比如民用机场，除了机场及配套建筑设施本身的压覆区域需要进行调查外，机场周围的电磁环境保护区域也需要进行调查，因为在这个区域内，是不能从事掘土、采砂、采石等活动的，而电磁环境保护区的范围，不同地域的机场，其大小是不同的，必须由建设方予以确定。又例如地下储气(油)库，由于这类工程目前在中国刚刚兴起，尚无相关的保护法规规定，故储气(油)库周界之外的安全保护范围的宽度，要根据工程周围赋存的矿产资源种类、含矿岩系的物理力学特性等来综合考虑确定，并以保障建设项目的安全为原则。目前，根据国家标准———《爆破安全规程》(GB6722—1986)，对于地表工程，一般在建设项目征地周界外采用400～500m的安全保护范围作为参考值较为适宜。根据岩层的移动角确定压覆范围除了工程周界之外的安全保护范围，还应考虑工程保护范围外侧与工程相邻的矿床被开采时对工程保护带的影响状况，从而进一步确定建设项目的压覆宽度(拟用地周界之外工程压覆的总宽度)。当矿床被开采时，由于采区边界不断向四周扩展(即形成移动角)，使原来设立的工程安全保护带因移动角的移动而破坏保护带的完整性，最终影响工程的安全性。例如麻城—阳新高速公路建设项目?，按照《公路安全保护条例》规定，其工程保护带的宽度为公路中心线两侧各100m。该工程压覆了武穴市松阳钾磷矿床(图略)，其中钾矿体最大埋深390m(BC线段长)，以55°移动角(D、F处角度)，换算其压覆的宽度(由公路中心线向外侧的CD、CF线段长)为398m，大大超过了规定的安全保护范围与拟用地范围宽度(AB、BE线段长)，用这种方法取值，可大大提高建设项目在建成后的安全性。调查评估报告按这个经过换算的压覆宽度(CD或CF长度)计算被压覆的资源/储量，并作为办理压覆矿产资源储量登记的依据。对于面状工程(变电站、风力发电场?、火力发电站、住宅群、厂房等)，当工程周围分布有已知矿床时。亦应按矿体的最大埋深、岩层的移动角(根据含矿岩系的物理力学特性综合确定，基岩区一般取50°～60°，松散沉积物覆盖区一般取45°)换算其压覆宽度，才能合理增大工程的安全保护范围，确保建设工程在日后周边的矿山开采活动中，不遭受不安全因素的影响与破坏。
压覆矿产资源调查的内容
野外调查的主要内容，包括矿产地、采矿权、探矿权的分布现状等信息。(1)矿产地信息调查搜集压覆区域内已编入当年《湖北省矿产资源储量表》的各类矿产的矿区名称、勘查程度、勘查时间、勘查单位、矿区坐标、勘查报告、矿区地质图、资源/储量计算图等。压覆未编入《湖北省矿产资源储量表》内的矿产资源，亦应按以上内容进行调查了解。(2)探矿权信息包括项目名称、探矿权人、勘查许可证号、勘查范围坐标、勘查阶段、勘查有效期、勘查的主要矿种等。当已经圈定了矿体时，还须搜集现阶段矿体的平面分布图。(3)采矿权信息包括采矿权人、矿山名称、采矿许可证号、开采范围坐标、开采规模、有效期、开采矿种、开采方式、勘查报告、矿区地质图、资源/储量计算图等。对于探矿权、采矿权信息，调查过程中，还要同时向国土资源管理部门索取矿业权设置的证明文件。(4)调查图件以1∶1万～1∶5万地形图为基础图件，或者以工程设计方提供的附地形的工程平面分布图为工作用图，在图中标明已勘查矿区、正在勘查矿区、开采矿区的范围与矿体地表出露范围、井口、硐口、露天采场等，确定矿区内探矿工程、开采作业面(井、硐)、矿体等与建设项目拟用地范围、安全保护范围的具置。
建设项目须避让的重要矿产资源
湖北省国土资源行政主管部门确定的优势矿产、紧缺矿产(湖北省优势矿产为:磷、岩盐、石膏、水泥用灰岩等;高磷赤铁矿、累托石粘土、芒硝、钛、钒等为潜在优势矿产;紧缺矿产是铂族金属、钾盐、铬铁矿等)。一处矿产地的发现很不容易，往往需要地质工作者们几年、十几年、甚至数十年的艰苦努力，耗费大量的人力、物力、财力。所以，在调查中发现工程建设项目压覆了重要矿产资源，或与在重要矿产地设置的矿业权范围重叠的，应向工程建设方(或者工程设计方)提出建设项目避让的建议及方案，以切实保证国家的重要矿产资源不受到建设项目的压覆。另外，对一些国家急需的、稀少的矿种、矿床规模在中型以上的矿产地，原则上不允许建设项目压覆(按国家产业政策批准的重大建设项目除外)，比如炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石等。对于必须压覆的矿产地，应对工程项目的选址方案、设计方案，作对比分析?，并对现选址方案和设计方案，进行最优化论证，对工程项目建成后所能发挥的社会经济效益，进行说明，以充分阐述工程的最优方案压覆矿产资源的不可避免性。?张士虎等，江坪河水电站500千伏送出工程压覆矿产资源调查评估报告，湖北省地质调查院，2012。?张士虎等，宜昌至恩施段高速公路压覆矿产资源调查评估报告，湖北省地质调查院，2008。
压覆矿产资源储量的估算与评估
建设项目的拟用地范围及安全保护范围与已知矿区、开采矿区重叠(或者部分重叠)并压覆了矿产资源的，需对压覆的资源/储量进行估算，这也是压覆矿产资源调查评估的核心内容。被压覆的资源/储量的估算原则，是根据固体矿产资源/储量的分类标准［3］，采用被压覆矿区矿床勘查报告中使用的储量计算参数，并以原划分的储量计算块段为基础进行估算，编制建设项目拟用地及周边矿产资源分布图(1∶1万～1∶10万)、压覆资源/储量剖面、平面估算图，同时论述建设项目压覆区在资源/储量估算范围内的具置、压覆的块段编号、矿石质量及品级、压覆的资源/储量分类与数量、被压覆资源占整个矿区资源储量的比例等。对被工程压覆的资源/储量，应进行可否压覆的评估。评估的核心，是以被压覆资源当前市场价格水平上的经济价值，与工程建成后对社会经济的发展和环境保护所起的作用进行对比，评价资源被压覆的利与弊，同时做出工程建设项目能否压覆的建议?，为国土资源管理部门做出准予压覆或者不准压覆的决定提供参考。
(一)加强对空间及非空间数据的管理在矿产资源评价过程中，数据信息作为评价的重要基础，只有充分、有效利用一切数据信息，才能够提高评价准确性，进而提高矿产资源开采量，特别是在区域性成矿系统评价中，数据库中的信息更为中重要，然而，由于受到原始数据信息单位、采集时间等因素的影响，数据信息也会存在不同的比例尺、精度等，基于此，在进行实际研究过程中，要对原始数据进行调整和转换，例如:格式、投影等，提高数据信息质量，从而为科学勘探提供有力保障［2］。
(二)重视多源地学信息的管理数据库作为地质矿产资源评价的基础，直接影响GIS系统实际效率。因此，为了能够实现高质量评价目标，需要从两方面入手:一方面，针对GIS软件支持管理空间信息，利用关系数据库进行属性管理;另一方面，主要是针对对象技术，利用关系数据库管理系统实现统一管理，特别是针对矿产资源评价的地学信息种类较多、且内容相对复杂，构建完善的管理结构势在必行，加强对多源地学信息进行统一管理，提高数据管理水平。
(三)关注找矿信息的转换GIS系统在应用过程中，信息量化及转换同样是关键环节，只有确保信息转换的准确性，才能够确保评价的科学、合理性。例如:针对地球物理、化学等信息要进行数学处理，才能够获取评价需要的图形信息;而针对地质信息，则需要借助GIS系统进行属性检索等一系列处理，才能够提取出成矿信息，基于此，加强对找矿各项信息转换的处理显得尤为重要。
(四)合理选择分析方法矿产资源类型较多，不同类型需要的评价方法也存在一定差异，不仅如此，分析方法的选择也直接影响评价水平［3］。目前，我国矿产资源评价方法一般采用两种方法:经验型及理论型，二者共同目标都是进行量化转化对地质矿产资源区域进行预测，除此之外，还可以通过布尔逻辑、代数方法等方法进行评价，实现预测目标。
二、结论
关键词：契丹／矿产／冶炼
契丹民族是中国北方的一个历史比较悠久的民族，有先进的金属开采、冶炼和制造技术，契丹民族在长期的生产生活中创造了自己的金属冶炼和制造技能，同时在自己的手工业基础上广泛的吸收和采用了中原的先进技术，使其金属冶炼和制造技术有了很大的发展。契丹境内矿产种类较多，储量丰富，为契丹的矿业开发和金属冶炼打下了良好的基础。
