关键词：高校 国防教育 制度 缺陷 改进
中图分类号：DF3 文献标识码：A
高校开展国防教育是国家为捍卫和领土完整，对在校大学生进行的有关思想、知识和技能的教育活动。当前，我国正面临着复杂严峻的国家安全形势，重视和加强高校国防教育具有重要的战略意义。高校开展国防教育是法律赋予的教育内容，但目前有关制度尚不足以保障高校国防教育的持续健康发展，本文结合高校国防教育中的现实困难，探讨制度上的不足和改进方向。
一、高校国防教育的法律地位
经过军、地有关单位和各学校三十年来的不断探索，高校国防教育成绩显著[1]。为保证国防教育的深入开展，国防教育立法也逐步发展完善。我国的国防教育法是调整全民国防教育领域各种社会关系的法律规范，属于国防法的范畴。国防教育法的立法主体包括：全国人大及常委会，国务院、中央军委，国务院有关部门、中央军委各总部，拥有立法权的地方各级人大及其常委会和地方人民政府。在法律制定层面，全国人大及其常委会拥有国防立法权，制定并颁布国防类法律，目前全国人大及其常委会颁布的与国防教育有关的法律主要有：《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）和《中华人民共和国国防教育法》（以下简称《国防教育法》）；在国防法规制定层面，国务院制定行政法规，中央军委制定军事法规，并在各自职权范围内享有国防立法权，国务院有关部门与中央军委各总部可以单独或者联合制定国防类规章，为细化国防教育法律的规定，中共中央、国务院、中央军委和国务院有关部委、中央军委各总部相继出台和修订了一系列有关学生军训和学校国防教育的政策文件；在地方性法规制定层面，拥有立法权的地方各级人大及其常委会和地方人民政府制定地方性国防类法规和地方政府规章[2]。目前全国已有26个省、自治区、直辖市出台了国防教育地方性法规，这些法律、法规和规范性文件共同构成了高校开展国防教育的制度保障。
二、当前高校国防教育存在的问题
虽然目前普通高等学校都能按照国家要求开设国防教育课程，但一直以来，大学的学科建设、人才培养和科研重点往往集中在重点学科领域，国防教育的机构设置、人员配备、教育教学和理论研究一直处于边缘地位，由此衍生出一系列问题，集中表现在如下方面。
（一）组织机构边缘化
虽然国防教育是国家法律法规赋予高等学校的一项基本职能，但实际情况是，高校对国防教育的关注程度和投入力度有被弱化的趋势。在国防教育的机构设置层面，高校国防教育规范的组织结构应是成立一个国防教育委员会，下设武装部和军事理论教研室。可是，一些高校片面地认为开展国防教育的效果有限，与学校的学科发展无关，没有必要成立独立的部门，造成高校国防教育组织机构不独立，原来设置的武装部（军事理论教研室）被合署、合并甚至取消，编制得不到解决，在编人员数量不足。国防教育机构的边缘化，极大削弱了国防教育的人员力量，增加了开展实际工作的难度，影响到国防教育的实际效果。
（二）师资力量严重不足
当前高校国防教育面临着师资力量严重不足的问题。一方面，高水平教师极度缺乏。由于国防教育专职教师的职业发展缺乏保障，很少有人愿意投身国防教育专职教师的行列，高水平的军事教师只能更多依赖军事院校或部队的教员。但军事院校教师人数有限，教学科研任务重，对普通高校学生情况了解不够深入，难以与学生进行充分交流。另一方面，承训教官严重不足。受军队深化改革的影响，我国军队建设的主要目标转向战争力生成，使得向高校输送的承训教官越来越少，承训教官缺口严重的问题越来越严重，甚至逐步聘请社会营利性培训机构开展军事训练，素质良莠不齐，质量难以保证。
（三）教学内容与形式缺乏创新、教学设施不完善
在开展国防教育过程中，军事理论课教什么，军事技能训练学什么是大学生最为关心的内容。有关调查表明，目前高校国防教育的课程设置多是重技能传授，轻理论教学[3]。在军事技能训练环节，形成了以队列、拉练、整理内务为主的训练模式，虽然国家制定了大学生军训大纲，但能按纲参训的高校寥寥无几。在军事理论课教学环节，存在教学课时不足和教W内容陈旧、缺乏系统性的问题。除了规定的军事理论教学要求外，极少有高校开设国防教育的选修课程，学校也很少组织学生参加课外的国防教育活动。由此可见，目前普通高校国防教育的教学内容和设施条件远远无法满足有效开展国防教育的实际需要。
（四）大学生国防意识淡薄
接受国防教育，对于提高大学生的综合素质具有积极的意义。但是，相当一部分大学生对军事、政治等国家大事漠不关心，对国家安全形势没有概念，认为军事理论课和军事技能训练不是专业课，对以后的就业升学没有直接关系，参与热情不高。此外，在普通高校丰富多彩的校园文化中，几乎没有国防安全、国家安全的内容。这些都直接导致了大学生国防意识的缺失。
三、高校国防教育法律制度的缺陷和改进方向
造成当前高等学校国防教育存在问题的原因是多方面的，但深究起来，核心问题是存在制度性缺陷。主要表现如下。
（一）法律规定具有宏观指导性，但操作性不强，有必要通过配套法规增强操作性
不以规矩，不成方圆，法律是由国家制定或认可由国家强制力保证实施具有普遍约束力的行为规范。《国防法》和《国防教育法》从法律上确立了国防教育在国家社会生活中的地位，但都是从全局上进行宏观指导，原则规定多，配套措施少。即使是在专门规范国防教育的《国防教育法》中，高校国防教育的条文也只是包含在“学校国防教育”一章，只作规范性要求，没有细化具体的实施措施、保障条件和考核奖惩等条款，操作性不强。
（二）配套政策具有操作性，但效力等级偏低，有必要制定地方性法规提高其法律效力
