一、矿产资源开发税收法律政策研究的必要性
对于矿业领域内的投资者或潜在投资者，了解并熟悉现行法律法规甚至是地方性规定对于矿业税收的具体要求，是极为重要的。因为这在很大程度上决定或影响着投资者投入成本与资本回收之间的比例，资金压力大小，以及收回成本时间等诸多方面，进而左右着投资者是否进入矿业领域或具体进入哪个矿种领域。
矿山企业在生产经营活动中，需要缴纳多项税收。历经多次税收政策改革，对于矿业领域内税收的征收种类，征收范围，征收幅度等，我国已经建立了相对完备的法律体系。尽管相关政策从理论层面仍然存在诸多争议，实践操作上也受到众多质疑。然而，从实务角度来讲，相关法律政策并不因为争议或质疑而不被执行。一旦在税收方面出现漏洞，矿山企业将会面临巨大的法律风险。
二、现行矿产资源开发税收法律政策体系概览
对于矿山企业来说，其需要缴纳的税种既包括一般企业可能面临的企业所得税，增值税以及营业税等税种，也包括只有本行业内企业才需要缴纳的资源税，具体来看，矿山企业需要缴纳的主要税种包括：企业所得税，增值税，营业税，资源税，城镇土地使用税等，笔者将于下文这些税种的征缴的范围以及征缴标准等诸多问题进行详细阐述。
（一）企业所得税企业所得税，顾名思义，只有取得所得，才需要缴纳该税种。详细来讲，就是企业就其每年的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，向税务机关缴纳企业所得说，目前内外资企业的税率统一调整为25%.如果外国企业在华从事矿产资源的勘探开发，持续时间超过该外国企业所在国与中国在双边税收协定中约定的期限，则从税法角度来看应视其已在中国设立了机构场所，适用的企业所得税税率同样为25%.有一点需要注意的是，外国企业在华从事矿产资源勘探开发等生产经营活动，通常应到区域主管的海洋石油税务分局而不是普通的税务机关进行税务登记。
（二）营业税根据《营业税税目注释（试行稿）》，对于矿产勘查企业来说，如果接受委托对外提供除钻孔打井之外的简单勘探服务，则应按照“服务业—其他服务业”税目缴纳营业税，税率为5%.如果企业接受委托从事地质钻探、打井、爆破等其他工程作业以及为矿山企业提供建筑物、构筑物、矿井、与矿山不可分割的采矿机电和其他机器设备修缮所取得的收入，应当按照“建筑业”税目来缴纳营业税，税率为3%。（三）增值税根据《增值税暂行条例》的规定，只要在境内销售货物，就是增值税的纳税人，应当缴纳增值税，普通税率为17%.如果销售的产品为煤气、石油液化气、沼气或者居民用煤炭制品，税率则为13%.国家为了鼓励某些行业的发展，还专门制定了增值税的减免政策。例如，自1994年税收体制改革以来，我国对黄金矿山、冶炼企业生产、销售的黄金一直免征增值税。
（四）资源税根据《资源税暂行条例》的规定，从事特定矿产品或者生产盐的单位和个人，需要缴纳资源税，征收范围包括：原油，天然气，煤炭，金属原矿，盐等。现行政策对上述不同的矿种实行不同的税率政策，从量征收，销售产品的量越大，需要缴纳的资源税越多。
资源税税率一览表矿种税率原油14—30元/吨天然气7—15/千立方米煤炭0.3—5元/吨其他非金属矿原矿0.5—20元/吨或者立方米黑色金属矿原矿2—30元/吨有色金属矿原矿0.4—30元/吨固体盐10—60元/吨液体盐2—10元/吨尽管，根据《资源税暂行条例》规定，只有国务院才能决定资源税税目以及税额幅度的调整。但是现实中，很多地方税务部门都向国家财政部以及国税总局申请调整某一种或多种矿产资源的资源税税额。例如，山西省境内的煤炭资源税税额于2004年就已经调整至3.2元/吨，今年新疆境内的煤炭资源税税额也调整到3元/吨。
此外，资源税改革已经引起多方关注及讨论。在国务院批准的国家发改委《2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出：研究制定并择机出台资源税改革方案。从现有迹象来看，资源税改革的趋势在于扩大征收范围并将资源税计征方式由从量计征变为从价计征，这些都是值得矿业领域投资者密切关注的。
一、矿产资源规划的法律本质
矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所作的总体安排和布局。进一步讲，矿产资源规划是规划机关为达到合理开发、利用、整治和保护矿产资源的目的，确定矿产资源开发、利用的类型、数量及空间、时间分布，并设计为实现目标所需要的措施的行为。矿产资源规划具有其独特性：
第一，对矿产资源的未来利用行为进行引导、调控。矿产资源规划是人类有目的地改造和利用自然、创建人为环境的具体行为，具有鲜明的导向性，是对未来矿产资源利用行为的引导和控制，根植于人们预防和治理对矿产资源利用负面结果的期盼。矿产资源规划以未来某个时段的矿产资源利用格局作为目标，针对未来有关矿产资源利用行为，为未来的矿产资源利用行为指明发展方向，沿着这样的发展方向可以达到预期的目标，它本身也是实现目标的一种行动方式，通过参与实施的过程体现其存在价值。
第二，因情势多变、利益复杂而充满自由裁量特性。裁量权已经成为现代行政权中最显著的部分，国家法律对此也不得不予以确认。规划的特点在于“预测未来，并根据广泛的行政政策性裁量判断作出政策决定。”由于矿产资源的稀缺性和不可再生性，且未来是不确定的，政府需要借助现实情况对矿产资源的前景进行预判。
二、规划在矿产资源领域的生成
作为资源必须满足两个条件，即可利用性和稀缺性。可利用性说明资源可以在社会成员中进行分配，稀缺性则决定资源必须被公正和有效率的分配。矿产资源不仅具有经济属性更有环境属性，不仅满足经济需求，更要满足环境需求和社会需求，而其自然属性又使其具备潜在资源的特点。
在矿产资源利用活动中，“集体理性能够有效的代替私人理性，而且社会体系可以被推动起来适应集体所愿的未来状况”，“有组织的社会可以理性和科学的推动未来历史进程，因而保证进步并确保公共利益得到实现”，在承认矿产资源规划表现出的集体理性可以在一定领域取代以个人规划为标志的个人理性的同时，也绝不能忽视矿产资源规划作为行政权力的行使，丝毫没有收敛的倾向，反而在违背着当初人们赋予权力时的初衷，以各种方式破坏仅存的行政理性，侵害多种形态的利益。
三、矿产资源规划的法治诉求
法治是一种源远流长的意识形态，更是一种治国方略。美国法学家富勒提出了法治的八项基本原则：法律的一般性，即人们有规则可循法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇；法律是应公布的；法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的；法律应是明确的；法律中不应有矛盾；法律中不应要求不可能之事；法律应是稳定的；行为和法律应是一致的。其中，法治最重要的价值就在于按照既定的法律行事。对法治的威胁和危害主要不是来自于公民，而是来自于政府，行政权力与社会接触最直接，运行自由度特别大，极容易无限膨胀，依法制约的重点就是行政权力。法治政府意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”
四、矿产资源规划中实体控制与程序控制的鉴选