1辽代的矿产资源概述
契丹民族的金属冶炼和铸造业历史很早，早在耶律阿保机之前，契丹民族就有了自己的采矿和冶铁及制造技术，有曷术部落，其地多产铁，“曷术”即契丹语铁的意思，根据《辽史》记载，契丹民族有金、银、铜、铁等矿产资源。并且“部置三冶：曰柳湿河，曰三黜古斯，曰手山”[1]的开采记载和管理机构。
契丹民族的矿产资源开采的历史很早，早在公元900年左右就开始开采和利用金属矿产。耶律阿保机在占领室韦的领土之后，“坑冶，则自太祖始并室韦，其地产铜、铁、金、银，其人善作铜、铁器”《辽史·食货志》，室韦在契丹的东北部，在现在的黑龙江省境内，但根据契丹国志记载，应该是蔑劫子，“其国三面皆室韦，一曰室韦，二曰黄头室韦，三曰兽室韦。其地多铜、铁、金、银，其人工巧，铜、铁诸器皆精好，善织毛锦”[2]。“太祖并诸蕃三十六国，室韦在其中”(《契丹国志·诸蕃记》)，蔑劫子也应该在其平定之列。耶律阿保机在平定北方诸国之后，不但取得了其地的矿产资源，也得到了冶炼和制造技术，并且设立了专门的“铁坊”、“军器坊”等管理部门。
渤海国在辽宁和吉林的东部，公元907年，耶律阿保机征服了渤海国并取得了其地的铁矿资源，《续文献统考》和《辽史》都记载“神册初，平渤海，得广州，本渤海铁利府，改日铁利州，地亦多铁，东平县，本汉襄平县故地，产铁矿，置采炼者三百户，随赋供纳”[3]，就是现在的鞍山和辽阳一带，考古挖掘也证实了在鞍山市首山“现炼铁炉址和炼渣，堆积厚达一米多。辽初已具备了一定的金属冶铸技术和原料等条件”[4]。
在燕山山麓的北部，即现在的平泉、宽城、滦平、隆化等县也发现大规模的辽代采矿和冶炼遗址，辽史记载“太祖征幽、蓟，师还，次山麓，得银、铁矿。命置冶”(《辽史·食货志》)，可能即是此地。据河北省承德地区文管所调查，有银矿、铜矿、铁矿等开采和冶炼遗址多处。
辽史记载“泽州，采炼陷河银冶”(《辽史·地理志》)即位于此处，“辽泽州即今平泉县会州故城，陷河，即今平泉、宽城两县境内的瀑河，陷河银冶所指是分布在陷河两岸的多处银矿，我们共发现古矿洞26眼”[5]。另外还发现了大量的居住址和冶炼遗迹，有生活用具、辽代的砖瓦、冶炼炉渣和金属块。
1993年10月，在龙烟铁矿矿区发现的古炼铁遗址(在河北省赤城县田家窑乡境内)，经国家考古部门鉴定，为距今900多年前的辽代炼铁遗址。“龙烟铁矿地处河北省赤城县、宣化县境内，因赤城县龙关、宣化县烟筒山在同一矿脉上，这一绵延百余里的铁矿得名龙烟铁矿。‘其矿层之厚、铁质之佳，亦足为世界太古纪以后，水成铁矿之罕见者，且水成铁矿之属元古界者，推龙烟为首创，肾状、鲕状矿并生，亦为它矿所未有。’并在遗址上采集了炉渣和渣铁标本，经宣钢中心化验室鉴定，渣铁中含有7％的Fe2O3，属用赤铁矿冶炼，含硅18％，全铁54％，正与辛窑一带的矿质、品位相同”[6]。并测定其年代为964±60年，为公元1020—1170年，应属辽、金时代的炼铁遗址。
契丹人除了开采金属矿床，也开采砂矿床，“柳河馆，河在馆旁，西北有铁冶，多渤海人所居，就河漉沙石，炼得成铁。”(《契丹国志·王沂公行程录》)
除了上述矿产之外，《辽史》还记载有其他矿产地，在“圣宗太平间，于潢河北阴山及辽河之源，各得金、银矿，兴冶采炼”(《辽史·食货志》)。
2辽代矿产资源的开发和金属冶炼
契丹民族的矿产资源的开发和金属冶炼技术总体上讲，已经和中原的冶炼水平相当，这可能与大批的中原技术流入契丹有关，契丹民族无论对开采、冶炼还是锻造分工十分明确，有专门的开采、冶炼等部落和管理机构。有专门的“打造部落馆。惟有番户百余，编荆为篱，锻铁为军器。”《契丹国志·王沂公行程录》从现在考古情况推断，辽代的冶炼地多在矿产地附近，但也有在异地的。现已发现冶炼遗址多处，有铜、铅、铁等冶炼遗址和打造遗址。
根据河北文馆所调查，在隆化县隆化镇辽北安州故城北侧，发现铜作坊一处，曾出土了作为原料的残破铜300余斤和大量的炊具。在宽城县龙须门乡王家店村，发现铅锭五块，在隆化县隆化镇北，发现大面积的铸铁遗址，残存有熔炉的部分残体，在隆化县韩麻营村出土有完整的辽代铁锄，并有铁砧子等铁器出土[5]。其他的考古发掘也证实“辽上京附近坑冶遗址规模相当大，鞍山市首山、河北平泉罗杖子、赤峰辽祖州、饶州、中京遗址都有发现炼铁炉址和炼渣，堆积厚达一米多”[4]。
3辽代矿产资源的利用
辽代的金属制品种类较多，从现今的考古发现辽代制造的金属产品主要有生产工具、生活用品、军事武器等几大类，主要以农业生产工具为主，还有手工工具、生活用具及兵器，其中铁制工具占很大比重。生产工具类：生产工具是契丹民族利用金属制品的主要方面，主要以铁制品为主，现今的考古发现，在承德地区发现有大量的生产工具，如铁犁铧、铁锄、铁镰、铁刀、铁铲、铁镐、铁槌、铁砧子、铜犁铧、铁凿等。考古工作者在中国东北地区出土了大量辽代的镐、锄、铧、镰、铡刀、叉等铁制农具。在北京地区(辽南京)也有辽代铁制农具出土，“通县东门外，顺义大固观、上辇，怀柔上庄，房山焦庄等处出土过几批，多是农具和生活用具，有铧、犁镜、耘锄、镐、镰、铡刀、禾叉……”[7]。生活用具类：此类物品的金属种类较多，有金、银、铜、铁等，考古发现的物品也比较丰富，出现在生活的各个方面，如铁锅、铁炉、铁剪、铁熨斗、铁提梁壶、三足铁鼎、六折金铁釜、铜锅、铜釜、铜壶、铜盆、铜铃、铜车川、带钩、铁勺、铁锁、铁铃、铜镜等。其他如：刀、斧、钩、钳、刀斗勺、漏勺、双耳釜、叉、矛、甲片、锤、镐、马蹬、脚镣、铁链、熨斗、剑刀、剪刀、锁、锄、犁等，应有尽有。特别是随葬品类：有鎏金银冠、银碗、鎏金银琢、铜琢、银琢、银盖脸、铜盖脸、铜盂、铜丝网、鸡冠壶以及辽代的碗、碟、杯、盘等瓷器[5]。辽代的兵器类制品以铁制品较多，如铁剑、铁刀、铜骨朵、铁镞、铁棘藜等。
契丹民族在长期的生产实践中逐渐的掌握了金属开采、冶炼和金属制造技术，无论从历史文献记载和现今的考古发掘来看，契丹的金属开采规模很大，冶炼和制造技术先进。所制造的物品以兵器类、生产工具类和生活用具类为主。
参考文献：
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[3]张鸿钊．古矿录[M]．北京：地质出版社，1954．
[4]马利清．从铸币业的发展看辽代经济的盛衰[J].内蒙古大学学报(人文社会科学版)，2001，33(3)：32—35．
[5]田淑华，石砚枢．从考古资料看承德地区的辽代矿冶业[J].文物春秋，1994，(1)：76—78．
1．1河南省第一轮矿产资源整合煤炭、铝土矿是河南省最为重要的两种矿产资源，2012年河南省原煤产量1．80亿t，原铝产量368．8万t，分别位居全国产量的第四位和第一位。河南省于2004年在全国率先开展了煤炭、铝土矿资源整合，针对煤矿、铝土矿开发利用中存在的布局不合理、开采技术落后、环境破坏严重等问题，提出“治乱、治散、治本一起抓，以整顿促整合，以整合促规范，以规范促发展”的整合办法。截至2009年，河南省第一轮资源整合工作已经完成。经过五年多的不懈努力，煤炭、铝土矿资源整合取得了显著成效：一是矿山数量大幅减少，关闭规模较小、开采难度较大、环境破坏严重的煤矿1059个，数量减少了67％；关闭资源量较少、规模较小的铝土矿92个，数量减少了64％。二是生产能力大幅提高，骨干优势企业整合了94处地方国有及改制煤矿和小煤矿企业矿井，骨干优势企业总矿井数达到186处，骨干优势企业产能增加3802万t，资源储量增加14．52亿t，总生产能力达到13766万t／a。三是开发利用新格局基本形成，通过煤炭、铝土矿资源整合，优化了产业结构，提高产业集中水平，河南煤化、中平能化等骨干优势煤炭企业对全省煤炭资源占有率达到了70％，中铝河南铝业、三门峡东方希望、开曼公司等氧化铝企业对全省铝土矿资源占有率达到了90％，基本形成了河南省煤炭铝土矿开发利用的新格局。经过第一轮煤炭、铝土矿资源整合，河南省煤炭铝土矿开发利用中存在的布局不合理、开采技术落后、环境破坏严重等问题得到明显好转。
