1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
1.1地下水超采综合治理试点强力推进
国家确定在我省开展地下水超采综合治理试点以来，在厅领导的强力推动和相关处室的大力支持下，试点工作进展顺利，成效明显。一是建立分工负责机制。省综治办将地下水超采综合治理分解为32项工作，我处将涉及水利的27项工作进行了细化，明确了主管领导、牵头处室、工作内容、时间节点、质量要求和保障措施，定期按任务分工督导进度。二是组织编制实施方案。成立4个技术工作组，历时5个多月，协调300多人次参与，经过深入项目区调研、广泛征求意见、多次修改完善，于5月8日通过国家四部委专家审查，5月26日省政府第23次常务会审议通过，6月3日印发实施。三是突出创新体制机制。重点开展了农业水价、水资源使用权确权登记和小型水利工程运行管护机制改革，出台了《河北省水权确权登记办法》、《地下水压采效果评估办法》等8个体制机制创新政策文件。确定了生活、非农生产、生态环境用水以取水许可，农业用水户以水权管理的新模式，打造了东光县、成安县水权确权典型引导示范县。四是狠抓项目督导协调。主动协调省直有关部门，出台政策文件，下拨项目资金，督导项目进度，研究推进措施。参与了省政府推进会、现场观摩调度会的组织与实施，建立了项目进度统计制度，打造了一批工程项目建设、体制机制创新先行示范县。与市、县密切工作联系，形成工作合力，保障了试点工作顺利开展。
1.2水生态文明建设力度明显加大
贯彻落实党的十关于加强生态文明建设的重要精神，加快推进水生态文明建设，为促进经济社会可持续发展、提高水资源水环境承载能力提供重要保障。一是加强重点区域环境治理，积极督导协调北戴河及相邻地区近岸海域环境综合整治工程水利项目建设。邢台、邯郸市全国水生态文明城市建设试点实施方案顺利通过水利部组织的专家评审，承德市被列为第二批全国水生态文明城市建设试点。承德、张家口市被列为国家生态文明建设先行示范区。二是探索建立水生态补偿机制，积极推进滦河流域水生态保护工作，针对潘大水库网箱养鱼，认真分析存在的困难和问题，开展了潘大水库生态补偿机制调查研究。三是加强城市饮用水水源安全保护，组织开展了国家确定的7个重要饮用水水源地安全保障达标建设，核准了全省重要饮用水水源地名录，开展了安全保障检查评估工作，重要饮用水水源地水质全部达标。
1.3京津冀协同发展水资源工作成效显著
河北省与京、津两市山水相依，同处严重缺水和水生态脆弱、水环境恶化地区，随着京津冀协同发展驶入“快车道”，加强水资源保护、推进水环境改善，成为合作发展、同创共赢的时代所需。一是认真落实中央和省委关于全面推进京津冀协同发展的战略部署，积极推动河北省与京、津两市“6﹢1”和“4﹢1”战略合作文件签署，把共同推进水生态文明建设作为重要内容。二是加强与京津两地水务部门沟通，开展多层次的协调对接工作，在滦河综合治理、水生态补偿等方面进行深入探讨，在许多方面达成共识。三是积极实施21世纪首都水资源规划项目，有力保障了首都用水和水环境安全。2014年下达资金6087万元，重点开展了3个输水河道治理工程和3个灌区节水改造工程项目建设，各项工程进展顺利。四是组织向北京集中供水工作。从2003年开始，连续12年向北京官厅、密云水库集中输水2.7亿m3。2014年，对张家口友谊、响水铺等水库蓄水情况、输水线路、渠道现状和输水意愿等情况进行摸底和调查，从我省云州水库向北京集中供水1121万m3。
1.4水资源监控能力建设进展顺利
为加快推进全省水资源监控能力建设，我厅组织力量编制完成了《国家水资源监控能力建设项目河北省技术方案》和《河北省水资源监控能力建设项目实施方案》，确立了我省“四网一平台”建设的框架体系和主要建设内容。国家水资源监控能力建设项目河北省部分省水资源监控中心、国控点和部分水环境监测实验室投资已安排到位。省水资源监控中心初步建设完成，省水环境监测实验室的设备已采购完成，具备了水质监测条件，石家庄、邯郸等市国控点及前期建设的张家口、廊坊等市地下水位监测数据已经接入省级平台。结合地下水超采综合治理试点工作，我厅在南水北调受水区7个设区市，布设地下水位监测站1690处，新建非农取用水户水量监测点2843处，力争2015年第一季度全面完成工程建设任务。
1.5节水型社会建设深入推进
河北省水利厅始终将全面推进节水型社会建设摆在重要位置，通过落实最严格水资源管理制度，不断优化产业结构，积极推进节水技术改造升级，实施农业、工业、生活节水工程建设，深化水权水价改革，大力开展节约用水宣传，节水工作取得了一定成效。最严格水资源管理制度考核显示，2013年河北省农田灌溉水有效利用系数由2010年的0.646提高到0.662，在保证粮食安全的前提下农业用水量逐年下降；全省规模以上工业企业水重复利用率达到80%左右，万元工业增加值取水量逐年下降；城镇居民节水器具普及率达到90%以上。为做好今后一个时期节水工作，安排了《河北省节约用水规划》编制工作，并与省质量技术监督局共同完成河北省用水定额修订工作。
1.6水资源立法工作不断强化
围绕提高立法质量、创新立法形式，河北省水利厅扎实推进《河北省地下水管理条例》和《河北省水功能区管理规定》立法工作。积极配合省人大、省政府法制办全力做好两部法规规章的起草、修改、调研、论证、座谈和协调等工作。目前，《河北省地下水管理条例》已经省第十二届人大常委会第十一次会议审议通过，《河北省水功能区管理规定》已经省政府第四十一次常务会研究通过，两部法规规章均将于2015年3月1日正式施行。年内，省政府还印发或批准印发了《关于公布平原区地下水超采区、禁采区和限采区范围的通知》、《关于印发南水北调中线一期工程河北省受水区地下水压采实施方案的通知》等文件。立法工作的重大突破，为我省加强水资源管理保护，推进依法治水管水，提供了坚强的法制保障。
2.统筹谋划，开辟燕赵人水和谐新格局
2014年，水资源工作之所以能够取得新进展，重点领域之所以能够取得新突破，一是得益于省委、省政府和厅党组的关心重视和正确决策；二是得益于各级水行政主管部门精心组织实施、层层落实责任；三是得益于省直有关部门的密切配合，省内外水利科研、勘测设计等技术支撑单位的智力支持，以及厅机关兄弟处室的鼎力帮助；四是得益于社会各界的关注、舆论的宣传和群众的积极参与。2015年将是全面落实最严格水资源管理制度、推进地下水超采综合治理和加快水资源监控能力建设的关键之年，水资源工作将认真贯彻落实党的十、十八届三中四中全会精神，以新时期重要治水兴水思想为指引，着力破解水资源困局，优化水资源配置，不断加强各项制度和基础能力建设，加大《河北省地下水管理条例》和《河北省水功能区管理规定》宣传力度，争取在新的一年再上新台阶。
2.1落实最严格水资源管理制度
严格水资源论证，新上项目实行关口前移，将水资源论证作为项目立项、审批的刚性前置条件。继续推进规划和工业园区水资源论证工作，加大水资源论证监督管理力度。严格取水许可，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批新增取水的建设项目。同时，结合南水北调引江水使用和水权确权登记等工作，开展好取水许可证换发工作。加强水资源费征收管理，加大征缴力度，加强监督检查，规范水资源费使用管理。强化水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施。组织好2014年度最严格水资源管理制度考核工作。以“三条红线”控制指标为重点，进一步健全相关制度，细化任务和责任分工，强化工作措施，确保最严格水资源管理制度落到实处。积极做好最严格水资源管理制度省内期末考核和国家年度考核试点验收工作。
2.2推进地下水超采综合治理
加快《河北省地下水超采综合治理试点方案（2015年度）》编制和报批工作，根据地下水超采综合治理总体目标，结合当前生态文明建设形势与2014年试点区地下水超采治理情况，合理确定治理范围、压采目标、治理措施等内容，确保完成年度压采任务。编制完成《河北省地下水超采综合治理中长期规划》，确定地下水超采综合治理近期、中期、远期的压采目标、治理范围和具体措施等内容，对压采效果进行合理分析。建立并完善全省水资源使用权登记制度。探索开展工农业生产新增用水水权转让，鼓励水权交易，通过水市场取得水资源使用权，实现转让有偿、超用加价、节约有奖，为治理地下水超采探索新路子。
2.3加强水资源保护和水生态文明建设
完成水资源保护规划编制，全力推进规划实施。组织开展城市重要饮用水水源地安全检查，加强水源地安全保障达标建设。组织开展水功能区、入河排污口、水源地专题调研，提出监督管理意见，加大监测力度。依据国家法律和行政许可有关规定，做好水利水电项目环评预审工作。配合环保部门做好“水十条”实施。指导邯郸、邢台、承德市搞好水生态文明城市建设试点工作。配合有关部门做好滦河流域国土江河综合整治试点工作，积极探索水资源水生态补偿机制。继续实施21世纪首水项目，争取国家资金，用于河流生态修复治理和河道治理项目的实施，保护和改善上游地区生态环境。
2.4提升水资源管理能力水平
第一，我国安全生产法律法规保障体系有待于进一步健全。我国安全生产法制化建设起步较晚，在提出“有法可依”的初期，以“立法宜粗、不宜细；以原则化、概括化”为指导思想，致使一部法律通过以后，需要国务院或其有关职能部门或地方立法机关制定一系列的条例、细则、办法，随之而产生了行政立法替代人大立法的倾向，不符合法治的精神。而行政立法更多体现在部门立法基础上，有“部门利益法制化”的倾向，另外大量的安全生产标准通过部门规章性质颁发，造成标准的支离破碎，从执法效力上看也是不易操作，大打折扣。同时，我国法律制定后，由于不能及时修订，造成法律执行效率的低下。
第二，监管机构责任划分不清，体制运转不畅，多方管理，职能交叉。我国现行的煤矿安全生产“国家监察、地方监管、企业负责”监管本格局中，国家监察限于自身力量薄弱和执法权限的不完整性，需要政府政府及地方煤矿监管部门通力协作和配合，需要突出企业主体责任，需要矿工强有力的参与安全生产管理。
第三，煤矿企业安全基础薄弱，从业人员素质不高。据统计，70%国有煤炭企业经过数十年的开采历史，大都进入深部开采，普遍存在着井深已延深至300米以上，部分煤矿甚至达到千米以上，瓦斯、地温、冲击地压时刻危及着矿井的安全生产，在621个国有重点井工矿井中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井298个，占48%；低瓦斯矿井323个，占52%；具有自然发火危险的有555个，占88.1%。据对45处国有重点煤矿和125处地方国有煤矿的调查测算，中国仅国有煤矿在安全工程、装备和设施方面的欠账就约505亿元，而大多数小型煤矿则根本不具备国家要求的安全生产条件或差距较大。使得全国煤矿实现安全生产在客观上难度较大，技术要求高，在开采过程中稍有不慎，便可能引发重大事故。
第四，社会组织没有发挥应有作用，具体体现在：（1）工会作用未能得到有效发挥。作为安全生产中独立个体的职工，在市场化的劳动关系中，在劳资双方的博弈中一直处于极弱势的地位。（2）新闻媒体机构舆论监督作用还有待于进一步发挥。安全工作贯穿于安全生产的自始至终，舆论监督也应贯穿于安全生产的自始至终。强化舆论监督，发挥群众的监督作用，使事故隐患无处遁形，使违法乱纪暴露于光天华日之下，是搞好安全的重要举措。二、我国煤矿安全生产综合治理对策
(一)政府及其监管部门应当采取的措施