立规毕，执行始，法律的生命在于实施。为落实《国防法》和《国防教育法》，各级党委、政府及教育行政管理部门、军事机关研究制定了一系列贯彻落实国防教育法的细化措施，在“国防教育”实现法制化和规范化的基础上，增强其可操作性。这些文件内容具体，措施明确，可操作性强，却大多以“通知”“意见”的文件形式作出，法律效力层级偏低，较之行政法规、规章和地方性法规，缺乏较强的法律约束力和强制力。同时，有些政策规范在制定之初意义重大，但随着时代的变迁，其所调整的社会关系已经发生变化，之前的规定在当下可能已不合时宜，而这些规范性文件只标注了成文日期，却没有有效期的界定，这也给政策的取舍带来障碍。因此，以立法的形式明确相关政策的法律效力，增强其法律约束力和强制力，对于保障法规政策的贯彻实施具有积极意义。
（三）要加强普通高等学校国防教育师资力量
优秀的教育离不开高素质的教师队伍。国防教育法律制度中关于国防教育师资队伍建设的规定较少，而师资力量严重不足又是当前高校国防教育工作面临的突出问题。目前，高校军事理论课教师主要来自专职教师、聘请军事院校或部队的教员或由本校其他专业课教师兼任。由于国防教育学科地位迟迟未能得到确立，专职教师的编制难以落实，整体发展缺乏规划，教师的职称、职务无法评定等方面的制度和待遇一直没有理顺，导致高水平教师极度缺乏。与此同时，近年来高校还面临着军事技能训练承训教官缺口严重的问题。一支高素质稳定的教师队伍直接关系到国防教育的课程教学和今后学科的发展，因此，十分有必要通过立法来规范国防教育教师整体发展过程中的一系列问题，把普通高等学校国防教育专职教师队伍建设作为立法建设的重要内容之一。同时，进一步明确调整地方、高校、军事机关在学校国防教育工作中的责任与义务。
（四）有必要加强对普通高校国防教育工作的监督考核与责任追究
执法必严，违法必究，不履行法定义务应当依法受到追究。高校组织开展国防教育是法律赋予的职责，但是法律要得到真正的贯彻实施离不开相应的约束机制和奖惩措施。《国防教育法》《全民国防教育大纲》法规均有对国防教育进行考核的要求。广东省教育厅和广东省军区司令部也于2010年制定了《广东省普通高等学校军事课教学评估标准》（试行）。但现实中这些规章均难以落到实处。可以说，有法不依也是当前高校国防教育处于寰车脑因之一。当前，很多高校不重视国防教育，一个直接原因是上级对普通高校国防教育的开展情况基本不检查，学校对国防教育的效果不关注，国防教育工作干好干坏一个样。因此，如何将考核和责任追究落到实处，是普通高等学校国防教育法规政策中应当完善的内容。
四、结束语
综上所述，国防教育是法律赋予高校的神圣使命和基本要求，是一项必须长期坚持的国家安全工程。国防教育工作机构、教育行政部门和高校要重视依法开展国防教育，科学制定教育内容，采用科学的教育方法，逐步健全国防教育的法律规范，形成上下贯通、纵横相连的法律结构体系，推动高校国防教育向规范化、制度化和法制化的方向发展。
参考文献：
[1] 崔西平.当前我国普通高校国防教育探析[J].中国市场，2014（21）： 155- 156.
1我国国防生法制教育的现状
1.1国防生法制观念现状分析
当前，国防生法制教育主要由高校和驻校选培办共同承担。国防生法制观念受双重培养模式的影响，其法制观念与普通学生发生了某些差异。国防生在校期间的各项管理均比普通学生严格，其思想政治教育的经常性进行导致国防生在思想信念上始终严格遵守党和军队的各项规章制度，加上驻校选培办的纪律约束和监督，国防生比起普通生其违法犯罪发生的几率较小，但并不意味着没有。2010年7月至12月，我们项目组对陕西省十余所高校国防生和普通生进行了问卷调研，笔者通过对国防生卷和普通生卷数据的整理分析以及对个别国防生的深入访谈，发现了国防生法制观念上存在的若干问题。
1.1.1国防生纪律观念优于普通生，但法制观念的差异较小
目前众多院校将国防生与普通学生集中进行教育培养，从而忽视了国防生作为特殊群体与普通学生的区别，国防生与普通学生在法制观念上的差别并不明显，表1中国防生和普通生认为，宪法和法律在各种社会行为规范中享有至尊地位的比例分别为71.92%和73.56%，两者对社会行为规范中究竟谁占据至尊地位的认识相差较小，而相对于普通生，更多的国防生则认为党的政策和章程享有至尊地位。国防生长期接受部队思想政治教育，其纪律观念强于普通学生并不意味着国防生的法制观念就强，而这一点恰恰也是国防生加强法制教育以提高法制观念的原因之一。
1.1.2政治素质相对普通学生过硬，但法律知识依然缺乏
国防生在校期间不但要学习科学文化知识，而且还要参加各种必要的军事、军政训练，这一系列举措培养了国防生基本的军人所具有的某些素质。在国防生教育中，政治素质处于首位，而政治素质中也灌输着各种法律对军人的基本要求，如《国防法》、《现役军官法》、三大条令等对军人权利义务的规定就是最好的例证，国防生凭借着这种政治素质也能够分辨是非。但是，国防生一旦遇见具体的法律问题或者基本的法律常识时却没有办法用政治素质来辨别。表2中具体问了法律对公民一般民事权利的诉讼时效问题，除了16.34%的国防生答对之外，83.66%的国防生所回答的均是错误答案，这从正面反映出国防生法律知识的欠缺，遇见具体问题时只能凭主观愿望去回答，其法律知识和法制观念有待于进一步的提高。
1.1.3法律意识依然比较淡薄，与普通生相比同样缺乏法律信仰
许多国防生主观认为，只要严格遵守部队的相关规定就可以，没有必要学习众多法律知识。这种观点是错误的，法律知识的学习和储备有助于国防生法律意识和法律信仰的提升。当前，我国国防生法制教育的内容主要是由部队的一些规章制度来进行自觉的调整，这就使得国防生的法制教育没有一个系统的过程，缺乏整体性和连续性。这些因素的影响使得国防生法律信仰的形成比较艰难，目前其法律信仰仍未建立(表3)。表3中当问到了对我国法院公正判决的信心时有52.22%的国防生没有信心或者说不清楚，这一点明显可以看出一大部分国防生对司法机关公正判决持怀疑态度，尽管其未真正涉诉，体现出国防生法律信仰的缺失。而大多数国防生在做出某一行为时主要还是基于自己的道德标准(表4)。