1．2河南省第二轮矿产资源整合2007年，根据〔2006〕108号文《对矿产资源开发进行整合意见的通知》（以下简称《通知》）要求，河南省在进一步巩固和推进煤炭、铝土矿整合成果的基础上，立足实际情况，针对省内开采秩序较乱、矿业矛盾较突出的金、钼、铁、珍珠岩等矿种，组织开展了第二轮矿产整合工作。在这一轮矿产资源整合工作中，部分省辖市对当地经济发展具有较大影响的非金属矿进行了整合，如郑州市针对的泥灰岩、石英岩（硅石）等矿种的整合，鹤壁市针对玄武岩的整合，许昌、新乡两市针对水泥用石灰岩的整合等。通过资源整合后，矿山数量大幅减少，如铁矿资源较为丰富的安阳、焦作、驻马店3市铁矿数量减少了105个，珍珠岩、沸石较丰富的信阳上天梯非金属矿区矿山数量减了52个，仅保留了3个矿山企业；金矿富集区小秦岭地区的小矿数量也减少了60％②。
1．3河南省第三轮矿产资源整合第一轮和第二轮矿产资源整合在矿山数量减少、矿山开局优化、资源集中率水平提高、矿山生产状况和地质环境的改善等方面取得了明显成效，但是一些深层次问题还没有得到解决，矿产资源勘查项目小而散、投入偏少，矿山企业规模过小、大中型矿山企业少，矿产资源开采粗放、产业集中度和规模化程度较低等问题依然存在。2010年，根据国土资源部等12部门《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》（国土资发〔2009〕141号）、《河南省人民政府办公厅关于进一步推动矿产资源开发整合工作的意见》（豫政办〔2010〕25号）等相关文件要求，河南省针对除煤炭、铝土矿之外的铁、铜、铅、锌、钼（钨）、金、锑、萤石、石英岩矿（硅石）、水泥用灰岩和建筑用石材（料）等重要矿种，开展了第三轮矿产资源整合工作。第三轮整合工作是在新的形势下发挥资源的集合优势，建立集约经济和循环经济的战略措施，与前两轮整合工作最大的差别在于本轮整合是以矿业权调整为着力点，依据采矿权、探矿权整合的侧重点和方式方法的差异，将整合区划分为以采矿权整合为重点的整合重点矿区和以探矿权整合为重点的整合重点勘查区两大类，并将整合区分为省定和省辖市定两级。本次整合工作全省共确定非煤矿产资源整合重点矿区55个，共涉及51个探矿权、264个采矿权。整合后保留探矿权31个，减少39％；保留采矿权108个，减少59％；矿权总数减少176个，减少55％；确定非煤矿种资源整合重点勘查区8个，涉及探矿权39个，采矿权65个，整合后保留探矿权14个③。从2012年起，河南省矿产资源整合工作基本完成，矿产资源勘查开发和资源整合转入常态化管理。
2河南省矿产资源整合成效
经过近十年的不懈努力，河南省主要矿种的资源整合取得了显著成效。一是优势矿业企业的资源能力和市场竞争力明显提高。通过矿产资源整合，做大做强了河南煤化、中平能化等5大骨干煤业集团、中铝河南铝业、三门峡东方希望、开曼公司等4家重点氧化铝企业和以及灵宝金源、灵宝黄金股份、洛钼集团等一批重要矿产开发优势骨干企业。二是矿山布局和资源配置日趋合理。通过整合，优化了全省矿业经济结构，全省小煤矿、小铝土矿数量减少了六成以上。截止到2009年底，全省共关闭规模较小、开采难度较大、环境破坏严重小煤矿1059个；关闭资源量较少、规模较小铝土矿92个。大中型煤炭矿山所占比例由原来的3．81％提高到现在的34．94％，改变了之前布局不合理的问题，不仅解决了煤炭、氧化铝小矿山数量多的问题，产量和经济效益都得到较大程度的增长，小煤矿、小铝土矿年生产能力分别达到15万t、10万t以上，产量增长50％以上③。三是完善了安全生产条件。河南省在整合过程中，通过发挥优势骨干企业资金雄厚、技术先进、管理完善的产业优势，落实矿山企业安全生产主体责任，对安全条件生产较差的矿井进行改造，加强安全监管监察，有效地减少了矿山生产安全事故发生。2011年全省原煤百万吨死亡率0．192，比全国平均水平低66％④。四是政府调控能力不断增强。通过矿产资源整合，运用行政性措施和法制性手段，对矿产资源勘查、开发、资源配置和矿业权设置等方面做出具体规定，进一步优化了资源市场，加强了规划布局和政策引导，增强了政府对资源开采供给的调控能力，促使矿产资源开发向着有规划、有秩序的方向进行。五是河南省煤炭、铝土矿整合经验作为典型在全国得到推广。国家发展改革委、国土资源部、国家安全监督管理总局、国家能源局多次派出工作组来河南调研指导总结成功经验，并且被国家有关部门和其他省份借鉴推广，为全国矿产资源整合工作的开展提供了经验。
3存在的问题
矿产资源整合具有多元化的特点，是一项综合性很强的工作。矿产资源整合工作涉及资源合理配置、利益调整和社会稳定等多方面因素，既涉及治乱、治散，也涉及治本，同时也涉及生产安全、环境保护以及资源税费等问题。河南省虽然在矿产资源整合工作中总结了不少成功经验，但是仍然存在许多问题。一是矿产资源整合工作不到位。部分矿区存在“虚假整合”现象，表面上将一个矿区的几个矿权整合成一个矿权，却并没有按照规定改造原有的生产系统，也没有对整合后的矿区进行开发利用方案设计，资源利用方式没有得到改变，矿山安全和生态环境也没有得到改善；一个矿区原则上只设置一个采矿权，由一个采矿主体开采，部分矿区由于不同利益主体的相互角力，在实际操作中根本无法进行整合；一些矿山企业相互间已经谈好整合协议，相关政策的却迟迟没有出台，等政策出台后，矿业形势已经发生变化，以前的整合协议已经无法兑现，导致整合工作无法进行；部分矿山企业已经完成整合，矿权证却迟迟无法下发，勘查开发工作无法推进，降低矿山企业整合的积极性。二是整合后的部分资源没有得到合理开发。矿产资源整合的最终目的就是让矿产资源得到合理开发。由于部分地方在整合过程中，对于部分资源储量较少、品位较低、开采附加值较低的矿山，不符合大矿开采标准的部分边角资源的矿山，以及大中型矿山企业也不愿意整合的小矿山，没有制定相应的开发利用方案，而以达不到最低生产规模为由，将其一律关闭，直接导致这一部分资源闲置浪费。三是整合工作只是将分散的资源进行集中，却没有相关的产业发展规划。矿产资源整合的最终目的是实现资源规模化、集约化开发，调整矿业结构，促进矿业经济增长方式转变，建设资源节约型环境友好型社会。河南省当前的矿产资源整合工作单纯强调对资源的整合，追求资源集中度的提高，培植优势企业，而没有把改良开采工艺、矿山环境治理、矿山安全投入和矿产品的销售作为矿产资源整合的重点内容，制定相应的产业发展规划，对矿业经济增长方式的转变度不大。四是整合途径缺乏多样性。河南省当前的整合工作主要是运用行政手段推进，市场运作程度较低，因而对确定整合范围内的合法矿业权予以关闭缺乏法律依据，容易引发社会不稳定，使整合工作陷入被动。五是整合工作没有考虑关闭矿山地质环境及生态安全问题。对于关闭矿山，还存在部分偷采盗采的现象，而偷采盗采者的设施简陋，存在安全隐患。缺乏对关闭矿山的监管，一则会导致国有资源的流失，二则留下较大的安全隐患；对于关闭矿山普遍缺乏土地复垦和地质环境恢复治理，这些都会留下地质灾害隐患。六是没有形成矿产资源整合常态化工作体系。矿产资源整合需要相关部门协作配合，目前的矿产资源整合工作，严格意义上讲是一项专项活动，整合协作小组临时由相关部门抽调骨干人员组成，整合工作结束后小组成员各回原单位，整合过程中形成的规范、制度也随之灭失；相关的法律法规体系以及矿产资源管理制度，还存在进一步制定和修订完善的地方。
4河南省矿产资源整合建议