1.建立、健全完善的安全生产法律、法规体系。目前，根据安全生产实际情况，应进一步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤矿安全生产法律法规体系，抓紧修订、完善相配套的法规、标准，尤其是各种操作规程、设备的安全标准、工作环境安全条件的具体要求要上升到法律角度；尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加快修订和完善《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿山安全法》和《中华人民共和国矿产资源法》，同时修改《安全生产法》、《煤炭法》中有关事故罚款的条款，提高量刑标准和罚款金额，制定有关法律，把真正的业主和矿长同罪并罚，让藏在幕后的隐形“杀手”与在前台替罪的煤矿法人代表一同受到法律的制裁。
2．加强监督检查，严格执法
法之有威，在于“法之必行”。在我国处罚措施太轻是造成许多事故发生的原因之一。有的矿主重复犯一种错误，或者一个重大隐患经多次指出就是不改，直到酿成重大事故。但是法律规定处罚太轻，使得有的业主感到违法成本很低。
3.加大投入，采用先进的安全预防装备
要想获得安全的产出必须确保足够的安全投入，保证安全设施设备的齐全、到位，这是安全生产的物质基础。尤其对于事故高发的煤矿企业而言，先进设备设施的采用可大大提升煤炭生产的安全性，减少伤亡事故的发生。
4．强化安全培训，提高员工素质
事实证明完善的培训不仅可以大大提升煤矿从业人员的安全技术素质，减少伤亡事故，而且有利于企业生产效率的提高，有利于企业可持续发展的实现。近年来，我国政府逐渐加大了对煤矿培训的重视力度，但仍有许多不到位的地方。对此，一是需要国家建立煤矿从业人员准入制度，建立统一的劳动力市场，通过国家政策补贴以及煤矿筹集资金的办法对煤矿从业人员进行免费的培训，培训后统一向煤矿劳务输出，建立农民工劳动保障权益机制，督促企业农民工缴纳三金，稳定从业人员队伍，提高人员的素质，这是煤矿安全形势稳定好转的根本出路。二是建立通过政策的倾斜和引导，加快对于煤矿专业人员的培养工作，增加生源供给；三是企业自身应注重对于人员素质的培养和提高，通过多种形式的在职培训和继续教育不断提高员工各方面的能力和素养，确保严格知章、守章，避免三违。
（三）充分发挥社会组织在安全治理中的作用
1．发挥工会作用
工会要依据有关法律、法规，认真履行法律赋予的职责，组织职工群众参与监督企业安全生产工作，维护职工群众安全生产的参与权、知情权和监督权。建设企业安全文化，推动煤矿企业采用先进的安全管理理念和方法，建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。
2．发挥舆论媒体的监督作用
充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，增强安全生产工作的透明度，提高全民安全意识，进一步推动全社会共同关注和做好煤矿安全生产工作，建立和完善新闻媒体对重大隐患及事故公布、曝光的舆论监督机制。各新闻媒体要主动构建安全信息传递和公示、曝光平台，根据政府和安检部门提供的执法检查情况，对本地区存在重大隐患的单位予以及时或定期公布，组织专家对典型案例进行点评和深层次分析。同时，要做好安全专题的深度报道和连续报道，特别是对那些久拖不改，可能造成群死群伤事故隐患，要进行跟踪报道，必要时，可在上一级主流媒体上进行曝光。各级安全监管监察部门也要协助、配合新闻媒体采访，支持、帮助新闻媒体开展舆论监督。要通过新闻媒体的舆论监督，引起社会各界对安全工作的高度关注，促进隐患的整改，督促煤矿企业增强责任主体意识，自觉做好本单位的安全生产工作。
塔里木河流域是环塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，流域总面积102万km2，流域多年平均天然径流量398．3亿m3（包括国外入境水量63亿m3），主要以冰川融雪补给为主，不重复地下水资源量为30．7亿m3，水资源总量为429亿m3。塔里木河干流位于塔里木盆地腹地，属平原型河流，自身不产流，目前水源主要靠阿克苏河、和田河、叶尔羌河补给，多年平均径流量为46亿m3。塔里木河干流流域面积1．76万km2，干流全长1321km，从肖夹克至英巴扎为上游，河道长495km，河道比较顺直，汊流少；英巴扎至恰拉为中游，河道长398km，河道弯曲，水流缓慢，泥沙沉积严重，河床抬升，汊流众多；恰拉以下至台特马湖为下游，河道长428km，河床比较稳定。
塔里木河流域范围涉及南疆五地（自治州）的42个县（市）和生产建设兵团4个师的55个团场。1998年，流域总人口826万人，其中少数民族占流域总人口的85％，是以维吾尔族为主体的少数民族聚居区。流域现有耕地136．27万hm2，国内生产总值350亿元。总体上看，塔里木河流域有五个基本特点：
——从最长的源流叶尔羌河算起，塔里木河全长2486km，是我国最长的内陆河；
——塔里木河流域总面积102万km2，占我国国土面积11％，是我国最大的内陆河流域；
——塔里木河流域远离海洋，距离最近的印度洋2200km，且被高山阻隔，是我国最干旱和生态环境最脆弱地区之一；
——塔里木河流域远离内陆，1999年全流域农村人均收入不足1000元，远低于全国和新疆的平均水平，是全国最边远贫困的少数民族地区之一；
——塔里木河流域土地、光热和石油天然气资源十分丰富，是我国重要的棉花生产基地、石油化工基地和21世纪能源战略接替区，是我国具有重要战略意义以及最充满希望和发展潜力的地区之一。
二、塔里木河流域存在的主要问题
1．塔里木河干流下游长期断流、生态环境严重恶化
塔里木河三源流阿克苏河、叶尔羌河、和田河进入干流的水量不断减少。据实测资料统计，60年代三源流山区来水比多年均值偏少2．4亿m3，干流阿拉尔站年均径流量为51．8亿m3，90年代在三源流山区来水比多年均值偏多10．8亿m3的情况下，阿拉尔站年均径流量却减少到42亿m3；干流下游恰拉站的年均径流量从60年代的12．4亿m3减少到90年代的2．7亿m3。1972年以来塔里木河下游大西海子以下363km的河道长期断流，台特马湖干涸，近年来下游断流还有向上延伸的趋势。干流下游地区地下水位不断下降，阿拉干附近地下水位25年来下降了5．65m，地下水矿化度也从1984年的1．3g／L上升到1998年的4．5g／L。干流两岸胡杨林大片死亡，上中游胡杨林面积由50年代的40万hm2减少到目前的24万hm2，下游由50年代的5．4万hm2减少到现在的约7333hm2，具有战略意义的下游绿色走廊濒临毁灭。
2．抵御自然灾害能力低，洪灾旱灾严重
据统计，1959年至今，叶尔羌河发生过15次较大的冰川洪水，阿克苏河支流库玛拉克河发生37次突发性冰川洪水，甚至一年数次。1999年，“四源一干”的和田、喀什、克州（克孜勒苏柯尔克孜自治州）、阿克苏、巴州（巴音郭椤蒙古自治州）五地州遭受严重洪灾，受灾人口达50万，受灾农田5．7万hm2，造成直接经济损失17．3亿元。
春季是农作物生长的关键期，而此时河川径流处于最枯时期，由于缺乏调蓄工程，常常因干旱而大面积减产。2000年和田、喀什、克州、阿克苏、巴州发生严重旱情，作物受旱面积达16．6万hm2，有6．8万人和38．9万头牲畜出现饮水困难，旱灾损失达5．5亿元。
3．人口增长和社会经济发展导致用水剧增，且水资源开发粗放浪费严重
据统计，塔里木河上游三源流人口和灌溉面积分别从1950年的156万人和34．8万hm2增加到1998年的392万人和97．3万hm2，灌区用水量从50年代的50多亿m3增加到现状约153亿m3，用水增长了两倍。但现有灌区建设标准低，引水、渠系建筑物和田间配套工程不完善，干、支、斗、农四级渠道防渗率仅21％，每亩灌溉综合毛定额高达1000m3，已建灌溉工程年久失修、管理水平落后。
4．水资源开发利用工程布局不完善，缺乏控制性骨干工程
目前塔里木河流域工程布局和建设很不完善。一是塔里木河干流缺乏堤防和引水控制工程，水量损耗严重。二是源流缺乏山区控制性调节工程，来、用水过程极不协调，造成洪水漫溢与缺水并存。三是平原水库过多，蒸发渗漏损失大。
5．缺乏有效的统一管理
长期以来，塔里木河流域水资源分属各地（自治州）、兵团等多部门管理，没有形成全流域的统一管理机构和有效的管理体制，难以协调地方与兵团、源流与干流、生产与生态的用水关系，流域水资源不能有效实施统一调度、合理配置。
三、塔管局成立以来开展的主要工作
塔里木河流域管理局自1992年成立以来，在中央和自治区党委、人民政府的关怀、支持下，充分利用世界银行贷款和水利资金，在塔里木河干流水资源开发利用和生态环境保护研究、塔里木河干流整治、塔里木河干流水政水资源管理、塔里木河治理前期准备工作等方面做了大量的工作。
1．开展了塔里木河干流水资源开发利用和生态环境保护方面的研究
近年来，与中科院新疆生地所、清华大学、新疆农业厅、水利厅等科研院所和单位合作，相继开展了《塔里木河流域自然环境演变和自然资源的合理利用》《塔里木河流域资源与环境遥感调查和系列图纸编制》《塔里木河农业自然资源的合理利用和整治》《阿克苏河—塔里木河水资源利用优化模式及环境保护对策》《塔里木河上游三源流向干流输水目标管理系统研究》《塔里木河流域水资源利用及管理研究》《塔里木河干流水平衡研究》《塔里木河河流形态研究》《塔里木河流域水资源利用、生态环境整治和经济发展战略研究》《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》等研究项目，1992年对塔里木河干流进行了彩红外航空摄影，1997年8月召开了国内外近百位学者、专家参加的“塔里木河流域水资源、环境与管理”学术讨论会。
2．开展了塔里木河干流的整治
1992～1996年实施完成了世界银行贷款《塔里木河治理前期准备项目》，项目总投资3514万元；1994～1996年在水利部的支持下，实施完成了《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》，项目投资2600万元；1998年开始实施世界银行贷款《塔里木盆地灌溉与环境保护二期工程——塔河子项目》项目总投资1．128亿元目前正在实施。
上述工程的实施，使塔里木河流域管理机构和生态综合监测站初具规模，并在干流河道上相继建成了10余座闸、涵、桥，对近年来塔里木河干流的水资源管理、水量调配发挥了一定的作用。
3．逐步加强了水政水资源管理
制定和颁布了一系列章程和规定，加强水资源调配和管理。1992年1月，颁布了流域管理委员会章程，明确了塔里木河管理局职责。1994年4月，颁布了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》。1994年冬至1995年夏季，依据《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》，通过积极协调，首次向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊输水2800万m3。1997年12月，颁布了《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》。1998年8月，成立了塔里木流域水利委员会常委会和塔里木流域水利委员会、执委会、管理局并通过五年工作计划和水利委员会章程。
