相关因素，围绕二者关系学术界有诸多讨论。本文拟从民主，作为一种政治权力的结构形式及运行机制
──即从政治体制的层面上，梳理政治民主与政治稳定的关系，旨在探讨民主的政治体制是否具备政治稳定的功能、能否产生政治稳定的效应。
一、制度民主与体制民主
在传统的政治思维之中，有关民主的认识主要是在政治制度的层面上展崐开的。对于民主的政治制度的论述最早可以追溯到亚里士多德，他提出了古崐希腊城邦国家民主制度的标准
──“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政治崐或正宗政体的变态（偏离）。”①
即使在被称为“黑暗时代”的欧洲中世纪，在西方人的精神生活中仍有对于民主的追求，有着他们对于民主，作为一种社会关系及政治制度的理解。中世纪人在精神领域中皈依于神权。但就世俗关系而论，社会关系的有序与各个阶级、阶层利益的协调即意味着那个时代的民主。奥古斯丁认为，政、教合一的政治制度的合理性在于它是“一种被安排得很好的秩序。秩序就是崐有差异的各部分得到最恰当的安排，每一部分都安置在最合适的地方。”在世俗对教会服从的前提下，世俗也受到教会的关怀与协调，便是中世纪的民崐主的制度安排。
卢梭是近代以来民主理论最重要的阐述者之一。卢梭说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”②
国家属于参加社会契约的全体人民，人民即国家，公意具有至高无上的权威。卢梭的民主理论不仅把西方的民主思想推到了空前激烈的制高点，也为西方崐近代以来的资本主义的民主制度提供了理论基础。
亚里士多德、奥古斯丁、卢梭是人类历史上三个不同时代中的三位重要的思想家，他们的民主思想分别代表各自所处时代中普遍的民主观念
──对于民主政治制度的理解。由于时代的差异，他们所论述的民主的制度含义和阶级属性各不相同。但是，他们关于人类民主制度的观念仍然具有明显的同质性，即他们不约而同地把民主概括为体现着平民主义价值取向的制度安排（只不过平民主义的标准因时代差异而有所区别）。回顾人类民主理论发展演进的历史，不难看出：民主，在政治制度的层面上，反映的是不同时代标准下的平民主义的价值观念体系，它在本质上是对国家政治关系作出的平民主义的原则规定。当然，这种价值观念与原则最终是以法律形式固定下来的。换言之，当某种平民主义的价值观念被以法律形式确定为国家意志的时候，一种民主制度便诞生了。传统的政治思维从总体上就是这样认识与思考民主问题的。从表象上看，这也就是为什么
──人们一直习惯于把民主归崐入判断政治制度性质的标准范畴。
进入本世纪以来，有关民主问题认识的视角才逐渐发生了改变。这种改变应首先归功于熊比特。熊比特对于传统的民主观念作出了方法论意义上的批判，熊比特指出：以平民主义的“人民的统治”定义的民主，只是一个意识形态中的政治理念，在现实中却难于界定。而如果观念规范在现实中得不到经验的实证，这一规范也无法成立。事实上，传统的政治思维中，甚至连观察与实证民主的经验性手段都没有提出。熊比特不满足于传统政治思维对民主的理解，而要在新的层面上，以新的视角观察与认识民主问题。
在熊比特看来，民主是一种政治方法、一种社会政治权力运作的方式。具体到现代资本主义社会中，民主表现为：政治精英竞取社会权力，人民选择政治领导的两个政治过程的统一，而选举则是其集中的表现形式。如果说现代西方社会是民主的话，它就具体地、实在地表现在选举之中。在政治体制层面上，选举程序即是民主。除此之外，人们不能说出民主还有什么其他崐的实际意义。
熊比特与卢梭的在民主观念上的分歧，实际上反映了民主作为一种政治制度和作为一种政治体制的区别。卢梭揭示的是“制度的民主”──
对于崐国家及权力的价值规定；而熊比特更关注的是“体制的民主”──对于某种价值规定的实现形式。
二、两种政治体制的结构与功能比较
从现实性看，民主建设的真正含义与其说是人们如何对国家及权力做出价值规定，还不如说人们能在多大程度上找到那些价值规定的实现形式。同一民主制度可以有不同的民主体制作为其实现形式，而不同的民主制度也可以表现为相同的民主体制。因此，选择和建立什么样的民主体制就成了民主政治建设和发展的关键。
所谓政治体制是指国家的权力结构及其运作方式。权力结构即政治权力主体间相对固定的关系形式，表现为对权力主体权限的法律规定；权力的运作方式即行使权力的程序。集权与民主是两种基本的政治体制。
集权政体的权力结构内部为等级型政治关系，权力运行以支配—
服从的方式进行；民主政体的权力机构内部为平等型的政治关系，权力运行以博奕方式进行。集权政体与民主政体的政治稳定功能各具特点，有十分明显的差别。
集权政体要么具有绝对的稳定性，要么处于绝对的不稳定状态。结构决定功能，功能影响结构。集权政体的自稳功能与其内部结构密切相关。集权政体的等级结构产生了政治行为的高度同质性，上层政治角色的意图决定下层角色的行为，下层的行动满足上层的需要。从而形成了“压力—稳定”机制。集权政体下的稳定性的前提是政治权力、特别是政治权力的上层角色具有权威性，否则权力结构就难以稳定。这一前提条件导致了政治权力（机构）必须在行使权力过程中不断排斥对于其权威可能构成的威胁，必须不断排斥来自体制内外的不同意见。换言之，“压力—稳定”机制具有使集权政体下的社会的、政治的矛盾积累起来的负面效应。从另一方面看，集权政体下社会重大矛盾的解决只能以否定政治权力的权威性为前提，集权政体下的社会矛盾、政治矛盾发展的总趋势必然是对政权的否定，终究会引发政权的合法性危机，导致政治不稳定、甚至政权更迭。
民主政体常常处于相对稳定和相对的不稳定之间的平衡状态。民主政体的内部结构中的平等型政治关系决定了权力角色行为的异质性，这是该体制的相对不稳定性的原因所在。但由于民主政体下的权力精英间平等的政治关系，即政治角色之间具有形式上相等的影响力、具有平等的法律地位，政治权力又处于相对平衡的状态。平衡意味着稳定，民主政体内在的“平衡—稳定”机制导致了它的政治稳定功能。进一步讲，民主政体的政治稳定功能具体表现为：
──缓释功能。在民主政体权力结构中平等的政治关系形成了权力精英间的制衡，同时也使政治权力具有了更广泛的社会基础和代表性。在没有绝对的政治权威的条件下，各种社会群体利益表达渠道的较为通畅，各种社会矛盾可以及时释放，不易积累、酿成危机。
──微调功能。民主政体下的权力运作采取博奕方式，各种政策的制订要经过代表不同利益群体的权力精英的反复交涉、协商最终达成妥协。这样国家权力机关实施的政策、法规可以较好地综合各方面的利益要求，使社会矛盾在利益综合的过程中得到不断的调整。
──整合功能。整合，是民主政体的政治稳定功能的最重要的体现。利益矛盾与冲突是任何一个政治系统中的客观存在，任何一个社会中都有不稳定因素。民主政体的优越性在于：它使各种利益群体都可以通过合法的政治参与在一定程度上实现或满足自己的利益要求。这样，凡参与政治活动、提出利益要求的社会群体的政治行为，在客观上都是以承认政权的合法性、权威性为前提的；这样，各种利益群体提出的任何否定性的意见与要求，实际上都变成了肯定现行政权前提下的否定；这样，政权就将各种社会群体整合到了现行的政治体制之下，从而获得了广泛的代表性与稳定性。
发展中国家在现代化进程中选择不同的政治体制对于其政治、经济发展的影响是迥然不同的。民主政体的“平衡─稳定”机制在一些发展中国家的现代化进程中发挥了重要作用，发展中大国的印度是这方面的一个典型。印度的工业化、现代化进程是极其艰难的，人口众多、资源贫乏、社会结构复杂矛盾尖锐，这些都构成了印度社会发展的障碍，孕育着现代化道路上的危机。但是，令世人惊奇的是被认为是第三世界现代化累赘的印度，在独立后五十多年中始终保持了基本的政治稳定。印度于1947年独立后建立了民主政体，1950年印度宪法生效，此后这部宪法经过了80次的修正案的补充和修正。1952年至1997年的45年间印度进行了13次大选，成立了13届民选政府。在民主政体下，印度社会并非风平浪静，民族、种姓、阶级、地区矛盾和冲突不断、此起彼伏，面对现代化进程中不稳态社会的印度政治权力结构并不是强有力的集中制，平均每届民选政府执政时间不足4年。然而，在频繁的宪法、法律修改和政府变动条件下，在政治相对不稳定的情况下，印度社会却又保持了长时间的相对稳定。这充分表现了民主政体对于社会矛盾的适应、调节和整合能力。
在政治系统建立和发展的不同阶段上，因需要解决矛盾的性质不同、任务不同，政治体制的稳定功能的表现也会有所不同。因而，对于不同体制的政治稳定功能的评价亦不能一概而论。
一般来说，政治系统在建立过程中，主要任务是克服旧矛盾，建立起新的政治关系，这时集权体制往往是有效率的，有利于坚决、迅速地克服旧矛盾、扫除旧势力。在政治系统成功地建立起来之后，新的系统内部关系就发生了转化，旧矛盾的消除意味着新矛盾的产生，但新系统中的新矛盾的解决方式不是消除，而是控制、调解和平衡。显然，民主体制更适合于这一阶段中的政治系统自我稳定的需要，也应当成为人们的明智的政治抉择。
三、民主过剩了吗？
在对民主政体的政治稳定功能进行一番理论分析之后，让我们再来看看现实的经验。
第二次世界大战以后，新兴的民族独立国家的广泛建立，使政治体制与社会发展的关系成为人们普遍关注的一个焦点，同时新兴国家的工业化实践也为人们认识这一问题提供了可能。于是，政治发展研究领域中便出现了一种引人注目的观点，即认为民主政体对于处在工业化、现代化过程中的发展中国家是不适合的，而似乎集权体制更合乎发展的需要。早在1955年刘易斯就曾提出：“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，“软弱的政府不能维持自己境内的秩序。”③
此后，塞缪尔·亨廷顿提出了他的著名的“权威主义”的发展理论模式，产生了很大的影响，在我国学术界，也曾引发过热烈的讨论。亨廷顿的“权威主义”在实践中是以韩国为代表的一些亚洲发展中国家和地区的发展模式，即所谓“东亚模式”为支撑的。这一模式被认为是集权政体的发展模式的成功范例。
正当越来越的人们开始相信集权政体似乎适合于发展中国家的时候，所谓的“东亚模式”却发生了危机。从90年代中期开始，以韩国为代表的一些亚洲发展中国家和地区的工业化、现代化发展遇到了明显的问题和挑战。特别是1997年年中以来蓄积已久的危机终于爆发了，从7月份泰国的金融危机开始，一连串的金融—经济风暴席卷了大部分亚洲国家。其中韩国，这个80年代亚洲乃至世界的“发展奇迹”，遭受了最为严重的打击，导致了自开始工业化进程以来最严重的衰退。11月，韩国政府向国际货币基金组织申请高达550亿，实际上宣布了国家财政、经济的破产，“东亚模式”向世界亮起了红灯。
人们似乎在一夜之间都意识到了“东亚模式”的弱点。集权的政治体制与市场化的经济体制的结合形成了独具特色的“东亚模式”，韩国是这一模式的代表者。在这种模式下，集权的政治体制对社会经济活动的影响是显而易见的。美国学者阿姆斯登在总结韩国工业化发展道路时写道：“在韩国，并不是市场机制对资源进行配置，对私有企业进行指导，而是由政府作出投资决策，每个企业不是在一个竞争的市场结构中运行，而是在一个受到控制的市场里运行。”④
台湾知名经济学家李国鼎先生在分析“东亚模式”的经济与政治体制关系时也指出：“事实上，政府过去曾担任民营企业的代管人，新事业的创办人，供应原料，收购成品，及冒最大的风险提供企业所需的贷款，这些工作在经济进步的国家，都是为眼光远大的企业家和银行家所崐担任的”。⑤
在这种模式带来一些为人们所反复论及的好处的同时，也埋藏下了隐患，积累了弊端，这次席卷亚洲的危机正是这一模式的弊端与隐患的大爆发。
首先，政府动员机制造成了经济集团化与垄断。在集权政体之下，政府必然要集中和在一定程度上控制社会的经济资源，而集中与控制的有效途径即是扶植并左右国民经济关键部门和行业中的大型企业集团。在政府动员机制的推动下，韩国历届政府通过宏观经济政策引导，特别是通过政府主导型、间接融资为主的投资体制，将经济资源集中于与政府关系密切的由家族管理的大型“财团”（CHAEBOL）的手中。目前，韩国最大的30家财团的财产占了该国国民财富的1/3。这些财团依靠强大的经济实力实行纵向一体化的经营战略，使韩国经济具有很强的垄断性。这样，一方面抑制了中小企业的发展，使国民经济运转缺乏灵活性；另一方面，大企业集团之间激烈竞争造成了经济规模的极度膨胀，形成“泡沫经济”。只要由于某种原因，经济快速扩张的条件被削弱，这种“泡沫经济”的弊端就会暴露无遗。韩国的这次危机就是由于财团经济的过度膨胀，造成严重的生产过剩而引发的。苏黎世肯帕财物公司的经济分析家黑尔一针见血地指出：“韩国的问题是一个经济模式失灵的问题”⑥而韩国经济过度膨胀的根子则在于集权政体下的政府动员机制。