虽然矿产资源规划是保护矿产资源的指导性文件，但是其无法摆脱作为政府行为的基本特征。“权力（利）—行为—责任”模式是法律对权力（利）控制的主要模式。对矿产资源规划进行法律控制并不是削弱规划权力，只是将规划权力置于法律的规范下，保持规划的合法性、合理性、科学性。对规划行为进行法律控制，首先是实体规范，即从组织法上授予规划的权力和从行为法上限制规划的空间。实体规范对规划的控制收效甚微，想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等。原因主要在于：
第一，矿产资源规划本身的特点，影响了实体规范功能的发挥。矿产资源规划立足于现在，对矿产资源未来布局和安排，具有未来导向性，不可避免地带来不确定的问题，事前用实体条文对规划进行制约具有局限性。同时，矿产资源规划的制定受现实的限制，当规划的理想与现实的多变难以协调时，规划的修改难以避免，刚性的实体规范必然造成规划的滞后。由于不确定性和动态性，立法随之变得原则和模糊，无疑也稀释了实体规范的控制功能。
第二，矿产资源规划是集地方立法与规划行政于一身的行政行为，规划机关拥有大量的裁量权，同时，矿产资源的复杂性也需要规划机关制定的规划有足够的灵活性与之相适应，规划裁量权成为矿产资源规划的核心，因此，法律要对规划机关制定的矿产资源规划在内容上作出非常详尽的限制，是不可能的。丰富的社会经济生活要求国家裁量权相对扩大，实体规则的控权功能有所减弱，而程序控权的功能有所加强。这是决定实体规范的局限与程序规范的优越最主要原因。
五、矿产资源规划正当程序的最低标准
从法学的角度，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续等作出决定的相互关系，但程序不能简单的还原为决定过程。这种程序必须具有法律的基本特征：一是正当过程，其最低标准——公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会；二是中立性，需要通过一系列制度来保证，例如决定者的资格认定、人身保障以及回避制度、分权制度、听证制度等等；三是合理化，其要求把理性和经验结合起来，是程序效率的保障。同时，合理化也意味着要对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明，使之得到社会的承认。
（一）信息公开制度
科学、合理的矿产资源规划不是依靠“拍脑袋”想出来的，而是在阳光下诞生的。行政公开是行政机关对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向公民、社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开，公民可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过行政公开，监督行政机关依法行使行政权力，预防控制行政权力的滥用和提高行政行为的可接受性。当政府行使权力可能影响民众权利时，告知该个人有关的信息体现了程序对个人尊严的承认，意味着程序将个人当作值得尊重的主体来对待。
德国《联邦行政程序法》规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”台湾《行政程序法草案》也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。
（二）公众参与制度
砂石土资源是矿产资源的重要组成部分，具有独特的自然属性、经济属性和法律属性，是石山地区的重要资源，其开发管理对石山地区人民的脱贫致富意义重大，也是影响基础设施建设和高速发展的房地产市场发育的重要自然资源。因此，本文着重讨论砂石土资源的经济、法律属性及其对县级矿产资源规划管理影响。
一、砂石土资源的经济学特征及其对矿产管理的影响
1 砂石土资源市场的相对稳定性
砂石土矿产资源受地域及其正在施工的建设工程规模数量的影响，各地价格差距与波动较大。但与其他矿产资源相比，砂石土资源总体价格表现得比较平稳。广西桂林市近5年来，尽管房地产市场不断升温，但是碎石价格变化不是太大，碎石平均价格在10～15元／吨，中粗砂平均25～30元／吨，而经济欠发达的河池市、崇左市砂石土价格反而相对高出15％左右。砂石土资源的价格主要受当地市场供需条件的影响，诸如基础设施建设大会战等中一大型建筑工程的实施情况对砂石土资源的市场造成明显的影响。
砂石土资源的市场，则主要受当地经济社会发展水平的影响。发达国家／地区的人均年砂石土资源消费量可高达10吨，中等发达地区，可以为3～5吨，发展中国家和地区及欠发达国家／地区，则消费量相当低。砂石土资源的市场存在相对的饱和点，砂石土资源的需求就有一个相对的周期性，这往往与该地区的经济结构及经济发展周期相关。
砂石土矿产资源市场的相对稳定性，使砂石土资源的管理显示如下特点：砂石土资源出让价格的评估，一般不需要进行价格灵敏性分析；定期对区域范围的出让价格评估，一般为两年期；砂石土矿产资源的评估，必须考虑经济发达程度确定分区，以进行局部市场条件的调整。
2 砂石土资源的低价量比特征
砂石土资源的广布性及其用途的普遍性，决定了砂石土矿产资源是一种低价量比，且主要用于地方经济建设的资源。砂石土资源用量极大，统计资料表明：修建1km高等级公路，需要3万吨砂石土资源；修建1所民房(私建房)，需要300吨以上的砂石土资源；随着社会经济的迅速发展，砂石土资源的需求量更将进一步增加。资料表明：60年前美国人均砂石土的年消费量约为3.6吨，如今约为10吨。当前我国人均年消费量才2吨多，近五年来我国经济以平均10.6％的速度增长，可见其市场的容量及其潜力都很大。
分布广泛的砂石土资源，其价格还相对低廉，我国平均约为13～30元／吨，2005年全国砂石土矿产量占全国总量的57.5％，但矿产值仅占全国总量的8.5％，说明砂石土资源的低价量比的特征。砂石土矿产资源的低价量比，致使砂石土资源的管理具如下特点：
砂石土资源的出让，一般情况下不需要、也不值得对每一宗拟出让的资源进行详细的评估；只有在下列情况下才对具体的砂石土资源产地的出让价格进行评估：特殊地区环境灵敏性极大的砂石土资源；具有特别价值的砂石土资源，特殊类型的砂石土矿产资源；拟开采的数量和规模特别大……砂石土资源招拍挂卖出让价格的评估，一般用最简单的“市场对比法”(或可比销售法)即可满足要求。
3 砂石土资源市场的局域性特征
砂石土资源是一种低价量比的资源，其成本结构显示运输费用在其总成本中占有较大比重，如今的高油价使其特征更加显著，开采砂石土资源的盈利性在很大程度上取决于运输距离。可见，砂石土资源不是一种区域性商品，其市场有显著的局域性。在广西西部石山地区，砂石土资源的市场范围更加有限，一般情况下超过20公里的运输距离将会使砂石土资源的开发利用不符合成本效益原则，因此，利用砂石土资源作为杠杆，对调控地方经济建设具有特别重要的意义。当然，在非常个别的情况下，砂石土资源也有国际贸易发生，但比重相当低。如美国是一个已经充分利用了国外矿产资源的国家，其所需要的砂石土资源，大约1％需要进口，且主要是边境州从邻国进口。日本2006年每月从我国进口40万吨天然砂矿。为保护不可再生资源和环境，控制开采资源对环境造成的危害。