1999年初，下发了《新疆塔里木流域各用水单位年度用水总量定额》，并于2000年2月12日，由塔里木河流域水利委员会常委会副主任、自治区人民政府副主席熊辉银同志与流域内各地州、师局签订了2000年度用水协议。
上述工作的开展使塔里木河流域水资源统一管理逐步进入法制化管理的轨道。
4．开展了塔里木河流域治理的部分前期准备工作
1999年12月18～30日，由自治区人民政府组织、自治区计委牵头，水利、农业、林业、牧业、气象、中科院新疆分院、兵团、巴州、农二师等方面专家组成的考察组对塔里木河中下游进行了实地踏勘，完成了《塔里木河干流水利工程建设与流域生态环境建设一期项目的项目建议书》。2000年l月12～28日，2月13～29日，根据水利部的安排和要求，新疆水利厅组织了38位专家对塔里木河干流进行了全程实地踏勘。编制了踏勘报告，明确了塔里木河规划思路，并在水利部的指导下编制了塔里木河规划纲要任务书和规划工作大纲以及完成了塔里木河生态治理抢救工程可研设计报告。
2000年4月24日，自治区计委和水利厅通过了塔里木河干流生态治理抢救工程可行性研究报告，经国家计委和水利部审查后，被列入了国家基建计划。
2000年5月27～28日，水利部水利水电规划设计总院及水利部有关司局在北京审查通过了塔里木河流域综合规划纲要任务书。
从2000年5月中旬开始，相继三次从博斯腾湖向塔里木河干流下游大西海子水库以下输水5．04亿m3，输水河道长度为300km，挽救了濒临死亡的天然植被。
在水利部和黄河水利委员会领导下，完成了《塔里木河流域水资源与生态环境问题及其对策》报告，并于2001年2月28日经国务院第95次总理办公会批准。在问题及对策研究的基础上编写了《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，2001年6月27日国务院以国函200174号文正式批复了规划报告。
四、塔里木河干流生态治理抢救工程顺利实施
塔里木河流域管理局目前实施的塔里木河流域干流生态抢救工程，是《塔里木河流域近期综合治理规划报告》中塔河干流河道整治的一部分。抢救工程共分6个包段，总投资1．78亿元，每包段投资不超过3000万元。2000年底，国家计委下达资金6000万元，先实施抢救工程2个包段的建设。
2001年5月，在自治区水利厅领导和有关部门的关心下，塔里木河干流生态治理抢救工程的第五、第六包段沙子河口至阿其河口段河道整治工程通过公开招标选择了新疆水利水电建设工程局等8家施工单位。同时，塔管局专门成立了工程建设指挥部。5月20日前所有施工单位均进驻工地开始施工。经过参建的业主、设计、监理及施工单位的一致努力，以及水利厅质监站的大力协助，到8月15日，抢救工程第五、第六包计8个标段的堤防和生态闸工程全部完成，共修建堤防229．25km，生态闸10座，完成清基土方107．99万m3，填筑土方567．33万m3，戈壁道路铺设6084m3。经委托第三方——巴州水电设计院中心实验室对8个标段堤防碾压干密度抽检，均满足设计要求。
五、三次从博斯腾湖向塔里木河下游应急输水
塔里木河下游自大西海子水库以下320km河道自70年代断流以来已经20多年，地下水位持续下降，绿色走廊濒临消亡，迫切需要在流域综合治理项目建设期间采取应急对策措施，抢救绿色走廊，为塔里木河流域综合治理赢得时间。
近年来，开都河处于丰水期，入博斯腾湖径流量大于多年平均值，湖水位持续上升，造成湖区周围洪涝灾害严重。从2000年5月中旬开始至2001年2月上旬，在水利部与新疆维吾尔自治区人民政府的组织下，塔管局与有关部门就输水问题经过反复协商，成功组织实施了两次从博斯腾湖经孔雀河向塔里木河下游应急输水。第一次输水从2000年5月14日至7月12日，历时60天，从博斯腾湖调出水量2．08亿m3，向塔里木河下游断流河道大西海子以下输水1亿m3，下泄水头行进到距大西海子水库以下102km的喀尔达依地区。第二次输水从2000年11月3日至2001年2月5日，历时97天，从博斯腾湖调出水量4．73亿m3，向大西海子以下输水2．27亿m3，下泄水头行进到距大西海子水库以下216km的阿拉干地区。向塔里木河下游输水也得到了党中央、国务院的高度重视，社会各界反响强烈，朱镕基总理就黄河调水、黑河分水、塔里木河输水的成功作了批示，称赞“这是一曲绿色的颂歌，值得大书而特书”，水利部也对塔里木河输水工作进行了表彰。
目前，塔里木河流域管理局正在实施从博斯腾湖经孔雀河向塔里木河下游第三次应急输水。第三次输水计划从博斯腾湖调水7亿m3，向塔里木河下游大西海子以下输水3亿m3，水头达到塔里木河尾闾台特马湖，使断流近30年的下游河道恢复通水。从2001年4月1日开始的第三次输水第一阶段已于7月6日结束，历时97天，输水1．84亿m3，水头到达塔里木河下游末端库尔干地区，行程300km，距台特马湖尚有63km。由于7月份正值灌溉高峰期，暂停输水，现已开始第二阶段输水，第二阶段输水自8月5日开始从66分水闸向库塔干渠放水，将自8月下旬开始从大西海子水库泄洪闸开闸泄水，向大西海子以下再次输水2亿m3，力争在10月份将水送到台特马湖。
六、近期综合治理2001年实施项目前期工作情况
《塔里木河流域近期综合治理规划报告》提出，近期综合治理指导思想是把生态建设和环境保护作为流域综合治理的根本，以水资源的合理配置、高效利用和有效保护为中心，源流与干流、上游与下游、左岸与右岸统筹考虑，工程措施与非工程措施紧密结合，强化流域水资源统一管理和调度，突出抓好节约用水，全面进行流域综合治理。到2005年，塔里木河干流阿拉尔来水量达到46．5亿m3，开都—孔雀河向干流输水4．5亿m3，大西海子断面下泄水量3．5亿m3水流到达台特马湖，使塔里木河干流上中游林草植被得到有效保护和恢复，下游生态环境得到初步改善。
2001年是实施塔里木河流域综合治理的第一年，时间紧，任务重。自治区党委、人民政府对此高度重视，为贯彻国务院第95次总理办公会议精神，2001年3月30～31日，自治区召开了“塔里木河流域近期综合治理工作会议”，对尽快落实今年计划开工项目的前期工作、强化塔管局职能、严格水资源论证和审批制度、2002年实施全流域水量统一调度、加大实施从博斯腾湖向塔里木河下游应急输水的力度、合理开发利用地下水等方面作了具体部署。
罗讷河位于法国东南部，是法国第二大河，全长812km，其中在法国境内长500km；流域面积9.9万km2，在法国境内为9万km2。其上游主要受高山冰川雪水的补给，中游受大西洋降水影响，下游受地中海气候的影响，罗讷河水量随季节变化大，从上段、中段到下段，呈融雪与降雨混合型变化，但总的来说，罗讷河水量丰富，河床坡陡，在法国境内的落差达330m，水力资源占全国的二分之一，对于缺煤的法国是十分重要的能源。由于罗讷河流域是法国重要的政治、经济、文化中心，水上交通、农业灌溉、工业发展对法国经济有着重大意义，所以法国国会于1921年通过立法确定了要从水电、航运、农业灌溉三个方面对罗讷河进行综合开发治理。1933年成立了资本为2400万法郎、由国营和私营机构组成的240万股的罗讷河公司。1934年6月5日，公司被授权对罗讷河进行综合治理和经营，在近一、二十年内，又增加了罗讷河的旅游、环境保护、污水处理工程。经过六十余年的开发治理工作，现在法国境内500多公里的梯级综合治理工程已基本完成，形成了从瑞士到地中海的渠化水道。
在罗讷河治理中，为减少对两岸土地的淹没，除上段第一级电站采取高坝方案外，其余全部采用低坝和人工引水渠方案开发，由于水库小，水位变化不大，在防洪削减洪峰方面存在严重缺陷，罗讷河公司采取了一系列措施加以改善，其中主要是采用修建小型水库、整修两岸河堤、修建大尺寸泄水闸和分流渠等措施。
罗讷河公司在干流上共修建了18座水电站，总装机306.3万kW，1994年统计发电量为177亿kWh，占法国水电总发电量的22.1%，向法国提供了大量干净、可靠的廉价电力。公司当年取得售电收入13.275亿法郎。
在罗讷河上，修建了18座拦河闸及13座大型船闸，闸体尺寸统一设计为长195m，宽12m，渠化后的河道，可以使4000—5000t的顶推船队克服里昂与地中海间161m的水位差，从地中海经过310km的航程直达里昂。1995年，法国国会又批准由罗讷河公司实施罗讷河支流索恩河通往莱茵河进而沟通北海的罗讷—莱茵229km长、包括24座船闸在内的人工运河综合工程，拟在1995—2010年建成。工程预算170亿法郎，主要由法国电力公司保证资金到位，罗讷河公司和欧洲基金会、政府和地方团体也投入部分资金，其中50%的投资来源于罗讷河公司向法国电力公司售电的收入。工程建成后，至少可使4000t的顶推船通过1600km长的大型现代化航道，从马塞直通荷兰的鹿特丹，比原来的通行里程缩短1800km。
罗讷河采用低坝开发，征用土地从980km2减少至92km2，减少了91%，且改造了罗讷河流域的农业经济，逐步引用175m3/s的流量，使流域内约35万ha的农田获得灌溉。与此同时，修建了320km开放式排水渠和80km地下排水渠，以保持地下水位，保证农业用水及对环境实施保护。从1968年开始，在罗讷河下游试行节水喷灌技术，效果很好，现已普遍采用。
罗讷河工程共修建115座分水渠，32座泵站，26座港口及工业开发区，占地1000ha，修筑公路200多公里，还兴建了一大批排污及污水处理工程，建设了40余处度假村、冲浪旅游景点，全部投资总计600亿法郎，固定资产相当于60亿美元，其中有法国政府对航运补助投资、有国内外赠款、有公司售电收费投人，但一大部分是由罗讷河公司直接向银行贷款，目前工程贷款已基本还清。
罗讷河公司具有工程规划、试验研究、设计、组织施工、运行维护、安装调试的能力。1982年，全部梯级电站实现了自动控制，不仅水电站设备，而且坝上设备和其它设备都由中央控制室进行遥控，全河电站中央控制室设在夏托纳夫电站，除此电站外，其它水电站都是无人值守。罗讷河各电站工程的监控系统与中央控制系统相连。通过中心计算机的监控系统对水电站进行防洪调度、水量调节和水电站经济运行的自动控制。水电站的梯级调度自动化不但改善了管理工作条件，而且还实现了安全生产，避免了洪水灾害，提高了水能利用率，增加了工程的发电效益。电站、水工、船闸的工作人员因此减少到原来人员的五分之一。
二、对“罗讷河整治模式”成功经验的探讨
罗讷河水力资源丰富，19世纪末兴建了第一座圣克来水电站，平均引用流量500m3/s，水头12.2m，装机容量10.7万kW。1899年投入运行，年发电量达4.2亿度。这个电站的综合效益启发了当时的决策者，他们提出用罗讷河水力发电的收入滚动开发罗讷河的集资方案，亦即通过售电或租借港口设施，将收入用于整治工程。这就是一种可行的“罗讷河整治模式”。罗讷河开发方式是集水电、航运、农业灌溉于一体的综合开发，在全河修建一系列低坝小库，与渠道引水相结合修建径流式水电站和船闸，并在库边修筑堤防。综合治理的基础是罗讷河的18个梯级电站的电力和港口设施的直接收入。但是能够实现今天的治理效果，成功的经验主要有以下几点：
(一)立法
1921年5月21日，法国国会通过一项法案，批准由罗讷河各公共团体从水电、航运和农业三个方面对罗讷河进行综合治理。从法律上规定了罗讷河治理必须遵从综合利用的方针，并赋予流域开发者全面开发沿河工程的权力。
(二)成立实体公司执法
