经市人民政府同意，现将市土地管理局《关于非农建设用地清理中发现的土地违法行为的处理意见》转发给你们，请各地结合当地实际，认真贯彻执行。
附件：关于非农建设用地清理中发现的土地违法行为的处理意见
为贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），整顿用地秩序和规范土地市场，市人民政府已于6月16日发出《宁波市人民政府关于全面清查各类非农业建设用地的通告》（甬政告〔1997〕5号）和《关于切实搞好非农业建设用地大清查工作的通知》（甬政发〔1997〕115号），全市各地先后组织开展了非农业建设用地大清查。为确保土地大清查工作扎实有效的开展，依法处理各种违法用地行为，切实加强土地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省土地管理实施办法》等法律、法规之规定，结合我市实际，对在本次非农业建设用地大清查中发现的违法用地行为，提出如下处理意见：
一、对未经批准、骗取批准、少批多占非法用地的，分别情况作如下处理：
（一）严重影响城镇规划的（包括影响道路交通和行洪、航运等），拆除地上建筑物和其他设施，退回非法占用的土地，恢复耕种，并可根据情节处以罚款。
（二）不影响城镇规划的，没收地上建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，并可根据情节处以罚款。符合用地条件的，可以折价购回，补办用地手续。
（三）土地占而不用的，责令退还非法占用的土地，恢复耕种，并可根据情节处以罚款。
二、越权批地、无权批地、化整为零批地以及其他非法批地的，其批准文件无效。对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；收受贿赂的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。非法批准占用的土地按非法占地处理。
三、对买卖或以其他形式非法转让土地的，分别情况作如下处理：
（一）出让土地使用权的转让，符合转让条件的，责令限期补办土地使用权转让手续；逾期不办或不符合转让条件的，没收非法所得，可以并处非法所得50％以下的罚款。
（二）划拨土地使用权的转让，符合转让条件的，责令限期补办土地使用权有偿使用手续，补交土地使用权出让金；逾期不办或不符合转让条件的，没收非法所得，可以并处非法所得50％以下的罚款，拆除或者没收地上新建的建筑物和其他设施。
（三）集体土地使用权转让，参照上款办理，在补办手续时必须先将土地征为国有。
四、对改变土地用途的，分别情况作如下处理：
（一）出让的土地改变用途，符合规划条件的，责令限期签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。逾期不办或严重影响规划的，责令限期改正。拒不改正的，由土地管理部门予以查封直至报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证。
（二）划拨的土地改变用途，符合规划条件的，责令土地使用者限期补办土地使用权有偿使用手续，一次性或定期缴纳土地出让金。逾期不办或严重影响规划的，责令限期改正，拒不改正的，由土地管理部门予以查封直至报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证。
五、抛荒、闲置土地，分别情况作如下处理：
（一）经批准征（使）用的耕地、园地和其他有收益的土地抛荒满6个月的，收取抛荒费，并责令土地使用者限期开发或复耕。出让土地闲置满1年，收取闲置费，并责令土地使用者限期开发或复耕。
（二）抛荒、闲置满2年的土地，可以依法无偿收回土地使用权。抛荒、闲置未满2年，但土地使用者确无能力继续进行建设的，可以申请退还，土地管理部门可根据情况收回土地使用权。收回的土地使用权，重新出让后，可给原土地使用者适当补偿。
六、临时用地期满不归还的，由土地管理部门依法收回，其地上建筑物和其他设施由用地者自行拆除或支付拆除费用。拒不交出土地的，责令交还土地，并处以罚款。
七、农村居民新建住宅，批准文件中明确规定应退出或拆除原住宅，现尚未退出或拆除的，由镇（乡）人民政府责令其限期退出或拆除。逾期不退出或拆除的，按骗取批准非法用地处理。
八、对本次清查前已作处理，并责令当事人补办用地手续，而当事人未补办用地手续的，如在这次清查中当事人仍拒不补办用地手续，可撤销原处罚决定，按非法占用土地重新从重处理。
九、对本次清查中发现的违法用地行为，准予补办手续的，应按原审批权限报批。
关键词：土地规划权土地用途管制权土地征收权
中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0109-07
一、引言：《土地管理法》亟待修改