其次，集权政体积累、激化了社会矛盾。亚洲的集权政体在工业化过程中利用政权力量强制实现社会稳定的同时，使各种社会矛盾不断地积累、加深和加剧。1961年5月18日，朴正熙发动军事上台后，以“革命军事委员会”（后称“国家再建最高会议”）的名义宣布禁止一切工会活动。此后劳工运动和社会民主运动均遭到了强行压制。1971年12月颁布的《关于国家保卫特别措施法》，此后于1972年在全国实行紧急状态，韩国政府对社会的统制达到了顶点，政府对工会、各类政治团体及普通公众的政治权利和社会权利进行了极其严格的限制。以暴力为基础的严格的社会管制，虽然在一定程度上抑制了社会矛盾的公开表现，但绝不能消除社会矛盾，反而在不断地积累和激化社会矛盾。韩国在长达25年的专制集权统治下，劳工运动和民主化运动一直没有停止，有时甚至十分激烈，终于爆发了“光州起义”那样的大规模群众性的反独裁运动。
第三，集权政体不利于市场机制的运作和完善，引发严重的政治性腐败。集权政体一方面没有使亚洲的发展中国家在工业化进程中的社会矛盾得到及时的缓释和解决；另一方面制造了一个与经济界联系密切的庞大的官僚体制，成为严重的权力腐败的温床。在集权政体下，政府广泛干预经济，政、企关系密切，进而造成了经济运行中的二元调节模式。在这种模式下，社会经济活动受到两种性质、方法和目标均不相同的调节机制的左右，即政府调节和市场调节。普遍发生在集权政体国家中的严重的腐败现象并非偶然，它恰恰是这种“二元调节”的直接后果。“二元调节”模式曾受到许多赞誉，被认为是“官僚—威权主义”（Bureaucraticauthoritarianism）政体的经济发展模式的优势所在。但人们却不应忽视其与腐败的密切联系。经济的二元调节造成了腐败的“非凸组合”：
A0B
<----------------------------------->
市场调节政府调节
（计划调节）
D
腐败
在上图所示导致腐败产生的“非凸组合”关系中，OA代表市场调节的加强，OB代表政府（计划）调节的加强，OD代表腐败的加强。在这种“非凸组合”中，假定A或B，任何一个方向上的调节机制得到加强而相反方向的调节机制被减弱，都意味着腐败的经济动因减少。在二元调节的模式下，两种调节机制在配置资源的目的和方法上存在着矛盾，腐败便从这些矛盾中产生、成为一种经济需要。其典型的表现即是企业运用寻租行为通过政府而不是通过市场即可获取资源与利润。应当说，较为单纯的由政府主导的经济模式（计划经济）或较为单纯的市场经济条件下的腐败都是较少的和可控的，都不易发展为严重的政治性腐败。而唯独政府与市场两种调节机制大面积交叉和并存则容易造成大范围的腐败。
韩国的集权政体下出现的普遍、持久而严重的腐败现象为上述理论分析模式提供了最典型的例证。韩国的三星、现代、乐喜金星、大宇、鲜京、双龙和韩国火药等七大财团中，出身于政界、军界的经营管理人员占其副经理以上的主要经营者总数的近17％。有资料表明，韩国高级政府官员和高级军官退职后几乎都有在财团企业担任高级职务的经历。⑦官、商人事结合化解了对经济活动的种种监督制约机制、废弛了法律，使腐败大行其道。腐败强化了发展的盲目性，从总体上降低了经济活动的效率。在经济扩张时期，韩国众多的财团和企业通过与政府的特殊关系广施贿赂，大搞人情贷款、优惠贷款，结果造成了不良贷款的迅速膨胀，埋下了金融风险的隐患。在这次金融危机中腐败对经济及社会的危害暴露无余。
在这次韩国的危机中表现出的市场失灵和政府失灵同时并存的双误现象，充分说明了集权政体于经济发展和政治稳定的弊端。从长远来讲，集权政体既不适合于发展中国家的工业化进程，也不利于政治稳定。
东亚模式的危机已经在提醒人们：应当重新考虑政治体制与工业化、现代化发展的关系了，到底是集权政体、还是民主政体更适应于发展中国家的工业化进程，更有利于政治稳定？人们应该作出新的回答。
注释：
①亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第132页。
②卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第35页。
③W·阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，三联书店1990年版，第520、516页。
④艾丽斯·阿姆斯登：《亚洲的下一个巨人：南朝鲜和后起工业化》，《经济社会体制比较》1992年第3期，第50页。
⑤李国鼎：《台湾经济高速发展的经验》，东南大学出版社1993年版，第5页。
⑥《韩元的损失——韩国以往的政策无法医治今天的经济疾病》，载《华尔街日报》，1997年11月24日。
关键词：社会主义民主政治/社会主义政治文明/政治体制改革
中共十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建 设小康社会的重要目标。”将政治文明与物质文明、精神文明并列为社会主义现代化建 设的重要目标，这对于加强政治文明建设，发展社会主义民主政治，推进中国的政治发 展具有重要意义。
一、政治文明与民主政治建设
政治文明于十六大第一次写入党的政治报告。但早在20世纪80年代，学术界就已提出 政治文明的概念。主要背景有两个方面：一是中共十二大报告正式提出了物质文明和精 神文明的概念。在设计十二大报告时，胡乔木主张并坚持物质文明和精神文明两分法， 政治民主属于精神文明的范畴。但许多人不同意，十二大报告专门另列了社会主义民主 的部分。但这时没有提出政治文明的概念。二是在当时的政治体制改革中，学术界认为 要推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，仅仅提两个文明还不够，因为两个文明 的建设需要通过体制改革加以推进，两个文明的成果需要通过制度建设加以保障，为此 提出了政治文明的概念。但更多的是以制度文明的概念出现的。
中共十六大报告关于政治文明的提法是对十二大报告的继承和创新，是将政治作为一 个独立的领域论述的，同时明确提出了政治文明的概念。
文明作为人类改造世界的成果，标志着人类社会的进步状态。物质文明是人类改造自 然界的物质成果，它表现为人们物质生产的进步和物质生活的改善；精神文明是人们的 主观世界得到改造的结果，标志着社会的精神生产和精神生活得到发展；而政治文明则 是人们在改造国家制度及国家治理方式方面所取得的成果，它表现为国家治理的改善和 政治生活质量的提高。
有关政治文明的概念，十六大报告没有明确的定义，学术界的定义则较多。但笔者认 为，要给政治文明以定义，必须了解什么是政治和政治的核心要素。无论什么时代，政 治总是与公共生活和公共权力联系在一起，并以国家形式表现出来的。在恩格斯看来， 国家本身就是人类进入文明时代的标志，“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时 期毫无例外地都是统治阶级的国家”。[1](P176)这就意味着，国家是人类社会进步的 表现，自从有了国家以后，人们就力图按自己的意志建立、改造或治理国家，建立和改 革相应的制度，形成或转变人们的行为方式，以获得理想的生活秩序。因此，政治文明 可包括政治理念、政治制度和政治行为三个方面。
政治文明总是与经济社会发展相联系的。为什么现在提出政治文明?这有其时代性。在 物质十分匮乏的贫困社会，资源有限，为争取和占有有限的资源，政治更多的是以暴力 、专制、强权、野蛮的形式出现的。在未来的富裕和现代化社会，政治文明是应有之义 。正是在由贫困走向充裕的小康社会阶段，政治文明建设成为一项紧迫的任务。换言之 ，政治文明建设本身就是小康社会建设的内容之一。
小康社会阶段，社会主义政治文明建设的目标和任务就是发展社会主义民主政治。
我国经历了漫长的封建专制政治形式。在前资本主义时期，政治理念主要是“道德国 家观”，即认为人们建立国家的目的是为了达到一种美好的道德目的。亚里士多德认为 ，城邦的目的是“至善”，是公民“优良的生活”。孔子政治思想的核心是“仁者爱人 ”。为了过上幸福生活，需要建立国家，有国家的统治者。而在小农自然经济基础上， 国家的统治权归属于君主，因为君主秉承“天意”管理人事。君主的权力是不受制约的 绝对权力，国家权力为君主所垄断，根据君主的意志运行。国家根据道德规范治理，即 孔子所谓的“为政以德”。“政，身正也”。统治者只有身正，才能作为社会的表率治 理国家。
进入近代，随着商品经济的发展，政治文明形态发生了飞跃，这就是民主政治的建设 。这一时期的政治理念主要是“契约国家观”。意大利著名政治思想家马基雅弗利首先 撕开了盖在政治外面的温情脉脉的面纱，认为国家的根本问题是统治权，统治者应以夺 取和保持权力为目的。政治只讲目的，不论手段，因此是没有道德的。君主应如狮子般 凶猛，狐狸般狡猾。法国的布丹进一步将国家统治权归纳为主权。主权是统一的、不可 分割、不可转让的，具有绝对性和排它性。西方的思想家进一步认为，主权在民而不在 君。因为，人的生命、财产和自由权是与生俱来的，天赋的，即天赋人权。人们建立国 家的目的是为了更好地保护生命、财产和自由。为此，人们将一部分权利让渡给统治者 ，组成政府，治理国家。这种权力是可以收回的。人民与统治者的关系是一种委托—代 理的契约关系。这种契约通过一定方式成为具有普遍约束力的法律。为了保证统治者不 滥用权力，根据功能将国家权力分割为立法、行政、司法等权力，相互制衡。为了使不 同利益群体的利益得以表达，实行政党竞争。各个政党通过选举制执掌权力，进行公共 治理。政府、政党及所有人都必须在法律范围内活动，实行法治。
由此可将专制政治与民主政治两种政治文明形态作以下比较：
专制政治：天赋君权 主权在君 绝对权力
政治垄断 道德治国
民主政治：天赋人权 主权在民 权力制衡
政治竞争 依法治国
近代以来产生的民主政治是人类政治文明的一大飞跃。马克思主义对由资产阶级创造 的民主政治文明给予了高度评价，同时也指出其局限性。在马克思主义看来，国家是阶 级分化的产物，其本质是阶级统治的工具，“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲 突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之 上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中 产生又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[1](P170)马克思 主义的国家观对于广大无产阶级和劳动人民推翻资产阶级统治，建设新型的社会主义政 治文明提供了思想武器。
[摘要]：
文章从民主政治最基本的含义，即自治出发，讨论了表达自由与民主政治的关系。认为，民主政治的健康运行，必须以民众能够享有表达自由为前提，民众必须能够就范围广泛的公共事务，借助报纸、电台和互联网这样的传播媒体，进行公开和充满活力的讨论，政府必须随时回应来自民众的呼声和意见。在这种情况下，不仅直接与民主政治有关的政治言论应当受到保护，而且有助于培养民众政治参与的表达，也应当受到法律保护。
Abstract:Basedontheprinciplemeaningofdemocraticpolitics,autonomy,thisarticlediscussestherelationshipbetweenthefreedomofexpressionanddemocraticpolitics.Theauthorbelievesthatthedemocraticpoliticsshouldfirstlyresolvetheissuesoffreedomofexpression,thepublicshouldhavetherightstousethepublicforumtocommunicatewiderageofissuesandthegovernmenthasthedutiestoresponseit.Insuchcircumstances,notonlythepoliticalspeechesinwhichdirectlyrelatedtothedemocraticpoliticsshouldbeprotect,butalsotheexpressionusefultocultivatethepublicparticipation.