一是编制合理的整合方案。编制合理的整合方案有利于解决整合过程中的现状问题，编制矿产资源整合方案是整合工作的基础，而一套合理的整合方案，能对整合过程中存在的整合不到位、部分资源没有得到合理利用、生态安全、地质安全等问题，有针对性的提出解决方案。合理的整合方案，能处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。通过全面调查矿产资源分布、勘查开发业、加工及深加工业及销售业情况，针对不同的矿种，从资源禀赋、开局和产业发展等不同角度，针对矿产资源开发利用中长期存在的相关问题，结合当前矿业市场情况，经过专家的充分论证，制定合理的具有可操作性的矿业权整合方案。针对整合中关停的小矿山，制定资源储备计划和远期发展计划，加强对关闭矿山的地质环境和生态安全等问题的监管，妥善处理好关停矿山企业职工的安置问题。二是建立矿产资源整合常态化工作体系。常态化工作体系是在现有整合成果的基础上，进一步提高资源开发利用水平，完善矿产资源管理制度体系建设。河南省的矿产资源整合工作经过近十年的推动，效果较为明显，矿业布局得到进一步优化，矿业结构也得到进一步调整，矿产开发秩序和环境状况进一步改善，下一阶段的矿产资源整合将转入常态化管理阶段。矿产资源整合常态化要求我们从工作体系上、制度上解决矿产资源整合上存在或可能出现的问题，让矿产资源整合工作更加规范化、合法化。要加快完善相关的法律法规；加快制定相关的运作机制，拟定相关部门间协调办法，明确整合工作流程，简化办事程序、提高行政效率；出台调动企业整合的积极性、主动性的办法和奖惩约束机制，规范企业在整合过程中的行为；全面推进矿业权设置方案制度，从矿业权投放的角度上控制矿业布局。三是制定相应的矿业发展规划。制定矿业发展规划是引导矿业产业健康、有序、可持续发展的重要举措。从矿业经济可持续发展的角度出发，运用相应的经济学理论和产业发展理论，结合矿业市场情况分析，制定相应的矿业发展规划和产业政策。统筹资源的合理高效利用，大力调整矿业结构，做大做强优势产业，延伸矿业产业链，推进资源产品精深加工，增加产品附加值，提高产品层次，增强矿业发展竞争力，实现河南矿业经济可持续发展。
5结语
1.1矿产资源法律制度不完善
我国矿产资源法律法规制度及体系在维护矿产资源国家所有权、规范矿产资源勘探开发及促进矿产资源保护和合理利用方面起到了积极的促进作用。但我国现行的《矿产资源法》（1986）主要是为了满足对矿产资源开发管理的需要，侧重从管理角度规范矿产资源的勘查和开采，导致在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”，存在产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰且发展受限、矿产资源补偿费标准过低、矿业权与土地使用权的衔接不顺畅、行政监督管理职权冲突、矿产资源环境保护内容亟待完善等问题。
1.2矿产资源开发规划管理不到位
自2001年全国范围内各级矿产资源的规划编制和实施陆续展开以来，我国矿产资源管理规划走上从无序混乱到有章可依的进程。然而，随着我国进入社会主义现代化建设的关键时期，社会经济发展进入转型期，对国内外能源和矿石等的需求依然十分强劲，可以预见，我国经济发展与资源环境的矛盾冲突将日趋紧张，矿产资源规划工作将面临一系列挑战。尽管我国已经陆续完成和启动第二轮、第三轮矿产资源规划，矿产资源规划方式和制度依旧存在着计划经济时代政府指令的影响，未能体现市场经济发展和生态文明建设的要求，矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑，仍然存在规划体系界定不清、规划的法律地位尚不明确，规划法律效力有待提高等问题，导致规划管理难以落到实处。
1.3矿业权市场建设滞后
我国在社会主义市场经济建设过程中，根据实际情况和经济社会发展对矿产资源的需求，初步建立了矿业权市场，并制定修改相关法律法规，保障矿业权市场的发展。但是，由于各地区实际情况不同，相关法律制度不完善，因此，造成我国矿业权市场建设中存在各地矿业权出让发展不平衡，做法不一致；矿业权市场主体不规范；矿业权退出机制不完善；矿业权市场中介服务机构不规范；矿业权市场监管问题突出等一系列问题。这些问题无疑对协调矿产资源开发和生态文明建设产生不同程度的影响。
1.4矿产资源开发利用理念、技术相对落后
当前我国已进入“四化”建设的关键阶段，资源环境的约束日益趋紧，人口压力并未缓解。但是当前我国矿产资源开发利用理念，矿产的开发利用技术水平已不能适应生态文明背景下经济发展和人民生活质量提高的要求，与国际发达国家矿产资源开发利用水平相比，尚存在矿产资源开发利用的理念和技术相对落后等问题。
1.5矿产资源监督管理制度设计不合理
矿产资源监督管理的基本内容包括产权监督和行为监督。它主要是对矿产资源开采过程中的矿业产权、矿产勘探开发技术、遵守法律、遵守矿产规划等进行监管。从中可以发现，现行的矿产资源监管并没有针对矿山环境进行特定监督，只是把生态环境监管放在法律和规划的框架下，进行监督管理。这样会导致矿山开发企业只重视当前利益、生产效益和生产安全，忽视长远利益、社会效益和生态安全。对于涉及到生态环境有高危的相关矿产资源行业，缺乏相关法律法规对于矿产资源管理部门、环境保护部门以及安监部门等的监管协作进行指导和规范，造成令出多门，难以区分主次，各部门之间在权力配置上互相交叉，导致部门职权不清，会降低生态文明背景下矿产资源的监管效率。
2生态文明视角下矿产资源管理机制设计的影响因素分析
矿产资源管理制度作为国土资源管理制度的重要组成部分，在国家治理体系中占有重要位置。生态文明建设的大背景下，矿产资源管理体制机制，需要根据政治因素、经济因素、社会因素和文化因素进行多方面发展要求的具体制度设计。
2.1政治因素
在我国这个具有中国特色社会主义的国家里，必须高举旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。政治因素对于一项管理制度的诞生有重要的影响。矿产资源管理体制机制创新主要受政治制度、法律制度、方针政策等影响，她们决定了矿产资源管理体制机制改革的前进方向。
2.2经济因素
中国特色社会主义市场经济的各项制度在我国已经建立起来，并且在不断走向完善。党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，是为了更好发挥市场在资源配置中的作用，为建设生态文明，建设两型社会贡献力量。矿产资源产业作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，管理体制机制改革也必须尊重市场经济规律、市场经济制度。社会主义市场经济体制下，经济利益等要素对于矿产资源管理体制机制改革设计有着重要影响。
2.3文化因素
文化作为一个民族和国家精神力量的源泉，中华民族之所以屹立于世界民族之林五千年，中华文化在其中起了关键性的作用。文化为人们的行动提供方向和可供选择的方式，可见对人们的日常行为具有十分重要的指导作用。生态文明建设背景下，矿产资源管理机制的设计必然受到传统文化、社会主义文化的影响。比如矿产资源管理体制机制设计要体现社会主义价值观的导向作用，因为矿产资源管理的实现还是需要通过人的活动来实现，而人的活动就要靠社会主义价值观来予以指导。所以，矿产资源管理体制机制的设计要考虑社会主义文化的导向和整合作用。
2.4社会因素
矿产资源管理体制机制设计的一个重要目的之一就是要有良好的社会效益。社会效益的取得，就必须认识到当前社会发展所处的社会发展阶段和当前社会对于矿产资源管理的要求，即对良好的生态环境需求。我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人。因此，在矿产资源管理体制机制的设计必须体现人民的呼声，维护人民的利益，把保护良好的生态环境，实现人与自然和谐发展作为改革后的矿产资源管理体制机制的目标。
3我国矿产资源管理机制框架设计