我国于1986年制定的《土地管理法》是新中国成立后制定的第一部有关土地管理方面的法律，这部法律的出台，确立了“统一分级限额审批制”的用地管理法制模式，标志着长达三十多年无法可依的“谁使用、谁管理的分散用地管理”模式的结束，对实现社会经济的发展和土地资源的保护具有重要的历史意义。虽然1988年对《土地管理法》进行了修正，明确规定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等，但这次修正主要是为顺应1988年《宪法》的修改，并没有变动之前的土地管理模式。然而，伴随市场经济的不断发展，土地有偿使用制度的不断推进，1986年《土地管理法》确立的“分级限额审批”为核心的土地管理权行使模式在保护耕地资源层面逐渐暴露出与社会发展不相适应的困境。为此，1998年对《土地管理法》进行了重大的修订，确立了以土地用途管制制度为核心的土地管理权行使模式，成为当下我国土地管理权行使的基本模式。虽然2004年《土地管理法》对关于征收征用的个别条款作了修正，但也同样是基于2004年《宪法》的修正而作出的应景性回应。至此，1998年修订的《土地管理法》奠定了当下土地管理法律方面的框架和制度，尤其是确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，一直沿用至今。
然而，伴随市场经济的迅速发展，利益主体的日益多元化，带有浓厚计划经济色彩的现行《土地管理法》难以适应当下需要。尤其是2007年《物权法》的颁布，首次从用益物权的层面强化了不同种类土地权利（承包地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权）的保护，使得以命令和服从为基本特征，忽视对多元市场主体利益诉求回应和保护，呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”①的《土地管理法》暴露出系统性缺陷，无法满足中国当前土地管理科学化、民主化和法治化的需要。实践中，各种类型土地违法现象和土地管理纠纷的不断增加，更是对这部法律的修改提出了强烈的诉求。是故，2007年国土部门就已开始就《土地管理法》第四次修改进行了专题调研。②2011年国务院就已经启动了《土地管理法》的修改程序。③目前，这部法律正处于修订之中。④其最终修订案的出台仍然扑朔迷离，可以说现行《土地管理法》的修改正处于十字路口，面临着诸多的变数。有鉴于这一背景，为推动这部法律最终修订案的早日出台，立足于法学理论层面，结合当下的土地管理实践，从宏观方向和微观路径两个层面研究这一部法律究竟怎么修改，尤其是中国的土地管理制度究竟如何改革或者说路在何方，不仅是修订中无法回避的重大现实难题，更是对当下社会实践诉求的有力回应。
二、现论争鸣：《土地管理法》修改中的分歧及其实质
我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多希冀，万众瞩目。⑤然而，由于争议的问题较多，牵涉的利益主体较为广泛，致使这部法律的修订案至今难以出台。为此，学者们立足于不同的学科视角建言献策，这些不同的主题构成了当下土地法学研究的热点话题，归纳起来大致分为两个层面：一是围绕土地财产权方面的理论探讨，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等具体的土地权利;⑥二是围绕土地管理权方面的理论探讨，具体包括土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等具体的权力。⑦显然，这两个层面的研究内容组成了土地法律规范体系的全部。从表面来看，对土地财产权方面的研究和对土地管理权方面的研究，属于两个不同层面的研究范畴，但从实质来看，二者都基于同一理念：保障或者做实土地财产权（保护私权），限制或者规范土地管理权（限制公权）。
由于我国并没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》、《物权法》等具体部门法来调整;将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等具体部门法来调整。因此，从这个层面来讲，现行《土地管理法》的修改应主要集中于土地管理权层面而非土地财产权层面：一方面，虽然现行《土地管理法》亦不同程度地涉及到私权性质的土地财产权之规制，但鉴于《物权法》等已做规定，为避免二者的冲突，可按照《物权法》的立法精神和制度设计参照修改即可。⑧另一方面，即使我们在文本层面为土地私权的保护构筑起一道强大的保护网，但如果不对公权性质的土地管理权进行规范和限制，那么，各种文本层面的土地私权亦很难得到真正的保护。
目前，学界围绕各种类型的土地管理权展开了不同程度的研究，但在观点上呈现出明显的分歧，归结起来，可大致概括为两个方面：
关键词：土地资源 管理 法律价值 应用 研究