KeyWords:DemocracyfreedomofexpressionAutonomyParticipation
在洛克等人的社会契约理论里，人类在进入有政府和法律的阶级社会之前，先经历了一个人人平等并充分享有权利的自然状态。在自然状态中，人们能够以他们所认为的合适的方式决定自己的行为，处理他们的人身和财产；没有凌驾于社会之上的强权机构，任何人都无须服从外在于他们的意志和权威。后来，出于改变人们生命、财产和自由没有公权力保障的需要和限制个体实施自然法而引发的混乱，人们才让渡自己的一部分，通过定立契约的方式，进入到有政府和法律的社会。[1]
在洛克等人那里，政府被设想为在民意基础上成立的自治机构。政府，包括在政府内从事公职的所有官员，都是人民选举出来，代表人民行使管理社会职权的代议机构或代表，他们的最终命运掌握在人民的手中。人民有权选举他们担任社会公职，也有权监督他们行使职权的过程。对于离人民的要求越来越远的政府或官员，人民还可以通过选举甚至更加激进的方式予以更换。[2]
在这种政府体制下，人民有权通过各种方式和途径，了解并参与民主制度运作的整个过程。而只有表达自由权利得到充分行使，人民的这种权利才能得到最大限度的保障。因为民主决策的制定需要见多识广的民众，而见多识广的民众不仅需要大众传媒自由报道与政府有关的各种信息，民众还需要通过大众传媒，就公共事务展开开放、充满活力和没有限制的讨论。表达自由也正是在这种情况下，与民主政治建立了非常密切的联系。
在中国共产党第十七次全国代表大会上，总书记在报告中不仅再次强调了坚定不移地发展社会主义民主政治的目标，还首次提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权等。说明作为执政党的中国共产党人，已经充分认识到了民主政治建设与表达自由之间的关系，体现了中国共产党通过保障公民的表达权来建设社会主义民主政治的理论自觉。本文将以西方国家的理论和经验事实为素材，讨论表达自由与民主政治之间错综复杂的关系。
一、民主是什么、不是什么
历史和现实赋予了民主太多的含义，因此，定义民主是非常困难和容易引起争议的事。为了讨论的方便，在这篇文章中，我会撇开民主其他方面的内容，暂时将注意力集中在自治(autonomy)和他治(heteronomy)这两个概念。自治是民主最主要的内涵，也是实现民主政治所要追求的主要价值。他治则是自治的反动，也可以说，他治与民主无关。
古希腊的亚里斯多德说人是天生的政治动物。后来，马克思也将人看作是集社会属性与自然属性相于一体的存在，我们面临着如何过公共生活或政治生活的问题，面临着通过何种方式确定与大家相关的公共事务的问题。是倾向于由某个具有超凡能力的国王、出身名门的一群贵族来代替大多数的人决策呢？还是倾向于创造一种机制，在这种机制下，每个人都可以参与到公共事务的管理当中，每个人，只要他愿意，都可以以某种方式影响到公共决策，即由大家共同来治理他或她所在的那个国家呢？
我想，大家肯定会愿意选择后一种治理方式，即大家都有机会参与的治理模式。这便是我们所说的自治。民主尽管有许多不同的要求，但民主最根本的问题是解决普通人的参与问题，解决共同体的政策是否和以什么方式来反映民意的问题。自治模式下的民主，最直观的理解，就是由普通市民们制定法律并且将民众制定的法律适用于同一人群的活动。[3]自治模式下的民主，还要求影响到多数人利益的公共决策，应当在民众充分参与讨论，经过严格论证的情况下制定和实施。
在自治模式中，政府实施的法律其实是民众的自治性规范，是他们为自己管理自己的事务而确定的大家共同遵守的规则。与这种治理方式相对应的是少数人制定法律和政策，而大部分人则受少数人制定的政策与法律的约束。由于大多数的市民没有参与法律和政策的制定，也没有通过他们的代表将他们的意愿反映到法律和公共政策当中，大多数人实际上是游离于法律和政策之外的，他们的事务事实上是由少数人主导并由少数人支配的。这种少数人制定规范并用其约束大多数人的治理模式，是他治性而不是自治性的政治。
作为一种治理和决策模式，民主的价值涉及民众自决的实践。正因为如此，我们必须追问民主对致力于自治实践的人民意味着什么。我们时常将这种自治的实践理解为民众应当全面深入和高质量地参与政府决策。民众直接参与决策或选出代表代替他们决策，是一种比较常见的方式，但这还远不是自治实践的全部。自治实践要求民众能切身地感受到他们自己参与了决策的制定，感到他们是公共决策的众多作者之一。
在特定的事情上享有表决权和将某个决策当作他们自己的，中间的差别是很大的。在特定事情上有表决权，表决者可能只是他人的工具。如果表达者无法参与决策的形成过程，无法以自己的想法、价值观影响决策，尽管他享有表决权，但他却无法在自我和他人（多数人）或政府之间实现有效沟通，无法将公共价值与他自己的价值进行有效的融合。在这种情况下，不仅表决者会感到自己被边缘化，决策的制定者也会对这部分人失去其合法性。
自治意味着普通人能够以他们思想、观点和价值影响公共决策，意味着普通人都能通过特定的平台或渠道参与到公共决策中来。对政府来讲，自治意味着政府的法律和其他决策不仅应当以民意为基础，而且还应当以各种方式，随时随地地对不断变化的民意做出符合法治要求和常理的回应。
在自治的体制下，每个人都可能是影响他们利益甚至是命运的决策的作者。在个体能以自己的方式影响公共决策并且政府也必须依照法律对普通人的诉求予以回应的情况下，普通人是否在某个决策上享有投票权就不是衡量政府是否民主的惟一标尺。这有助于说明，在许多民主国家，尽管许多人由于各种原因而不参加投票（比如总统大选），但不能以此否定这些国家是民主国家。
我们会在实践中遇到这样的情况，即普通人有集体确定某些事务的权利，但个体却绝望地感到他们与这些决策无关，这种情况是对自治与他治之间之区别的最好注释。比如，在某个国家，普通人每天早上都可以通过他们家中的交互式计算机终端，就公共事务投票，表达他们的喜好与需求。每天早上都会有一个或几个他们选出来的议会提出的议程出现在普通人的计算机终端。在这个国家生活的普通人必须用鼠标确定他们应当穿什么颜色的衣服；中午和晚上应当吃什么；陪护学生的家长们应当离校门多元；某个十字路口是否需要树立一块站牌；和诸如此类的事情。假定这个国家的普通人可以通过计算机获得任何他们认为与其投票有关的信息，包括其他市民与他们相似的观点。
再假定，这个国家没有公共讨论。没有报纸，也没有广播媒体，国家的法律禁止人们组成不同政党，禁止人们基于不同的需要而结成不同的社群；政府禁止公众集会、游行和示威，禁止个体通过出版等方式向其他人表达自己的观点。在这个国家，所有的公共决策都由多数人以集体投票的方式通过或否决，而一旦通过，个体就必须遵照执行。在这样的国家，每个人尽管都参与了公共决策，但他们绝对不会认为他们是这些公共决策的作者。
在这样的国家，尽管普通人有能力“以集体的方式决定他们自己的事务”，但却不能说这个国家的人民自己在治理自己或者他们的政府是民主的[4]。不仅如此，我们甚至有理由将这种治理方式当作可怕的暴政。为什么会这样呢，卢梭在很早的时候就指出了其中的缘由，他认为，如果特定个体的意愿与集体的一般意愿之间完全无关，集体的决策对他来讲就可能是压迫性的。[5]
因此，要想实现民主的价值，就必须在集体自决和个体自决之间，建立起持续的沟通和交流机制，而要保持这样的交流机制能够正常地运转，就必须像密尔在《论自由》当中充分论证过的那样，不压制任何言论或意见的表达，尤其不能压制的是那些与主流或官方的价值观不同的言论，因为“表示异议的自由并非仅限于无关紧要的问题，那不算真正的自由。只有在触及现在秩序的核心问题上有权不同意，那才是对其实质的检验。”[6]
二、民主为什么离不开表达自由
什么是表达自由，从最基本的含义上来讲，比如按照国际人权条约[7]确立的标准，就是任何人都有持有意见的自由，和使用书面的或口头的或任何他所喜欢的方式，不分国界地寻求、接受和传递各种信息和思想的自由。如果没有正当的理由，比如公共安全、保护他人名誉和隐私或为了公共的卫生和道德，和合法的依据及合理的方式、方法，政府不得限制表达自由。此外，当私主体的行为构成对信息自由流动和表达自由的侵犯时，政府也有义务予以干涉。
民主离不开表达自由，信息能否自由流动以及公民能否充分地享有表达自由，是民主政治得以开展的前提，也是衡量政府是否是民主政府的标尺。政府如果是民主的，就需要市民感受到政府是他们自己的，是代表他们的，要做到这一点，政府就必须让市民们感受到政府随时倾听着市民的声音，随时以各种各样的方式回应着市民们的价值和观念。如果政府这也允许民众讲，那也不允许民众说，如果政府动不动就以武力对付以集体的方式表达其政治诉愿的民众，就不能说政府是民主的。
在价值多元的现代国家，市民的想法千差万别且难以在许多事情上互相认同。这使得政府积极有效地回应市民的要求，在理论和实践上变得更加困难。在这种情况下，政府要成为民主政府，要成为帮助民众实现自治目标的政府，我们就有必要调整分析的重点，从具体的政府决策转向这些决策产生、批准和在实践中修改及调整的过程。在这个过程中，市民们是否感受到他们自己的价值和想法融入其中或政府是否能够及时而有效地回应他们的要求，是衡量政府是否民主的重要标准。
这是民主政治必须保护言论自由的原因。只有在市民们能够就他们所共同关心的问题畅所欲言的情况下，个体才能感受到他们参与了公众舆论的形成过程。如果政府的决策是在眷顾公众舆论的情况下制定的，即便是那些持不同观点或反对公众意见的市民，也会同其他市民那样容易感受到政府是与他们同在的，在美国，这也有助于说明，为什么大家认为是反多数主义的宪法第一修正案，却是“民主制度的守护神”[8]。汉•凯尔森（HanKelsen）为民主辩护时，曾经这样说过：
只有他自己的意向与社会秩序中表达的‘集体’（或‘公众’）意愿协调一致，某个国民才会感到他在政治上是自由的。只有社会秩序是由其行为受到约束的个体创造的，才能确保‘集体’和个体意愿之间产生这种和谐。社会秩序是由个体意愿确定的。政治自由，也即社会秩序下的自由，是参与社会秩序之创造的个体的自决……
在民主的制度框架下，共同体的意愿常常通过多数派与少数派之间持续不断的讨论，通过大量参考与某个主题之赞成和反对意见而生成的。这类讨论不只在议会进行，更重要的是，它还在政治聚会、在报纸、书籍和其他公共意见的平台上进行。也可以说，没有公众意见背景的民主，是民主的反动[9]。
民主国家必须保护市民间和市民与政府间开诚布公的交流，必须为各类交流创造自由且安全的交流平台、沟通渠道，使每个愿意参与交流的人，都能够通过非强制性地、平等而自由地表达他们的观点、意见和异议的方式，通过相互间的辩论和说服来形成共识。
当然，任何人都清楚，在多元化和个性受到充分尊重的国家，某些问题上的共识在有些情况下也许是无法形成的，但这里的问题不是共识是否能够最终达成。能否保证人们平等地参与共识达成的过程，能否保证政府和社会上其他处于强势地位的人或团体不用武力、非法的手段强迫人们接受某种观点，或通过其政治、经济等方面所处的优势地位垄断信息、操纵民意、误导受众，也许比以牺牲某种言论自由的利益而达成的共识更重要。