1933年5月27日，法国电力公司、铁路公司(二个私营公司)、巴黎大区地方团体、罗讷河地区公共机构(二个国有机构)四方成立了资本为2400万法郎，合计240万股的罗讷河公司，每方各占公司股份的25%。1934年6月5日，公司根据国会法案，接受了对罗讷河的经营和治理权以及将来的工程开发权。1948年，电力公司、铁路公司的私人股份被国家购买，罗讷河公司成为罗讷河国家公司，现在有六个股东，他们是巴黎大区地方团体；罗讷河地区公共机构和团体；法国电力公司；法国铁路公司；莱茵、罗讷河有关地区；莱茵、罗讷河公共机构和团体，每方各占60万股，共计360万股。公司不但承担了罗讷河的电力、航运、灌溉治理工程，而且增加了环境保护、旅游开发工程，在法国工业部、交通部、环境部的领导下，与电力公司、航运部门、各地方政府共同管理已建的电站、航运渠道、船闸、码头、农业灌溉设施、补水渠等。罗讷河公司这一经济实体，是法律授权实施罗讷河综合治理与运行管理的实体。现在公司有职工800人，公司本部200人，各电站、工程管理部门600人。
(三)罗讷河公司修建工程主要由国家担保向银行贷款
据罗讷河公司统计，1989年以前治理罗讷河花费的工程投资共580亿法郎，89年至94年又投资16.18亿法郎，总投资额近600亿法郎，相当于现在的60亿美元。资金的主要部分是国家对航运的补助及向国内和国际金融机构贷款，由国家担保从售电收人中还贷。目前由于法国电力公司基本以成本加税金的计价原则收购水电电量，所以电价随债务减少成本降低而降低，电站刚投运时的还贷电价达80生丁/kWh，还贷后期的91年全部18座电站的平均电价为11.7生丁/kWh，94年的平均售电价为7.5生丁/kWh，低电价使得罗讷河公司几乎无利可图。罗讷河虽然有建设水电、航运工程等取得资本滚动发展的能力，但是在法国电力公司收购水电限价、电价特别低的特定条件下，罗讷河公司要不断寻找新的开发项目，以工程养公司。因为法律授权该公司经营罗讷河的期限是到2030年。在这期间有工程干，国家就担保向银行贷款，法国电力公司支付给罗讷河公司用于还贷的电费就多；没有工程做，罗讷河公司就没有盈利，所以在水电项目开发完毕之后，该公司还在不停地开发纯公益型的工程。在这种机制下，罗讷河的每一个局部的治理都被列入了开发计划。罗讷河流域已经被治理成为世界上少有的美丽、富饶的地区之一。
(四)法治是综合治理罗讷河的保证
法国是法治国家，罗讷河公司按照1921年国会通过的治理罗讷河的立法与授权妥善处理与协调了沿河20个省市行政区与当地人民群众的利害关系。罗讷河工程的管理也得益于执行法国现有的民事法典、公共水道和内陆航运法典、公共卫生法典、国家财产法典、刑事法典等法律法令。法国现行水法共15章，包括序言、现行的立法、水的所有制、管理和保护水利工程的立法、保护区和保护地的立法、政府对水的管理和制度、专门和自治的水资源开发机构、水资源财政和经济方面的立法和水法的执行与管理等等，这些法令条款通过大区长官和各省省长、市政委员会和市长的各种命令、法规和行政通报贯彻执行。对不遵守或违反水法条款者，给予惩罚，惩罚包括使受害的部分恢复原状、罚款、关押或上述各种措施并用。
(五)罗讷河公司与沿河地方政府和人民关系和谐
罗讷河公司把河流所经过的地方的官员吸收进入公司董事会，并根据法律与有关部门及各有关地方政府商量罗讷河的综合治理工程方案、移民、淹没、损坏设施的赔偿以及环境保护、生态平衡、修建补水渠以补充由于工程开挖加深而降低的地下水位等等。公司兴建工程使当地受到的损失都以造地、开辟旅游饭店、码头、冲浪设施、旅游景点等给予补偿，以增加地方的收入。为了管好电站与河流，罗讷河公司沿河种树、种草，修建污水处理工程，疏浚河道，整治港口，修建防洪排沙工程，带动和促进两岸经济的繁荣发展，使沿河群众富裕起来。据不完全统计，罗讷河治理过程中，公司做的类似“福利”工程达40处以上。
罗讷河公司在治理500km长的罗讷河的过程中，开发出来的电力基本上全部售给了法国电力公司及用于沿河市镇的股东，开通的航运设施，支持了交通公司的股东，各股东从工程中大大受益，事业发展了，股东的股份扩大了，公司由于妥善处理了与有关的20个省市地方政府、两岸群众的利益关系，与两岸地方政府和人民群众相处十分和谐。
(六)采用新技术加快建设速度，减少投资，提高效益
在罗讷河电站建设中，除早期开发的热尼西亚电站利用水头70多米、采用混流式机组外，其余均为低水头引水式电站。50-60年代初期开发的5座水电站全部采用卡普兰立轴转浆式水轮机组，随着技术进步，1960年在下罗讷河的贝尼特电站首次试用卧轴的灯泡贯流式水轮机组以后，后期的各电站建设也广泛采用。罗讷河采用贯流机组的突出优点是：
1.效率高，单位过流量大，单位出力较高。
2.比传统的立式轴流机组占地少，可减少土石方开挖和混凝土工程，节约设备投资15%，厂房土建投资节省20%，若采用不调节机组，机组效益降低不到2%，但投资会进一步降低。
3.工期短，收效快。罗讷河在1952-1980年共建13座电站(其中8座为灯泡式机组)，装机218.6万kW，平均不到3年可建成一座电站。
三、体会和建议
通过对法国罗讷河公司的访问及对罗讷河梯级工程的考察，我们深感罗讷河梯级工程开发治理非常成功，值得很好学习和借鉴。
1.依法治水依法治河
河流、流域的开发治理工作要由国家统一管理，具体由水利部门为主实施。由于工期长，涉及面广，各方面利益复杂，要促进大的流域河流在国家立法，中小流域河流在地方立法，把治理开发的原则、做法和具体要求以法律形式规定下来，并授予实施治理工程的实体(如公司)以河流治理工作的权利与义务。对于一条河流或一个流域的治理，最好以法定一个实体为主，从治理工程规划、设计、施工到建好后运行管理，全面负责，把法定责任实体的名誉、命运与治理工程的效果联系起来，以保证流域开发治理的质量。
2.总体规划、综合开发、循序渐进
对一个流域、一条河流的治理，应该具有全局性，从水利、农业、交通、环保和生态平衡等方面综合治理，研究、规划和设计都要兼顾眼前与长远利益，处理好公司与沿岸群众利益，不能搞短期行为，造成资源破坏和许多后遗症。各地、各河流情况不一样，有许多并不适用“低坝小库”而更适于高坝大库，这需要具体情况具体论证决策，不能照搬。目前中国在资金紧缺的情况下，水利部提出的由水利部门组建流域水电开发公司，对一些水力资源集中、效益好、见效快的中小河流实行“流域、梯级、综合、滚动”开发，是科学的、正确的决策。
3.在国家宏观引导下实行承包经营
法国为治理罗讷河，支持成立由私人与国家组成的罗讷河公司，赋予其对一条河流的经营开发权，根据工程需要提供借贷的优惠。实行公司借钱做工程，国家给予担保。在中国这种模式很难行得通。但是集资办公司，国家给予支持，争取国内、国外金融机构贷款、争取财团入股，争取合理的还贷电价，在工程获利后滚动发展是可行的。目前解决好成立河流流域开发公司(实体)、解决好电价偏低问题、争取给电站建设使用低息、长期贷款，是目前梯级电站滚动开发治理的关键。
水利在我国经济发展中存在的主要问题是：“水多、水少、水脏”，即南方汛期水多成灾，北方水少干旱，水资源污染严重，已成为中华民族的三大心腹之患和生态环境的严重威胁。
1.1在经济发展过程中，人对资源过度索取，人与自然没有很好地和谐共处
1.1.1水土流失严重，水环境恶化
水土流失问题涉及到大面积的自然破坏，不适度的人类活动加速了其发生、发展，它是人类诸多灾害的根源。水土流失包括水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀、滑坡、泥石流、崩岗等多种形式。我国是一个水土流失危害十分严重的国家，据1990年遥感调查表明，我国现有水土流失面积367万km2，其中水力侵蚀面积179万km2，风力侵蚀面积188万km2，每年流失土壤达50亿吨之多。几十年来，全国因水土流失损失的土地4000多万亩，年平均在100万亩以上。特别是长江流域及其以南的山区，“石化”现象很严重，发生范围广，局部地区已经失去了生存条件，如：广西石灰岩地区许多地方已无地可种，每3人要弃地移民2人，剩下的土地仅够1人生存。全国每年至少有50亿吨沃土，伴随着上亿吨氮、磷、钾养分付之东流。因此，水土流失整个过程都对人类生存环境产生极为不利的负效应。
黄河中上游60万km2的黄土高原，严重水土流失的面积达45万km2，年平均土壤侵蚀模数为3700t/km2，可说是世界水土流失之最。其中年平均侵蚀模数在5000t/km2以上的地区共有15.6万km2，每年产沙14亿吨，占总产沙量的87.5％。从内蒙古河口镇到龙门区间的晋陕峡谷地带的10万km2，是粗沙区，年平均土壤侵蚀模数达10000t/km2，最严重的达50000～60000t/km2。从这个地段输入黄河下游的泥沙达黄土高原输沙量的60％。每年从黄土高原输入黄河三门峡以下的泥沙达16亿吨，部分泥沙淤积在河床上，使其每年升高10cm，河床高出两岸农田3～10m，最高的10m以上，成为有名的地上悬河。其余的泥沙入海，每年要造陆几十平方公里。
黄河水的含沙量平均为37.4kg/m3，汛期高达500～600kg/m3，最高到过1600kg/m3。在黄河中上游形成“越流失越穷，越穷越流失”，导致下游“越险越加，越加越险”的恶性循环。我国开展“八七”扶贫计划初期，黄河中上游306个县中有207个是部级或省级贫困县，水土流失是中西部难以脱贫的一个重要原因。
1.1.2资源过度利用与浪费
在我国发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前我国实有耕地19亿亩，1957年至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0.5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒、围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，全国共有大于25°的坡耕地9151万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。由于围湖造田，截止1996年底全国湖泊面积减少1.3万km2。号称“千湖之省”的湖北省，建国初期有1066个湖泊，如今只剩325个，水面缩小75％，洞庭湖蓄水能力下降40％以上，鄱阳湖蓄水能力下降22％。“人断水出路，水断人生路”，这个教训太深刻了！
中国是水资源短缺的国家，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％，淮河流域及其以北地区则分别为20％和64％。随着国民经济和社会的发展，水资源供给严重不足，供需矛盾日益突出，不能满足国民经济和社会发展的要求。1978～1998年，供水能力年增长率约1％，而同期国民经济以9％～12％的高速度增长，缺水范围加大、程度加剧，特别是华北地区更为严重。进入90年代，黄河每年平均断流达102天，最多长达226天。
目前，全国400多座城市缺水，5000多万农村人口饮水困难，每年缺水量接近400亿m3，影响工业产值2300多亿元，全国干旱受灾面积3亿多亩，农业减产粮食250多亿kg。
建国之初，中国已经成为一个贫林国家。全国森林面积仅有8280万ha，宜林荒山28959万ha，其中森林覆盖率仅为8.6％。黄河流域由于森林和植被破坏，使农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5.85％，其中上游的青海、甘肃、宁夏三省区仅分别为0.35％、4.33％和1.54％；中游的内蒙古、陕西和山西三省区分别为12.14％、24.15％和8.11％。
我国现有草地资源的退化、沙化和碱化面积也逐年增加，全国“三化”草地面积已达20.25亿亩，约占草地总面积的1/3，并且每年还以3000万亩的速度增加。