党的十报告把生态文明作为中国特色社会主义现代化“五位一体”建设的重要组成部分，并提出把生态文明建设融入到经济、文化、政治、社会建设中去。矿产资源管理体制机制改革作为政治建设中的深化行政体制改革的重要组成部分，同时，又是矿产资源行业生态文明建设的重要环节。因此，在生态文明建设的背景下，矿产资源管理体制机制改革必须融入生态文明的相关理念和方法。
3.1矿产资源法律体系建设生态化，明确生态环境保护目标
现有矿产资源法律体系主要制定于上世纪80、90年代，其中有许多计划经济时代的影子，在矿产资源法律体系中存在“重开发，轻保护”的观念，这些已经不适合现在生态文明建设的要求。为此，应该实现矿产资源法律体系建设生态化，突出生态环境保护的内容。首先，明确《矿产资源法》中关于矿产资源利用过程中生态环境保护法律责任的规定。现行的《矿产资源法》第32条第1款规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”但在法律责任章节中没有规定相应的法律责任条款，更没有对行政主管机关及其工作人员和矿山企业在保护环境方面应承担的责任进行规定。要建设生态文明，实现中华民族永续发展，在《矿产资源法》里应规定相应的矿业主管机关和工作人员以及矿业企业在生态资源环境保护中应当承担的责任条款，重视矿业环境保护才能使我国矿业更加有序健康地发展。其次，《矿产资源法》环境责任机制的实行，也需要相关配套法规的完善。生态资源环境保护不是一种单独的法律责任，需要通过很多法律手段来加以实现，例如加入矿产资源规划考核、环境保护保证金、环境影响评价、矿产资源监管等法律制度，同时在民事、行政、刑事法律责任中加强对环境保护方面法律责任的规定，确定破坏生态资源环境的责任追究机制，从而形成一个较为完备的责任体制，为生态文明背景下我国的矿业发展及矿业环境保护起到更坚定的保证作用。再次，统筹考虑《矿产资源法》与相关法律的合理衔接。做好《矿产资源法》与《土地管理法》、《水法》、《森林法》等在矿业用地、矿业权开发行政审批、水资源有偿使用等方面的衔接，确保矿产资源开发利用的高效协调管理。最后，加强矿产资源保护与综合利用的立法，融入生态文明的相关理念，促进矿产资源行业绿色发展，为制定有利于促进低碳经济和循环经济发展的资源政策，促进矿产资源行业的全面升级提供强有力的法律依据。
3.2完善矿产资源储量储备制度，突出矿产资源生态国情
矿产资源储量是经济建设、社会发展、民生需求和生态保护所需能源、原材料的物质保证。我国的矿产资源储量管理领域涵盖矿产资源储量登记、动态监管、资源补偿费征收、矿产资源储量评审备案管理，以及对储量的矿业权评估备案、建设项目压覆矿产资源和地质资料汇交等进行了延伸管理。根据生态文明建设要求和当前矿产资源管理现状综合分析，矿产资源储量管理在今后的工作中应当尽快组织力量完成以下工作。首先，在矿产资源储量登记方面，在全国范围进行全面清查，尤其是了解对国民经济发展有着重要影响作用的矿产资源储量，包括了煤炭、铀、铁、铜、铝、稀土等重要矿产。在了解它们储量进行定量分析预测的同时，针对这些重要矿产资源产区的生态环境条件也要充分调查，并在现有及可预见的矿产资源开发技术基础上实现对矿产资源开发生态环境影响预测评价。其次，构建适应生态文明建设要求的规程、规范、技术标准体系及其实施细则。再次，加强对建设项目压覆矿产资源的管理，严格限制对重要矿产资源储量的压覆。最后，建立重要矿产资源储备制度。在实现国家资源安全的同时，也可以优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整矿产资源空间开发结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，为实现中华民族永续发展奠定基础。
3.3实现矿业权市场管理动态化，融入生态文明理念
矿业权市场管理是矿产资源管理的核心部分，对于实现矿产资源价值，优化矿产资源配置具有十分重要的意义。针对目前我国矿业权市场出现的问题，应该做好以下工作：首先，规范矿业权市场的交易主体。生态文明背景下，矿业权市场的交易主体必须进行规范，这样既有利于建立有序合理的矿业权市场，同时可以明晰矿业权，促进矿业权流转，促进资金、技术等资源进入到矿业权交易市场，进而实现矿产资源的优化配置，提高矿产资源的利用率。其次，提高矿业权市场的准入门槛。矿产资源必须从从业年限、信誉水平、资本金额、满足的技术条件、环境评价等方面提高准入门槛。这样既可以防止对矿业权市场进行投机干扰，又可以借助有实力的企事业单位实现对矿产资源的合理开发，提高整个产业的节能集约水平，实现绿色发展。再次，完善矿业权市场的退出机制。矿业权交易市场中，因政策调整，政府部门不能履行合同时，要退还受让方的矿业权价款，保障投资人的合法权益。为此，要制定退还矿业权价款的条件和办法，完善关闭矿山，退还矿业权价款具体规章制度，从而维护矿业权市场稳定，促进矿产资源行业的绿色发展。最后，重视矿业权市场上生态文明制度的建立。积极开展矿业权市场中碳排放权、排污权等与矿业权交易的协调运行，并制定其相关规章制度。同时对一些达到开发利用条件的废弃尾矿和贫矿，也设立矿业权，并象征性收取一些矿业权费用，同时国家给予政策优惠和相关补贴，鼓励有实力的矿产资源企业进行开发，从而促进矿产资源开发利用水平的提高。
3.4健全矿产资源规划管理制度，优化矿产资源开发格局
生态文明背景下，完善矿产资源规划管理制度，是优化国土空间开发格局的重要一环，具有十分重要的意义。针对我国矿产资源规划管理体系存在的问题，优化完善矿产资源规划管理制度，应做好以下工作：首先，明确矿产资源规划的法律地位，提高其法律效力。对《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》中相关条文进行适当的完善，对生态文明建设下的矿产资源规划进行行之有效的管理。其次，体现市场经济发展的要求，重视市场在矿产资源配置中的决定性作用。矿产资源规划工作要注意与国内外的资源价格走势及社会经济的发展潜在需求相结合。再次，矿产资源规划要统筹好本区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区经济发展的关系。在规划制定前应深入了解规划制定地区的实际情况与矿产资源开发利用的状况，实现矿产资源的动态规划，协调矿产资源开发利用的代际冲突，实现矿产资源的可持续发展。最后，在矿产资源规划的具体实施层面制定行之有效保障机制予以支撑。基层规划工作情况影响到上一级规划工作的贯彻落实，基层矿产资源规划是矿产资源规划管理制度的基础。解决基层规划工作遇到的问题，加大对基层（市、县级）矿产资源规划工作在经费和人员等方面的配置。如加大中央财政对基层适当扶持、加强对基层规划人员业务素质的培养；建立矿产资源规划实施的配套监督监管机制，从而避免规划工作的低效率和权力缺乏制约而诱发的腐败现象，同时保障其依生态文明理念所制定的规划得到有效的贯彻落实；加大矿产资源规划技术层面保障，特别是在基层规划部门和经济发展水平欠发达地区，规划信息系统建设与维护，完善基层规划工作信息处理与更新工作；建立规划信息系统与其他矿产资源管理系统的协作机制，实现矿产资源规划管理工作与其它矿产资源管理信息系统的衔接。
3.5矿产资源税费管理制度生态化，强化税收对生态调节作用
我国现行矿产资源税费制度体系，缺乏对矿产资源可持续发展的考量，不适应生态文明建设的发展，一定程度上加快了矿产资源的耗竭。为此需要对矿产资源税费制度体系进行以下完善：首先，矿产资源税费立法的生态化，必须坚持科学发展观的指导，树立可持续发展的立法理念，将生态文明的相关理念融入渗透到矿产资源税费立法工作中去。在矿产资源税费法律体系中，要体现诸如提高矿产资源的利用率，促进矿产资源的合理开发使用，建立循环经济的矿业市场的生态文明建设理念。其次，调整原有矿产资源税费种类。将矿产资源补偿费和矿产资源税进行合并，新资源税应完全用于矿山生态环境破坏和解决矿业开发的外部不经济性，而不作为矿产资源有偿使用制度的重要体现。矿产资源有偿使用制度则由设立矿产资源权利金和矿业权价款来实现。再次，构建矿产资源生态税费体系。设立或完善诸如生态环境保护税、矿山环境修复保证金等税费制度。并根据矿山开发环境评价结果，制定不同的税率，客观体现出破坏环境的经济成本，从经济角度来调节人们在矿山开发利用过程对生态环境的破坏行为，通过人们的趋利，来实现矿产资源开发过程中对生态环境的保护。同时也为矿产资源开发过程中生态环境保护治理提供固定的资金来源。最后，完善矿产资源税费的管理，建立相关保障机制，实现相关环境保护税费的专款专用。对于专门用于矿产开发的税费，财政和税收部门应专设账户，同时定期对账户进行监督审计，以防挪作他用。