在现代民主国家，市民们自由地参与公共讨论，以便国家能够对他们的观点和价值有所回应，即便政府的公共决策与他们的观点和价值相去甚远，他们也可以在表达不同于政府的或社会主流观点的过程中，向他人或社会标明他们的立场和观点，建构他们不同于他人的主体身份。因此，言论自由那怕不是民主政治的充分条件，至少也是民主政体之合法性的必要条件。
三、政治表达应当受到优先保护
民主政治离不开表达自由，但并非所有的表达都与民主政治密不可分或都有着直接的关联性。一般来讲，政治言论是与民主政治，即与国家治理、政府行为及至公共的福祉关联性较强的表达，而商业性的、诽谤性的言论，可能与民主政治没有关联，或没有直接的关联。这样，在确定宪法性法律保护什么样的表达和不保护什么样的表达时，就出现了依据表达自由之与民主政治的关系，特别是表达自由之于民主政治的功能的角度来论证保护表达自由之必要性的学者。
从表达自由之于民主政治的贡献来为表达自由辩护的学者和法官不少，如美国著名的宪法第一修正案学者亚历山大•米克尔约翰（AlexanderMeikleiohn）[10]、布兰西教授[11]卡尔•科恩[12]和法官博克（Bork）等。当然，最著名的还要数法官布兰代斯在惠特尼诉加利福尼亚案[13]中的一段判词。国内也有学者基于多数与少数之间、不同群体之间、政府与公民之间的关系，总结归纳出表达自由之与民主政治具有的三种功能，即对话（dialogue）、制约（checking）与共信（trust）。认为表达自由是通向平等、自由的政治对话的通路，是不同政治、经济和文化群体达成政治共识(consensus)并最终解决政治问题的平台。在决策权更多地掌握在多数派手中的当代民主体制中，表达自由还通过启动公共权力内部的监督机制、维持和促进政府机构及其官员的自律意识，并通过选举机制发挥着反抗多数人暴政的作用。政治共同体的发展，需要不同的公民群体拥有生活在同一个政治框架内的信心，需要民众对于作为共同游戏规则的政治法律体系具有最低限度的共同信任。此外，公民与经他们直接或间接选举产生的政府官员之间也应当是相互信任的。而在这些信任关系确立和发展的过程中，表达自由起着至关重要的作用，有助于确立并强化上述不同群体以及民众与政府之间的共信关系。[14]
艾瑞克•巴伦特(EricBarendt)教授认为，民主论是当代西方社会最引人注目、最流行的支持表达自由的理论。之所以如此，是因为这种理论以体现在具体宪法文件中的价值和承诺为基础，比如洛克所论述的政府与人民的关系和卢梭的在民思想，而不是抽象的哲学原理。[15]因此，它更容易被一般的民众理解和接受。米克尔约翰认为：民主政体运作的过程中，特别是在市民参与各种形式的政治选举的过程中，他们应当有权自由地获取所有可能影响其决策的信息、意见、观点和看法。民主政府的合法性毕竟建立在民众同意的基础之上，建立在民众的集体选择的基础之上。任何与民众行使自治权有关的言论，都应当受到绝对或近乎绝对的保护。
顺着这种思路，卡斯•R.逊斯提恩(CassR.Sunstein)教授提出，与政治治理过程有关的言论，应当受到最高级别的宪法保护；与公共事物无关和关联性不强的言论，应当受到较弱的宪法保护，甚至不受宪法保护。[16]这是否意味着宪法只应当保护政治言论，而不保护与政治或公共治理活动无直接关系的文学艺术、科学和哲学言论呢？米克尔约翰认为，政治言论或与公共利益、公共治理有关的言论固然需要保护，哲学、科学、文学和艺术领域的言论，同样需要保护。许多与政治或公共利益无关的交流，是选民获得政治参与所必需的灵感、技能和知识的源泉，是提高参与质量和参与效果前提条件。
法官博克也将保护表达自由的理由归结于它对政治进程所起的作用，但与米克尔约翰不同，他只将宪法第一修正案保护的言论限定在政治言论的范围内，与政治言论无关的商业言论、艺术和文学言论不受宪法保护。博克认为宪法第一修正案只保护有助于发现和传播政治真理的言论。发展个体能力和个体从表达活动中获得的幸福，尽管也会经由自由的表达而实现，但它并不能将言论与人类的其他活动区别开来。个体能力的发展可以通过多种途径实现，比如通过各种不同的职业活动、体育文艺活动等。这样，宪法第一修正案的保护是不是也要扩大到其他同样可以实现这类目的的行为呢？显然不能。博克据此认为：宪法只应当保护与政治明显有关的言论。他认为并不存在保护其他表达的宪法基础。[17]
科恩认为，实行民主离不开对民主来讲必不可少和自由，这些自由构成民主的基础和前提。也可以说，没有这些自由，就不可能有民主。他把构成民主之前提的自由分为两类，一类是政治自由，一类是言论自由。[18]对民主来讲，言论自由表现为两个方面，即建议的自由和反对的自由。科恩认为，建议的自由要求“公民自由提出可供选择的行动步骤，径情直遂地提出来供社会考虑”。对建议自由的任何限制，不仅是对建议者的限制，也是对社会成员的限制。因为这阻止了他们考虑该项建议，损害了全体社会成员参与公共决策的深度。[19]
科恩所说的言论自由中的反对的自由，是指公民可自由地反对提请社会考虑的任何候选人、政策或政党。反对的自由就是自己出面，或公开提出理由，反对任何纲领或候选人的自由。反对的自由之所以必须受到保护，是因为任何可供选择的建议、方案或政策不仅必须与其他相竞争的建议、方案或政策之间进行比较，而且还必须经受最激烈的反对者的攻击。只有经过反复的讨论、质疑甚至是恶毒的攻击，才能产生最科学、最合理的建议、方案或政策，才能建立最广泛的政治共识。
文森特•布兰西(VincentBlasi)认为，享有充分表达自由的民众，特别是享有充分表达自由的组织化的媒体，是制约政府权力，包括联邦政府、州政府和地方政府权力的必不可少的力量。享有治理社会权力的政府和政府官员，在行使权力的过程中，容易滥用自己的权力。而权力越大，滥用权力给社会造成的灾难就可能越大，在这种情况下，单独的个体是不足以抵抗政府权力的。只有那些拥有巨大物力、财力并在社会上有较大影响的组织化的媒体机构，才能充当制约政府权力的力量。[20]
像行政、司法和立法三种权力之间只有分立才能达到有效的制衡那样，布兰西教授认为，如果组织化的媒体企业的新闻自由能够受到宪法的保护，如果各类大众传播媒体能够成为民众表达政治意愿的观念市场的话，这些制度化的媒体就能够发挥限制政府权力的作用。一个始终睁大了双眼并随时对政府权力的行使过程保持警惕的媒体，能够及时发现政府权力行使不当的地方，并通过将其暴露在阳光之下的办法，引起公众的讨论和注意，甚至启动政府内容的监督和纠错机制，确保政府权力的运作保持在一个相对合理的范围之内，避免政府权力的因失却控制而给社会造成灾难性的后果。
我们不应当否认媒体及其从业者确实有成为民众利益看家狗的可能，但同时也应当看到，媒体是一个以利益和市场为导向的组织，与政府唱对台戏的背后，往往隐藏着巨大的商业动机，比如通过与政府叫板的方式，将更多的读者吸引到自己的门下，成为自己报纸或其他产品的消费者。如果媒体觉得政府滥用权力与自己不存在根本利益上的冲突，或者媒体不能通过揭露政府的腐败行为获取巨大的商业利益的时候，媒体是否还能发挥这样的作用，恐怕就会有很大的疑问。
四、结语：宪法保护表达的范围应当拓宽
许多学都对米克尔约翰式的理论提出了批评。他们认为“民主政治理论”要么成为不利于对表达提供充分有力的宪法保护的理论，要么成为一种毫无意义的理论。说它对表达自由有害，是因为它通过只为政治性的言论提供保护的方式，减少了宪法保护的言论的范围和类型；[21]说它会成为事实上无用的理论，是因为它扩大了“政治言论”的范围，将人们在政治参与过程中所发表的一切言论，都归入宪法保护的行列，而没有区分言论具体的时间、地点和场合。[22]在保护表达自由的原则和应当受到保护的言论的具体对象、范围之间，便产生了不一致。完全将宪法保护的范围限定在政治领域的言论，会使大量应当受到保护的其他言论失去宪法保护；随意扩大政治言论的范围，又会使保护表达自由的准则和受保护言论的范围、对象之间难以建立严密的逻辑关系，使原则无法指导保护表达自由的具体实践。
民主政治理论还存在明显的将人类社会的活动，特别是集体活动简单化的倾向。按照这种理论，人类社会最常见同时也是最高形式的活动，便是政治活动，人的最高追求是政治方面的追求。在古希腊理想的城邦体制下，这种典型的亚里士多德式的说法也许是有道理的。在疆域辽阔、人口众多、价值多元的当代社会，这种说法就有许多值得商榷的地方。政治言论或许对社会进步、对改进某个政治共同体的生存状况，起着重要的作用。窒息这样的言论，也许会减缓社会进步。但这不等于“过好城邦生活是人的生活的全部，是人类(包括每个个体在内)的最高价值追求；”也不等于说任何人都只能从这种言论中受益，任何人都会或都应当关注这类言论。事实上，现代社会有大量根本不关心政治的人，也有大量不需要关于政治的人（比如艺术家们）。他们可能沉迷于某类特定的行为，也可能从某种特定的言论中，获得人生的价值和意义。如果将宪法保护的言论仅限于政治言论，对这些人来讲，这种保护是没有任何意义的。对于关心政治的人，比如政治家来讲，政治言论也仅仅是其发表的言论的一部分。只承认政治言论的宪法地位，并将其他言论降为政治言论的仆从，实际上是对艺术的曲解。它会导致“艺术不是因为艺术而艺术，而是因为政策的原因而成为艺术。”[23]
像与发展个体能力和给表达者带来快乐可以经由其他途径获得一样，博克所提到的政治真理，也并非只能经由政治言论而获得。大量非言论性的行为，都有助于从事这种活动的人发现和传播政治真理。官员在农场干活会帮助他理解农民的艰辛和从财政上对其提供补助的必要；居住在郊外且每天乘坐交通工具上下班有助于其认识城市存在的交通问题，有助于议员们提出更有针对性的改变交通状况的议案等。如此看来，宪法是不是也应当保护这些行为？显然不能。那样的话，言论和行为还有什么区别？因此，宪法只应当保护政治言论的结论无助于宪法对言论提供特殊而充分的保护。同时，在不同的言论当中，区别能够帮助发现和传播政治真理的言论和不能够发现和传播真理的言论，也并不是一件容易的事情。比如一件文艺作品，既可以传递非政治性的信息，也可以传递政治性的信息。在这种情况下，宪法因前一种解读就不对该作品提供保护显然是荒谬的。
将宪法保护局限于政治言论也不符合宪法文本的规定。无论是美国、中国还是国际人权条约、地区性人权条约，承认和保护的都是言论出版或表达自由，而不是政治言论自由。这除了说明宪法保护的言论的范围并不完全局限于政治言论外，还说明言论具有明显高于行为的宪法地位。宪法承认和保护表达自由，政府不能制定剥夺言论和出版自由的法律，但同样的保护并没有给予行为。为什么会这样呢？马丁•H.雷迪士(MartinH.Redish)认为[24]，与物理特征明显的行为相比，言论更不容易对其他人的利益或社会的利益产生直接或当下的损害。[25]
[注释]
[1]参见［英］洛克：《政府论》（下），叶启为、瞿菊农译，北京，商务印书馆，1986，第59页。
[2]参见［英］洛克：《政府论》（下），叶启为、瞿菊农译，北京，商务印书馆，1986，第91－92页。
[3]民主国家乃是这样国家：在那里，主要的人民受自己制定的法律领导，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的事情。［法］罗伯斯比尔：《革命的法制和审判》，王之相等译，商务印书馆，1965年6月，第171页。
[4]RobertPost,DemocracyandEquality.Law,CultureandtheHumanities,Vol.1,2005.