1.2国防生法制教育现状探究
高校与驻校选培办共同培养和教育是国防生教育理论体系的基本特征和要求，法制教育同样不可避免。国防生平时的法制教育主要由高校和驻校选培办共同负担，但其分工上稍有不同，主要体现在法制教育的内容和时间上。高等院校对国防生的培养教育与普通学生基本一致，将普通学生与国防生纳入统一的教育范畴，统一对其进行法制教育。其教育的内容主要涉及的是学校的相关规章制度、民事法律法规以及刑事法律法规。驻校选培办则专门针对国防生的思想政治素质以及部队的相关法律法规进行定期或者不定期的教育和培养，有些驻校选培办由专门负责法制教育的干事负责组织实施。当前国防生法制教育依然不够完善，驻校选培办对国防生法制教育的重视程度还不太够，缺乏具备专业法律知识的相关主管干事和教师对国防生进行系统的、全面的法制教育。驻校选培办所采用的教育方法大多数是请外校的法律专业的老师或者军队内部兼职教授进行法制教育和宣传，教育的方式和方法较为单一，教育内容无法与国防生的学习和训练生活有效结合在一起，无法调动国防生的积极性和热情。国防生法制教育与普通学生法制教育的教育方法和教育内容差别不大，无法让国防生明确树立法律信仰和法律信念的价值和意义。法制教育上师资的缺乏无疑是当前国防生法制教育的瓶颈，各个高校与选培办在联合培养和教育上的联系还不够紧密，无法形成联动效应。
2我国国防生法制教育存在的问题及原因探究
国防生法制教育与普通生法制教育相比似乎更具有挑战性，其任务更加具有艰巨性。当前我国普通大学生法制观念和法制教育问题依然很严重，全国大学生违法犯罪的案例触目惊心，其法律意识和法律观念的淡薄程度让整个社会为之汗颜。血的教训使得各高校逐渐加强和重视起大学生法制教育问题。国防生作为普通大学生，其同样也面临着各种问题，法律意识的淡薄同样也会致使他们因为违法犯罪而离开国防生队伍甚至留下终生遗憾。加强和重视作为普通大学生和后备军官双重身份的国防生法制教育，就必须明确当前国防生法制教育中所存在的问题以及存在问题的原因，进而为国防生法制教育问题的更好解决提供相关的对策和建议。
2.1国防生法制教育存在的问题
2.1.1各高校和驻校选培办对国防生法制教育的重视程度不够
国防生法制教育关系着我军依法治军和军队现代化建设的程度，国防生素质的高低，特别是法律素质的高低直接决定了我军吸纳怎样的人才补充到基层部队中去。目前，我军大学生士兵越来越多，部队法制化建设迈向了一个新台阶。如果国防生法制观念和意识淡薄，如何才能适应部队法制化建设的发展进程。国防生在校期间，自身也面临着各种各样的问题和困惑，各高校和选培办忽视国防生这一主体的特殊性，加强国防生思想政治教育的同时，混淆了思想政治教育与法制教育的区别。法制教育的核心在于法律信仰的建立，而思想政治教育的核心仅仅在于要求国防生严格按照军队的规定办事，忽视了对法律精神和理念的养成。
2.1.2国防生法制教育师资队伍不健全，缺乏专业法律人才
驻校选培办和高校由于合作机制问题，其分工中缺乏专门的法律专业师资力量，没有专门的法律干事对国防生进行系统的法律知识讲解以及法制教育。在平时需要对国防生进行法制教育时，只能依靠当地的军事法院的军事法官或者军内的相关法律工作者，缺乏专门的人才队伍。各个高校尤其是综合类大学，其师资力量相对较为完善，然而缺乏了解和熟悉军事法律法规的专业人才，法学院的老师只能就民事或者刑事等方面对国防生进行普通生活中所需要的法律知识的传授，但依然缺失了特殊主体所应该熟悉的军事法律知识。人才队伍的不完善给国防生法制教育带来了严重的问题，这也同样是驻校选培办不重视或者忽视国防生法制教育问题的原因之一。
2.1.3国防生法制教育的方式、方法单一
国防生法制教育主要采用集中授课的方式或者专门对相关法条进行枯燥的讲解和记忆，各个高校将国防生与普通学生集中进行法律知识的宣讲，集中体现在对法条的具体规定进行的详细阐述或者播放相关犯罪类型的视频警戒大家。(表5)法制教育方式和方法的单一使得国防生无法充分培养起对法律知识学习的兴趣，仅仅是为了完成驻校选培办或者学校的任务，几乎没有实质效果可言。教育方式单一的另一体现是没有建立长效的交流和咨询机制，法制教育不仅仅是传授法律知识以及法律对于某一件事情如何规定，这些除了法律专业的学生熟知外几乎没有哪一位学生专门进行系统的学习，而交流和咨询机制的建立则可以为国防生法制教育以及法律信仰的建立提供交流平台，目前我国各驻校选培办还没有建立具体的法律咨询平台。
2.1.4国防生法制教育的内容不完善、不系统，时间不固定
国防生作为特殊主体必然要特殊对待，国防生法制教育的内容就不能仅仅局限于普通大学生所熟悉的法制教育内容，而且更应该拓展一些今后任职所需要的军事法律法规。当前，我国高等院校对国防生的法制教育内容与普通学生基本无异，各个驻校选培办主要围绕“三大条令”、《现役军官法》、《国防法》进行学习，但仍然不能涵盖一些重要的军事法律法规。法制教育内容缺乏系统性，教授的内容大多数是分散的，没有形成一套完整的内容体系。国防生法制教育内容的不完善、不系统最终影响的是国防生法律信仰的建立，无法实现国防生法制教育的目的和凸显法制教育的功能。国防生法制教育体系和制度的不完善导致各驻校选培办没有建立法制教育的长效机制，因而其教育的时间并不固定。国防生法制教育基本是按照上级的安排或者是每学期组织国防生听取军内的法制教育报告或者讲座，以此来完善国防生法制教育。然而教育时间的不固定无法达到法制教育本应由的效果，时间的不确定和不固定成为国防生法制教育亟待解决的问题之一。
2.1.5驻校选培办和高校联合培养模式的不健全
国防生培养制度的建立主要是依靠军地双方的共同努力，即军地联合培养模式。然而，由于国防生培养仅仅经历了10余年的发展，驻校选培办和高校联合培养机制依然不够完善，导致双方无法一起用力。高校认为国防生以后是为部队服务，应当由驻校选培办担负主要的培养责任;而驻校选培办则认为国防生的学习生活主要是在高校，因而高校负有不可推卸的责任。双方在培养问题上尚没有较为明晰的界限，这也是国防生法制教育问题存在的原因之一。