砂石土资源市场的局域性，使其出让价格体系具有明显地域性，价格高低主要取决于当地市场供应需求情况和经济社会发展水平和技术水平，而且往往是经济欠发达地区价格偏高，例如广西天等、大新等县的砂石土矿因广西(5县)石山地区基础设施大会战(2007―2008)项目的实施而供不应求，砂石土矿价格随着大会战项目的进行而攀升；其次，由于该区公路交通欠发达，运输成本偏高，离市场(包括预期市场)的距离，更是决定砂石土资源出让价格的一个重要因素，由于砂石市场的不可持续性而没有外来资本介入，生产企业中没有规模经济企业，生产工艺落后，开采成本偏高。
4 砂石土资源矿业权的经济价值取决于政府矿产规划
砂石土矿产资源矿业权属的不完整性即砂石土资源只存在采矿权，不存在探矿权。因为砂石土矿产资源的探明不需要复杂的探矿过程。对砂石土矿产资源来说，所需要的是全面调查评价和矿产规划。事实上，针对砂石土资源的调查勘查和规划的根本目的是确定这一处砂石土资源是否适于开发，是否有更好的利用前景，使采矿权得以批准。例如，对于河道砂石土矿产资源的开发，政府应调查泥沙产量，各河段泥沙蕴藏量等，然后根据调查结果规划确定各河段允许采砂的范围、数量和时间，在规划的河段及时间之外一律禁止开采，这意味着砂石土资源的经济价值主要在于其矿产规划的制定。通过政府对砂石土资源的调查，开展详细的开发利用规划，允许开采就具有价值，不允许开采或环境恢复成本过高，则不具有价值。
二、砂石土资源的法律特征及其对矿产管理的影响
1 砂石土资源所有权属的低阶性特征
世界主要国家砂石土资源管理情况调查资料表明，几乎没有任何一个国家砂石土资源的开发利用，由中央政府直接管理。这样既可以充分调动地方政府的积极性，也使砂石土资源的管理更加有效。与大多数国家一样，我国将砂石土资源所有权交由县级地方政府行使。然而，目前我国矿产资源性资产的所有权管理责权界定不清，例如，河砂的管理有的是由国土局或水利局来行使的，这样就难以充分发挥中央和地方积极性。法律规定矿产资源为国家所有，由国务院行使矿产资源的国家所有权，实际上，对已发现的171种矿种，虽然其自然属性特征、法律特征、经济学特征差异极大的，对国民经济发展的作用和贡献各不相同，却采取了一刀切式的矿产资源管理办法是不符合市场经济规律的。因此，砂石土资源所有权属的低阶性，决定砂石土资源应该全部交地方政府管理并由地方政府行使所有权和管理方法、出让方式、确定财产权收益的处置方式等制度法规的制定实施。
2 砂石土资源采矿权范围、有效期限的动态特征
砂石土资源开发项目的资本投入少、回收期短，砂石土资源的开采范围，主要取决于矿产规划结果。在矿产规划允许开
采的范围内，根据所开采数量的限制，确定合理的开采范围，其内在原因仍在于砂石土资源的广泛分布性。砂石土矿产资源采矿权的有效期也与其他矿产资源采矿权的有效期不同。砂石土资源的开采年限一般均比较短，主要取决于开采规模和市场需求变化。年产10万吨以下的砂石土资源矿山，有效期一般应在5年内，年产5万吨以下的矿山一般为3年左右。在这种情况下，对砂石土资源进行评估时，货币的时间价值就不再是一个重要的因素，贴现率等也不是影响砂石土资源出让价格的重要因素。
3 砂石土资源管辖法律涉及多部门的法规显示其重叠性特征
砂石土资源的开采，所涉及到的法律法规非常复杂，除中央政府有关矿产资源勘查开发的有关法律法规和政策外，首先主要由地方政府关于开采砂石土资源的地方性法规管辖，同时，还涉及复杂的环境保护、土地利用等方面的法律法规，水资源的法律法规及土地资源管理的法律法规。河道采砂的问题最为复杂，任何一个国家和地区都是这样，除管辖法律法规复杂、重叠外，有时管理部门还相互交叉重叠，例如广西就是把河砂开采规划管理权由水利局和国土资源来行使。许多国家和地区均对砂石土矿产资源的开发制定了专门的法规条例。我国台湾省河道采砂占台湾省砂石土产量的80～90％，鉴于河道采砂潜在的不安全性，对于陆上采砂有较为严格的限制，致使其砂石土资源短缺，三分之一依赖大陆，其砂石土资源之所以短缺，是由于法律上的限制所造成的。砂石土资源的价值取决于是否允许开发利用法律法规如土地和矿产规划，其开发的环境的影响评价。
三、结论
1 砂石土资源是一种由县市级地方政府行使所有权并加以管理的自然资源，具有所有权属的低阶性、矿业权属的不完整性、开采范围和期限的不确定性以及管辖法律法规的重叠性等特点。其资源管理应与资源产业经济管理相结合，应该规范、简化当前实施的矿产管理程序，减轻矿权人办理采矿权证的经济负担。
2 砂石土资源采矿权的出让应该主要采取招标拍卖方式，在确定出让价格时只考虑产量和离市场的距离，“市场对比法”是评估砂石土资源的常见方法，但是，砂石土资源市场的局域性和低价量比特征，使砂石土资源的出让一般不需要进行详细的评估。开采砂石土矿产资源的环境灵敏性，从法律上允许开采并且环境成本在一个容许的范围内，才具有价值，所以其价值主要取决于政府的矿产规划。
关键词：矿产资源；回收率；乱挖滥采；法律责任
我国社会主义市场经济的发展加大了社会对矿产资源的需求，矿山企业为了实现自身利益，在开发利用矿产资源的过程中肆意浪费矿产资源造成回收率低、滥挖乱采现象层出不穷。而我国现行《矿产资源法》对此并没有规定惩治措施。因此，我们应该快速修改《矿产资源法》的相应法条以解决现实存在的这一严峻问题。
一、对《矿产资源法》第三十七条第一款修改必要性的分析
矿产资源利用现状直接影响着我国经济发展和社会进步，没有矿产资源持续稳定的供应，就没有现代中国的快速发展。而矿产资源的开发利用需要资本与技术，只有具备这两项的企业，才能拥有良好的经济效益和资源效益。而我国的矿山企业数量多，但大部分规模较小，缺乏规模效益，经营粗放，尤其是一些集体、个体矿山，管理水平低下，资金投入不足，技术力量薄弱，采富弃贫现象严重，资源利用率较低。据统计，我国矿产资源的开发利用的总回收率只有30%-40%，比发达国家低10%-20%。[1]同时，由于我国矿业实行分散管理体制，这就导致了失控现象经常发生。秩序混乱、矿山布局不合理、乱采滥挖现象频繁发生，矿产资源浪费严重。
我国《矿产资源法》第三十七条第一款规定："集体矿山企业和个体采矿应当提高技术水平，提高矿产资源回收率，禁止乱挖滥采，破坏矿产资源。"由此可见，它只要求提高矿产的资源回收率，禁止乱挖滥采，破坏矿产资源，并没有规定如果矿山企业或者个体采矿者违反法律规定所应承担的法律后果，也就是说并没有规定其法律责任，而且在第六章法律责任一章中也并未提及未达到标准的矿产资源回收率以及乱挖滥采的法律责任。如果法律只规定义务人应履行的义务却不规定义务人不履行义务时应承担的法律后果，那该法律对义务人是没有任何约束力的，法律的规范性、强制性无从谈起，法律也就成了一纸空文。
二、细致规定《矿产资源法》第三十七条第一款
制定法律宜粗还是宜细，历来都有争论，《矿产资源法》的修改也面临这一难题。我认为"宜粗不宜细"的立法观将导致诸多弊端的产生，在这次《矿产资源法》的修订中一定要改变这种立法观，立法上"大而全"要比"小而散"好[2]，要使规定的法条更加细致、完整。
1、增加矿产资源回收率低的法律责任