[5][法]参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年6月，第3卷，第1章的内容。
[6]这是杰克逊法官在西弗吉尼亚教育局诉巴尼特案（319U.S.624,1943）中的一段判词，转引自［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第155页。
[7]《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》第19条等。
[8]Brownv.Hartlage,456U.S.45,60(1982).
[9]Kelsen,Hans,GeneralTheoryofLawandState,trans.AndersWedberg.HarvardUniversityPress,1961,p285-288.
[10]参见theFirstAmendmentIsanAbsolute,1961Sup.Cr.Rew.245和FreespeechanditsRelationtoSelf–government,中译本由侯健以《表达自由的法律限度》为名译出，贵州人民出版社，2003。
[11]Blasi,theCheckingValueinFirstAmendmentTheory,1977Am.B.Found.ResearchJ.
[12]参见［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月。
[13]Whitneyv.California,274U.S.357,375-376。
[14]侯健：《言论自由及其限度》，/yanlunziyoujixianduhoujian。
[15]［英］艾瑞克•巴伦特：《为什么要保护言论自由》。该文是其《言论自由》一书的第一章，载张明杰：《开放的政府》，中国政法大学出版社，2003。
[16]PornographyandthefirstAmendment,DukeLawJournal(1986):589-627,p.603.
[17]Bork,NeutralPrinciplesandSomeFirstAmendmentProblems,47Ind.L.J(1971).
[18]科恩尽管将民主必需的自由分为政治自由和言论自由，但在我看来，这两种自由并非可以截然分开的两块，而是存在明显相互交融的部分。其所提到的政治自由，用科恩自己的话来讲，是指“从事自治引起的各种事务的自由”，这其中自然包括，并且科恩本人也谈到了“个人可以使用影响政府的多样化的技术手段”。参见［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第124-125页。因此，我们可以将他使用的政治自由中的部分自由与言论自由一并称为表达自由，而关于表达自由和言论自由这两个概念之间的演进，参见拙著：《表达自由——原理与应用》，中国传媒大学出版社，2008年7月，第2章第2节。
[19]［美］卡尔•科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年5月，第125-126页。
[20]在TheCheckingValueinFirstAmendmentTheory一文中，布兰西教授指出：“保护表达自由的另外一个原理，是它可以在制约政府官员滥用权力的过程中发挥作用。政府滥用权力是一种非常严重的恶，其危害远远大于私主体滥用自己的权力，甚至大于经营活动可以影响成千上万个家庭的大型企业。”1977Am.B.Found.Res.J.521,538。
[21]参见DavidA.J.Richards,FreeSpeechandObscenityLaw:TowardaMoralTheoryofTheFirstAmendment,UniversityofPennsylvaniaLawReview123(1974):45-91,pp.68-69.
[22]参见R.GeorgeWright,“ARationalefromJ.S.MillfortheFreeSpeechClause,”SupremeCourtReview(1985):149-178,p.152.
[23]J.M.Balkin,PopulismandProgressivismasConstitutionalCategories(BookReview),YaleLawJournal104(1995):1935-90,p.19862.
1．基层的涵义。
人们关于“基层”的理解，莫衷一是。但是，归纳起来无非是广义与狭义的两种表述，根据我国宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，从行政区划角度来说，基层应是指包括农村乡（民族乡）、镇和城市街道。这是狭义的基层观。以上述表述为限，向上扩大到县（含县级市）和城市区一级、不设区的市一级，向下延伸到行政村，这种上浮下低的基层范畴，则是广义的基层观。本文所指的基层是特指乡（民族乡）、镇和城市街道及其属下的行政村范围。
2基层民主政治建设的涵义。
同志在党的十五大报告中指出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。”“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。”“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”“健全民主制度”。①无疑，这些正是新时期我国民主，政治建设的最主要内容。当然，也是基层民主政治建设的重要内容。
3．基层政权民主建设的涵义。
从宏观上说，我国的民主政治运行机制中，从中央到地方、再到基层的每一层面都有四类政治主体，即政党、国家（包括各级人民代表大会与各级人民政府）、社会团体、经济文化组织。③而在国家政权运行机制中，每一层面都有政党、国家两类政治主体。就一般意义而言的政权，特指国家，包括各级的立法机关和政府机关。基层一级也一样。农村基层政权是特指乡（民族乡）、镇的人民代表大会与同级人民政府两者有机构成的统一体。这是农村基层民主政治的最主要组成部分。此外，实行村民自治建设也是农村基层民主政治建设的一个部分。至于“民主建设”主要是指以维护和实现村民自治权利为核心的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”制度建设为基本内容。其中又以“民主选举”为民主政治建设的前提和基础。
二、新时期农村基层民主政治建设的进程
新时期是指十一届三中全会以后的改革、开放的历史时期。党的十一届三中全会以后，以否定政社合一的高度集权化和实行家庭联产承包经营责任制为逻辑起点的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的大发展。表现为两个方面：法律规定的健全与完善，实践活动的深化与发展。
1．法律规定的健全与完善。
广大农村通过经济体制改革，村民不仅成为了生产经营的主体和相对独立的财产主体，而且，广大村民的民主意识也不断增强，越来越要求有知事、议事和决事的权利，要求直接参与村里大事的决策和财务的管理。1982年《宪法》根据我国农村的这种变伦清况，规定了乡、镇政府为农村基层政权，取消了体制；规定了村民委员会是农村基层群众自治组织，村委会成员由村民选举产生，负责办理本地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。这为广大村民行使自己的民利和进行新的实践与探索提供了宪法依据。1985年吉林省黎树县的“海选”模式，从参与候选人的最初提名到正式选举，完全由村民无计名投票产生，每个选民都有提名权和被提名权，充分体现了广大村民的意志和愿望。
在全国各地村民自治试验摸索所积累的经验基础上，1987年11月14日，全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）。这部法律的制定和实行，使1982年《宪法》关于村民自治的规定更加具体化，使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度获得了实质性的进展。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，全面总结了我国农村改革20年的基本经验，
对加强农村基层民主政治建设提出了新要求，进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是要全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主监督。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律与我们党一贯坚持的发展社会主义民主政治的精神相一致,也是党对加强农村基层民主政治建设各项方针、政策的法律化和具体化，充分反映了广大村民在社会主义市场经济条件下更好地行使当家作利的愿望，将极大地推动着我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程。
以村民自治为内容的农村基层民主政治建设，也推动了以加强和完善农村基层政权建设为内容的基层民主政治建设。农村基层政权的发展主要表现为农村乡镇人民政府和乡镇人民代表大会的发展，而这又主要体现在乡镇人民代表大会的选举，即乡镇人民代表大会主席、副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举上。本文主要是就选举过程中，候选人的产生与选举范围的发展历程进行阐述。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，是我国第二部地方组织法，它就、镇人民代表大会的选举中，候选人的产生和选举范围作了如下规定：、镇人民代表大会只选举主任、副主任、管理委员会委员，决定镇长、副镇长人选；镇长、副镇长、管理委员会组成人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名；候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据多数人意见，确定正式候选人名单；取消了对管理委员会和镇人民政府组成人员数额的规定。
我国第二部地方组织法的制定还是处在改革开放之初和思想上的拨乱反正时期，所以带有明显的过渡性质。1982年12月10日对第二部地方组织法进行了第一次修改，有关乡镇人民代表大会候选人的产生和选举范围修改为：涉及的，一律改称为乡、民族乡；将乡、民族乡、镇人民代表大会选举的范围限定为选举乡长、副乡长、镇长、副镇长，木再选举政府其他组成人员；选举可以采用候选人数多于应选人数的办法，也可以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。
1982年对地方组织法所作的修改，是以新宪法为依据，在候选人的产生和选举范围等方面，形成了新时期我国农村基层政权建设的雏形。随着经济体制改革的深入开展和政治体制改革被提到议事日程，1986年12月2日，对我国第二部地方组织法进行第二次修改成为必要。其修改的主要内容有：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会；乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合提名；乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举；副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举；如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交代表酝酿、讨论，根据多数代表的意见确定正式候选人名单；补选乡长、副乡长、镇长、副镇长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等；主席团或者1／5以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。
我国1986年地方组织法的修改，使候选人的产生、选举范围更加明确、具体，可操作性更强，从而把我国农村基层政权建设大大向前推进了一步。但随着我国社会主义市场经济体制的确立和深入发展，地方组织法又表现出了与经济发展要求的不相适应性。于是，1995年2月28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修改＜中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法＞的决定》，对地方组织法进行了第
三次修正。
第三次修正后的地方组织法，除了重申乡、民族乡、镇人民代表大会选举乡长、副乡长、镇长、副镇长外，增加了选举本级人民代表大会主席、副主席的内容；对候选人的提名作出更为严密的规定；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿并联合提出候选人。主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。在确定正式候选人的方式上，新修正的地方组织法恢复了预选的内容，并就乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席、人民政府正职、副职四种职务候选人的确定，作出了更为详细的规定。