实现生态、经济、社会效益的平衡是衡量土地有效管理的标准，同时也是衡量法律制度对土地管理是否具有价值。国家是土地管理的主体，承担着土地资源管理的重要手段。利用法律对土地资源进行有效管理主要表现在对土地资源的利用和规划，土地使用权制度的完善等多方面[1]。法律价值有效管理重点是对土地资源利用进行市场调节。土地资源有效管理涉及到经济、民事、行政等制度，必须要协调完善这三种制度才能够实现对土地资源的有效管理。
1 土地资源有效管理分析
土地是人们赖以生存的根本，我国人口众多，由于以往没有注意土地资源的有效管理，出现土地资源浪费严重。对土地资源进行有效管理成为目前面临的重大问题。与土地资源相关的法律法规是由于土地资源稀缺，提高土地资源有效管理而出现的，人们按照法律要求获得土地资源是受到法律保护的[2]。随着时间的推移，法律法规的实施效果不明显。没有实现生态效益、经济效益以及社会效益三者之间的合理规划，也没有达到土地资源有效管理的要求。在这种情况下，实现土地资源的有效管理要利用法律调整好土地资源的生态、社会、经济效益三方面的内容。协调这三个方面的管理，能够实现土地资源的优化配置，实现土地资源的有效利用。其中优化配置流程见图1。
图1 土地有效利用结构
其中，土地的经济效益决定因素在于土地的用途、土地的地理位置以及土地的产出等，在很多情况下土地有很多利用方式。土地社会效益的决定因素在于养育人类的功能，那么决定土地的社会因素有人口数量、生产效率以及经济发展等。土地的生态因素在影响生态系统的因素，也取决于土地利用过程中涉及的法律、经济等原因。利用法律对土地进行有效管理要明确土地资源效益的相互关系，土地资源的有效管理是实现土地效益最大化的保证，体现了法律公平价值[3]。正确处理环境保护和社会发展的关系，要公平的对待人们的各种需要，单纯的强调经济发展忽视环境保护，不能达到土地资源的有效利用。正确处理好环境保护和经济发展方面的关系，能够实现经济协调发展，这样才能时间土地资源的有效利用，实现土地经济效益的最大化。
2 土地资源有效管理存在的法律困境
随着与土地资源有效利用相关的法律制度不断推行，总结关于土地资源有效利用的法律规范可以分为四个层次。第一，宪法规范确立了土地公有制和土地使用权两项基本制度，任何组织或者个人都不能侵占买卖土地和采用其他形式转让土地。第二，土地行政法律规范，主要包括土地行政规范、土地行政行为规范、土地行政救济规范等，是关于土地行政管理体制的内容，体现在土地保护和耕地保护以及建筑管理等方面[5]。第三，土地的民事法律规范主要包括民法中不动产权利的法律规范和土地管理法中土地物权的法律规范。土地是一种重要的不动产，《民法通则》和《物权法》中有关财产权的范围、取得、变更和行使等内容，都是适用于土地使用权的规制。第四，经济法律规范，主要包含土地利用规范以及国家的经济行为规范，财政法律规范、税收法律规范、价格法律规范等。第五，刑事的诉讼法律规范要规定，要加大打击土地违法行为的力度，诉讼解决有关土地利用提供法律依据。
土地资源的有效利用效率不高，社会效率、经济效益、社会效益以及资源效益出现失衡，其中难点在于法律制度的基本价值公平和效率的选择。管理制度的维护和认可依赖社会主张的价值观念。目前可利用的土地资源稀缺，不同主题之间会产生利益冲突。土地资源的生产过程要通过一定的方式分配使用，获得人们的生产和分配占有预先决定的，产品的分配在人们生产体系和分配体制占有重要地位，不同主体之间存在生产利益的冲突。土地的产权制度按照共有财产的私有化模式，能够有效的解决土地问题，实现对土地资源的有效管理[5]。法律制度在土地资源管理中也存在单调性，法律制度的可行性差，任何制度都是静态不变的，产权制度是一种重要的法律安排制度，单一性的管理和法律制度的可行性差都是影响土地资源有效管理的法律问题。
3 法律制度在土地资源管理中的实施
一方面，对土地资源进行有效管理能够明确规范土地利用的合理性，土地资源的有效管理是自上而下的过程，下级的规划政策必须要服从上级，在利用规划和实施这方面要动国家的实际出发，充分发挥地方政府的积极性，地方经济在土地利用中受到损失要提供经济补偿。采用公众参与的形式，公众可以表达自己的意见，对土地的合理利用具有很重要的作用。另一方面，土地的有效管理要加强土地利用的法律监督机制，健全各个方面的追求责任，对土地资源利用的违法现象要严格追求法律责任。
结束语：
对土地资源的有效管理受到各个方面的关注，建立法律管理机制需要不断的探索研究。土地资源的有效管理，强调了环境、经济、社会三者之间的协调发展，法律机制能够有效的协调这三者之间的关系，达到合理利用的效果。
参考文献
[1] 廖建求.土地资源安全风险的法律克服[J].中国地质大学学报（社会科学版），2011，11（4）
[2] 崔光明.关于我国土地资源可持续利用法律体系的思考[J].东华理工大学学报（社会科学版），2012，
[3] 黄静芳.我国土地资源可持续利用的法律研究[D].重庆大学，2005..