在追究矿产资源回收率低的法律责任之前，我们必须先解决一个问题，就是在该条中增加对"最低回收率"的规定，如果矿山企业或者个体采矿者达不到该回收率方可对其追究相应的法律责任。我国矿产资源回收率到2010年达到了35%，在2005年的基础上提高了5个百分点，[3]但是我国矿产资源综合利用水平仍然低于发达国家。由于我国的矿产资源种类丰富，当前各类矿产资源的回收率不尽相同，而且不同的矿产资源随着社会的发展、技术的进步，回收率的增长速度必将呈现各不相同的局面，因此，如果将各类矿产资源的最低回收率笼统得规定在《矿产资源法》中，就会产生两种弊端：其一，不断发展的开采技术必将带动回收率的提高，而法律规定的数据是一成不变的，所以又将出现法律滞后的现象。当一些矿山企业达到了法律规定的最低回收率，就不会再投入更多资本提高技术以进一步提高回收率，这样不仅不利于我国矿产资源回收率的提高，反而会起到相反的效果；其二，不同种类的矿产资源适用同一最低回收率的规定是不科学的，必须根据它们各自的特性，进行分门别类的规定。基于这两种弊端的出现，我们应采用更科学、更实用的解决方案。我认为，可以由国务院根据我国矿产资源现阶段的发展状况制定一个专门的行政法规，对各类矿产资源的最低回收率做出明确规定。然而社会是不断发展的，当新的科学技术的运用可以产生更高回收率时，国务院可以再根据实际需要对各类矿产资源的最低回收率做相应调整。
在规定了最低回收率之后，我们就可以顺理成章的规定法律责任了。我国在追究污染环境和破坏自然资源的行为时，存在一个普遍的现象-法律责任太轻，这也是导致我国污染环境和破坏自然资源的行为日益猖獗的原因。因此我们在规定法律责任时必须提高打击力度，增强法律的强制性。我认为应做出如下规定：对于没有达到最低回收率的集体矿山企业或者个体采矿者处以罚款，并责令限期治理；如在指定的期限内仍没有达到最低回收率，则依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
2、增加矿产资源开发过程中破坏自然资源的法律责任
我国现行《矿产资源法》第三十七条第一款中提到了"禁止乱挖滥采，破坏矿产资源"但没有规定违反该款的法律责任，虽然第四十四条规定了采用破坏性的开采方法开采矿山资源的法律责任，但是"乱挖滥采"是否属于"破坏性开采方式"呢？在《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中第四条规定：刑法第三百四十三条第二款规定的破坏性采矿罪中"采取破坏性的开采方法开采矿产资源"，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。那么《矿产资源法》第三十七条第一款中"乱挖滥采"的行为是否属于"采取破坏性的开采方式"根据此条规定很难看出，因此我认为《矿产资源法》第四十四条规定的法律责任并不适用第三十七条第一款的情形。对于乱挖滥采破坏矿产资源的行为必须明确规定法律责任。对于情节轻微的，处以罚款，可以吊销营业执照；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
三、结语
现如今，我国的矿产资源回收率低、污染和破坏矿产资源的现象屡见不鲜，这与我国法制不健全是大有关系的，修改《矿产资源法》是解决问题的重要途径。对三十七条第一款的修改，我们应运用"宜粗不宜细"的立法观，增加对矿产资源回收率低，破坏矿产资源行为的打击力度，使追究违法者的责任有法可依。在完善立法的同时，司法、执法也要与立法相统一。严惩违法犯罪行为，切实保护我国的矿产资源。
参考文献：
[1]陶信平.环境资源法学[M].西安:西安交通大学出版社,2006:232.
[2]杨玉章.理顺结构 完善条款--关于矿产资源法修改的几点建议[EB/OL]..
[4]常纪文.环境法前沿问题[M].北京：中国政法大学出版社，2011.
[5]关保英.自然资源行政法新论[M].北京:中国政法大学出版社,2008.
【关键词】矿产资源法矿业权法律体系
我国矿产资源法律体系现状
矿产资源法律体系是国土资源法律体系的重要组成部分，是我国领域及管辖海域内矿产资源管理、勘查、开发利用、保护等方面法律规范的总称。目前，中国已经建立了以《宪法》为基础，以《矿产资源法》和相关法律法规为基本内容的矿产资源法律体系。1986年，《矿产资源法》的颁布施行标志着中国矿产资源管理步入了有法可依的轨道。自此，围绕这部法律制定的矿产资源法规、规章和其他规范性文件，构成了我国矿产资源法律体系的基本框架。1996年，《矿产资源法》修正案颁布实施，这是我国矿法的第一次重要修改。1998年，国务院颁布了三部重要的行政法规，即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，这三部重要法规对我国矿产资源勘查、开采和矿业权流转制度的建立产生了积极影响。
我国矿产资源法律体系的主要内容
我国矿产资源法律体系主要包括以下几种制度：
矿产资源国家所有权制度。与大多数国家一致，我国宪法明确规定“矿产资源属于国家所有”。1996年修订的《矿产资源法》强化了国家对矿产资源的所有权，明确规定国家为所有权的行使主体。
矿产资源有偿使用制度。中国政府自1994年起对采矿权人征收矿产资源补偿费，结束了无偿开采矿产资源的历史。自1998年起，中国开始对探矿权人、采矿权人收取探矿权使用费、采矿权使用费，国家出资勘查的则收取相应的探矿权价款、采矿权价款。
矿产资源登记管理制度。分为勘查区块登记和开采登记，主要包含在《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》之中。同时，1998年的《探矿权采矿权转让管理办法》和2003年的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》也有部分内容涉及登记制度。
矿业权及其流转制度。根据现行矿法和相关法规的规定，我国实行以勘查许可证为代表的探矿权制度和以采矿许可证为代表的采矿权制度。在市场经济体制下，拥有财产权属性的矿业权必然反映出商品性特征，需要通过流通来实现资源的最佳配置。我国矿法对探矿权和采矿权的转让有具体规定，“除规定情形外，探矿权、采矿权不允许进行转让，不得倒卖牟利”①。
我国矿产资源法律体系存在的问题分析
现行矿法体系和制度自实施以来，有力地维护了矿产资源国家所有权，规范了矿产勘查开发活动，促进了我国矿产资源的保护和合理利用。但现行矿法具有较多的计划行政管理色彩和历史局限性，无论在法律体系、法律实施还是法律效力方面都有许多不尽如人意之处，亟待完善。目前，我国矿业资源法律体系存在的问题主要有以下几个方面：
矿业权取得和流转的局限。尽管在修改之后，《矿产资源法》允许矿业权流转，但矿业权的取得与流转存在的种种限制依然导致矿业权流转市场的交易萎缩，不能适应现代经济生活。首先在矿业权上，我国人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权，并且规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然地取得采矿权，仅仅是给予探矿权人以优先采矿权。此外，《矿产资源法》明确禁止以盈利为目的的矿业权转让，这一带有计划经济色彩的规定在实践中无益于矿产资源的有效配置，使得整个矿业权市场一直处于“有场无市”的境地。