3.6重视资源环境督察，完善矿产资源监督管理制度
开采总量控制政策即由国家确定全国矿山年度开采总量、各矿山按分配的生产指标安排生产的管理制度。我国的开采总量控制政策始于2002年，纳入总量控制管理的第一个矿种为钨矿；随后国土资源部于2006年和2009年分别将稀土矿和锑矿纳入实施总量控制的矿种之列；2010年又将萤石和高铝黏土纳入其中。2012年3月，国土资源部颁布了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，标志着这一政策进入一个更加规范化的阶段。开采总量控制政策直接设定了全国的资源开采总量，同时还伴随暂停受理勘查许可证、采矿许可证申请的措施，实际上是从资源产业的上游开始对资源进行计划管理和保护，目标指向明确、直接。综合政策推出的背景以及我国优势资源产业所面临的问题进行分析，可以发现该政策的目标主要有如下三个：一是保护优势矿产资源，防止过度开采；二是保障矿产资源可持续供应能力；三是调节市场供需形势，维护我国经济利益。
2总量控制政策评估标准、方法和指标
2．1评估标准
公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动。政策评估主要是要了解政策的结果。根据公共政策评估的基本理论，结合具体的评估对象，我们认为开采总量控制政策的评估应按照以下三个标准进行，即政策目标标准、公平公正标准和效率标准。政策目标标准就是以政策目标的实现程度作为评估政策的依据。政策目标既是制定政策的起点，也是政策制定所要实现的终点。狭义的政策效果评估，实质是将政策实施后的实际结果与政策预期效果进行比较，判断预期效果的实现程度，分析未实现预期效果的原因，进行提出改进的建议。公平公正是公共政策的一项基本要求，因而也是政策评估的一个重要标准。公共政策是政府对市场进行干预的手段。任何一项政策的出台都意味着对社会价值的重新分配，任何一项政策的有效实施都必然导致某种价值分配的最终实现。政策在满足大多数人利益的同时，也可能导致一部分人的利益受到损害。为了实现帕累托最优，就要求通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，从而体现和照顾最大数人的利益。效率是指在一定的经济成本基础上所能获得的经济收益，常用收益与成本之比来衡量。由此引申，政策的效率标准是对比和衡量政策取得效果与所耗费资源，即分析政策效果与政策投入之间的比率和关系。
2．2评估方法
政策评估方法有多种，包括前后对比分析法、成本效益法、抽样统计法、专家判断法和自我评价法等等。根据评估内容，本文采取前后对比分析法作为主要评估方法。所谓前后对比分析法，是指对比、分析政策实施前和实施后政策调节对象是否发生变化、变化的程度如何、是否实现了政策的目标。前后对比分析法又可细分三种：一是简单前后对比法，即直接对比某项指标在政策实施前与实施后的不同；二是“投射—实施后”对比法，即对比政策实施后的实际效果与按实施前所表现出的发展趋势所推导到的效果；三是“有－无政策”对比法，即对比指标在有政策和无政策情景下的差别。在本文中，我们选取实施总量控制政策的钨、稀土和锑的数据作为实例进行政策前后对比分析，选取未实施总量控制的钼来模拟无政策的情景进行“有－无政策”对比。
2．3评估指标
遵循科学性和实用性原则，我们选取了产量、资源储量、保障程度和经济效益4类共11个指标，这些指标主要用于评估开采总量控制政策目标实现程度。
3评估结果
应用上述评估方法和指标，我们对总量控制政策的目标实现程度、公平公正性和政策效率分别进行了评估，其结果如下所示。
3．1标实现程度评估结果
3．1．1目标一：保护优势矿产资源，防止过度开采
从我国钨、稀土和锑产量类指标在政策实施前后的变化来看，开采总量控制政策的实施在一定程度上抑制了这些资源的过度开采局面，起到了保护优势矿产的作用。但由于执行力度、需求变化等因素的影响，开采总量的控制目标并未完全实现。对比2002年前后我国钨矿产量变化轨迹发现，实施总量控制政策以后，矿山产量仍呈持续增长态势，甚至增速也在增长。这种简单对比似乎表明政策未发挥作用，但深入分析发现其中另有原因。2002年以后，我国进入高速工业化时期，包括钨矿在内的各类矿产品的消费量剧增。2002～2012年10年间，我国钨消费量年均增长率为7．8％，而此前从1980～2001年的20余年的时间里，年均增速仅为1．9％。在需求快速增长的激励下，降低产量几乎无法做到。总量控制政策的实施对我国稀土矿山生产产生重要影响。政策实施前，我国稀土矿山生产呈持续增长态势。1990～2005年的15年间，矿山产量年平均增长率高达14．1％。2006年实施总量控制政策以后，产量高速增长的趋势逐步得以扭转，在高位维持几年后，受政策和需求萎缩的共同影响，近年进入下降通道。总量控制政策的实施使我国锑矿矿山生产大幅下降。1981～2007年，我国锑精矿产量年均增长率为7．4％，2007年超过16万t，创历史产量最高纪录。从2009年开始，我国对锑矿实行开采总量控制政策，锑精矿产量大幅下降，以后各年虽仍呈增长态势，但绝对量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增长速度也比前期略低，为5．2％。钼矿是我国的另一优势金属矿产，目前未实行开采总量控制政策，本文将其作为“无政策”情景的代表。与钼矿比较，钨、稀土和锑的矿山产量增长显然缓慢很多，特别是2006年以后这种差别更为明显，这也说明该政策确实产生了一定效果。需要说明的是，三种矿产都存在超指标生产的现象。2002～2012年，我国钨精矿实际产量累计121．89万t，同期生产指标79．70万t，实际产量为生产指标的152．94％；2006～2012年稀土实际矿山产量累计为75．74万t，同期生产指标为64．80万t，实际产量为生产指标的122．68％；2009～2012年，锑矿山产量累计为48．48万t，同期生产指标为40．00万t，实际产量为生产指标的121．18％。超指标生产现象的普遍存在，一是由于总量控制政策执行力度不够，政策有时流于形式；二是近年我国矿产资源消费需求增长迅速，价格高涨，刺激企业超指标生产。超指标生产现象使政策削弱了政策效果。
3．1．2目标二：保障矿产资源可持续供应能力
总量控制政策的实施，有效地改变了资源开采无序、过度增长的态势，开采量的减少或增速减缓无疑将对可持续供应产生正面影响。但由于评估指标的局限性，这一效果很难表达。保有资源储量及其变化是反映矿产资源可持续供应能力的重要指标之一。保有资源储量是已查明的资源储量经开采等活动消耗之后剩余的资源储量，受勘查新增量和消耗量的双重影响。政策实施前后的对比表明，我国钨矿保有资源储量近年略有增长，稀土矿有大幅增加，而锑矿却呈下降趋势。同样实行总量控制政策的三个矿种保有资源储量变化呈分化趋势，表明除该政策之外，尚有其他因素在发挥作用。与大宗紧缺矿产相比，三个矿种保有资源储量增长缓慢，这主要是由于我国对这些矿产的勘查活动采取抑制措施所致。储采比、储消比也是衡量矿产资源保障能力的重要指标。由于我国目前处于工业化阶段，资源消费需求快速增加，带动产量持续增长，同时勘查活动受到抑制，导致这两个指标持续下降，无法直接反映总量控制政策的效果。