2.2国防生法制教育存在问题的原因探究
国防生法制教育存在着诸多问题，究其原因则主要有两点，即国防生培养模式的不健全和国防生法制教育理论的不完善。这两点因素直接决定了国防生法制教育上的诸多问题。
2.2.1国防生培养模式的不健全
我国国防生培养虽然经历了10余年的发展，但比起西方国家依托普通国民教育培养军队人才制度几十年的发展依然较为年轻，许多地方还存在着各种各样的问题，包括国防生法制教育问题。尽管各驻校选培办尽力完善国防生的培养和教育，为部队输送更多的优秀人才，但由于国防生培养的目标多样化，无法按照一个统一的模式去培养，只能具体问题具体分析，针对不同国防生培养目标的需要进行教育。国防生的培养只有大学四年时间，而国防生需要学习的东西很多，不仅仅限于法制教育，如何能健全国防生培养模式，使得国防生在较短的时间内树立法制信仰和信念亟待探究。
2.2.2国防生法制教育理论的不完善
国防生法制教育被作为国防生培养的边缘学科(实际上应该处于主要学科)，其理论研究和创新相对较慢。当前我国研究大学生法制教育的专家和学者较多，也涌现出了一大批优秀的著作和论文。然而针对国防生这一特殊主体，其数量和规模相对较小，并没有充分引起学者们的注意，因而研究的学者相对较少，国防生法制教育理论并未形成完整的体系，目前处于空白状态。缺失法制教育理论的指导，同样是国防生法制教育问题存在的原因之所在。国防生法制教育理论的完善和实践相结合是法制教育问题解决的根本需要，因而国防生法制教育问题的最终解决依然需要国防生法制教育理论体系的建立和完善。
3加强我国高校国防生法制教育的对策探究
面对我国高等学校国防生法制教育的现状和问题，通过对调查问卷以及存在问题的原因的分析探究，笔者从五个方面来研究国防生法制教育的对策。国防生作为普通高等学校的特殊群体，对他们的法制教育有别于普通学生，对他们的法制教育关系重大，直接关系着我国军队现代化建设的发展进程，对国防生进行系统全面的法制教育最终需要驻校选培办和高等学校的联合培养和努力。
3.1更新国防生培养观念，充分重视国防生法制教育
国防生的培养教育关系着中国特色军事变革的发展，关系着国家和民族的未来。驻校选培办和高校各院系作为国防生培养的主阵地，应该不断更新培养观念，顺应部队的实际发展状况和需要，紧跟时代潮流，为部队培养一流的人才。在法制教育方面，驻校选培办和各个院系也必须充分认识到自身承担的历史使命和责任，敢想、敢干、敢于创新，改变以往顺其自由发展的培养模式，紧紧跟着新军事变革对军队人才的总体要求走。此外，还必须充分认清国防生法制教育与部队思想政治教育的关系，从本质上厘清两者的差异，防止将两者混为一谈。对于国防生法制教育问题，院系和驻校选培办宣传法制教育从自己做起，努力改革工作思路，提高我国高等学校国防生法制观念，适应新时期部队发展的实际需要。驻校选培办应该下放自己在培养中的角色地位，多与院系沟通交流，让各培养院系认识和领悟到当前军队对人才的具体要求。
3.2驻校选培办和高校加强国防生法制教育师资队伍的建设
驻校选培办应该积极选择精通法律的干事作为国防生的法律咨询和法律教育老师，为国防生不定时地提供法律咨询和经常性地开展法制教育工作。主管法制教育的干事应当制定完善的法制教育计划，定期为国防生进行法制教育。高等学校要加强对师资力量的整合，加大对专职教师的培训力度。首先，加大人才培养力度，努力改善师资队伍结构。学院培养工作要突出重点。要与学术骨干和学科带头人的选拔培养工作相结合，要以中青年骨干为重点，更新和拓展知识结构，全面提升整体素质和学历层次。②其次，进一步加大经费投入。学院教师队伍中的青年教师越来越多、培养费用也会越来越高。随着需要培养的人数越多，经费必将捉襟见肘。为此，学院领导必须从战略高度重视师资培养工作，保证师资培养经费预算单列、专款专用。再次，坚持以教学为本，注意教师教学研究水平的提升。学院的师资队伍培养要围绕教学来进行，以提高教学质量为出发点和归宿。教师教学研究水平的提高可采取如下途径:首先，创造各种学习条件，如:讲座、研讨班、教育理论学习班、教育技术培训班等，促使教师提高教学研究水平。其次，制定各项政策来进行引导，如:任命一批教研能力强的教师为主讲教师，并提高相应岗位的课时补贴;在教师职称评审和考核中对教学研究水平提出明确要求，教学成果和教学研究论文与科研成果和论文同等对待等等，积极鼓励教师提高教学研究水平，充分肯定教师的教学研究成果，使提升教学研究水平变成教师的自觉行动。③
3.3改革国防生法制教育方法
对于国防生法制教育的方法不能仅仅局限于讲授各种法条和课本知识，面对国防生的各种困惑，高等学校可以凭借其优势的教育资源开展法律咨询活动，为国防生答疑解惑。高等学校法学院要发挥专业优势，积极开展法律咨询活动，既能够为全校师生解决一些实在的问题，更能够普及法律知识，锻炼自己的法律技能。驻校选培办还可以和法学院或者当地法院或者军队法院联手，组织国防生去模拟法庭或者法院参观或者听取庭审，通过实实在在的案例从中汲取各种法律知识和经验教训。此外，还应该积极与所在军区的军事法院或者军事检察院联系，邀请一些知名军事法官或者军事检察官为国防生定期做法制教育报告，让国防生们了解现在以及以后步入部队后应该注意的问题。总之，法制教育的方式方法多种多样，高校和驻校选培办要集思广益采用多种方法根据国防生培养的具体需要开展丰富多彩的法制教育活动。
3.4合理设置国防生法制教育的内容和时间