行政监督管理职权冲突。《矿产资源法》的立法宗旨在于保障矿产资源的合理利用和良好的矿区生态环境，同时对矿业企业的日常生产生活进行监督管理。但由于种种原因，这些监督管理制度仍是粗线型的。首先，矿产资源管理政出多门，不分主次，各部门之间在权力配置上互相纠缠。法律缺陷导致部门职权不清，进而导致管理上的混乱。其次，许多矿产资源管理内容遗漏、职责空缺。例如在矿产资源开发利用过程中的环境防治与恢复问题上，地矿部门与环保部门各争其主管权，但至今仍无相关法律规定出台。
矿产资源保护法律亟待完善。现有的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中，对矿产资源开发利用中的环境保护和治理问题均提出了要求。但其中有关矿产资源保护的法律规定内容原则性强，缺乏操作性，属于“软法性”规范；各种环保要求多为号召性规定，对不履行义务者并无有效的制裁手段，往往是违法成本低，执法成本高，难以有效制止对环境的破坏。现行的《环境保护法》以污染控制为重点，依然是末端控制为主，不注重源头控制，对我国自然资源保护极为不利。
推动矿产资源法律体系建设的对策建议
我国现行的矿产资源法律制度，通过多年的建设和完善已经有了很大的进步和发展，但相比于矿产资源管理的客观要求和国外先进的法律经验，还存在着诸多问题。完善矿产资源法律体系，增强矿产资源法律依据具有重大战略意义。以保障国家矿产资源战略的制定和实施为目标，以保护和合理开发矿产资源为主线，加快矿产资源战略立法，加强相关法律依据的建设，从法制方面提高矿产资源战略的可操作性和保障程度。
明确《矿产资源法》在矿产资源方面的综合性法律地位。发挥《矿产资源法》在资源管理方面的作用，做好《矿产资源法》、《能源法》、《煤炭法》等相关资源类法律的同步研究，探索建立与矿产资源法和单项资源法相衔接、普适性与操作性并重的综合性自然资源法律体系。
推进矿产资源法及其配套法规修改。建立权属明晰的矿产资源权属法律制度，兼顾行政管理和民事法律责任，强调对矿业权的司法保护，为矿业权人的合法权益提供强有力的法律保障。健全矿业权流转的法律制度，从法律层面明确增加矿业权转让的情形，简化矿业权取得手续，从多方面促进矿业权市场高效运转，充分发挥其资源配置的作用。注重制度创新和理论借鉴，加强经济手段的运用，加强资源立法和执法工作的国际交流与合作。
统筹考虑《矿产资源法》与相关法律的合理衔接。做好《矿产资源法》与《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《农场土地承包法》、《行政许可法》等在矿业用地、行政审批、水资源有偿使用等方面的衔接，确保矿产资源开发利用的高效协调管理。按照权责统一和管理高效的原则，统筹考虑《煤炭法》与《矿产资源法》的修改工作，协调处理各类矿业法律关系。建立煤炭行业准入制度，制定煤炭行业标准准入体系。遵循《循环经济促进法》相关规定，通过规划提高资源回采率和综合利用率，发展矿产资源领域循环经济，提高资源利用水平，加快资源利用方式转变。
立法以明确各主体职责，建立各部门协调机制。要改革目前探矿权、采矿权审批过分集中，国务院和省级政府国土资源管理部门的管理方式。国务院国土资源管理部门应将管理重心转移到政策研究、宏观调控和监督管理方面，具体的审批发证登记工作应由基层国土资源主管部门办理。同时，明确基层国土资源主管部门在矿产资源勘查、开采活动中实施监督管理的法律地位，明确各级国土资源管理部门实施监督检查的主体资格、管辖范围和权利职责。
依据各部门不同特性，按照权、责、利相一致的原则，建立分工明确、协作配合的部门协调机制。借鉴国外较成功的管理模式和经验，以地质科学为基础，依据《矿产资源法》、《水法》、《河道管理条例》等法律法规，科学配置矿泉水、地热、河道砂矿等资源的管理，做好部门协调，实现矿产资源开发利用的优化配置。
加强矿产资源保护与综合利用的立法，促进绿色矿业发展。以科学发展观为指导，以建立资源节约型和环境友好型社会、坚持可持续发展为要求，健全矿产资源保护和综合利用的法律法规，制定有利于促进低碳经济和循环经济发展的资源政策。
全面推行资源有偿使用制度，它是建立资源开发良性经济体制的最有效途径。应以矿业权有偿取得和合理的开发成本为核心，停止采矿权的无偿出让、转让、延续、变更，充分发挥市场对矿产资源优化配置的基础性作用，不断深化资源有偿使用制度改革。进一步培育和规范矿业权市场，研究并制定相关措施以解决采矿权无偿和有偿取得的“双轨制”问题，确保矿业权有偿使用制度改革稳步推进，促进资源合理高效利用，不断提高资源回采率②。
完善矿山环境恢复治理保证金制度，完善配套政策和法律，构建矿山环境恢复治理体系，考虑制定矿山环境恢复治理保证金条例。由于矿山环境的治理成本随着市场经济条件的变化而变化，应以矿山治理费用为基础，以保证金的金额高于治理成本为原则，参考国内外经验，制定合理的保证金收缴标准和收取方式③。（作者单位均为中国地质大学（北京）人文经管学院）
注释
①李庆保，孙豁然：“中国矿业法律体系现状及分析”， 《经济管理》，2008年第4期，第105～108页。
关键词：矿产资源；法律制度；问题；建议
1现行矿产资源法律制度设计
我国现行的矿产资源法律制度主要包括14种制度。一是矿产资源所有权制度，矿产资源国家所有是《矿产资源法》中设立的根本制度。二是探矿权和采矿权制度，规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。对探矿权和采矿权的保护进行了规定，规定国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏，国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益，并规定矿业权的财产权可以有条件地转让。三是矿产资源规划制度，原则性地规定国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。四是矿产资源有偿使用制度，包括矿业权有偿取得制度和矿产资源的有偿开采制度。五是矿产资源储量管理制度，规定了矿产资源储量的审批机构、审批内容、储量统计、储量规模划分标准主体、地质资料的汇交或者填报内容。六是地质资料管理制度，对地质资料的登记、保护和保存及有偿使用进行了规定。七是勘查区块登记制度，国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度，并规定了矿产资源勘查登记的责任主体。八是矿产资源勘查开采审批制度，规定了矿产资源勘查开采的审批主体并划分了分类分级审批的权限。九是矿产资源勘查开采资质管理制度，原则性地规定了矿产资源的勘查和开采的资质。十是矿产资源分区分类管理制度，根据企业性质不同、对国民经济的重要性不同区分不同的矿区和不同的矿种，对矿产资源实行不同的管理方式。十一是矿产资源开采环境、安全保护制度，对开采矿产资源的环境保护做了原则性规定，并针对土地复垦、开采活动损害赔偿、矿山关闭、禁采区及易燃易爆易溶等特定或危险矿产的开采技术和安全措施进行规定。十二是矿产资源节约与综合利用制度，规定了矿产资源综合利用的方针、共伴生矿产利用、“三率”指标要求、尾矿的利用。十三是矿产资源监督管理制度。对矿产资源勘查开采监督管理的主体进行了规定。十四是矿产资源法律责任制度，规定了在矿产资源开发利用活动中单位和个人以及相关行政管理人员实施违法犯罪的法律责任制度，包括对未取得采矿许可证、超层越界开采、盗窃、抢夺矿山企业设施、非法转让矿业权、采取破坏性的开采方法开采矿产资源、以暴力、威胁方法阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务及管理人员、审批等违法行为规定了相应的行政和刑事处罚的法律责任。