3．1．3目标三：调节市场供需形势，维护经济利益
通过控制矿山开采总量来控制市场供应，从而改变我国优势矿产市场供过于求、价格低迷的局面，维护国家经济利益是总量控制政策的一个重要目标。观察钨、稀土（以铕代表）和锑金属近年价格变化轨迹可以发现，三种矿产品的价格在实施总量控制政策后均有不同程度的上涨，特别是2009年我国加强政策执行力度后，效果更为明显。与未实行总量控制政策的钼矿相比，钨、稀土和锑的价格上涨趋势更为明显，表明总量控制政策起到了调节市场供需、从而使价格理性回归的作用。价格的理性回归，增强了我国矿业企业的盈利能力，维护了我国作为全球主要供应国的经济利益。
3．2政策公平公正性评估结果
开采总量控制政策的实施，改变了市场原有的平衡，使价格、产量和消费量均发生变化，重新调整了生产方、需求方和社会整体利益。本文应用福利经济学中生产者剩余和消费者剩余的概念，分别代表生产方利益和消费方利益。开采总量控制实质上设定了市场供应的上限，与无政策情景相比，在需求不变的条件下，无疑将使产量（供应量）下降，价格上升。其结果将使生产者剩余增加，消费者剩余减少，即增加了生产方的利益增加，减少了消费方的利益；同时，生产者剩余和消费者剩余之和———社会整体利益减少。由于我国是这些矿种全球主要的供应国，其产品中有相当比例供应国外消费者，因此这一利益调整有益于增加我国国家利益。此外，开采总量控制政策的实施，在一定程度上一度混乱的开发秩序得到整治，维护了正常的矿业秩序，同时减少了对矿山生态环境的破坏，符合整个社会发展的需要，增加了全社会的利益。在微观层面，政府对生产指标的分配也产生一个公平性问题。2012年国土资源部颁布的《总量控制矿种开采指标管理暂行办法》，进一步明确了控制指标确定和调整的原则和依据，公开了指标分配下达的程序，使总量控制政策在具体执行层面更加公正和公开。当然也需要看到，生产指标的分配实际上形成了生产的行政垄断，使现有生产者免受外来竞争压力，对于其他市场参与者而言，是一种不公平待遇，也不利于充分发挥市场在资源配置方面的作用。
3．3政策效率评估结果
开采总量控制政策所取得的效果已在前文加以论述，本节着重分析政策的成本构成。政策执行主要涉及生产指标的确定、分配和监督，这些工作是各级国土资源管理部门日常管理工作的一部分，无需过多的专门投入；对非法盗采的查处是总量控制政策得以实施的关键，但本身就是矿政管理的重要内容，并非总量控制政策专门成本。总量控制政策有两项专门成本，一是企业的生产能力闲置成本，二是政策引起的市场波动给产业的健康发展造成的不利影响。由于生产指标具有一定程度的不确定性，企业的生产能力往往保持有一定的冗余，部分生产能力可能长期处于闲置状态，造成资本的浪费。政策执行力度的前后不一，以及其他相关政策作用的叠加，可能会引起市场的巨大波动，给矿业产业以及下游应用产业的健康发展造成不利影响，形成巨大社会成本。2011年前后稀土价格的暴涨暴跌便是一个实例。
4结论和建议
关键词：矿产资源；矿产资源资产；循环经济
矿产资源是国民经济建设和人民生活水平的物质基础,我国80%以上的能源及工业原材料来自矿产资源,其总量位居世界第三,而人均拥有量不足世界平均水平的一半,属资源十分紧缺的国家。矿产资源(水资源除外)其储藏量是有限的,是不可再生资源，并随着不断开发利用而不断锐减。矿产资源将成为21世纪末、下世纪初制约我国社会经济发展的重要因素,如果管理不当,将使国民经济发展因资源问题而处于瓶颈状态,因此在循环经济模式下实行矿产资源资产化管理,对国有矿产资源资产的保值增值和合理开发利用,对我国国民经济的持续稳定发展具有重大意义。
一、矿产资源资产管理现状
（一）产权管理混乱，部门之间条块分割
我国《中华人民共和国宪法》和《矿产资源法》规定：境内所有矿产资源均为国家所有，由国务院行使国家，地表或地下的矿产资源不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。在实际生活中，矿产资源所有权、经营权（或矿业权包括探矿权、采矿权）、行政权三者混淆，以行政权、经营权代替所有权管理，国家所有权受到条块的多元分割，国家作为矿产资源资产所有者代表的地位模糊,产权虚置或弱化,各种产权关系缺乏明确的界定,各个利益主体之间关系缺乏协调,造成了权益纠纷迭起。
（二）矿产资源资产开发利用中的短期行为严重
矿产资源资产的开发利用中的短期行为十分严重。主要表现在:(1)矿产资源的开发不合理、利用率普遍偏低、浪费严重、消耗剧增、存量锐减。煤矿只有23%,铁矿只有45.4%,十大有色金属矿分别只有23%-72%。在综合利用方面,采矿回收率只有30%-35%,比世界平均水平低10%-20%。在1953-1986年的33年间,我国国民收入增长6．83倍(按可比价格计算),同期能源消耗增长14．1倍,生铁消耗增长23．4倍,4种有色金属消耗增长35倍,这些数据表明,我国经济发展是建立在矿产资源的巨大消耗之上的。(2)资源不合理及无序开发带来环境污染严重。
(三）产权转让市场和法制不健全
矿产资源资产产权转让的市场机制不健全。这是由于矿产资源资产产权不明确,资源无偿使用制度所派生出来的问题。在存在矿产资源资产产权市场的情况下,要根据谁能提供更多的租金,也即谁能更有效地使用矿产资源这一经济学的效用原则来决定矿产资源的使用权。在不存在矿产资源产权转让市场的条件下,使用矿产资源的效用原则难以体现,一方面由于现行的矿产资源产权关系缺乏灵活的产权转让方式,导致谁占用矿产资源谁就垄断资源的使用权状况,影响资源的优化配置；另一方面,各种隐形的、变相的、非法矿业权交易和转让普遍存在,致使国家的大量矿产资源资产流失,流入企业或个人的手中。在社会主义市场经济中,国家统一制定矿权流转的法律法规势在必行。
（四）缺少统一合理的资产价格体系
没有建立健全合理的矿产资源资产价格体系,矿产资源资产价值的评估方法多种多样,没有一个较为统一的标准。不同计价方法其资源价值不同,有的资源价值包含矿产资源原始价值、普查勘探费用和合理利润;有的只包括普查勘探费用、合理利润。尽管矿产资源评估价值不完全等同于其交易价格,但它是资产交易价格最重要的基础,众多的计价方法导致了矿权转让时,定价混乱,普遍出现价格与价值严重背离的现象,造成了国有资源资产的大量流失。另外,我国矿业目前处于“找矿不如采矿的,采矿不如冶炼的,冶炼不如深加工”的现状,矿产资源资产的价值在探采阶段得不到实现,而是向下游深加工企业流转。
（五）现有的矿产资源税费制度不合理
现有的矿产资源税费制度的不合理包括两个方面：（1）现有的资源税计征依据不合理。税法规定，根据纳税人的不同，确定资源税的课税数量分为两种情况，生产产品销售的纳税人以销售数量为纳税数量，自采自用的纳税人以自用数量为纳税数量，这使得已经开采出来但没有销售的或没有自用而积压的矿产资源无需交税，等于变相地鼓励过度开采，造成积压和浪费；（2）资源补偿费和资源税的征收，没有反映矿产资源的综合利用与回收水平、矿床的开采技术条件等。
二、走循环经济道路的必要性
（一）我国矿产资源开发利用中存在的主要问题
矿产资源的开发利用要涉及矿产勘查、矿产采选、矿产加工和矿产利用等不同的部门和产业。矿产资源的勘查、采选、加工、利用四者之间是相互制约,相互影响的。从矿产资源开发利用的全过程来看,我国矿产资源开发利用中存在的问题有:（1）矿产资源开发粗放,资源浪费严重；（2）矿产资源加工深度不够,回收率低；（3）矿产资源综合利用率低，多伴生、共生组分是我国矿产资源的特点；（4）矿业管理体制落后,矿产资源管理相对薄弱。
（二）循环经济模式