2．实践探索与发展。
新修正的地方组织法的实行，推动了我国现行乡镇国家机关领导人员的选举的改革探索。这种选举改革包括了选举前的人事考察程序，以民主评议与民主测评、民主推荐、组织考察与党委决定、酝酿协商为人事考察的主要步骤；设立大会主席团程序，通过选举办法程序；组织提名与代表提名候选人程序；确定与介绍候选人程序；投票选举程序；等。由于各个地方政治、经济、文化发展程度的不同，使得一些地方在乡镇人大主席、副主席。乡长、副乡长、镇长、副镇长选举中，并不是完全固守这种已有的选举模式，而是结合本地的实际情况进行了改革与探索，采取了一些新的做法。诸如四川绵阳市进行的乡镇人大代表提名选举乡镇长的改革探索，其中心内容就是将乡镇长、副乡镇长候选人由主席团、代表提名两种方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。山西省临椅县在村民自治组织村民委员会选举的基础上，探索出了两票选任制，即在乡镇人民代表大会选举人大主席和乡镇长、乡镇党员代表大会选举党委书记之前的人事考察中，将民主评议和民主测评的范围扩大到全体选民的一种新型选举制度。其实际内容就是村民投信任票推荐候选人，人大代表和党员投选举票选举人大主席、乡镇长和党委书记及党委成员。四川省遂宁市市中区改革探索出了“公选制”，这是公开推荐选拔乡镇长、乡镇党委书记的制度设计。其具体做法就是改变组织提拔干部为干部自荐，在干部候选人提名方式中引入竞争机制和自我选择机制；增加了考试程序，以“考”的办法来筛选预备候选人人选；建立了通过对考试选拔之后的候选人人选进行民意测评投票的预选程序，以确定候选人选；确定公选过程的透明度，一改过去选拔干部前的人事考察的秘密状态或半秘密状态。深圳市龙岗区探索出了“两票制”推选乡镇领导的做法，试行群众推荐镇长预备人选。他们实行“两票制’冷的第一票是推荐票，或叫民意票，即民意测评中的赞成票。通过这一票，由村民推荐产生镇长的初步人选，并作为确定正式候选人的依据；第二票是人大选举票，即区、镇党委对已推荐的候选人进行资格审查后，提交镇人大主席团，由镇人大作为正式候选人进行投票选举。1998年11月，四川省遂宁市市中区在“公选制”的基础上，进行了选民直接选举乡镇长的改革探索。直选制的实行，使选民由直接提名乡镇长候选人发展到选民直接选举乡镇长。③
我国各地在以农村基层政权建设为内容的社会主义民主政治建设改革探索过程中所出现的上述做法，不论它们叫什么名称，也不论它们采取何种外在形式，但它们在实际内容上都包含了如何产生候选人以及如何对候选人进行投票选举两个部分。因此，我们用宽泛意义上的“两票制”来概括上述的各种形式。本文正是在这种宽泛的意义上使用“两票制”的概念，不是某个具体地方所实行的具体制度。这种“两票制”形式的出现和推行，是新时期中国农村基层民主政治建设的新尝试。“两票制”真正体现和贯穿了民主选举的基本原则。“两票制”对候选人的确定体现了由下而上的民主集中原则。“两票制”有效地体现了民主选举的量度，具有广泛性。“两票制”体现了直接民主选举。④
三、新时期农村基层民主政治建设进程的政治学思考
“两票制”围绕着我国乡镇国家机关领导人员候选人的产生及其选举所作的改革和探索，从整体上有利于全面加强乡镇一级党委和政权组织建设，是基层民主政治建设的又一重大突破。由选民直接投票推荐乡镇国家机关领导人员的候选人，使我党选拔干部从机关到机关的考核向社会、向选民进行民意测评的转变，扩大选拔乡镇国家机关领导人员民意测验的范围，将人选直接交给选民选择，这正是“两票制”所蕴含的民主选举精神。无疑地，这必将对当代中国农村基层民主政治建设的发展与推动，产生非常深远的影响。对此，下面试做三方面的政治学分析。
1．农村基层政权建设的性质定位分析。
本文开宗明义，旗帜鲜明地提出了农村基层政权建设是农村基层民主政治建设的重要内容，属于我国社会主义民主政治建设的范畴。农村基层政权建设实践中创造出来的“两票制”及其所蕴含的民主选举精神，既有利于加强和完善基层政权建设，又推动着我国农村基层民主政治建设的发展。因此，正是这种民主选举的精神和原则，把基层政权建设和基层民主政治建设有机地联系在一起。没有民主选举，就没有基层政权建设的加强与完善，就没有基层民主政治建设。
我们将农村基层政权建设定位到社会主义民主政治建设的范畴，其意义并不只是对以往农村基层政权建设的经验总结，更重要的是表明了农村基层政权建设将来的发展方向。马克思主义政治学理论认为，民主是指居民与政权之间的关系。这种关系表现为公民权利，主要是指公民管理国家事务的权利。一个国家的公民权利表明这个国家的民主性质和民主程度。谁享有公民权利，是表明民主的性质，谁真正享有民主，谁就是政权的主人停有公民权利的大小多少是表明民主的程度。根据马克思主义的这一民主理论，我国农村基层民主政治无疑地也是表明了村民与基层政权之间的关系。农村基层政权是我国社会主义政权体系的重要组成部分，因此，村民就应是农村基层政权的当然主人。要使村民能够真正成为农村基层政权的主人，就必须使村民在农村基层政权建设过程中，充分享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民利。因此，农村基层民主政治是使村民真正成为农村基层政权的主人的制度保障。我们决不能脱离民主政治来谈农村基层政权建设，或者说，农村基层政权建设决不能没有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实在内容。各个地方政治、经济、文化发展程度的不同，农村基层政权建设可以、而且应该采取不同的民主自治形式，但内核只有一个，这就是村民必须是基层政权的主人。
同时，我们不应该把农村基层政权狭隘化。忽视村民自治委员会是作为农村基层政权的基础而存在，忽视村民自治委员会亦是党和政府联系群众的桥梁和纽带，忽视村民自治委员会在我国国家政治生活中所具有的木可替代的职能，而否认村民自治的民主政治属性的观点，是有悖于客观事实和历史发展的，在理论上是站不住脚的，在实践中是有害的。
2．农村基层政权建设的绩效价值分析。
我们认为农村基层政权建设作为基层民主政治建设的重要内容，其所引发的理论价值和实践功效，远远地超出了农村基层的范围，而是对整个国家的政治发展和经济、社会的全面进步产生了积极的、深远的影响。在村民直接选举村民自治委员会领导的基础上，发展成长起来的以“两票制”形式选举乡镇国家机关领导人员，这在相当程度上不只是对村民自治的拓展和提升，而且是从更深的层次上促进了农村民主型政治文化的形成，从而为制度层面和行为层面的国家政治民主的发展提供了坚强的文化支撑和精神动力。我们的国家是一个具有悠久封建专制传统的国家，缺乏法制，更缺乏民主。在封建专制统治的高压下，人民不敢为主人，也不能为主人。社会主义国家制度的建立，虽然解决了人民敢为主人的问题，但人民如何才能有能力去行使主人可以行使的权利？这可以说是摆在我国政治现代化、民主化任务面前的首要问题。正是从解决这一首要问题出发，实行村民自治，并在此基础上对加强和完善乡镇政权建设所作的各种形式的改革和探索，最终发展成为从选民直接推荐乡镇国家机关领导人候选人到选民直接选举乡镇国家机关领导人，其目的就是要在各种自治形式中，在各种形式的改革和探索中，培育和融人一种现代民主政治的观念。
一方面，实行村民自治，村民自我教育、自我管理和自我服务，将逐渐消除了村民对政权的依赖，锻炼了村民的民主管理能力，培养了村民的政治素质，提高了村民政治参与的积极性，使村民逐步熟悉和习惯于民主的操作规程，造成村民基于基层民主所训练出来的宽容与协商精神，培育了村民独立的政治品格。另一方面，有利于重构国家与村民的关系。在旧有的计划经济体制下，国家与村民的关系是管理与被管理、命令与服从的不平等关系；在社会主义市场经济体制下，由于生产资料所有权和使用权的分离，原有的不平等关系使国家与村民之间产生的磨擦和冲突越来越多，也越来越激烈。因此，迫切需要调整与重构国家与村民的关系，“需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心”。⑤而国家与村民关系的调整与重构，是通过农村具有民主政治属性的基层政权建设才能完成。村民从关心与维护自身合法权益的角度参与到基层政权建设中。能否维护村民的合法权益已成为村民选举和撤换村委会成员、乡镇国家机关领导人员的重要标准；抵制上级行政普遍存在的诸如滥摊派和不洁行为，也已成为村民对新任领导的最重要的期望。因此，正是通过这种具有民主政治性质的基层政权建设，使国家与村民的关系重构为：政治上将国家与村民的关系置于宪法、法律的规范与监督之下，国家依法对农村基层和村民实行领导，村民依法履行对国家的义务，并约束自己的行为；经济上按照市场经济的等价交换原则，处理国家与村民之间的利益问题。同时，也使村民可以有力地监督和约束上级政府的不合理收费和摊派。这种监督和约束本身必然使农村基层民主自村级扩展延伸到乡镇，乃至更高一级，并成为推动国家民主、支持国家改革的基础性工程。
3．基层民主政治建设的动力机制分析。
农村基层民主政治建设的动力机制问题，实质是指农村基层民主政治建设的动力来源问题，弄清楚这个问题对于如何搞好农村基层民主政治建设具有十分重要的意义。
马克思主义关于社会物质生产方式最终决定着社会的政治。文化制度的理论，并不是一个简单的结论，而是人类社会发展过程的总结。低下的生产力水平和小农经济，对于中央集权模式的强化有着极其重要的作用，这种分散的、封闭式的自给自足的自然经济，必然要求一个强有力的中央集权的政治结构与之相适应。在这种情况下，个人依附于自然环境而存在；在社会中，则表现出对于社会团体的极大依从性。人还只是作为物种的个体而非独立的个体。所以，马克思指出：“我们越往前追溯历史，个体，从而也是进行生产的个体，就越表现为不独立，从属于一个较大的集体”。③
但是，随着社会生产力的发展和物质生产水平的提高，特别是进入到商品经济条件下，人的依赖关系已经发展到人的独立发展形态。由于商品经济是一种以主体的平等独立和平等自由的交换为基础的经济形式，大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体之间横向平等的契约关系和平等的竞争关系，以及行使约定的权利和履行约定的义务行为，市场主体为着各自的利益而进行经济活动，参与市场竞争和交易。因此，这种经济形式，它一方面要求具有强制力的国家制度以其内含的统治阶级所认可的价值标准对利益是否正当、合理作出权威的区分与认定，并以法定权利鼓励对正当、合理利益的追求；它另一方面又内在地要求由权威化的国家制度来保护平等与自由，限制或阻止对不当的非法利益的追求，从而维护经济秩序，实现主体自身的最大化利益。由此，必然会产生这样的政治要求：第一，政府的权力和法来自个体公民的赞同，例如，在自由选举中，体现了这种关系；第二，政治代议制，作为一种制度，它不是秩序、等级、社会功能和阶层的体现，而是个人的体现；第三，政府的目的在于满足个人的需要，保护个人的权力，使个人能够去追求他自身的利益。③
由此，我们可以得出这样的结论，生产力的发展和物质生产水平的提高，使人之间的关系改变了，社会结构也必须随之而改变。由于社会制度是社会结构的组织形式，即是社会组织及其管理形式。因此，社会结构的改变也会引起社会制度的变化。马克思主义的这一理论原理为我们正确认识农村基层民主政治建设的动力来源提供了理论依据。我们可以肯定地说，农村基层民主政治建设的动力来源于生产力的发展和物质生产水平提高及其所引起的经济形式、农村社会结构形式的变化。
因此，把农村基层民主政治建设的动力来源与如何建设基层民主政治混为一谈，误认为政府的规范和政策指导是农村基层民主政治建设的主要动力来源，这恐怕是不切合实际的。片面认为农村基层民主政治源于政府自上而下的推动的理论观点，将会导致实践中忽视社会物质生产方式的决定作用，忽视村民的主体作用，忽视提高村民民主素质的重要性和迫切性。农村基层民主政治作为社会上层建筑的重要组成部分，它并不是任何人、任何组织和任何集团从外部强加给社会的，而是农村社会发展的必然结果。新时期的基层民主政治建设正是适应了家庭联产承包经营责任制的要求，从社会政治方面保证了村民生产经营主体地位的需要，从而实现了我国农村治理模式的创造性转换。
广大村民作为农村基层民主的主体，在基层民主政治建设中应具有主体作用。同时，我们也应当看到，基于政府的独特的作用和我国目前村民素质不高，尚未养成民主习惯的现实，由政府加以规范政策指导，是非常必要的。政府的这种规范与政策指导，从国家制度的层面上看，主要体现在对基层民主政治建设的制度供给上；从各地方实行民主政治建设的实际情况来看，则主要体现为地方政权系统的不同层级部门推行基层民主政治的意愿和行为对该地村民民主政治建设效果的直接影响上。如果没有有关基层民主政治建设示范的政策导向，没有地方政府的组织规范，村民所要求的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是不可能迅速落实到我国农村基层的。由于政府这只“看得见的手”作用的特殊性而决定，它在农村基层民主政治建设中具有重要的作用。但政府的这种规范与政策指导并不等于基层民主政治本身，而应是对基层民主政治的制度化、法律化和具体化。因此，强调政府的规范与政策指导，又不能偏离村民的意愿与要求。加强农村基层民主政治建设，应当把充分发挥村民自下而上的主体作用和政府的规范、政策指导作用相结合，才能全面而有效地推动农村基层民主政治的健康发展。