2几项矿产资源法律制度存在的主要问题
从目前社会经济发展需求和矿产资源管理要求来看，尤其是从生态文明体制改革方案中制度体系建设的要求来看，现行矿产资源法律制度存在以下主要问题。2.1矿产资源规划制度《矿产资源法》对矿产资源的规定较原则，规定“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”，由于存在矿产资源规划的法律地位未明确，矿产资源规划体系界定不清，各级矿产资源规划法律效力规定不清，导致矿产资源规划难以落到实处，管理问题较多。2.2矿产资源勘查开采审批制度一是矿产资源勘查开采审批制度规定不到位。现行审批制度仅划分了国务院地质矿产主管部门与省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门在矿产资源勘查、开采中的审批权限，对省级以下各级地质矿产主管部门的审批管理权限未作出明确规定。二是现行实施的审批制度法律位阶较低。现行实施的分类分级审批制度主要为国土资源部的两个规范性文件，即《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）和《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》（国土资发〔2007〕92号），其法律位阶较低。2.3矿产资源储量管理制度矿产资源储量管理法律制度建设相对滞后，制度设计已经不适应当前的经济发展形势和矿产资源管理的需求。一是储量评审备案制度和登记统计制度法律位阶较低，均以规章和规范性文件规定，尚没有与《矿产资源法》配套的矿产资源储量管理行政法规，而且矿产资源储量评审备案制度的法律地位、作用、相关主体责任，以及评审机构及评估师的管理等也缺少法律法规依据，均以规范性文件进行补充和完善。此外，规范性文件中的一些规定与当前行政审批制度改革的现实情况不符。如，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）已经取消了“矿产储量报告审批”事项，《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发〔1999〕205号）和《矿产资源储量评审认定工作有关规定》（国土资厅发〔2000〕54号）中有关“储量评审认定”的规定已经不适应当前的改革形势，目前对矿产资源储量评审不再进行认定，设立备案管理制度，并且管理的权限和模式也发生了变化。二是当前登记统计管理工作实践环境发生了很多变化，矿产资源储量登记统计制度已不能满足管理工作的需要。例如，对目前普遍存在的停办或者关闭矿山不履行残留或者剩余矿产资源储量登记的情况，现行的《矿产资源登记统计管理办法》缺乏对此类矿山不履行登记手续的有效约束机制，对于违反登记、统计管理办法的，缺少明确、有力的罚则，现行的登记书内容繁多，重点不突出，填报难度大，严重影响工作效率等。2.4矿产资源有偿使用制度矿产资源税费制度设计的经济关系混淆，法理依据重叠；税费制度缺乏动态调整机制，对资源开发利用的调控功能难以充分发挥；矿产资源补偿费作为所有权收益，其权益补偿严重不到位；探矿权采矿权价款严重异化，投资收益挤占财产收益；收益分配比例和支出结构不尽合理，制度设计中对生态环境及矿产开发的外部性补偿考虑不够。2.5矿山环境保护和生态补偿制度矿法中对矿山环境保护方面的制度规定较少，且矿山环境保护与治理规划制度、矿山地质环境恢复治理保证金制度、矿山地质环境保护与治理恢复方案制度等均在规章中设计，法律位阶较低。现行矿法中涉及到土地复垦、开采活动损害赔偿、矿山关闭、禁采区的规定过于原则且内容不全。例如，对于采矿活动的损害赔偿并没有针对环境的损害进行赔偿，只是规定给他人生产、生活造成损失应当负责赔偿，并采取必要的补救措施；对矿山关闭只规定了在采矿结束后企业必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准，并没有采取从源头上进行管控，而且目前矿山闭坑报告编写并未执行，矿山闭坑时仅提交矿山闭坑地质报告，内容侧重矿山地质和资源储量利用情况。目前采矿权审批要件中的矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案也只是矿山环境保护的一部分。2.6矿产资源监督管理制度现行的矿产资源监督管理制度主要包括矿产督察制度和年度检查制度两大方面。目前这两项制度皆存在较大问题。一是矿产督察员制度形同虚设，执行也存在队伍建设、经费保障等障碍。二是年检制度取消，逐步实现矿产资源勘查开采信息公示制度。此外，缺乏矿产资源执法监察制度，多为部门规章和规范性文件进行规定，法律位阶也较低。2.7矿产资源法律责任制度矿产资源法律责任多为矿产资源勘查开发违法行为的处罚，缺少针对环境责任追究制度的条款。此外，对民事法律责任的规定相对欠缺，需要补充完善矿产资源管理中的民事法律责任制度。
3矿产资源法律制度修改完善建议
矿产资源法律制度的完善，需要贯彻和落实十八届三中、四中、五中全会精神和《生态文明体制改革总体方案》的要求，贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，适应经济社会发展的需要，体现资源、生态保护与经济发展的平衡性，将可持续发展和生态文明建设理念贯彻在矿产资源勘查开采的全过程，同时将近年来在资源节约与环境保护方面行之有效的管理制度和政策措施纳入矿产资源法律制度当中。3.1细化现行矿法对禁采区的规定修改矿法关于禁止开采矿产资源的地区，增加高寒地区、荒漠地区、高海拔地区、特殊生态地区等禁采区域。这类地区的生物多样性，历经数千万年甚至数亿年间物竞天择而形成，一旦破坏就难以恢复，需要严格保护。3.2严格矿业权管理制度规定针对矿业权的物权保护要求，在矿法中规定矿业权登记的内容，增加矿业权招标、拍卖和协议出让方式、矿业权用益物权登记、矿业权抵押、矿业权排他、矿业权评估、权益维护、矿业权征收等条款。将现行行政法规中的矿业权转让，探矿权转采矿权，矿业权延续、变更、保留、注销、灭失，矿业权公告与标桩等条款列入矿法中；国务院矿产资源主管部门应将管理重心转到政策研究、宏观调控和监督管理等方面，具体的审批发证登记工作主要应由基层国土资源主管部门办理；合理划分中央与地方矿业权管理权限，除关系国民经济命脉、国家安全的少数重要矿产和特大型矿床由国务院国土资源主管部门审批外，其他矿产可由地方各级国土资源主管部门分级审批。3.3强化矿产资源规划制度在矿法中建立规划编制、实施和监督管理制度，增加矿产资源规划的地位和效力、规划体系、规划衔接、规划编制与审批、规划编制的原则、规划编制论证和听证、规划环境影响评价、规划年度实施、规划查询、规划实施评估、规划调整和修编等相关条款。