国防生作为高校特殊群体，既要接受学校的普法教育，学习各种法律知识，而且也要接受各种军事法律法规的学习。首先，高等学校要集中针对国防生特点展开法律法规的教育。高校既要积极填补大学生普遍存在的法律盲区和误区，更要考虑到国防生特殊群体以后面向部队发展的需要展开教育，合理设置教育内容，实现最大化的效益。其次，驻校选培办要积极组织国防生集中学习军事法律法规，包括《国防法》、《兵役法》、《现役军官法》等等，同时还要积极学习当代革命军人核心价值观，将法制教育与思想教育结合起来。法制教育和思想道德教育相辅相成，在法制教育中，既要加强思想道德教育，发挥道德对人的思想和行动的引领作用，同时也要发挥法律对人的行为的强制规范作用。两者相结合才能最大作用地提升国防生的法律信仰。此外，国防生法制教育内容缺乏系统化构建，这就需要各驻校选培办积极培养军事法律干部，提升干部的理论素养，研究国防生法制教育理论，将教育理论与实践结合起来，构建完整的国防生法制教育体系。教育时间的安排应该和平时上课一样，而不能仅仅安排在寒暑假期，否则无法在教育中形成长期的有效机制。
以《国防教育法》为例，该法对国防教育制度进行了相对较为全面的规定，包括总则、学校国防教育、社会国防教育、国防教育的保障、法律责任、附则等六个方面的内容。此外，不同地区的国防教育法规也各具特色。例如重庆市国防教育条例在规定国防教育内容时，注重结合重庆抗战历史、红岩革命事迹等对公民进行国防教育;新疆维吾尔自治区国防教育条例中规定教材要分为少数民族文字和汉文两种语言不同的国防教育教材;吉林省国防教育条例规定边境地区应当开展以边境稳定和国家安全为主要内容的国防教育活动。
我国现有国防教育法律制度存在的主要问题
在军民融合的大时代背景下，以《国防教育法》为指针，加快修订、完善、健全地方性法规制度，已经成为各省、自治区、直辖市当前日益紧迫的任务。虽然近几年重现了颁布或者修订国防教育法规规章的高潮，注重通过立法引导国防教育的正规有序开展，但是现行的国防教育法律制度也存在以下几个主要问题:国防教育法律体系不够完整科学。我国虽然已经出台了《国防教育法》，但作为国防教育领域龙头法律的《国防教育法》未能随着社会的发展及时修改完善。在一定程度上造成了法律资源之间脱节的现象:《国防教育法》的规定过于笼统，理论层面不易掌握，实践中不具有操作性;地方性法规不能很好地落实国防教育法的相关规定，要么照抄《国防教育法》的相关规定，要么照抄其他省、自治区、直辖市的国防教育条例。因此，两者之间形成了一定的断层，没有形成上下连贯、位阶分明的法律体系。国防教育组织领导体制不够完善。
根据《国防教育法》规定，由国务院领导全国的国防教育工作，中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。地方政府领导地方的国防教育工作，驻地军事机关协助和支持人民政府开展国防教育。但在实践中中央的国防教育工作由总政群众工作办公室来实施，地方的国防教育工作由省军区、军分区、人武部来具体组织实施。根据我国体制安排，国防教育的主体包括政府和军事机关。但是在两个主体中，其权力如何划分，具体的国防教育行政执法究竟以哪个主体为主，法律的规定则不是很清楚。国防教育经费保障制度规定不够到位。《国防教育法》规定国防教育经费纳入各级财政预算，但并未明确规定国防教育经费占财政收入的具体比例或者数额，各地对国防教育的经费投入参差不齐，经费保障制度也没有具体规定到经费如何拨付、何时拨付、如何使用等具体问题。在法律对国防教育经费的具体比例或数额没有明确规定的情况下，有的地区在经费拨付上比较随意。在经济建设飞速发展的今天，经费是开展国防教育最重要的物质保障，如果经费得不到保障，很难保证国防教育的顺利开展，更达不到预期效果。
完善我国国防教育法律制度的几点思考
关键词：国防 国防教育 立法
国防教育是为捍卫国家主权、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷
[1] [2]
的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
.重视加强学生国防意识
美国本土已近年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于个学时，集中军事训练时间不少于天，高校国防生的国防教育时间不少于个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
另外，社会国防教育方面，要完善国防教育法律体系，在规定国防教育法定地位、机构、内容、形式和方法的同时，要明确为教育提供必要的经费和物质条件，以及保证教育实施的约束机制和措施。特别是要加强宣传力度。城市居民委员会、农村村民委员会应当将国防教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容，结合征兵工作、拥军优属以及重大节日、纪念日活动，对居民、村民进行国防教育。文化、新闻、出版、广播、电影、电视等部门、单位，以及各类媒体应当根据形势和任务的要求，采取多种形式开展国防教育。
关键词：国防 国防教育 立法
国防教育是为捍卫国家主权、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
[NextPage] 我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是
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法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
.重视加强学生国防意识
美国本土已近年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于个学时，集中军事训练时间不少于天，高校国防生的国防教育时间不少于个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