我国农业资源总量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分别只占世界平均水平的32.3％、28.1％、32.3％和14.3％。随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源短缺的矛盾将进一步加剧。
1.1.3江河湖库水质污染严重
河流水质：根据1999年水质监测资料，对全国113600km河长进行评价的结果，Ⅰ类水河长占5.5％；Ⅱ类水河长占24.5％；Ⅲ类水河长占32.4％；Ⅳ类水河长占12.6％；Ⅴ类水河长占7.8％，劣Ⅴ类水河长占17.2％。全国符合和优于Ⅲ类的河长占评价河长的百分数，比1998年减少了0.4％。
湖泊水库水质：在1999年评价的24个湖泊中，10个湖泊水质符合或优于Ⅲ类水，5个湖泊部分水体受到污染，9个湖泊水污染严重；同年对141座水库水质进行了评价，有119座水库水质良好，达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；在受污染的水库中，河南宿鸭湖水库和新疆猛进水库为劣Ⅴ类水。
废污水排放量：1999年全国废污水排放总量共606亿t（不包括火电直流冷却水），其中工业废水占67％，生活污水占33％；按流域片统计，长江片207亿t，珠江片136亿t，松辽河片68亿t，淮河片60亿t，海河片55亿t，东南诸河片40亿t，黄河片27亿t，内陆河片7亿t，西南诸河片6亿t；废污水年排放量大于20亿t的有11个省（自治区、直辖市）。
1.2水利在国民经济运行中的问题
洪涝灾害严重，制约国民经济和社会的发展。全国70％以上的固定资产和50％的人口，1/3的耕地，大量的铁路、交通、油田等基础设施和工矿企业处于河流中下游，仍然受到洪水威胁，640多座城市需要加强防洪建设。由于江河防洪标准普遍偏低，每年防汛抢险负担重、压力大，遇大洪水时，甚至严重干扰国家正常的社会经济秩序。据统计，进入90年代以来，洪水灾害造成的直接经济损失累计超过1万亿元，约相当于同期国家财政收入的1/5。
1.3水利行业发展中的问题
1.3.1缺乏中远期的投入和发展机制
水利建设具有工程量大、涉及面广、工期长、使用劳动力多、三材消耗量大的特点，对扩大内需、拉动经济、增加就业、带动区域经济发展有显著的后发效应。因此，各国经济发展到一定阶段，为了加速基础设施建设，都曾采用过积极的财政政策和货币金融政策，加大加快基础设施建设的步伐。1929年。美国的罗斯福总统为摆脱经济大萧条，实施新政，调整财政和信贷货币结构，在国家信贷和财政投入总盘子中加大中长期投入的份额，利用长期债券和长期信贷资金大力支持中央河谷工程、科罗拉多流域水利工程和田纳西流域等工程的建设，并且取得了很好的效益。世界银行集团用长期贷款（一般软贷款是50年期限，硬贷款是35～50年期限），支持发展中国家的基础设施建设，已取得公认的成就和经验。目前，我国的基础设施建设中存在的主要问题是许多项目资金使用期限过短，长期性项目用短期性资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，难以偿还借款本息。如果资金结构设置得当，使用期限延长到20年、30年或40年以上，项目还是可以获得综合效益，并能按期还款。
1.3.2经济发展与生产力布局对于防洪、水资源和生态环境考虑不够
一些城镇建设、工矿企业建设和农业开发活动不仅未全面考虑防洪要求，还占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障碍，更加重了洪涝灾害的损失与风险。在一些缺水地区盲目发展高耗水工业和农业，盲目开荒，加剧了水资源供求的矛盾。经济建设中对区域水环境承载能力和水资源保护考虑不够，导致水土流失、水体污染使生态环境进一步恶化。
1.3.3水利基础薄弱
在我国，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步进入工程设计寿命的末期，更新改造任务繁重；对基础资料的监测、积累和分析研究不够；水文信息等基础工作薄弱；对事关全局的重大问题研究不够，缺乏滚动规划机制；新技术、新材料、新方法的研究与应用不广泛；勘测、规划、设计等前期工作滞后，项目储备少；管理手段落后。
2关于多渠道筹集水利建设资金问题研究
2.1加大水利投入和水利基础设施建设
根据水利部水利发展“十五”计划和2015年规划的初步设想，水利发展所需资金5300亿，其中中央投入2700亿；再加上“南水北调”东、中线工程，约需1000亿，其中中央负担500亿左右；两项相加需资金6300亿左右。如此庞大的资金，如何筹措，是必须提到议事日程予以回答的。今后，中央、地方各级政府都要加大投入，按照事权财权的划分，把水利的基础建设和生态环境建设的投入纳入各级财政预算，国家预算内的基本建设资金、财政资金、银行资金、国外资金的使用都要把水利建设和生态建设作为投入的重点，统筹安排，并在现有的基础上加大各渠道的投入。按照水利基础设施建设的固有属性，即投资数额巨大、周期长、公益性的特点，建议：从2000年开始着手建立基础设施建设中长期投入机制，今后在国家信贷总盘子中调整存量和增量结构，中长期比例不应低于20％，逐步达到30％；国家发行财政债券要增加中长期比例，不应少于20％，以后再逐步增加到30％。以上各项资金新增部分，要优先保证水利基础设施和治理生态环境所需资金。今后，对各国政府和国际组织利用长期贷款支持中国的基础设施建设项目，我国政府不宜缩短内部还贷年限。
2.2从我国财政赤字和债务国际比较看，还有一定空间，要继续推进积极的财政政策，支持水利发展
自1979年以来，我国财政除1981年和1985年基本平衡、略有结余以外，20年间有18年出现了财政赤字，而且当年赤字数额还在不断扩大。从1979年的135亿元增加到1998年的918亿元，增长了5.8倍，年均增长11.2％。财政赤字的扩大推动了国债发行规模不断扩大，1998年与1980年相比，国家财政债务收入增长76倍，年均增长27.3％；债务支出增长81倍，年均增长27.7％。同诠也普苁杖耄ú缓袷杖耄┰龀?.5倍，年均增长12.6％；财政总支出增长7.8倍，年均增长12.8％。可见，国家财政债务收支的增长速度都大大高于财政总收支的增长速度。
改革开放以来，人们对赤字和国债的认识发生了很大变化。从理论上“赤字有害论”的争论到实践中的赤字屡屡发生、从既无内债又无外债到内外债的快速增长，再到近两年国家实行积极财政政策，扩大赤字，增发国债。人们对赤字和国债由害怕到被动承认，再到主动利用，是一个艰难的转折过程。但这不意味着我们对赤字和国债的认识完成了，从国际上看，发债历史很长的西方国家也还没有认识清楚、确切把握赤字和国债的“度”’，更不能说赤字和国债就无害了。我国是一个发展中国家，发债的历史比较短，更要认真研究和慎重对待这个问题。
赤字和国债有积极作用也有消极作用，到底以多少为好，就要看其产生的是积极作用大还是消极作用大，要看客观条件和长远发展趋势，需要把握好“度”。当前一些国家和国际经济组织确立了一些指标，来监测赤字和国债规模。其中最主要的是欧元国家签订的“马斯特里赫特条约”（即“马约”），其中有三个标准：一是赤字率，即财政赤字占GDP的比重不超过3％；二是债务负担率，即债务余额占GDP的比重不超过60％；三是财政债务依存度，即当年的国债发行额占当年财政支出与债务还本付息支出的比重。
由此，我们大体参照来衡量：①我国的赤字率状况。1997年以前我国与《马约》同口径的赤字率都未超过1％，1998年为2％，1999年为2.8％，预测2000年也不会超过3％的上限。②国债余额占GDP的比重（债务负担率）。这一指标具有国际间的可比性，被国际公认的警戒线是45％－60％。1998年以前，我国的债务负担率只有5％左右。1998年，加上当年发行的2700亿元特别国债的因素，债务负担率升到13.3％，1999年为13.8％，预测2000年这一比率与上年接近。尽管如此，说明我国的债务负担率还没有超过国际公认的警戒线。③当年的国债发行额占当年财政支出与债务还本付息支出的比重（财政债务依存度）。当前不加分析地看，我国财政的债务依存度大大高于20％的警戒线，1995年为20.1％，1996年为21.3％，1997年为22.2％，1998年为29.7％，1999年为26.6％。中央财政的债务依存度就更高，1995年为53.9％，1996年为56.8％，1997年为55.9％，1998年为71.1％，1999年为66.8％。但是，认真分析一下，就可以看出，我国作为分母的“国家”或“中央”财政支出，只包括了预算内的支出数额，这显然是不完整或缩小了的实际财政支出数字。如在1995年和1996年，我国窄口径即只包括预算内的国家财政债务依存度分别是20.1％和21.3％，但如加上预算外支出后的这一指标，就只有15.5％和15.3％，如再加上1600多亿元的政府基金支出，1996年国家财政的债务依存度就降至13.9％，也就是说已在警戒线范围之内。同样，中央财政的债务依存度也按上述口径计算，1996年加上预算外支出后变为43.74％，再加上政府基金支出后则降至32％左右，低于按窄口径或现行口径计算的财政债务依存度达23个百分点之多。
综上可见，无论从上述的主要衡量指标，还是从国家财政的现实角度来看，我国的积极的财政政策到目前为止的运行是稳健的、可行的。我国当前个别年份的债务程度虽然是比较高的，但政府发债还是有一定余地的。我们认为，发债多少受多种因素制约，主要有：①经济增长情况，包括经济增长的速度和质量，经济发展中潜在的风险和潜力；②全社会的储蓄率和投资率；③特殊情况和环境产生的持殊需要。我国近两年大量增发国债，实际上是受后两个因素决定的。这种积极的财政政策只是一种特殊情况下的政策措施，鉴于国内需求疲软，还需要国家财政增强宏观调控能力，增加重点建设的投入能力，将积极的财政政策延长一段时间。
2.3国家要适度用好货币金融政策，从资本市场上扩大对水利的支持
按照国际经验，发行水利债券集资是重要的资金来源。水利工程集资的重要方式是发行以下几种债券：①--般义务债券。它是发行单位（州、县或市政府）以其信誉和收税权力作担保而发行的债券。发行这种债券需经选民2/3多数投票通过才能发行。这种债券可靠性高，利率低。⑧收入债券。此种债券是以某一企业的年收入作保证。用所得收入来偿还债务。如一座水电站或一座城市供水设施，可用每年收入的电费或水费来偿还。但修建防洪工程或防治水污染工程就不能发行这种债券。收入债券的可靠性低，利率高。③抵押债券。这种债券是用指定不动产的抵押权作担保的债券。债券应在10至20年内分期偿还。如不能按期偿还，债券持有人有权把不动产出售以抵偿债务。这种债券可作为完成小型水利工程的一种集资方式。
按照一些国家的做法，如美国，凡列邦水资源程序开发计划的项目，地方机构（州、市）的分摊比例为：①防洪工程：25％；②水力发电工程：100％；③城镇供水工程：100％，④农业供水工程：35％；⑤旅游：50％；⑥自来水厂：50％；⑦改善鱼类和野生物环境的措施：25％。
今后，着力调整好两个结构：①调整好长、中、短期债券的结构，增加长期债券比例；②按照国家的水利产业政策，调整好国家、地方投资分摊量化结构比例。一般来说，国家的投入要重点保防洪和生态，水利的发电、航运、旅游等有效益的项目，以扩大长期债券和长期信贷予以支持，走企业化、集团化的路子，水利要逐步理顺水价，力争收回成本。鉴于综合治水需资巨大，地方治水任务繁重，特别是在“十五”期间要启动“南水北调”东线和中线工程，完成此项工程靠国家解决一千多亿资金是相当困难的。建议以现代水权理论和建立现代企业制度为依托，创建新型的水利建设基金，其出资对象包括国家的各级财政、企业和沿线城镇用户，按比例合理分担。待取得经验后，逐步推广。