关键词：土地；资源管理；问题；解决
引 言
我国拥有960万km2的国土，地大物博，幅员辽阔，但是我国可利用的土地资源并不充裕，从最为受关注的耕地资源来讲，我国可利用的耕地资源现状并不乐观，虽然总量大，但是人均耕地资源占有量少，高质量耕地资源少，耕地后备资源少，因此完善土地资源管理、更加有效地保护和节约土地资源是我国土地管理工作的当务之急。土地资源管理，近些年相关部门进行了一系列的改革和调整，并取得了一定的成果，但是仍然存在许多问题，比如土地资源管理相关法规不健全，法规执行力度不够，落实不到位等问题。
1 我国土地资源管理现存问题
1.1 相关法律法规不完善
虽然当前我国已经具有了规定土地资源管理的专项法律法规，但是由于法规制定较晚，发展时间不够，因此具有很多不完善之处，比如某些方面法律约束的缺失，或者法律条文中某些含义模糊的字词，都会给土地资源的依法管理增加难度。例如我国《土地管理法》第二条中规定的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿”这里对“公共利益”一词并没有明确的界定，这就使得管理时的土地征收过程中容易产生异化问题。再如，第十八条规定“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少”这里“总量不减少”并没有提出需要保证耕地质量和生态条件的等值，这就很有可能造成占优补劣现象。另外，土地管理法律法规的不完善还体现在其滞后性，由于我国当前的土地管理的相关法律法规的适用对象偏向城市，对农村土地管理制度的约束和完善相对较少，因此在应对新出现的问题特别是农村地区的问题时没有相对应的法律规范可以遵从，例如在解决特殊群众集体性土地资源纠纷时无法可循，这使得我国土地资源管理容易趋向于被动形式。
1.2 法律法规执行力度不够
法律法规执行落实效果差是我国土地资源管理现存的又一重要问题，相关政策和法律法规已有成文规定，但是却由于多种原因没有被有效的落实执行，比如虽然有明确的法律条文规定禁止单位和个人非法征用土地，但是许多地区滥征土地现象严重并且无人制止。
1.3 管理体制不健全，责任落实不到位
土地资源管理体制不健全，某些部门存在责任划分不明确，职能重合，这种现象容易导致在出现问题时互相推诿责任，从而降低我国土地资源管理的执行效率。
2 我国土地管理现存问题解决措施
2.1 完善土地管理法律法规
对土地资源管理相关法规特别是《土地管理法》的完善，首先需要明确政府的保护耕地的职能，用法律来要求各级政府采取积极有效措施保护耕地，维护排灌等相关服务设施。其次，对占用耕地的规定，如果是经批准的非农业性建设，应该遵循“占多少，垦多少”的原则，并明确开垦土地质量和生态条件与被占用耕地相当。再次，要规定明确的土地用途改变批准流程，土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，应限制其使用权和承包权，如果权力享有者想变更土地用途，将土地变为非耕地，应按照正规审批流程争得县级以上政府批准，方可进行变更。最后，由于基层管理部门与群众联系紧密，对我国土地管理问题也有更切合实际的了解，因此县级及以下基层土地管理部门应该积极配合土地资源管理相关法律的立法单位，在做好本职工作的同时，及时向上级反映当前土地管理工作的新趋势和新动向，做好高层与基层的沟通，促进土地资源管理立法更加实用和有效。
2.2 完善土地管理体制建设
完善土地管理体制建设，主要是对土地管理部门职能进行明确规定和详细划分，在保证明确无异义的前提下，将土地管理的各项责任落实到不同部门当中。
2.3 加大土地管理执法力度
促进土地资源管理的法制建设需要加大执法力度，如发现有滥征耕地和土地破坏性开发的现象，应追究相关责任人的行政责任和刑事责任，并依据“谁破坏，谁治理”的原则，责令破坏者进行土地资源的修复和功能完善。其次应该建立健全领导问责制，当相关的领导在决策上出现失误，以及由此造成的严重损失，甚至是群众极度不满事件的发生，都要追究相关领导的责任。
2.4 提升管理人员素质