另外，社会国防教育方面，要完善国防教育法律体系，在规定国防教育法定地位、机构、内容、形式和方法的同时，要明确为教育提供必要的经费和物质条件，以及保证教育实施的约束机制和措施。特别是要加强宣传力度。城市居民委员会、农村村民委员会应当将国防教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容，结合征兵工作、拥军优属以及重大节日、纪念日活动，对居民、村民进行国防教育。文化、新闻、出版、广播、电影、电视等部门、单位，以及各类媒体应当根据形势和任务的要求，采取多种形式开展国防教育。
关键词：国防教育 ； 领导体制 ； 国防教育工作机构
中图分类号：G418 文献标识码：A 文章编号：
国防教育不仅是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径，而且是建设强大国防的必要精神支撑，是建设和巩固国防的基础。在中国现有的制度和体制下，国防教育必须依靠一套科学合理的组织领导和工作体系才能在现实生活中得到全面正确的贯彻实施。我国《国防法》和《国防教育法》等法律、法规对国防教育领导和工作体制进行了规定，但从法理的层面看，这些规定还存在着原则性规定过强，可操作性过弱；国家和地方国防教育工作机构在法律上主体地位缺失和不独立；职责不明确等问题。因而需要结合我国现行体制和行政体制进一步优化改革完善。
一、我国现行法律规范关于国防教育领导和工作体制的规定
2001年颁布的《中华人民共和国国防教育法》以1997年通过的《中华人民共和国国防法》和1995年通过的《中华人民共和国教育法》为立法依据。《教育法》仅在总则中规定了国家在受教育者中进行国防教育，并没有具体设计到国防教育实施的组织保障问题。作为我国国防领域基本法律的《国防法》对我国的国防教育领导体制作出了原则性的规定。国防法第12条规定，国务院“领导国防教育工作”，第15条规定：“地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……国防教育工作”，此种规定明示了行政机关在国防教育中的领导权和管理权。但《国防法》第14条、第16条、第42条在肯定行政机关在国防教育中法律地位的同时，又提到了军事机关在国防教育中的管理权。第14条规定：“国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题”；第16条规定：“地方各级人民政府和驻地军事机关根据需要召开军地联席会议，协调解决本行政区域内有关国防事务的问题”；第42条规定：“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市人民政府以及有关军事机关，应当采取措施，加强国防教育工作”。以上法律规范的规定，虽然提及行政机关和军事机关在国防教育领导体制中的地位，但对行政机关和军事机关在国防教育中的法律地位关系没有给出一个明确的界定。
国防教育法弥补了国防法规定的不足，初步厘定了行政机关和军事机关在我国国防教育体制中的地位关系。该法第6条规定：“国务院领导全国的国防教育工作。中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。”“地方各级人民政府领导本行政区域内的国防教育工作。驻地军事机关协助和支持地方人民政府开展国防教育”。从本条规定可以看出，国防教育法确立的国防教育领导体制是以政府主导、军事机关协同为基本模式和运行机制的体制。它既强调了各级人民政府在全民国防教育工作中的领导地位和主导作用，又强调了军事机关在全民国防教育工作中的协同地位。即一方面要求各级人民政府在国防教育中发挥主导作用，把开展国防教育作为一项重要的政府行为，切实履行起领导和组织国防教育工作的职能；另一方面，要求各级军事机关在国防教育中把协同地方开展国防教育活动作为自己义不容辞的责任，积极协助和支持各级人民政府做好国防教育工作。
在明确了国防教育的领导体制后，还必须明确应由哪一个机构具体承担组织领导全国和地方国防教育工作，此机构承担着规划、组织、指导和协调全民国防教育的功能。为了使国防教育法规定的国家国防教育工作机构落到实处，在国防教育法起草过程中，国家和军队有关部门根据加强国防教育工作的实际需要和国家机构设置必须遵循精简、统一，高效的原则，在反复协商、达成共识的基础上，形成了一个意见：国防教育与国防动员密切相关，国防教育既是平时做好国防动员准备的思想基础，也是战时政治动员的主要内容。因此，国家国防教育机构可以由国家国防动员委员会承担起领导全国国防教育工作的职能，具体工作由国防动员委员会的办事机构负责。这个意见得到国务院和中央军委的同意。[1]P16-18但在最终通过的法律文本中，却使用了“国家国防教育工作机构”这样一个抽象的概念进行了表述。国家国防教育工作机构的构建影响到了地方国防教育工作机构。在国防教育法的立法讨论中，关于地方国防教育工作机构，国防教育法表述为“县级以上地方负责国防教育工作的机构”， 而没有提及这种机构与同级地方人民政府的隶属关系。
根据国防教育法第30条授权，国家国防教育办公室于2006年12月公布了《全民国防教育大纲》，国防教育大纲是落实国防教育法的实施细则，是具体指导全国进行国防教育的重要文件。全民国防教育大纲细化了国防教育的原则方针、明确了国防教育的基本内容以及针对各级各类国防教育对象实施国防教育的具体措施，但并没有提及国防教育的领导和组织体制问题。