2.4运用财政贴息加大水利利用信贷资金力度，引导更多的社会资金用于水利投入
加快我国水利建设的发展，仅靠财政预算内的直接投入是远远不够的，还应当运用财政贴息的办法，逐步加大对水利建设的信贷规模，引导各种社会资金参与水利建设。改革开放以来，除了国家财政允许水利投入的主渠道外，银行贷款、外资、企业自筹资金也逐步加入到水利建设中来，而且在水利投入中所占比重越来越高，其中1994年一度达到75.01％。在市场经济条件下，一切社会资金均是按市场规律运营和使用的，如果没有盈利，社会资金不会随意介入某一产业的投资。为了鼓励更多的社会资金参与水利建设的投资，客观上要求制定清晰、规范、适度的财政贴息政策，根据国家《水利产业政策》的要求，甲类项目一般由财政性资金安排投资，乙类项目一般由非财政性资金投资。因此，财政贴息和银行信贷对象主要是乙类项目。从贷款项目来看，除原有水电建设项目和节水灌溉贷款外，还应增加水源建设、城镇供水和灌区技改贷款。从贷款方式来看，应实行长期低息贷款，财政贴息或经批准从基建、农水经费中拿出一部分贴息，同时对水利贷款实行优惠利率政策，水利项目政策性贷款还款期一般应为20～30年，技改贷款期为10～15年，财政贴息50％，商业性贷款还款期为15～20年，利率下浮30％。
对不同的乙类水利工程建设实行不同的财政贴息办法。具体说：农田排灌工程和灌区技改工程，不论是政策性银行还是商业性银行贷款支持的投资，地方财政及农田水利主管部门都应提供贷款担保，财政部门给予银行贴息，此类工程的贷款投资一般都应是低息或无息的。如果是企业或外资参与，在工程完工正式投产后，给予免交所得税，并给予投资方一定期限特许经营权。城镇供水工程，对投入此类工程的银行贷款给予贴息，同时对参与此类工程的外资或企资在一定时期内减免税收，并适当提高供水价格。对水土保持工程其贷款由财政提供担保，并给予财政贴息，对投入这类工程的外资或企资，在取得投资收益后5年内减免农林特产税，长时间减免所得税。对水电类工程给予优惠贷款支持，投产后，3～5年内减免所得税。对水利渔业、旅游和水上娱乐项目，宜采用优惠的税收政策，国家仅在一定时期内减免所得税。
3建立和完善与洪水和谐共处的防洪减灾政策体系
3.1防洪减灾的政策转变
通过实践，人们逐步认识到，要完全消除洪灾是不可能的。人类既要适当控制洪水，改造自然，又须主动适应洪水，和谐人与洪水的关系，这样才能保证自已的继续发展。要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水和谐共处。发生大洪水时，有计划地让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，以免发生影响全局的毁灭性的灾害，并将灾后救济和重建作为防洪工作的必要组成部分。因此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变到：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾政策体系，达到人与洪水和谐共处。
3.2防洪减灾政策体系的总体目标和主要内容
我国防洪减灾政策体系的总体目标是：在江河发生常遇和较大洪水时，防洪工程设施能有效运用，国家经济活动和社会生活不受影响，保持正常运作；在江河遭遇大洪水和特大洪水时，有预定方案和切实措施，国家经济社会活动不致发生动荡，不致影响国家长远计划的完成或造成严重的环境灾难。
防洪减灾政策体系的主要内容：
3.2.1要下功夫研究、根据江河的总体治理目标，建设在有质量保证的防洪工程体系的基础上，设计出配套的政策操作体系
各主要江河应在原有规划的基础上，结合近年来的防洪实践和国家的发展要求，进一步制订出江河的总体治理目标和全面的治理规划，据此建成有质量保证的防洪工程系统和有配套政策的操作体系。防洪工程系统的标准要经过技术经济的论证，一般应达到50年一遇以上，重要堤防100年一遇或更高。如，任何水利工程的治理目标应定位于：再遇类似于1998年洪水时，确保安全并大大减轻防汛抢险负担；再遇类似1954年和1870年洪水时，在充分运用干、支流水库和分蓄洪工程的条件下，保证重要堤防、沿江大城市和重点围垸的安全。为此要按统一规划，在完成一定水利工程的同时，完成重要堤防和重点围垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪区的配套工程并继续兴建完备的干、支流水库。
3.2.2江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾政策体系的必要组成部分
我国江河冲积平原的土地资源已经被过度开发，根据技术和经济的可行性，现在的防洪工程只能达到一定标准（防御常遇洪水或较大洪水），必须安排各类分蓄行洪区作为辅助措施，才能达到规划的防洪标准和处理超标准的洪水。要明确认识，根据我国的实际情况，江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾政策体系的必要组成部分。
在大洪水或特大洪水时，要首先确保城乡广大居民的生命财产和重要工业、交通的安全，为此，可以、也必须让出一部分用于农业的土地作为分蓄行洪区。应结合小城镇建设和分蓄洪区内的安全设施建设，妥善安置这些地区的居民，保证他们的生活和生产。一般说，在确保居民生命财产的前提下，农业土地遭受10年一遇～20年一遇或更稀遇的洪水淹没损失，即相当于90％～95％或更高的防洪安全保证率，是可以承受的，并可采取社会救济和防灾保险等适当措施，予以合理补偿。
3.2.3城乡建设规划要充分考虑各种可能的防洪风险
从总体上看，我国的堤防系统已经达到25万km的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分蓄行洪区，解决超标准的洪水。对各种可能遭受洪水淹没的地区，要加强科学指导，分别不同情况，合理安排城乡建设规划，不要无限制地侵占洪水的空间，而要主动与洪水和谐共处。例如：
——山丘区的中小河流，山洪暴涨暴落，并挟带大量泥沙，要防止在两岸盲目修建堤防、开发行洪河滩，并注意划分山洪及泥石流危害区，避免地质灾害。
——江河冲积平原上的城乡建设和工业交通设施，都要遵守防洪规划，防止盲目占用分蓄行洪区。在城市建设中，要注意建成完善的防洪排涝体系，禁止盲目缩窄排洪排涝河道。
——在超标准洪水可能淹没的城镇村庄，要进行洪灾的风险分析，制定洪水可能淹没的风险图，定出具有保证居民生命财产安全措施的长远规划。
——在沿海的经济发达地区，风暴潮的危害极大。这些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大风暴潮为目标的沿海防护林带和高标准海堤，以求长治久安。
3.2.4在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制
对各类分蓄行洪区以及其他有防洪风险的地区，可以根据具体情况，进行合理的开发利用，但必须适应防洪的风险。考虑到我国各江河都存在这种问题，应当研究在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制，给予法定的社会保障。
3.2.5按照我国农业和洪泛区客观实际情况，建立政策性保险机构
在完成农业政策性保险立法的基础上，力争做好洪泛区的减灾和防灾计划，绘好洪水风险率图，建立农业政策性保险补偿机构。改革农业保险体制，要走以农民合作共济为基础、国家给予政策扶持和必要的资金投入、以农养农、以工补农的发展路子。在广泛发展农村保险合作的基础上，与现行的救灾、抗灾、防灾保险业务合并，设立国家农业保险公司（含行蓄洪保险）。国家农业保险公司旨在对农业风险较大的农村合作保险实行国家（中央和地方政府）的再保险。随着国家财力的增大，逐步加大对农业保险的扶持力度，以便更好地支持农业发展和保护农民利益。
鉴于我国组建农村保险合作社还要有一段过程，实行农业保险又是一项很紧迫的事情，为使这一项工作顺利进行，可暂时委托有条件的、点多面广的农村信用社代办此项业务。国家农业保险公司属政策性保险，以经营种养业和行蓄洪的险种为主，对享受政策性险种的投保者实行法定强制性保险，坚持低保费、低保障的保本微利原则。公司最初由国家财政部出资组建，通过设农业风险基金予以支持。公司由多部门参加组成董事会、监事会，实行民主管理，由国家防洪总指挥部领导。
本研究强调指出的是：洪水保险是一个特殊的险种，要强调权力和义务的统一，除了强调设置全国性的、强制性的保险之外，还要和国家的救灾贷款、不准在蓄洪区内建设永久性建筑物等手段联系起来。
3.2.6建立现代化的防洪减灾信息技术体系和防汛抢险专业队伍。
要研究开发解决致洪暴雨与洪水的准确预测、预报、预警和决策支持软件。要建设一支以高科技武装的防汛抢险专业队伍，从而提高抗洪抢险的水平，以便逐步取代目前主要依靠大量人力的防汛抢险办法。
4以建设节水高效的现代灌溉农业和现代
旱地农业为目标的农业用水政策
在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。
要认真研究、制定出通过建设节水高效的现代农业，使我国能够基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，就可以满足今后16亿人口的农产品需求的操作政策。
4.116亿人口所需要的农产品和耕地预测
根据国家土地管理局1996年调查，我国耕地面积为1.3亿ha，其中灌溉耕地5173万ha，占39.8％，雨养农业的旱耕地约7827ha，占60.2％。1997年粮食总产量为4942亿kg，人均410kg。
农产品需求受人口数量、人口年龄结构、城市化水平、收入水平和居民消费行为等因素的影响。考虑到我国人民生活的逐步提高，在粮食消费水平趋于稳定的同时，肉、蛋、奶类的消费水平将逐步增加，因此粮食的人均需求量将比现在有所提高。预测人口达到16亿时（2030年），人均粮食的需求量为450kg，粮食总需求量为7000亿kg左右。根据主要农产品需求、主要农作物单产和种植业结构的预测，需保证2亿ha的播种面积，耕地面积应保持在1.2亿ha左右。
4.2水土资源供需平衡的几点结论
（1）在节约、高效利用的条件下，我国的水土资源基本能保证未来16亿人口对食物与其他农产品的需求，但在各区域间差别较大。
（2）华北地区人口——粮食——水资源不能平衡，是严重的缺水地区。除采取高效节水、建立节水型的社会外，从长江调一部分，对缓解农业用水紧张与整个地区缺水是必要的。
（3）有增加商品粮供应潜力的是东北地区、长江中下游和蒙宁地区。特别是东北地区，应当加紧农业的基础建设，使之保持粮食的稳定增长，成为我国最稳定的商品粮、包括饲料的供应基地。
（4）到2030年的奋斗目标是：耕地面积稳定在1.2亿ha左右，复种指数达到1.65，粮食播种面积单产每亩达350kg；农田灌溉面积扩大到6000万ha，农业灌溉水利用系数达到0.65；在全面节水的基础上，农田灌溉需水量和农业总需水量基本维持目前用水量的水平，分别为4000亿m3和4200亿m3左右。
4.3节水高效农业的政策途径
4.3.1把提高水的利用效率作为节水高效农业的核心