促进我国土地资源管理的法制建设，更加根本的一环就是提升管理人员的素质和法律意识，土地资源管理工作涉及的知识技术层面较多，如果要实现对土地资源的依法治理，需要提升管理人员的专业知识和能力，并注重培养高素质专业人才，将经济、法学、管理学、区域学等诸多学科的人才集中起来，组建完备的土地资源管理队伍，以更好地实现土地资源的依法有效管理。
3 总 结
经过近些年的建设和发展，我国土地资源管理方面取得了一系列的成就，但是仍存在很多问题，今后我国土地资源管理工作的改革和进步方向，仍是完善土地资源法制建设，促进依法管理。首先需要完善立法，当前我国的土地资源管理法律还不够完善，特别是法律条文的细节和含义方面，应该更加细致明确，让法律的约束效力更加充分的发挥。其次需要完善管理部门的体质建设，明确部门之间的责任划分，避免出现职能交叉现象，再次，应该提升管理人员的综合素质，提升其法律意识，并注重健全管理队伍的人才建设，保证管理过程对多学科知识应用时有专业人才负责，从而有效保证我国土地资源管理的依法有效进行。
参考文献
[1]李丹，符海峰.新形势下土地资源管理现存问题及解决措施[J].科技向导，2014，（3）：52，60.
什么是依法行政？依法行政的基本要求有四项：
其一，依行政行为法行政。行政行为法规定行政行为的条件、范围、标准和限度。依法行政自然首先要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政。否则，行政机关的行为就将完全陷入随意性，行政管理的目标就可能完全落空。例如，在土地管理中，土地管理机关如果离开法定条件、范围、标准和限度任意审批、出让土地，有效保护和合理利用土地资源就只能是一句空话。
其二，依行政组织法行政。行政组织法规定行政机关的职权、职责，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的错位、越位和缺位的问题。依法行政不仅要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政，而且要求行政机关依法定职权、职责行政。否则，即可能出现有的事几个机关争着管、抢着管，有的事互相推诿、互相扯皮，没人管的无序现象。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定职权、职责行政，土地管理机关不能行使规划行政机关的职权，国土资源部不能行使国务院的土地管理职权，哪一级土地管理机关都不能拒绝或放弃履行法律规定其应履行的职责。否则，即构成越权违法或不作为违法。
其三，依行政程序法行政。行政程序法规定行政机关行使职权，履行职责的方式、步骤、顺序、时限，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的暗箱操作、偏私、专断、歧视和拖延的问题。依法行政不仅要求实体依法，而且要求程序依法，程序依法不仅是防止腐败、滥权，实现实体公正的保障，而且是尊重相对人人格、人权，体现政府公正形象，实现形式公正的保障。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定方式、步骤、顺序、时限行政，如依法公布土地有偿出让、收回的条件、程序，依法定程序审批、拍卖和签订土地出让合同，依法定程序办理土地使用许可证等。否则，不仅有效保护和合理利用土地资源的管理目标无法实现，而且可能导致我们土地管理公职人员因腐败、滥权而身败名裂。
其四，依法的目的、原则、精神行政。法的目的、原则、精神确定行政机关行使职权，履行职责的宗旨、方向，决定行政机关行使行政自由裁量权的范围、限度，解决行政机关行使法定职权和自由裁量权可能出现的滥权和机械法治主义问题。滥权和机械法治主义都是形式依法而实质背离法的目的、原则、精神。但滥权是通过形式依法去实现私欲，如依法征用土地搞形象工程，为自己的仁途升迁铺路，而机械法治主义是只管按法律条文办事，而不研究通过怎样的适法、执法去实现立法目的，如省级政府批地，只审查相应征地是不是《土地管理法》第45条规定的三种情形和报批者有没有相应法律手续，而不审查该项征地方案是否是实现《土地管理法》第1条规定的“保护土地资源，合理利用土 地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展”的立法目的的最佳方案。很显然，滥权和机械法治主义都是有害的，都不利于实现行政管理的目标。因此，在土地管理中，土地管理机关不仅要按法的明文规定办事，还必须按法的目的、原则、精神办事。