依据学者的统计，国防法实施十年之际，“全民国防教育蓬勃开展。全国已有27个省、市、自治区公布了国防教育条例，县以上党校和行政院校普遍开设了国防教育课程，多数高等院校和高级中学坚持开展学生军训，13000多所中小学开展了少年军校活动，20多个省、市、自治区创办了专门的国防教育报刊。许多单位把掌握和运用国防知识作为干部考核、述职的重要内容。”[2]笔者通过检索，对国防教育法实施后北京、上海、重庆、江苏、吉林、湖北、湖南、河北、贵州、山西、江西、宁夏等省、自治区、直辖市通过的国防教育地方性法规进行了认真的分析，发现关于国防教育领导体制普遍的规定是“县级以上人民政府领导本行政区域内的国防教育工作”，关于国防教育工作机构的规定或者是“县级以上国防教育工作机构是同级人民政府的国防教育工作机构”，或者是“县级以上人民政府设立国防委员会（或国防教育办公室），具体负责国防教育的日常工作，”至于国防教育委员会（或国防教育办公室）具体设置在哪个行政机关没有明确规定。
二、我国现行国防教育领导和工作体制的法理分析
不可否认，我国现行的国防教育领导和工作体制对于普及和加强国防教育，增强全民国防观念，提高公民素质、促进国防建设发挥了积极作用，但从法学的视角分析，还有下列问题需要我们认真思考。
（一）国家国防教育工作机构的非主体性
实践中，我国由国家国防动员委员会承担起领导全国国防教育工作的职能，具体工作由国防动员委员会的办事机构负责。依照我国国务院的编制，国防动员委员会属于国务院议事协调机构。按照行政法的原理，国务院议事协调机构只有在经过法律、法规明确授权具有了一定的行政职能之后才具有了行政主体资格，从而享有行政职权，并履行一定的行政职责。[3]立法讨论过程中，国务院和中央军委以国防动员委员会为国家国防教育工作机构的共识只是国家机关之间的一种内部认识，对外并不产生法律效力，而国防教育法第30条“国家国防教育工作机构”的含糊不明确概念，也不能为国家国防动员委员会以行政主体资格进行国防教育工作提供法律依据。为了明确此项规定，2002年4月28日，经国务院和中央编委领导批准，中央机构编制委员会办公室批复国家国防动员委员会综合办公室《关于下发的请示》（[2002]国动综办字第7号），根据这一批复，国家设立了国家国防教育办公室。国家国防教育办公室在国务院、中央军事委员会和国家国防动员委员会的领导下，负责规划、组织、指导和协调全国的国防教育工作。其主要职责是：组织和指导全国国防教育工作；拟定国家国防教育政策、法规、规划，组织编写国防教育大纲和教材；组织协调地方和军队有关部门宣传贯彻党和国家关于国防教育的方针政策，开展国防教育活动；检查督促全国国防教育工作的落实，总结、推广国防教育工作经验；管理全国国防教育基金组织和其他国防教育社会组织；组织开展国防教育政策理论研究。这一批复表面使国家国防教育办公室具有了“三定”的法律依据，标志着国家国防教育工作机构--国家国防教育办公室正式成立。但国家国防教育办公室的具体人员构成仍未对外公布，另外，国务院、中央军事委员会和国家国防动员委员会的多头领导中，如果产生分歧，到底哪一方具有最终的决策权法律上仍不够明朗。
2003年9月，党中央、中央军委确定的军队体制编制调整改革总体方案明确，将现由国家国防动员委员会综合办公室承担的国防教育工作职能，调整给总政治部群众工作办公室。经党中央、国务院、中央军委批准，国家国防动员委员会综合办公室与总政治部群众工作办公室于当年10底完成国防教育工作职能的交接。自2003年11月1日开始，由总政治部群众工作办公室承担国家国防教育办公室职能。经国务院和中央编委领导批准，将原加挂在国家国防动员委员会综合办公室的"国家国防动员委员会国防教育办公室（简称国家国防教育办公室）"牌子改挂到中国人民总政治部办公厅，原国家国防教育办公室承担的职责随牌子一并移交。新的规定产生以下两个法律问题：其一，总政治部办公厅本身是内设机构，并不具有主体地位；其二，总政治部作为中央军委实施对武装力量领导的工作机关，依照法律、法规规定，其只对武装力量组织内部具有领导权，国防教育涉及到全民、全体社会组织，总政治部要对民间开展工作，缺乏法理依据。
（二）地方国防教育工作机构的非独立性
国家国防教育办公室编制的不明晰自然影响到了地方国防教育工作机构。在国防教育法的立法讨论中，关于地方国防教育工作机构，国防教育法表述为“县级以上地方负责国防教育工作的机构”， 而没有提及这种机构与同级地方人民政府的隶属关系。这样表述主要是因为各地国防教育工作机构的设置情况不尽相同。这些机构有的称“国防教育委员会”，有的称“国防教育领导小组”，其负责人通常由当地党政军主要领导同志担任，成员单位包括宣传、教育、民政、司法、财政、文化、广播电影电视、新闻出版部门和军事机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。这些办事机构有的属于地方党委系统，有的属于政府系统，有的属于省军区系统，分别挂靠在地方党委宣传部、政府办公厅和省军区政治部。鉴于各地设置的国防教育工作机构是历史形成的，且适应当前各地开展国防教育的实际需要，因此，从实际情况出发，国防教育法只对地方国防教育工作机构作了原则规定。其实，地方国防教育工作机构具体名称叫“国防教育委员会”还是“国防教育领导小组”无关紧要，最主要的法律问题是：在党政机构改革逐步深入的背景下，地方国防教育工作机构很少有自己独立的机构和人员编制，经常出现“机构虚设、人员虚编、教员虚兼”的现象，其工作人员大都兼职担任国防教育的具体职责，在本职工作与国防教育职责发生冲突时，一般优先处理本职工作。即使有些地方有为数很少的独立编制的国防教育工作人员，但由于地方的国防教育受地方党政军多头领导，其在法律上的隶属关系也并不明晰。
（三）行政机关和军事机关国防教育法律责任的非明确性