节水高效农业建设要把发挥单位水量效益作为核心，使水利工程措施与农业技术措施相结合，最大限度地利用水资源，提高水的利用效率，争取从现在水的平均粮食产量1.1kg/m3提高到1.5/m3～1.8kg/m3。
——要充分利用当地水资源，包括充分利用降水、回收回归水和处理利用劣质水。如充分利用降水和土壤水，华北地区的小麦、玉米两熟的灌溉水量每亩可节省50～100m3。
——节水灌溉建设的重点应放在渠灌区，在北方渠灌区推行并渠灌结合的灌溉方式。在北方的渠灌区内打井，以渠补源，以井保丰，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌区的地下水位，防治灌区的次生盐碱化。
——节水灌溉技术应以改进地面灌溉为主，有条件地发展喷灌和滴灌，要改正那种以为只有喷灌、滴灌才能称为节水灌溉的误解。目前我国地面灌溉占到总灌溉面积的97％，在相当长的时间内，地面灌溉仍是我国农田灌溉的主要方式。地面灌溉提高节水技术（如平地、沟灌、间歇灌），耗能少、投入也低，农民易掌握，符合国情和民情。
——要十分重视农业节水技术。只有使水利工程和农业技术结合，才能更好地提高用水效率，通过节水农业措施，减少作物的蒸发蒸腾量，才是真实的节约水资源量。节水农业措施包括节水的轮作制度、节水灌溉制度与管理制度、抗旱高产优质品种、耕作栽培、培肥施肥和化控技术等。
4.3.2实行水旱互补的方针，重视发展旱地农业的优惠政策
节水高效农业应包括灌溉农业与旱地农业两部分，我国在可预见的未来，灌溉面积占耕地的比重不大可能超过50％，因此，在进行节水灌溉农业的同时，还必须进行旱地农业的建设，做到水旱互补，全面发展。
旱地农业是指雨养旱作农业和集雨节灌的雨养旱作农业，它是解决我国农业水危机和增加农业产量的重要途径。发展旱地农业除采取传统的改土培肥、抗旱保墒、地膜与秸秆覆盖等常规的农业技术措施外，还要采取以下措施：充分利用雨水集蓄节灌等现代旱地农业技术；进行以坡改梯为重点的基本农田建设，并通过各种措施，降低无效蒸发，提高土壤有机质，建设土壤水库，增加贮水；根据不同作物的需水特征和当地水资源条件，合理调整作物布局，优化种植结构，选育高产节水优良品种；研究以化学制剂改善作物或土壤状况，开展化学调控节水。
4.3.3将节水高效农业建设列为国家重大基础建设项目，并给予适度的政策扶持
我国的水资源能否支持将来16亿人口的发展需要，一个重要关键是能否以现有的4000亿m3灌溉水资源，将粮食产量从现在的5000亿kg提高到7000kg并满足其他农作物的需水。如将现在的灌溉用水量节省15％，可为扩大灌溉面积和提高灌溉保证率多提供600亿m3的水量，超过黄河的年平均径流量。为了提高灌溉水的利用率，必须进行以节水为中心的灌区续建配套和技术改造，从目前情况看，每亩投入约需300～400元，每节约1m3水约需2～3元；而新建大中型灌区的投入一般都在每亩1000元以上，大中型的新水源工程一般在1m3水5～10元以上。因此，建设节水高效农业是经济合理的。国家应尽早把节水高效农业建设列为国民经济的重大基础建设项目。
5大力开展植树造林、护林和兴建水土保持工程
“退耕还林（草）、封山育林”是调整人与自然争水、争地，改善生态环境的重大战略措施。要根据当地的气候和水资源条件，宜林则林，宜草则草，宜荒则荒，科学规划。要采取封山育林，封荒育草，保护好现有山林和草地。西北地区雨水少，应以草灌为主，西南地区降水多，应实行乔灌草结合，以乔灌为主。充分减少水旱灾害的关键是保护好现有森林、草场，加快造林种草步伐，减少水土流失。当务之急是加大规模治理的力度，除了面上群众性的植树造林和加快十大防护林工程建设外，以长江、黄河两大流域和主要风沙区、草原区治理为重点，进一步规划建设大型的、综合的、跨省区的林业生态环境工程和水土保持治理工程，为此，建议：
（1）封山育林、退耕还林、还牧、还湖。加快森工转产工作的步伐。变砍伐为种植、管护；对生态林区和深山老林的一些散居农民，要进一步搞好计划生育，严格控制人口增长；在有条件的地方要有计划有步骤地进行迁移安置；对影响到蓄洪的湖区围垦的农田和违章建筑，要分批退耕还湖和拆除。
（2）推行以农户承包小流域治理的同时，实施租赁、股份合作等形式治理水土流失，继续推进四荒拍卖，加快小流域治理步伐；建立必要的监督、检查、验收制度，提高治理的质量。对治理难度大的区域，可以考虑利用退田还湖、还林、还牧的人员、军队减员、职工离岗的人员，组建专业的生态建设兵团，还可以直接组织，以规模化、集约化、科学化的方式，加快生态建设步伐。加大以工代赈力度，扩大以工代赈范围，采用以工代赈的方式，分期分批实施退田还湖、平垸行洪、移民建镇。
6选择适当时期，启动“南水北调”工程
近40多年来，我们国家对“南水北调”西线、中线、东线工程进行了大量的研究，而且经过多次论证：西线高水宜用于黄河上中游的有关省市，中线全自流供水用于华北平原有关省市，东线供水用于华北平原东部有关省市。总的说来，各线并行不悖，三线供水是相容互补的，北方也是十分需要的。但是，受国家财力和诸多因素的限制，三线齐头并进是困难的，经过专家、部门和省市领导的反复协商和论证，中线调水工程加高丹江口水库大坝调水145亿m3，其关键技术都已突破，经济合理，方案可行，建议“十五”期间，中央尽快决策，尽旱实施。做好规划和设计工作，请水利部门抓紧做好南水北调建设基金的筹划工作，力争2002年上马实施。
解决我国西部的水资源短缺问题，即令近一、二十年内可依靠黄河径流、地下水和节约用水等途径解决，但决非长久之计，15～20年后或更长时间，必须依赖西线南水北调来解决西北大开发和持续发展所需水源问题。为此，我们建议：适当增加基本工作投入力度，加大勘探地质工作范围，西线工程要继续做好调查研究，搞好规划，优选调水规模和线路，开展高坝长隧洞技术研究，加快前期工作的步伐，争取在开发大西北中摆上应有的位置，尽快向国家提出决策方案。
7以源头控制为主的综合防污减灾政策体系
第一，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。与洪灾、旱灾不同的是，受污染的水通过多种方式作用于人体和环境，其影响的范围大、历时长，但其表现却相对缓慢，使人失去警觉。水污染的危害，早在70年代已经显现出来，但没有引起足够的注意。第二，要实现从末端治理为主向源头控制为主的政策转变。长期以来采用的以末端治理、达标排放为主的控制政策，已被国内外经验证明是耗资大、效果差、不符合可持续发展战略，应大力推行以清洁生产为代表的污染预防政策，淘汰物耗能耗高、用水量大、技术落后的产品和工艺，在工业生产过程中提高资源利用率，削减污染排放量。第三，加强点源、面源和内源污染的综合治理政策。除工业和城市生活排水造成的点源污染外，我国的面源污染也越来越严重。面源污染的控制应与生态农业、生态农村的建设相结合，通过合理使用化肥、农药以及充分利用农村各种废弃物和畜禽养殖业的废水，将面源污染减少到最大限度，同时也可取得明显的经济效益。湖泊、河流、海湾的底部沉积物蓄积着多年来排入的大量污染物，称为内污染源，目前已是水体富营养化和赤潮形成的重要因素，在适当条件下，还会释放出蓄存的重金属、有毒有机化学物形成二次污染源，对生态和人体健康造成长期危害，应与点源、面源污染一并考虑，进行综合治理。第四，把安全饮用水保障作为水污染防治的重点。我国很多城镇饮用水源受到污染，农村的饮用水安全更得不到保障，饮用水中有机物含量的增加，导致了致癌、致畸的潜在威胁，这一切正在造成人们的疾病和早亡，应引起重视。今后，应加强对饮用水源地的保护，特别是为城市供水的水库和湖泊要尽快恢复受污染的水质。
在工业用水上，要采取经济、行政和法制手段，解决水源和污染问题：①对全国现在的污染项目，应根据“谁污染，谁治理”的原则，由所属上级单位逐个限令根治，限时达标排放。⑧任何部门或任何工矿、城镇建设应尽量不搞或少搞污染水源和环境的项目，强调实行循环用水。③在解决我国能源问题上，必须改变现在以燃煤为主的能源结构。因为大量的中小火电厂所用的煤加剧了环境的污染，乱挖乱采也造成了对煤炭资源的严重浪费。而我国水能资源丰富，水力发电则是再生的、清洁的能源，在世界发达国家中，都是优先开发水电。我们也应尽快改变目前能源结构不合理现象，大力发展水电资源。④今后在西部大开发中，绝不能再走先污染，后治理的老路。对一些有污染问题而又非搞不可的项目，则必须对污水达标排放有彻底的保证措施，在工程论证、规划、设计、立项、开工的审批过程中，应严格层层把关。
8重视科学技术与基础工作，加大对信息系统建设的力度，提高管理水平
对事关全局的重大课题，大江大河大湖治理新技术，水资源优化配置和节约用水技术，水土保持与水环境保护技术，组织攻关，提出对策。
各地区、各部门已有的水文、气象、防洪等资源数据相互封闭，利用率低，数据库系统重复建设，信息资源没有得到充分利用。建议加大软硬件上投入的力度；建立必要的信息资源共享的法规和制度，促进信息资源的开发和利用。
在已建成的水情遥测系统的基础上扩充必要的站点，在重要河道上设置流量实时监测系统，建立水质自动监测系统，通过协商一致将流域与地方的独立信息网络联网，实现数据共享，并在充分利用共用网络的基础上，初步建成防汛骨干通信专用网，并完成计算机系统联网，配备遥感信息接收系统。加强水文站网建设，全面更新换代测验仪器设备，逐步实现水文测报自动化、信息处理网络化、传输现代化，增长预见期并提高预报精度；加强水量水质监测和基础资料分析研究；充分做好水利建设工程的规划、勘测、设计等前期工作，做好项目储备。重视发展水利教育，加强高素质创新人才的培养，适应水利发展的要求。
9制定合理安排生态环境用水的水资源配置优惠政策
从广义上说，维持全球生物地理生态系统水分平衡所需用的水，包括水热平衡、水沙平衡、水盐平衡等，都是生态环境用水。我国降水资源6.2万亿m3，其中相当部分是用于植被（包括人工植被）蒸腾，土壤水、地下水和地表水的蒸发，以及为维持水沙平衡及水盐平衡而必需的入海水量。这部分用水在水资源丰富的湿润地区并不构成问题，而在水资源紧缺的干旱、半干旱地区及季节性干旱的半湿润地区，就成了问题。在经济发展中往往城市和工业用水挤占农业用水，农业用水又挤占生态用水，导致生态环境的恶化。今后，要认真研究在保证生态环境用水的前提下，合理规划和保障社会经济的用水。生态环境建设的政策主要包括两类：一是以封育保护和植树种草为主要政策的植被建设；二是以农田水利和坡沟工程为主要政策的工程建设。要合理预测全国生态用水的总量，已有研究表明，今后我国生态环境用水的总量约为800～1000亿m3（包括地下水的超采量50亿～80亿m3），主要在黄淮海流域和内陆河流域，其中黄淮海流域约500亿m3左右，内陆河流域400多亿m3。这部分生态环境用水中，约600亿m3由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供给，约200多亿m3由工农业和生活用水的退水量供给，尚有110亿m3的缺口，需从区外调水补充。
今后，要对以下几个方面制定具体的优惠政策：保护和恢复内陆河流下游的天然植被及生态环境；水土保持及水保范围之外的林草植被建设；维持河流水沙平衡及湿地、水域等生态环境的基流；回补黄淮海平原及其他地方的超采地下水。
10西部开发中水资源的配置重点和布局