什么是依法行政？依法行政的基本要求有四项：
其一，依行政行为法行政。行政行为法规定行政行为的条件、范围、标准和限度。依法行政自然首先要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政。否则，行政机关的行为就将完全陷入随意性，行政管理的目标就可能完全落空。例如，在土地管理中，土地管理机关如果离开法定条件、范围、标准和限度任意审批、出让土地，有效保护和合理利用土地资源就只能是一句空话。
其二，依行政组织法行政。行政组织法规定行政机关的职权、职责，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的错位、越位和缺位的问题。依法行政不仅要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政，而且要求行政机关依法定职权、职责行政。否则，即可能出现有的事几个机关争着管、抢着管，有的事互相推诿、互相扯皮，没人管的无序现象。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定职权、职责行政，土地管理机关不能行使规划行政机关的职权，国土资源部不能行使国务院的土地管理职权，哪一级土地管理机关都不能拒绝或放弃履行法律规定其应履行的职责。否则，即构成越权违法或不作为违法。
其三，依行政程序法行政。行政程序法规定行政机关行使职权，履行职责的方式、步骤、顺序、时限，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的暗箱操作、偏私、专断、歧视和拖延的问题。依法行政不仅要求实体依法，而且要求程序依法，程序依法不仅是防止腐败、滥权，实现实体公正的保障，而且是尊重相对人人格、人权，体现政府公正形象，实现形式公正的保障。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定方式、步骤、顺序、时限行政，如依法公布土地有偿出让、收回的条件、程序，依法定程序审批、拍卖和签订土地出让合同，依法定程序办理土地使用许可证等。否则，不仅有效保护和合理利用土地资源的管理目标无法实现，而且可能导致我们土地管理公职人员因腐败、滥权而身败名裂。
关键词：土地储备管理；土地出让利用率；意义
中图分类号：F301 文献标识码：A
土地储备管理的对象是土地，而其纽带却是资金，但是因为土地储备管理性质的问题，使其资金周转比较缓慢，因此难以在短时间内实现资金回笼，另外，现今的土地储备管理融资比较困难，这是我国土地储备管理效率比较低的一个重要原因，基于此，我国有关部门的确应该提高土地储备管理质量，以便对土地出让利用率的提高起到积极的作用，有关部门应该引起重视。
1 现阶段我国土地储备管理现状
土地储备管理事关国家发展规划，甚至关系到国家领土安全，为此，国家各级政府以及各个部门都十分重视土地储备管理，但是因为各种因素综合影响，使得我国的土地储备管理存在着突出的缺陷。
1.1 法律法规不够健全。虽然各地依据自身的土地储备管理情况，制定了相应的规范性文件，这些规范性文件对当地的土地储备管理起到了一定的积极作用，只是规范性文件毕竟不同于法律法规，有些文件并不具备法律效益，因此在执行时，因为没有具体的法律做支撑，很多规定性文件实施之后，根本没有人其执行，而有些规范性条款颁布之后，因为受到了质疑，而不得不停止实施。虽然国家对土地储备管理也颁布实行了有关文件，但是也并不具备法律强制力，只是作为一种指导性原则而存在，所以实际上，土地储备管理效率并不高，而且因为缺乏强制力，有关政府无法强制执行，因此土地出让利用率并不高。