注释：
1：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版。
2施九青、倪家奉：档代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版。
3中共深圳市龙岗区委组织部：《推进基层民主政治建设的新尝试》，lop年。
4邓正来：《国家与市民社会人《中国农村观察》，An年第1期。
（一）推动中国进程，树立民主进步形象
1.极力主张和倡导。1937年5月在延安中共苏区代表会议的报告中指出:“今年的几个月内，全国必须发起一个广大的民主运动，这运动的当前目标，应当放在国民大会和宪法的民主化的完成上。”8月，在《抗日救国十大纲领》中提出“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日的救国方针，选举国防政府”的要求，主张实行。1939年2月，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，该纲领具有“宪法”的性质。10月2日和12月1日，中共中央两次向全党发出关于运动指示，各抗日根据地的运动轰轰烈烈的开展起来。1940年2月2日，“延安各界促进会”成立大会召开，大会通过了《延安各界促进会宣言》，作了《新民主主义》的重要讲演。1944年8月12日，指出：“只有立即实行民主，才能增强团结抗战的力量，只有寻民主的途径，才能公平合理地解决国共关系与经济国内其他一切政治问题。”并且重述了信守七年前关于民主政治的诺言。12月15日，在陕甘宁边区参议会的演说中，指出民族统一战线在解放区，首先表现在各阶级各党派合作的“三三制”政府工作中。“凡参加人民代表会议（参议会）工作、政府工作及社会工作的一切人员，不问属何党派，或无党无派，应该一律被尊重，应该一律有职有权。”［1］292-293
2.积极推进建立“民主联合政府”。早在1937年12月中共中央政治局会议就提出国共两党“共同负责，共同领导，互相帮助，互相发展”的政治主张。1944年，中国共产党适时地提出了“废止”，实行“新民主主义”的口号。1944年9月4日，中共中央指出“这一主张，应成为今后中国人民的政治斗争目标，以反对一党统治及其所欲包办的伪国民大会与伪宪。”［2］9月15日上午，国民参政会的中共参政员林伯渠受命在国民参政会三届三次会议上正式提出联合政府的主张。11月7日，国共两党达成建立民主联合政府协议，“这一协定的精神和方向，是我们中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的所在”。12月15日，指出：“摆在解放区人民面前的极其重要的一项任务，就是想出种种能够促成联合政府的办法来。”［1］296，3891945年4月中共七大召开，在《论联合政府》的报告中指出结束的两个步骤是：“目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。”新的联合政府应当“建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”［3］1068-10698月27日，国共双方经过40多天的谈判后签定了《双十协定》。1946年1月10日国共两党签署了停战协议，政治协商会议同时召开，这成为新民主主义运动中最辉煌的一页。“政协路线就是同志《论联合政府》的路线，这将是今后长时期的奋斗目标。”［4］
（二）推行根据地民主选举，树立全国民主建设的榜样
“民主政治，选举第一”。［5］抗日根据地民主选举具有以下特点：
1.扩大直接选举的范围。中共在抗战时期制定的选举制度规定，抗日民主政权的产生，应经过人民选举。凡年满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。从陕甘宁边区三次大型的选举来看，参加选举的选民分别占总选民的70%、80%、82.5%。在当时农民文化素质非常低的条件下，民主选举运动采用了开会选举、背箱子选举等直接选举方式和票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆、烧香点洞、举手表决等多种多样的投票方式，大力鼓励基层民众参与选举，为直接选举创造了良好的条件。
2.选举坚持无记名投票和竞争原则。由于历史条件的限制，在根据地内普遍文化落后、文盲较多，选举中一律采用正规的无记名投票。各抗日根据地的选举法都明确规定了竞争原则。共产党的各级组织在提名候选人时，不仅推荐自己的党员，同时也推荐其他抗日党派和无党派人士，为他们提供条件，在必要时以自己的活动去帮助真正能代表大多数人民利益的非党人士竞选。在党和边区政府的领导下，竞选运动自下而上、从城镇到乡村迅速展开。各抗日阶层、各抗日党派和团体的候选人纷纷发表竞选演说，申明自己的政见、主张和抱负。甚至在偏僻的农村，竞选也很激烈。
3.坚持民主选举中的平等原则。抗日根据地民主选举的平等性体现在：一是每个有选举资格的选民，都在平等的基础上参加选举。在每一次、每一级的选举中，都只有一个投票权，并且效力相等，任何人不得享有特权。二是不同阶级阶层一律公平对待，没有因阶级阶层的不同而规定不同的比例。三是男女平等，妇女享有选举权和被选举权，改变了妇女无权的地位。四是民族平等，规定蒙、回民族在政治上经济上与汉族的平等权利。
（三）建立“三三制”政权，创新中国民主政治形式
中国共产党根据著名爱国民主人士李鼎铭先生的建议，在各抗日根据地普遍建立了“三三制”的抗日民主政权，创新中国民主政治的形式。
1.保障人民民利奠定“三三制”政权的社会基础。抗日民主政权的施政方针以反抗日本帝国主义，保证抗日各阶层人民的利益，改良工农生活及镇压汉奸反动派为基本出发点。保障一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。“全国人民都要有人身自由的权利，参与战争的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿，有饭吃，有事做，有书读，总之是要各得其所。……在土地关系上，我们一方面实行减租减息，使农民有饭吃；另一方面又实行部分的交租交息，使地主也能过活。在劳资关系上，我们一方面辅助工人，使工人有工做，有饭吃；另一方面又实行发展实业的政策，使资本家也有利可图。”［3］808为了保障人民的民利，中共还制定了一系列的劳动政策、土地政策、税收政策、除奸政策、经济政策、文化教育政策。
2.建立人民管理国家的权力机关——参议会。抗日战争爆发后在先后成立的国防参政会、国民参议会都无法真正动员人们积极抗战的情况下，中共在边区建立了真正的人民管理国家的权力机关参议会。参议会作为抗日战争时期各根据地最高一级权力机关，其职权主要有：地方立法权、选举罢免权、监察弹劾权、监督促进权、议决权、审批权、追认权。各根据地先后都建立了参议会或临时参议会，一般以边区或省为单位，在边区内，省内设立三级或四级参议会。各级参议会的议员由人民直接选举产生。参议会的全权机构为各级参议会参议员大会，大会期间还设主席团和秘书处、议员资格审查委员会、提案委员会等。参议会休会期间，边区、县均设有由议员互选产生的常驻议会。
3.运作方式上实行政治协商，民主合作。指出:“在政权问题上，我们主张统一战线政权”。［6］760在政府施政上，则实行广泛的民主协商。如何与党外人士合作共事?首先是共产党员必须在各方面做出表率。为此，要求政权中的党团和共产党员做到“具有充分的民主精神，……，要能够坚持党的政治立场，要能够团结非党干部，要能够以自己的模范作用去影响非党干部积极负责地工作，反对‘因党而骄’。”［7］共产党员要“遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”［6］742-743必须对党外人士给予充分的信任和尊重，“一方面，在其职权范围内的事情放手让他去做，同时，帮助他完成任务，以提高其积极性和自信心；有成绩给以表扬，有缺点帮助他改正。”［8］还要讲求方法，特别是“对参加我们政权的党外人士的生活习惯和言论行动，不能要求他们和共产党员一样，否则将使他们感到不满和不安”。［6］743遇有意见分歧，争议不能避免时，也要尽量使用会外谈话方式求得解决。
4.以党内民主积极推动人民民主。“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”全党“积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。……大批能干人才的创造，也只有在民主生活中才有可能。”［6］5291938年10月的六届六中全会通过了三个党内法规文件，对于在集中领导下切实实行民主集中制，发扬党内民主，起了巨大作用。1945年4月七大的召开，使民主集中制原则更加具体化、制度化。为党内民主的发展提供了“实事求是”的思想路线、“批评与自我批评”的有效方式、“治病救人”的价值原则。“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”［9］中共党内民主的完善和扩大，各级领导干部和广大党员所具有的民主意识、作风和习惯无疑会对根据地乃至整个国家的民主政治生活产生积极的影响。在中国共产党的领导下，广大人民享有了集会、结社、言论自由等基本权利，派能够参政议政，都离不开中共党内民主的完善。
（四）建立监督保障机制，优化民主政治的环境
1.建立民主集中制原则指导下的权力制约机制。“三三制”抗日民主政权“其组织形式，应该是民主集中制”。［6］383各抗日根据地的民主政权按照民主集中制原则，实行各级民主政府的委员制、代表会议制，实行普遍的选举，实行少数服从多数的制度，在此基础上形成了适当的权力约束机制。主要表现在：一是各根据地的最高权力机关是边区参议会，各县有同级参议会，村一级有村民代表大会。参议员由群众选举产生。参议会对同级政府领导人和司法部门负责人有选举、罢免、质询、弹劾的权力。二是政府执行同级参议会决议并对其负责。参议会对政府有监督权，政府对参议会决议有执行的义务。三是司法部门由同级参议会监督、政府领导，同时保持审判独立。
摘要：抗日战争时期中国共产党在民主政治建设方面取得了重要成果，不仅充分保证了人民的民利，而且充分调动了人们的积极性，为夺取抗日战争的伟大胜利提供了重要的政治保障。这对今天的社会主义民主政治建设具有重要的启迪意义。
关键词：抗日战争；中国共产党；民主政治建设；抗战时期
抗日战争时期,中国共产党在抗日根据地建立了各级抗日民主政权,成功地实现了在抗日根据地的局部执政，在民主政治建设方面取得了重大成就。
一、抗战时期中共民主政治建设的成功经验
（一）推动中国进程，树立民主进步形象
1.极力主张和倡导。1937年5月在延安中共苏区代表会议的报告中指出:“今年的几个月内，全国必须发起一个广大的民主运动，这运动的当前目标，应当放在国民大会和宪法的民主化的完成上。”8月，在《抗日救国十大纲领》中提出“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日的救国方针，选举国防政府”的要求，主张实行。1939年2月，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，该纲领具有“宪法”的性质。10月2日和12月1日，中共中央两次向全党发出关于运动指示，各抗日根据地的运动轰轰烈烈的开展起来。1940年2月2日，“延安各界促进会”成立大会召开，大会通过了《延安各界促进会宣言》，作了《新民主主义》的重要讲演。1944年8月12日，指出：“只有立即实行民主，才能增强团结抗战的力量，只有寻民主的途径，才能公平合理地解决国共关系与经济国内其他一切政治问题。”并且重述了信守七年前关于民主政治的诺言。12月15日，在陕甘宁边区参议会的演说中，指出民族统一战线在解放区，首先表现在各阶级各党派合作的“三三制”政府工作中。“凡参加人民代表会议（参议会）工作、政府工作及社会工作的一切人员，不问属何党派，或无党无派，应该一律被尊重，应该一律有职有权。”［1］292-293
2.积极推进建立“民主联合政府”。早在1937年12月中共中央政治局会议就提出国共两党“共同负责，共同领导，互相帮助，互相发展”的政治主张。1944年，中国共产党适时地提出了“废止”，实行“新民主主义”的口号。1944年9月4日，中共中央指出“这一主张，应成为今后中国人民的政治斗争目标，以反对一党统治及其所欲包办的伪国民大会与伪宪。”［2］9月15日上午，国民参政会的中共参政员林伯渠受命在国民参政会三届三次会议上正式提出联合政府的主张。11月7日，国共两党达成建立民主联合政府协议，“这一协定的精神和方向，是我们中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的所在”。12月15日，指出：“摆在解放区人民面前的极其重要的一项任务，就是想出种种能够促成联合政府的办法来。”［1］296，3891945年4月中共七大召开，在《论联合政府》的报告中指出结束的两个步骤是：“目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。”新的联合政府应当“建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”［3］1068-10698月27日，国共双方经过40多天的谈判后签定了《双十协定》。1946年1月10日国共两党签署了停战协议，政治协商会议同时召开，这成为新民主主义运动中最辉煌的一页。“政协路线就是同志《论联合政府》的路线，这将是今后长时期的奋斗目标。”［4］