在区域发展模式上要实现转变，在保护生态的前提下追求发展。根据水资源条件确定重点发展区域和发展重点，以提高用水效率为主保障发展目标的实现。要从社会经济发展、生态环境保护、水资源开发利用三个方面统筹规划，进行水资源的合理配置，相当幅度地提高区域的资源环境承载能力。要以水定发展格局，以水定灌溉面积，既从生产力布局和发展模式层次上，为水资源的合理配置奠定基础，也从水资源和生态条件出发促进产业结构的转变。①要把西北的节水作为重点来抓，实行平原水库改造，以减小水库面积并保持有效库容；渠系改造、整理、衬砌减少输水损失；配合采用地膜覆盖和各种先进的节水灌溉方式。②西北水利基础设施建设应作为重中之重。交通、通讯和电力等基础设施建设是振兴区域经济的动脉，而水利是区域可持续发展的命脉。进行西北地区的各类基础设施建设，必须首先解决水利的基础设施问题。如国际河流和水电资源的开发利用，以及西部调水工程等要尽早安排。③把水资源合理地开发、利用、配置作为重点来抓。结合供水发展农林牧、生态林与经济林，发展饲草饲料基地和灌溉草场，增加林牧业的比例。对已确定为保护范围的脆弱生态地带，要实施生态抢救工程，通过改造和兴建水利工程为其供水。对黄土高原地区，原则上以水资源的就地利用为主，以发挥水土保持等生态建设的多重效益。
11制定全国水利与国民经济协调发展战略，完善相关政策法规
我国人口密度大、水利基础设施不够完善、堤防设计标准低，洪泛区开发利用程度高。随着人口的不断增长，洪泛区的开发利用价值也会相应增加，因此更进一步提高堤防标准是必然趋势。应针对我国实际情况研究未来发展趋势以及国家社会经济长期发展战略的需要，制定水利与国民经济协调发展的战略及其发展的政策措施。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《河道管理条例》和《水利产业政策》等有关法律法规，研究制定“流域行蓄洪区管理条例”、“流域水资源费征收管理办法”、“流城中央直管工程修建维护管理费征收管理办法”等法律法规，并争取尽快颁布实施。依法加强对河道、湖泊等进行围垦和其它方式侵占的禁限性管理。凡在河道和堤防、行蓄（滞）洪区的管理范围内进行项目建设和在河道采砂，应严格遵守国家的有关法律、法规，并履行报批手续。由于一些水利工程耗资大，建设周期长，按照国际一些发达国家的经验，对于特大工程，要以先立法，后施工的形式，以便确保工程的连续性，防止行政干预。
12下功夫逐步改革和理顺水价
从理论上讲，水是商品，是有价的；水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；水权是可以转让、可以交易、可以进入市场的。一般说来，水价有三个组成部分，即资源水价、工程水价和环境水价，三者构成完整意义上的水价。我们研究理顺水价不是这三部分都是商品水，都应进入市场。比如资源水价不可能完全由市场竞争来决定，难于完全进行公平自由竞争。商品水价的确定要有利于满足各类用水的要求；有利于实现水资源的优化配置，提高水的使用效率；有利于改善生态系统和防治水污染。总之，要有利于实现水资源可持续利用。水价是水资源优化配置的一种手段，要灵活运用水价的涨落、调整，实现水资源的优化配置，这是最根本的。水的使用权应该是有偿的。在计划经济条件下，是政府定价的原则，亏损由财政给予补贴。在市场经济条件下，凡是带有公益性质、带有垄断性质的行业，政府宏观调控都是必须的。为实现水资源的优化配置，应该通过核算，通过协商，最后由政府来制定定价的原则。定价应该区分各种情况，比如说从需水的角度来讲，包括生活用水、农业用水、工业用水、生态用水、社会用水（居民、宾馆、洗车业、洗浴业等）；从供水水源的角度来看，包括地表水（包括水库水、湖泊水和河道径流）、地下水，主水、客水；从水资源总量的角度来考虑，包括当地的降雨、流域的降雨、水库的存水、地下水的水位等等，都是定价时需要考虑的。水价还受到需水、供水、水资源总量三个因素的影响，需要不断地调整和变动。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水等，其资源水价是不同的。要获取水的使用权，是要缴费的，这个费是为实现水资源的优化配置服务的。还应看到，水价、电价跟全社会生产力的发展密切相关，因此有一个社会和市场的承受能力问题，讨论水价和电价的时候既要考虑需求，也要考虑社会承受能力。比如说供水、水电等，才能进入市场。水资源的开发利用和经济社会发展紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，有的可以用税的办法，有的可以用费的办法，有的可以用附加的办法解决。我们今后出台的水价政策，应该是“动态渐进、相对稳定”的。
从我国的用水实际看，一般说来，工程用水如“南水北调”东、中线工程用水，水价成本特别昂贵，据测算，一方可达数十元以上，如果这样的水价让中线工程所覆盖的区域用户来付费，是绝对不可能的；其次是东线用电提水工程，水价比工程用水要便宜得多；再次用一些节水措施用水，如西部地区的集雨节灌用水，价格相当便宜。由此看来，要逐步改革和理顺水价是应该研究的一个大课题，这需要水利主管行政部门要联合国务院有关部门在认真调查研究的基础上，提出水价改革的具体方案和措施。创新国家宏观调控、市场运作、用水户参与现代企业制度管理的新型水价运作体制和机制。但是，近期需要对水价的改革进行一些必要的试点，建议这项改革在实施“南水北调中线和东线工程”中先行试点。再取得一定经验的基础上，进行全国推广。
目前，全国水价差别过大，其表现是北方黄河流域不少单位农业灌溉用水不收水费，有些地方收费过高。我国大部分地区的水价很难在短期内达到成本水价，差的主要是折旧和大修理费。在“十五”以至更长时期内，对全国的农业水价实行有限成本价格。在此以后，逐步提高折旧费比例，再用若干年时间达到完全的成本价格，基本实现良性循环。在推进水价改革的进程中，未达到成本价的差额部分，由同级财政适度通过补偿和水管单位降低成本予以解决。
13对流域机构改革的建议
我国目前的流域机构有两类，一类是流域水利委员会（或流域管理局），这些流域机构的职能是：统一管理本流域的水资源和河道；负责编制流域的综合治理规划；开发管理具有控制性的重要水利工程；搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源的综合开发、利用和保护。另一类是流域水资源保护局，它们的职能是：对所在流域内的水资源保护工作实行统一监督管理，协调省际水污染纠纷等。
浅谈民营企业的社会治安综合治理工作
社会治安，关系国家的稳定与发展。企业的综合治理也同样影响着企业的生存与进步，尤其是民营企业。因此民营企业的综合治理与社会治安一样重要。前者是后者的有机组成部分，随着我国民营经济的日益发展壮大，这一部分已经越来越重要了。
当前，我国已经加入了世贸组织，对外开放向更加深、纵的方向发展，这对民营企业来说，的确是一个新的机遇和挑战。作为全国500强民营企业之一的浙江威陵金属集团有限公司（前身是浙江轻工金属材料改制厂），是乘着改革开放的春风。20世纪八十年代初，只有几个人的手工作坊，经过二十年的努力奋斗，现在已经是一个拥有近两千职工，占地面积300多亩的“全国民营500强”企业。主要生产经营各种规格的钢带、高频焊管、出口钢家具等系列产品。由于企业的拳头产品是钢家具，属劳动密集型产业，由于市场的原因，企业有着十分明显的“淡季”、“旺季”之分，因此，导致了职工当中大量是临时工、季节工。而且由于本地区职工人数相对不足，大量的从安徽、四川、湖南、河南等非沿海地区赶来的民工潮，也自然而然地流进了威陵集团的大门。当然大多数的民工是纯朴、勤劳的。然而人多、来源杂，不可避免地也有良莠不齐之现象。这样也就自然引出了企业必须加强综合治理工作，以及如何做好该项工作的问题。
首先，建立健全治安管理工作的组织机构。
任何一件事情，在任何一个单位，如果得不到领导的重视和关心，是很难做出有效的成绩来的。由于国情及单位性质的原故，中国的民营企业，这种现象尤其突出。
1996年12月，浙江威陵金属集团有限公司组建集团伊始，,公司董事会就对企业的综合治理工作进行了广泛深入地讨论，通过了必须建立自己的安全保卫机构的决议，并聘请当地的优秀退伍军人为新组建机构的工作人员，又从保安公司的保安人员中发掘人才调入公司保卫科，成为专职的保卫工作人员。公司还成立了以集团公司总经理亲自兼任组长的，有集团办公室、保卫科、生产科等多个部门主要负责人组成的企业综合治理工作领导小组。现公司共有专职保卫干部3人（其中2人为中共党员），专职保安人员28人，经济民警9人。试想，如果民营企业的上层领导对企业综合治理工作视而不见，对职工中发生的一些事情听而不闻，这样的企业管理怎么能够好得起来？这样的企业怎能保证不出乱子？
其次，思想应该得到彻底的解放，有的放矢地建章立制，明确工作目标，做好综合治理的台帐工作。
由于企业上层领导对综合治理工作重视了，企业里相应的保卫工作部门也设立起来了，也就是硬件条件有了，但是如果没有一个比较好的可行的管理制度，对全体职工加以约束，对工作人员的工作程序加以规范，那也只能是乱七八糟的瞎搞。因此，作为民营企业在这方面必须向老牌的国有企业学习了，将一个个管理制度建立起来，把一个个办法制订出来，也就是必须开发出企业综合治理工作的软件。公司的企业综合治理工作目标明确，就是要为企业实现三个宏伟战略目标——争做百年老字号、争做有国际市场的规模型企业、争做现代化的企业，保驾护航，同时为地方经济发展，为地方社会治安服务。
浙江威陵金属集团有限公司自保卫科设立以来，随着工作的不断深入开展，已经制订出了诸如《员工守则》、《门卫制度》、《消防安全制度》、《安全生产管理办法》、《员工行为规范》、《台帐管理规定》等一系列的厂纪厂规。
第三、实事求是，因企制宜地从实际出发，积极摸索多种多样的工作方法。
我们知道，实事求是是一种科学的工作态度，一种正确的工作方法。不少民营企业的产业还是低层次的劳动密集型的，而本地区的人口又是相对有限的，因此，大量“外地人”纷纷从祖国的中西部地区，涌向东部沿海发达地区，给这些地区的治安管理工作带来了一定的难度。
浙江威陵金属集团有限公司正是这样典型的民营企业。针对这一情况，公司综合治理工作小组人员进行了认真的研究，尤其是保卫科，在平时的工作中十分注意分析、总结各种经验，探究出其本质。实事求是，因企制宜，是他们工作中不变的准则，并且一直努力探索好的工作方法。
将综合治理工作与党工团工作很好的结合起来，通过黑板报、宣传栏，以及各种大会小会，积极给全体员工灌输一种“团结、帮助、引导、教育”的思想，经常以“爱企、敬业、守法”为主要内容，坚持正面引导，开展多渠道、多形式的思想教育。在生活上，尽量多照顾外地职工，对一些刚到本地的人员，帮助他们寻找租住地，办理有关证件，让他们能安心地工作，有的是党员或团员，及时让他们将组织关系转入，有的工作表现很好，他本人提出入党、入团申请的，公司党支部也按规定予以吸收。这样，就能使外地民工有一种在家的感觉。
定期进行矛盾纠纷排查，经常分析、研究、掌握职工群众队伍的思想状况，进行分类指导，区别对待。坚持典型示范，榜样引路，树立一批先进典型，作为学习的榜样；团结帮助大部分员工，进行正面引导；坚决依法、依厂纪厂规，查处违法违规分子，杀一儆百，以作警戒，教育一片。
与当地公安、派出所合作。同时开通企业“110”报警系统，建立了一支由近三十人组成的保安队伍，分管公司各个大门，及负责夜间各厂区的巡逻工作。
第四，注重提高、学习交流、不断总结，是做好综合治理工作的不竭源泉。
工作总是不断地会出现新的问题，新的问题总是要有效地进行处理的。作为民营企业，大多是正处在生长发育期，很多方面的工作，包括综合治理工作，还很不成熟，不完善，工作人员包括企业主要领导者也是边干边学的。