1.2 利益分配机制的制定不够科学合理。恰当好处的土地储备管理可以帮助政府提高自身的效益，增加市政收入，从而进行其他方面的基础设施建设，但是现有的土地储备管理所使用的利益分配机制还有很多不合理之处，逼比如某些地区做出了明确的规定，有关土地储备中心不能进入到利润分配机制中，这就导致土地储备中心工作人员没有动力去进行工作，这是现今管理效率不高，质量也难以保障的重点原因之一。
1.3 主体定位比较模糊。土地储备管理，毋庸置疑，其管理的主要对象是土地，但是资金是土地管理不可或缺的纽带，但是除此之外，土地储备管理还需要考虑多方面的问题，比如土地建设、市政、环境保护以及城市规划等，因此真正做好土地储备管理工作并不简单，需要各个部门之间通力合作，为此，政府需要出台各项政策，加强各个部门彼此之间的合作，以此减少管理成本的同时，提高管理效率。但是实际上，尽管政府出台了有关政策，但是因为土地管理主体没有明确，所以具体哪个部门应该负有更大的责任，无法确定，而各个部门之间都不想承担更多责任，因此各个部门之间并没有进行良好的沟通，彼此之间的协调性依然比较差。
1.4 融资渠道不畅。资金是土地储备得以正常管理的纽带，没有足够的资金，也就无法完成管理任务。现阶段，政府都将重点放在土地出让之后的收益，却忽视了土地收购期间大量的资金投入的问题。因为土地储备管理周期比较长，因此资金不可能在短时间内就能够得到周转，所以资金回笼比较困难。
2 增强土地储备管理，提高土地出让利用率措施
2.1 健全与宣传土地储备管理相关制度。首先，国家要实现土地储备管理相关法律体系的建立健全，努力实现土地储备管理工作中的所有环节都能够有法可依。其次，要对现行的相关土地储备管理法律法规进行宣传工作，让群众能够了解这些规定，确保土地储备工作的规范运作，增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
2.2 对土地出让收益进行合理的分配。为了促进土地储备工作的进一步发展与完善，必须实现土地出让收益分配机制的修改与完善，将土地储备工作的主体纳入到土地收益分配机制中，一方面促进管理机构的不断发展壮大，另一方面调动土地储备管理人员的积极性，提高土地储备工作的管理效率，提高土地出让利用率。
2.3 对土地储备管理机构的主体地位进行强化。要促进土地储备管理相关机构与部门的协作，降低政府在土地储备管理过程中出现的负面干预，通过正面的配合是土地储备管理的成本从整体上实现降低，提高政府的社会效益与经济效益。首先，完善考核体系，将土地储备管理过程中的各项任务进行分解，落实到相关的部门中，并将这些任务纳入到这些部门的年度工作目标中，通过部门责任的明确与监督作用促进土地储备管理效率的提高。其次，提高土地储备管理部门的行政地位，由政府直接领导，实现各个相关部门思维与行动的统一，提高部门之间的协作效果。
2.4 建立土地储备资金筹措新机制。在土地储备的过程中，土地与资金是不可或缺的两个因素。对土地进行收购储备，一方面是对土地进行流转，另一方面是对资金进行循环。在土地储备的过程中，如果缺乏了雄厚资金的支持，储备工作根本无法进行。从政府财政拨款方面来看，能够真正解决问题的可能性不大 ；而银行信贷又呈现出趋紧的情况。这些情况导致了土地储备资金在筹措的过程中困难重重。因此，要积极建立土地储备资金筹措新机制，分散资金风险。
2.5 强化土地储备管理队伍的建设。在土地储备管理工作中，其围绕的中心都是政府实事工程，在管理的过程中容易出现较大的人为干扰因素，因此要提高土地储备管理人员的素质，严格按照办事程序进行工作，通过市场化的管理方式防止腐败现象出现。此外，要积极对管理人员进行培训、进修等，提高管理队伍的整体素质，还要不断引进各种高级人才，适应当前发展形势的新需求，努力增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
结语
综上所述，可知对增强土地储备管理对提高土地出让利用率的意义进行研究十分必要，因为现有制度下，我国的土地储备管理制度存在着多方面的问题，正是因其存在着问题，所以土地利用效率并不高，为此，各个部门之间应该加强合作，而国家也应该制定有关的法律，只要有法律依据，管理部门在执行各项标准政策时，才能够有法可依，就有强制力。