循环经济把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体，它既要求物质在经济体系内多次重复利用，进入系统的所有物质和能源在不断进行的循环过程中得到合理和持续的利用，达到生产和消费的“非物质化”，尽量减少对物质特别是自然资源的消耗，又要求经济体系排放到环境中的废弃物可以为环境同化，并且排放总量不超过环境的自净能力。循环经济实现“非物质化”的重要途径是提供功能化服务，而不仅仅是提品本身，做到物质商品“利用”的最大化，而不是“消费”的最大化，并在满足人类不断增长的物质需要的同时，大幅度地减少物质消耗。同时经济体系各产业部门协调运作，将一个部门的废弃物用作另一部门的原材料，从而实现“低开采、高利用、低排放”，进而形成“最优生产、最优消费和最少废弃”的社会。总之，循环经济物流模式可以认为是“资源——生产——流通——消费——再生资源”的反馈式流程，运行模式为“资源——产品——再生资源”。
（三）循环经济是中国可持续发展的必然选择
在21世纪，中国的经济发展将保持较快的增长速度，到2010年，中国的国内生产总值将在2000年的基础上再翻一番。在这样的形势下，是继续沿用传统的高消耗、高污染带动经济的高增长，还是通过发展新经济，以高新技术来推动中国经济和社会的可持续发展，已经刻不容缓地成为中国的重要抉择。循环经济则是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。要求经济活动按照自然生态系统的模式，组织成“资源－产品－再生资源”的物质反复循环流动过程，使整个经济系统以及生产和消费过程基本不产生或只产生很少的废弃物，从根本上消解长期以来环境和发展之间的尖锐冲突。
三、循环经济模式下的矿产资源资产管理对策
（一）加强循环经济地方法规体系和政策支持体系建设
首先，政府应制订必要的法规，对循环经济加以规范，确保资源的合理开发和有偿利用，加大对环境污染的惩罚力度。一方面要严格限制污染企业的建设，从源头把关，以避免新建项目转手就成了限期治理项目；另一方面，积极利用市场经济的调节手段明确企事业单位和消费者的经济责任，改革现行的排污收费制度并提高收费标准，改变目前企业缴费买排污权的现象，并将逐步引入污染税或环境税，把一部分排污费改为在原料和产品环节征收污染附加税等。
其次，有关部门应研究制定抑制资源过度消费，有利于企业开展能源节约与资源综合利用的税收及税负转移政策；研究制定能源节约与资源综合利用公共财政支持政策；研究进一步深化能源价格改革和能源价格形成机制，建立能源价格预报制度；研究制定能源节约与资源综合利用技术改造项目纳入政策性银行支持范围，并在贷款方面给予优惠的政策；对能源消耗高、污染重的产品和设备课以重税，强制实施高耗能产品淘汰的政策。
（二）树立可持续的消费观和资源节约观
要进一步深化和提高政府组织、个人群体对在矿产资源资产管理中走发展循环经济道路必要性、紧迫性、可行性的认识。在矿产资源领域发展循环经济，要坚持以科学发展观为指导，采取切实有效的措施，动员各方面力量，积极从地域、矿种、行业多维度来探索和推进“以优化资源配置方式为核心，以提高资源利用率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力”的矿产资源开发利用新模式。进一步转变观念，树立可持续的消费观和资源节约观，强化保护环境的责任意识，大力提倡绿色消费，引导广大消费者自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式，把矿产资源的多目标开发、综合利用、节约等活动逐步变为全体公民的自觉行动。
（三）理顺产权、规范管理、实行产权管理
在目前的多级政权体制和所有制结构下，矿产资源的所有者只能是国家，应该按照矿产资源的潜在价值，通过市场机制配置矿产资源，各种经济主体有偿取得矿产资源的经营权。所有权和产权不是一回事，所有权强调的是法律规定的所属关系，而产权是法律规定的经济利益主体获得经济效益的权利。在市场经济中产权必须明确定义，并且专属。“多重产权”使所有权产生不确定性，从而挫伤产权主体对资源投资的积极性，或诱发过度开采和短期行为，或引起法律纠纷。只有产权明晰并给予保护，禁止他人非法侵占市场交易行为才具有可靠的基础。因此国家应该按照资源管理与资产管理并重的原则，将矿产资源的管理纳入国有资产进行管理，使矿产资源资产真正成为国有资产的重要组成部分，加大实施矿产资源有偿使用制度和资源补偿机制的力度，维护国家所有权，保障企业的产权安全。
（四）积极培育和完善矿业权市场
1．在各省(区)、市尽快建立具有独立法人资格的矿业权市场交易机构或场所,形成一个比较完善的市场交易体系。无论是一级市场的矿业权出让,还是二级市场的矿业权转让,都应该按照公平、公开、公正的原则,实行进场交易、规范操作。真正实现矿产资源在全国范围内的优化配置,可以全面清理国家出资已探明的矿产地,摸清各省乃至全国概查以上、至今尚未设置矿权的矿产地分布情况,为积极推进探矿权、采矿权招标和拍卖做好基础工作；并对符合条件的一律实行招标、拍卖出让矿业权。
2．对进场交易人(包括自然人和法人),要有必要的资质要求。发挥市场优化配置资源的作用,通过市场竞争,使探矿权、采矿权向资金密集、技术密集、方案优化的企业转移。
3．对进场交易的标的,要符合规范要求。探矿权对应的勘查区块范围以经纬度1’*1’为基本单位区块。每个勘查项目允许登记的最大范围都有明确规定,并且必须达到规定的最低投入以后方可交易(转让)。采矿权对应的开采范围必须有经矿产资源管理部门批准或备案的地质勘探储量报告。勘查范围或开采范围必须无矿权纠纷。
4．大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、、法律咨询、经纪等中间机构。目前,我国矿业权中间机构不仅数量少,而且大多为事业单位,业务范围狭窄。社会化的矿业权中间机构很不发达,有的省(区)只有少数几个这方面的社会中介机构,严重制约了矿业权市场的发展。为此,一方面要加快矿业体制改革的步伐,现有矿业权中间机构要尽快与政府脱钩,使之成为真正独立的社会法人；另一方面,要大力培育多种经济成分的社会化中间机构,鼓励企业、私人、社会组织和外资采取多种形式,开展矿业权评估、信息服务、、法律咨询和经纪等业务。
（五）改革现行的矿业税费制度
首先，矿产资源税与矿产资源补偿费合并为权利金。矿产资源税与矿产资源补偿费都是从量计征,本质都体现了矿产资源所有者权益,都是矿产资源国家所有权的利益实现形式,所以应将现行的矿产资源补偿费和资源税合并,实行国际通用的权利金,不仅解决了目前对资源税的争论,也保证了国家从矿产开采中得到公平合理的补偿,维护国家作为矿产资源所有者的权益。
其次，修改矿山企业增值税的税项计算,解决增值税负担过重问题。在有关文件中将“从自然界直接取得物质和能量的产业”定义为第一产业,世界各主要矿产国都普遍将矿业划为第一产业,也要把矿业回归到第一产业,同时根据第一产业的特点,对现行的增值税税率进行调整,由“生产型”向“消费型”转化,将矿山企业交纳的权利金、基本建设投资和固定资产折旧费加入矿山企业成本核算,降低增值税税基,彻底减轻矿山企业的负担。这样不仅有利于提高矿业投资者的积极性,而且会鼓励企业采用先进技术、加大科技投入。
（六）完善矿产资源资产评估体系
目前对交易价格的形成机制有不同的观点:或以发现成本为主,或以成本法结合收益法,或以收益法为主,或认为主要受供求关系的调节等。矿产资源资产的价格(P)如前所述应包含资源原始价值(P0)和普查勘探等劳动投入形成的价值(P1)两部分,并要考虑勘查风险、矿藏埋深、矿石品位、矿石结构、采选冶难度、交通条件、储量及储量级别等因素。为了便于价格管理,解决资源价值价格严重背离的事实,可以比照建筑定额方法,制定全国或省区的各类矿种的基本价,再考虑上述实际因素乘以调整系数(T),用公式表示为:P=(P0+P1)×T,P0、P1的确定一般采用收益法。
参考文献：
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