3.4完善地质资料和矿产资源储量管理制度进一步细化和完善地质资料管理和矿产资源储量管理制度，在矿法中增加地质资料管理、资料保密和权益保护、矿产资源储量审核、矿产资源储量登记、矿产资源储量统计与矿产资源储量动态监督管理、矿产地储备等条款。3.5重新设计矿产资源税费金制度依据新的《立法法》中关于税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律制定的要求，结合目前矿产资源税费制度改革情况和矿产资源税费征收的实际情况，改革现有探矿权价款、采矿权价款、探矿权使用费、采矿权使用费、矿产资源补偿费制度，重新设计矿产资源权益金制度，研究制定矿产资源税费金种类、税率和征收管理制度，完善矿产资源收益分配使用制度。3.6补充矿产资源执法监察制度在矿法中增加执法监察、现场检查、日常监管、上级对下级地质矿产主管部门的监管和技术检测等条款，充实完善地方政府的监管职责等条款的内容。3.7增加环境保护相关制度一是加入矿产资源勘查开采环境工程治理的内容。在矿法中增加对钻探、槽探、坑探等可能对环境具有损害方式的勘查活动进行治理恢复的条款；增加对矿产资源开采过程中产生的废渣、废水、废气、重金属回收等进行治理的条款。二是加大矿山环境治理制度份量。在矿法中增加矿山环境管理分工条款，对于矿产资源勘查开采活动造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、含水层破坏、地形地貌景观破坏等矿山地质环境的破坏与矿产资源勘查开采活动造成的对矿区的动植物、土壤、水体、空气、居民生活等的负面影响等矿山生态环境破坏等，明确规定各相关管理部门的责任划分；增加矿山环境保护与治理恢复方案和矿山闭坑计划及矿山环境保护与治理恢复工程条款。将矿山环境保护与治理恢复方案和矿山闭坑计划作为采矿权申请的要件之一，明确矿山环境保护与治理恢复工程应当与矿产资源开采活动同步进行。明确相关管理机关对矿山环境保护与治理恢复方案执行情况及矿山闭坑计划完成情况进行验收的职责；对矿山环境监测方面增加相应条款。规定采矿权人应当运用现代科技手段对矿山环境进行监测，并定期向矿业权登记机关及相关主管部门提交监测报告，必要时向社会公布主要监测结果，贯彻“过程严管”的方针；增加环境治理经费保障条款，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”和“多还旧账、不欠新账”的原则，建立矿山环境保护和治理恢复保证金制度，解决生产（新建、扩建、在建）矿山环境保护和治理恢复问题；增加环境损害赔偿和环境保护补偿的条款，明确对开采矿产资源而损毁土地，排放废水、废气，堆放废石和矿渣，引发地质灾害等给他人造成损害的赔偿责任。规定因国家利益（规划、政策调整）需要撤销矿业权或缩小开采区块面积的，国家对因此受到损害的矿业权人进行合理补偿。三是强化环境责任追究制度。增加环境责任追究条款，规定对开采矿产资源、从事工程建设造成矿山环境破坏或者诱发地质灾害的、在开采矿产资源时不按照批准的矿山环境保护与治理恢复方案进行施工、在开采矿产资源时不按要求进行矿山环境监测以及侵占、损毁、移动矿山环境监测设备和标志等行为进行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]姚华军，付英，贺冰清，鹿爱莉等.矿产资源管理研究[M].北京：地质出版社，2015.
[2]孙莉.从法的内外部体系论矿产资源法律体系的完善[J].华北电力大学学报（社会科学版），2010,（4）：11-14.
[3]忻梅.矿产资源法律制度[M].北京：地质出版社，1999.
[4]骆云.中国近代矿产资源法律制度研究[M].北京：法律出版社，2015.
[5]席良民.论矿产资源法律制度及其完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2004,（1）：19-21.
[6]吴文盛.中国矿业管制体制研究[M].北京：经济科学出版社，2011.
(一)矿产资源枯竭。由于产业结构单一,东北许多地区经济发展过分依赖资源开采。经过半个多世纪的强力开采,目前东北三省的矿产资源严重短缺。据最新统计,东北现有煤炭保有储量仅占全国的0.5%左右。辽宁的阜新、抚顺等以煤炭产业为主导的城市陷入困境,开采矿藏已近穷竭。黑龙江省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄己接近70年,33个主要矿井中己有16个进入资源枯竭期并经国务院批准破产,其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态。在营口滑石矿是地方出口创汇的优势资源,由于过量开采,已处于残采阶段,后备资源不足。
(二)矿藏资源利用效率低下。据资料统计,我国矿产资源总回采率仅为30%,比世界平均水平低20个百分点。由于国家实行指令性计划,矿产开发中过分强调产量,尤其是初级产品产量,矿产开发以初级产品为主,矿产品技术结构低下。
(三)矿产资源的开采秩序混乱。主要表现在:开采企业在技术装备、开采能力、开采规模、产品化率各方面参差不齐,出现了“大矿藏、小开采”和“一矿多开”等严重问题。按照矿区和矿山最低开采规模制度,只有矿山企业的开采规模与矿藏资源的储备量相适应,才能使矿藏开发实现集约化和规模效益。以营口盖州为例,该地区是东北花岗岩、萤石的集聚地,花岗岩的探明基础储量是3.9亿立方米。现有矿山企业74家,其中80%为乡镇集体企业,采取零散开采、零散加工的作业方式,必然妨碍资源开发的规模效益。
(四)矿产资源开发中生态环境破坏严重。矿业本身是污染性产业,但东北地区的污染程度重于其他国家的同类地区。据有关资料统计,东北地区采矿形成的废水占工业废水的10%以上,采矿造成的固体废弃物占工业固体废弃物的80%以上,采矿占用和毁弃的土地近4000万亩,复垦率仅为12%。煤炭开采区在产生大量的矸石、垃圾等废弃物的同时,无所顾忌的地下煤炭开采,已导致辽宁部分地区出现了采煤沉陷区,这在其它国家是少见的。据初步统计,辽宁现有的采煤沉陷区总面积达380平方公里,其中最大的阜新矿区采煤沉陷区面积达100多平方公里。
二、东北地区矿产资源利用问题的经济法分析
(一)关于矿产资源开发利用规划制度。
矿产资源具有双重属性:经济性和资源性。作为经济属性,它给开发主体带来巨额的经济利益;作为资源属性,它具有稀缺性,要求开发利用行为符合可持续发展原则。从价值取向上看,制度安排应向矿产资源的合理开发上倾斜,基于国家矿产资源的安全性考虑,就需要通过规划矿产资源的法律制度,设定不同地位、不同储量的矿产资源开发计划、审批权配置、开发限制、保护性开发等制度,防止矿产资源无度开发。现有的矿产资源法律中规划制度严重欠缺,表现在:第一,规划法律制度过于原则。《矿产资源法》第7条规定:“国家对矿产资源的助探、开发实行统一规划、合理布局,”规划的具体内容、程序、权力义务规范及其法律效力都没有具体的规定。第二,规划的行政配置重于法律调整。中国矿产法律制度从50年代起就被作为行政管理制度进行了安排,主要目的是为了保证政府对矿产资源的供给与分配,近几年,矿产资源规划工作受到重视,但重视的方式不是立法而是行政管理。但问题是,一方面,作为法律规范,其效力位阶较低,没有被矿产资源法所吸收或作为该法的实施细则而获得高于其他矿产管理行为规范的优先效力,从而降低了规划的法律地位和强制效力;另一方面,无法作为判断地方政府和开采者是否违反规划行为的直接依据。在地方经济发展中,地方政府由于当前利益的驱动和领导者个人政绩的追求,忽视矿产资源可持续开发的合理利用,过度开发地方矿业资源,地方政府虽制订了矿产资源规划,但以发展地方经济为名,变动规划甚至无视规划的现象较为普遍。