（二）推行根据地民主选举，树立全国民主建设的榜样
“民主政治，选举第一”。［5］抗日根据地民主选举具有以下特点：
1.扩大直接选举的范围。中共在抗战时期制定的选举制度规定，抗日民主政权的产生，应经过人民选举。凡年满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。从陕甘宁边区三次大型的选举来看，参加选举的选民分别占总选民的70%、80%、82.5%。在当时农民文化素质非常低的条件下，民主选举运动采用了开会选举、背箱子选举等直接选举方式和票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆、烧香点洞、举手表决等多种多样的投票方式，大力鼓励基层民众参与选举，为直接选举创造了良好的条件。
2.选举坚持无记名投票和竞争原则。由于历史条件的限制，在根据地内普遍文化落后、文盲较多，选举中一律采用正规的无记名投票。各抗日根据地的选举法都明确规定了竞争原则。共产党的各级组织在提名候选人时，不仅推荐自己的党员，同时也推荐其他抗日党派和无党派人士，为他们提供条件，在必要时以自己的活动去帮助真正能代表大多数人民利益的非党人士竞选。在党和边区政府的领导下，竞选运动自下而上、从城镇到乡村迅速展开。各抗日阶层、各抗日党派和团体的候选人纷纷发表竞选演说，申明自己的政见、主张和抱负。甚至在偏僻的农村，竞选也很激烈。
3.坚持民主选举中的平等原则。抗日根据地民主选举的平等性体现在：一是每个有选举资格的选民，都在平等的基础上参加选举。在每一次、每一级的选举中，都只有一个投票权，并且效力相等，任何人不得享有特权。二是不同阶级阶层一律公平对待，没有因阶级阶层的不同而规定不同的比例。三是男女平等，妇女享有选举权和被选举权，改变了妇女无权的地位。四是民族平等，规定蒙、回民族在政治上经济上与汉族的平等权利。
（三）建立“三三制”政权，创新中国民主政治形式
中国共产党根据著名爱国民主人士李鼎铭先生的建议，在各抗日根据地普遍建立了“三三制”的抗日民主政权，创新中国民主政治的形式。
1.保障人民民利奠定“三三制”政权的社会基础。抗日民主政权的施政方针以反抗日本帝国主义，保证抗日各阶层人民的利益，改良工农生活及镇压汉奸反动派为基本出发点。保障一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。“全国人民都要有人身自由的权利，参与战争的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿，有饭吃，有事做，有书读，总之是要各得其所。……在土地关系上，我们一方面实行减租减息，使农民有饭吃；另一方面又实行部分的交租交息，使地主也能过活。在劳资关系上，我们一方面辅助工人，使工人有工做，有饭吃；另一方面又实行发展实业的政策，使资本家也有利可图。”［3］808为了保障人民的民利，中共还制定了一系列的劳动政策、土地政策、税收政策、除奸政策、经济政策、文化教育政策。
2.建立人民管理国家的权力机关——参议会。抗日战争爆发后在先后成立的国防参政会、国民参议会都无法真正动员人们积极抗战的情况下，中共在边区建立了真正的人民管理国家的权力机关参议会。参议会作为抗日战争时期各根据地最高一级权力机关，其职权主要有：地方立法权、选举罢免权、监察弹劾权、监督促进权、议决权、审批权、追认权。各根据地先后都建立了参议会或临时参议会，一般以边区或省为单位，在边区内，省内设立三级或四级参议会。各级参议会的议员由人民直接选举产生。参议会的全权机构为各级参议会参议员大会，大会期间还设主席团和秘书处、议员资格审查委员会、提案委员会等。参议会休会期间，边区、县均设有由议员互选产生的常驻议会。
3.运作方式上实行政治协商，民主合作。指出:“在政权问题上，我们主张统一战线政权”。［6］760在政府施政上，则实行广泛的民主协商。如何与党外人士合作共事?首先是共产党员必须在各方面做出表率。为此，要求政权中的党团和共产党员做到“具有充分的民主精神，……，要能够坚持党的政治立场，要能够团结非党干部，要能够以自己的模范作用去影响非党干部积极负责地工作，反对‘因党而骄’。”［7］共产党员要“遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”［6］742-743必须对党外人士给予充分的信任和尊重，“一方面，在其职权范围内的事情放手让他去做，同时，帮助他完成任务，以提高其积极性和自信心；有成绩给以表扬，有缺点帮助他改正。”［8］还要讲求方法，特别是“对参加我们政权的党外人士的生活习惯和言论行动，不能要求他们和共产党员一样，否则将使他们感到不满和不安”。［6］743遇有意见分歧，争议不能避免时，也要尽量使用会外谈话方式求得解决。
4.以党内民主积极推动人民民主。“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”全党“积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。……大批能干人才的创造，也只有在民主生活中才有可能。”［6］5291938年10月的六届六中全会通过了三个党内法规文件，对于在集中领导下切实实行民主集中制，发扬党内民主，起了巨大作用。1945年4月七大的召开，使民主集中制原则更加具体化、制度化。为党内民主的发展提供了“实事求是”的思想路线、“批评与自我批评”的有效方式、“治病救人”的价值原则。“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”［9］中共党内民主的完善和扩大，各级领导干部和广大党员所具有的民主意识、作风和习惯无疑会对根据地乃至整个国家的民主政治生活产生积极的影响。在中国共产党的领导下，广大人民享有了集会、结社、言论自由等基本权利，派能够参政议政，都离不开中共党内民主的完善。
（四）建立监督保障机制，优化民主政治的环境
1.建立民主集中制原则指导下的权力制约机制。“三三制”抗日民主政权“其组织形式，应该是民主集中制”。［6］383各抗日根据地的民主政权按照民主集中制原则，实行各级民主政府的委员制、代表会议制，实行普遍的选举，实行少数服从多数的制度，在此基础上形成了适当的权力约束机制。主要表现在：一是各根据地的最高权力机关是边区参议会，各县有同级参议会，村一级有村民代表大会。参议员由群众选举产生。参议会对同级政府领导人和司法部门负责人有选举、罢免、质询、弹劾的权力。二是政府执行同级参议会决议并对其负责。参议会对政府有监督权，政府对参议会决议有执行的义务。三是司法部门由同级参议会监督、政府领导，同时保持审判独立。
2.建立广泛的监督机制。共产党“应该受人民的监督”，［3］809抗日民主政权建立了相应的监督机制。参议会拥有对政府的监督权；共产党内部，中央有党务委员会，县级以上各级党委均有监察委员会，监督党的机关、干部、党员的行为；政府内部大都设有自我检查部门；各根据地的报刊经常刊登先进人物的事迹、揭露典型的违法违纪案件，进行舆论监督。而来自于人民群众的监督更体现了“三三制”政权的民主性。这种监督不仅体现在按照各根据地参议会组织法和政府组织法的规定，人民可以对他们的代表参议员和行政司法人员进行监督、检察、批评、控告、罢免，而且还体现在日常的生活当中。不仅允许群众自由批评政府，而且政府也自觉接受群众的批评监督，并为之提供必要的渠道，如晋察冀边区的边区或县行政会议。“有广大人民的力量来监督政府，监督工作人员，人可以幸逃法网，但不能逃出人民的视线。坏事就不易发生。”［10］“边区政府依靠着民众的检举，才相当保证了各县政府的廉洁，并间接保证了政府在群众中的威信”。［11］
3.优化民主政治建设的法制环境。施政纲领是边区政府的立法基础。以党中央的《抗日救国十大纲领》为指导方针，各抗日根据地先后制定了许多施政纲领，对边区法制建设起到了重要的指导作用。在各施政纲领的指导下，几乎所有根据地都制定了保障人权的法律、条例，颁布政权组织法，制定大量选举法规。另外，抗日根据地还颁布了大量的行政法规、土地法规、劳动法规、婚姻和继承法规、刑事法规等，从各方面加强抗日民主政权的建设。这些法律、法规是巩固和发展抗日民主政权的重要保障，为中国共产党在抗日战争时期领导的民主政治建设提供了强有力的保障。
1945年7月4日，黄炎培等6位国民参政会参政员造访延安。在一次交谈中，说:我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。［12］中国共产党在广大的抗日根据地，积极推进民主政治建设，造就了一批模范的民主的抗日根据地，这是向民主新中国迈进的新的战略起点，具有重要启示。
二、抗战时期中共民主政治建设的历史启示
（一）民主政治的建立是加强政党执政合法性的根本途径
“中国共产党在战争期间所争得的源于民族主义的合法性,对于走向胜利、吸引大众支持和让反对势力保持中立,都是必不可少的。”［13］“大多数人民承认的，选举的，就是合法的。……在敌后建立的这种抗日民主政府,在实质上是最合法的。”［14］中国共产党始终站在民族主义的高度,高举爱国主义的伟大旗帜,建立、巩固和发展抗日民族统一战线,根据地的民主政治建设取得了成功，赢得了广大爱国民众的支持和拥护，取得了抗日战争的伟大胜利。正像所说：“一切政治的关键在民众,不解决要不要民主的问题,什么都无从谈起。要民众,虽危险也有出路；不要民众,一切必然是漆黑一团。”［15］民主政治的建立和发展是加强中共执政合法性的根本途径。加强党的执政合法性，必须立党为公，执政为民。执政为民的根本体现在于政治上领导和支持人民当家作主。做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
（二）民主政治的发展是提高行政效率的重要手段
抗日战争时期，中国共产党人对于如何通过实行民主政治来提高行政效率就有了初步的探索。通过普遍、平等、直接、无记名的选举，人民群众可以选出有能力、素质高、执政为民的好干部，为提高行政效率提供了主观条件，民主集中制指导下的权力制约机制、广泛的监督机制的建立以及相应的法律、条例的制定，为提高行政效率提供了外部条件，建设廉洁效能政府为提高行政效率迈出了重要的一步。在当时的历史条件下，中国共产党在民主政治上能够取得前无古人的成就，为人民民主的建立开辟了道路，为今天党领导的政治体制改革、提高行政效率提供借鉴。
（三）民主政治的完善必须因地制宜、因时制宜
民主政治建设能够对抗日战争的坚持和最后胜利提供有力的保障,其中很重要的原因是民主政治建设适应了全民族抗日战争发展的客观需要,服从国家和民族发展的大局。抗日民主政权的施政方针体现了抗日与民主两大精神,以反抗日本帝国主义,保证抗日各阶层人民的利益,改良工农生活及镇压汉奸反动派为基本出发点,保障一切抗日人民的言论、集会、结社、出版、居住、营业、思想等的自由权利。中国共产党为了实现全民族团结抗战,以抗日为前提在抗日根据地建立了共产党员、非党的左派进步分子、中间派各占三分之一的“三三制”政权建设的新模式。建设社会主义民主政治必须始终坚持中国特色社会主义民主政治制度，进行政治体制改革，实行依法治国。
（四）坚持和改善党的领导是民主政治建设的根本前提
抗日战争时期,民主政治得以在抗日根据地充分实行并取得辉煌成就,关键在于中国共产党的正确领导，没有共产党的领导就没有抗日根据地民主政治的正确发展。如果“离开了无产阶级及其政党的政治领导,抗日民族统一战线就不能建立,和平民主抗战的目的就不能实现,祖国就不能保卫,统一的民主共和国就不能成功。”［16］坚持独裁统治、派幻想“第三条道路”,民主政治建设只有始终坚持共产党的领导,才能最终建立属于人民的民主政权。抗日战争时期，中国共产党还不断加强自身建设,不断提高党的领导水平。首先,坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，使党能够获取群众支持,取得抗战及全国革命胜利的力量之源。其次,在思想理论建设上,党实现了马克思主义中国化历程中第一次历史性飞跃,形成了新的理论思想——思想。在组织上,党内民主建设取得长足进展。第三,学会与派实行民主合作,政治协商。
（五）没有监督就没有民主
抗日战争时期,根据地建立健全了民主集中制指导下的参议会、政府、司法机关相互制约的权力约束机制,保障权力机制的健康运行。建立了共产党内部的监督、政府内部的监督、舆论监督、法律条例的监督、人民群众的监督相结合的广泛的监督机制,层层监督机制保证了抗日民主政权的良性发展,为中国共产党加强党内监督、党外监督提供了良好的素材。还颁布施政纲领、人权保障条例、政府组织法、选举法规、行政法规等多项法律条例,充分保障人民的权利,规范政府工作程序,使抗日民主政权的建设有法可依，为抗日民主政权能够健康的发展创造了必备的条件。社会主义民主政治建设必须把党内监督同群众监督、舆论监督、派和无党派爱国人士的监督结合起来,把自上而下和自下而上的监督结合起来,逐步形成强有力的监督体系。
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