(二)关于矿业权市场的法律运行机制。
矿业法实质上应是矿业权法,但我国现有矿业权运行法律机制远未达到市场化配置矿业资源的程度。集中表现为采矿权的流转仍受到极大的限制。《矿产资源管理法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》规定,已经取得采矿权的矿山企业,因企业的合并、分立,与他人合资、合作或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将矿业权转让他人。采矿权的出租、承包等实践中多见的采矿权流转的形式,因法律没有明确的规定,以致出现了法律监管的失控。采矿权流转的法律限制不仅妨碍了矿业市场培育与完善,对东北老工业基地振兴中也带来了制度障碍。一方面,资金运转困难的矿山企业不能利用采矿权融资,影响了矿山企业的技术改造和转产;另一方面,采矿权的出租、转包等非法定流转形态的法律调整空白,加剧了矿产开发的无序和资源浪费。采矿权被出租、承包后,大多数采矿权人对矿山的开采为在短期内获得最大收益,必然采用采富弃贫的短期行为,造成了资源的极大浪费,为安全开采和有效利用矿产资源埋下了隐患。
(三)关于矿产资源宏观调控法律制度。
矿产资源是国民经济的基础资源,决定一国的社会经济发展的速度、规模、效益和环境保护,必须借助宏观调控其开发与利用。一是,矿产资源的税制不健全。我国没有独立的矿产资源税种,矿产品税纳入资源税中,而资源税种不能有效地调整矿产资源的开发和配置。在征税客体上,资源税本应将所有矿产资源均纳入征税范围,但是目前我国资源税征收的范围仍主要限于不可再生的矿产品,即原煤、原矿,对于大部分非矿品资源没有征税。由于矿业企业没有降低税收成本的激励,造成非税资源的价格不含税的因素而明显偏低。以非税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低,从而导致对非税资源及其下游产品的需求急剧增长,使矿产资源遭受掠夺性的开采。同时,我国资源税的征收规定,纳税人开采和生产的矿产产品销售的,以销售为课税依据,纳税人开采和生产应税产品自用的,以实际自用数额为计税依据,变相鼓励了企业对资源的过度开采,形成了大量的资源积压和浪费。在计税方式上,资源税采取从量计征方式,使企业税收负担脱离不同矿产资源的价值差异和深加工产生的价值增值。二是,没有建立完善的资源价格法律体系。对矿产资源及矿业权转让缺乏有效的法律规制。按《价格法》规定,涉及国计民生的重要商品,应实行政府定价制度和价格监督制度,但矿产资源法没有建立矿产资源和矿产品的特殊价格法律机制。没有建立专门的资源价格评估机制,致使矿产资源的经济评价或以数量为核心或完全取决于市场,国家宏观的价格调控不能发挥作用。
(四)关于矿业权流转的市场规制。
目前,我国矿业权流转的市场规制欠缺有效的法律规范。与其它自然资源一样,矿产资源并非完全的竞争市场,而是有限开放的“准市场”,由于法律规范的欠妥,矿业权市场行为极不规范。矿业权转让没有必要的价格规制,在国家出让矿业权和依市场配置矿业权时,许多政府主管部门的定价偏低,不能以价格机制引导资源的最优配置,低价格也使卖方有动机和价格空间炒卖开采权而不从事资源开发。虽然国土资源部2003年6月出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,但矿业权出让多数采用协议而非拍卖、招标的竞争方式,交易过程缺少透明度。矿业权的隐形市场问题严重,如各级政府及村级组织私下协议以承包荒山为由变相出卖矿业权;对不符合矿业市场准入条件的开采企业,没有有效的制约机制。对于不符合环保要求的矿产企业、没按开采设计方案要求进行开采的企业,不具备安全条件的矿山企业,总是采用整顿、限期整改的临时性措施,欠缺强制性的法律机制,养痈遗患。
(五)关于矿业生态环境保护法律制度。
由于矿业资源的不可直接利用性及污染性特征,使矿业生态环境保护成为矿业法律制度的必然选择与制度安排。考其立法目的在于,使个体将矿产资源开发、利用的外部成本内部化,通过消极的激励机制缩小生态环境损于最小范围。为此,在我国先后制定了《矿产资源法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》,此外《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》,都规定了“谁破坏、谁复垦、谁复垦、谁受益”的土地复垦原则以及矿产资源开发损害的补偿制度。在环保方面制定了《水污染防治法》和《海洋环境保护法》,构成了较完善的矿业环保法律制度。但是,我国矿业环境保护法律制度仍显严重的不足。
1、缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度,尤其是生态保护制度更是少有涉及。现行的环境保护法是以污染环节控制和“排放控制”为基本环节和内容,不注重源头控制,功能单一,适用范围过窄,不能全面有效地控制污染和避免生态破坏。
2、污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系,各种制度散见于不同的法律中,不利于形成协调统一的法律体系。现行的矿业环境保护基本限于对污染的防治,将资源保护与环境治理截然分开,对资源关注有加,对环保却不太重视。
3、法律的内在激励不足,法律责任、行为限制等强制性规范多,调动企业环境保护的自主性调节规范少。《矿产资源法》中的矿业损害补偿没有涉及生态补偿,补偿的责任形式仅是对财产损失的补偿,忽视了环境的生态价值与生态功能复原性补偿制度。
三、东北矿产资源问题的经济法对策
(一)运用计划法律制度,实现矿产资源规划法制化。矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特征和开发利用现状,对矿产资源勘查、保护和合理利用矿山生态、环境保护和建设等,在时间上和空间上所作的总体安排和布局。矿产资源规划是调控矿产资源关系的基本依据,在法律性质上,属于计划法调整的范畴。运用计划法原理和规范,确立矿产资源规划的法律地位,有助于立法科学地设计矿产资源规划的实体和程序规则。因为计划法使政府发展经济的意图和宏观调控的领域目标增添法律上的效力。计划法律关系的客体是以计划任务为基础的计划行为,为准确地调整计划关系,应确认计划法作用的客体范围。就矿产资源规划法来说,应将计划对象系统规定于计划法之中,以赋子其统一的强制效力。它们是由全国性矿产资源规划、行业性矿产资源开发规划和地区性矿产资源开发规划构成的,形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线,各类专项规划相配合的矿产资源规划体系。在计划法的增补,确实需要完善矿业环境保护法律制度,加大对环保的投入和监管工作力度,扩大矿业损害的补偿范围,以利于矿业的转轨后可持续发展。