国防法和国防教育法都规定了行政机关和军事机关在国防教育中的法律地位，但不管是国务院与中央军委关于国防教育召开的协调会议、还是地方各级人民政府和驻地军事机关根据国防教育需要召开的军地联席会议，其议定的事项，均由行政机关和军事机关在各自的职权范围内组织实施，其议定达成的事项是否对双方具有强制约束力，如有一方不组织实施，通过何种法律机制促使对方履行承诺，保证国防教育实施尚亟需明确。
三、我国国防教育领导和组织体制在法律层面的应然选择
（一）确立以行政机关为主导的国防教育领导和工作体制
虽然我国的国防教育法在文本上确立了以政府主导、军事机关协同为基本模式和运行机制的体制。但在具体的实施中，国防教育的领导职权和具体工作机构职责要不转移到了军事机关，要不直属于党委的领导，出现了文本与实践的分离现象。笔者之所以提出确立以行政机关为主导的国防教育领导和工作体制，主要基于以下考虑：第一，在法律依据上，我国《宪法》规定：“国务院领导和管理国防建设事业”，《国防法》规定：“国务院领导和管理国防建设事业，行使下列职权：…… （七）领导国防教育工作”。《国防教育法》也明确了行政机关主导的国防教育体制；第二，从国防教育的对象上看，普及和加强国防教育是全社会的共同责任，参与和接受国防教育是全体公民的权利和义务。由政府主导对全民开展国防教育不存在法律和制度上的障碍；第三，从现行体制考虑，由政府主导开展国防教育更有利于对政府各部门进行协调，更有利于各种资源的合理配置。
（二）建立自上而下协调统一的工作机构
应在行政机关内部设立独立的国防教育工作机构，并配备专职的具有编制的工作人员，国家国防教育工作机构负责制定国家国防教育政策，筹划开展全国范围内的全民国防教育活动，设立于各级人民政府的国防教育工作机构在执行国家国防教育工作机构规定职责的同时，结合各地国防教育设施、地理位置、民族民风等因素开展形式多样的国防教育活动。在规定了各级国防教育工作机构具体职责的同时，还要赋予各级国防教育工作机构较强的职权，以便于动员和组织各部门、各种社会力量参与到国防教育活动中来。上下级国防教育工作机构既形成业务上的指导关系，又形成法律上的监督关系。
（三）军事机关国防教育义务的法定化
根据《国防法》的规定，武装力量的主要职责以维护国家安全、防备和抵抗侵略为业。但是在和平和发展成为时代主题的国际国内背景下，军事机关的职责应该进行拓展，参加“国防建设事业”的法定职责理应得到落实。而国防建设的重要方面即为国防教育。军事机关不仅要按照国防教育法的规定开展国防教育，保证军队和武警部队完成其所担负的任务，而且军队应该在全民国防教育中起骨干和宣传员作用。在法律规范和实践层面，军队主要通过选派军事教员、提供训练场地和设施支持地方开展国防教育。军事机关的属性和军人的职业特性决定了他们在协助进行全民国防教育方面有着得天独厚的优势，应通过将来法律规定，明确军事机关有义务免费无偿协同各级国防教育工作机构积极开展国防教育工作。因为我国的武装力量属于人民所有，军队的所有开支都来自于国库支出，国库收入的来源基本是税收，作为纳税人及其子女有权利获得军事机关的反哺，由军事机关免费为全民开展国防教育提供支持和帮助。另外，军事机关在协同地方政府和相关单位实施国防教育的过程中产生的法律责任的规定也有待明晰。军事技能的训练难免产生各种各样的意外情况，如果这些意外情况所引发的法律责任单纯的依靠军事机关和地方政府及地方单位依靠民事合同的方式进行约定，这会既增加国防教育的成本，降低国防教育的效率，也有悖于国防教育隶属于国防行政的法律属性。
参考文献：
[1]张春生.中华人民共和国国防教育法释义[M].法律出版社，2002.
[2]杨傲多，张建田，贝骁.国防法施行十年呈现十大亮点[EB/OL].http：///20070331/n249103196.shtml.
目前众多院校将国防生与普通学生集中进行教育培养，从而忽视了国防生作为特殊群体与普通学生的区别，国防生与普通学生在法制观念上的差别并不明显，表1中国防生和普通生认为，宪法和法律在各种社会行为规范中享有至尊地位的比例分别为71．92%和73．56%，两者对社会行为规范中究竟谁占据至尊地位的认识相差较小，而相对于普通生，更多的国防生则认为党的政策和章程享有至尊地位。国防生长期接受部队思想政治教育，其纪律观念强于普通学生并不意味着国防生的法制观念就强，而这一点恰恰也是国防生加强法制教育以提高法制观念的原因之一。国防生在校期间不但要学习科学文化知识，而且还要参加各种必要的军事、军政训练，这一系列举措培养了国防生基本的军人所具有的某些素质。在国防生教育中，政治素质处于首位，而政治素质中也灌输着各种法律对军人的基本要求，如《国防法》、《现役军官法》、三大条令等对军人权利义务的规定就是最好的例证，国防生凭借着这种政治素质也能够分辨是非。但是，国防生一旦遇见具体的法律问题或者基本的法律常识时却没有办法用政治素质来辨别。表2中具体问了法律对公民一般民事权利的诉讼时效问题，除了16．34%的国防生答对之外，83．66%的国防生所回答的均是错误答案，这从正面反映出国防生法律知识的欠缺，遇见具体问题时只能凭主观愿望去回答，其法律知识和法制观念有待于进一步的提高。
许多国防生主观认为，只要严格遵守部队的相关规定就可以，没有必要学习众多法律知识。这种观点是错误的，法律知识的学习和储备有助于国防生法律意识和法律信仰的提升。当前，我国国防生法制教育的内容主要是由部队的一些规章制度来进行自觉的调整，这就使得国防生的法制教育没有一个系统的过程，缺乏整体性和连续性。这些因素的影响使得国防生法律信仰的形成比较艰难，目前其法律信仰仍未建立(表3)。表3中当问到了对我国法院公正判决的信心时有52．22%的国防生没有信心或者说不清楚，这一点明显可以看出一大部分国防生对司法机关公正判决持怀疑态度，尽管其未真正涉诉，体现出国防生法律信仰的缺失。而大多数国防生在做出某一行为时主要还是基于自己的道德标准。
高校与驻校选培办共同培养和教育是国防生教育理论体系的基本特征和要求，法制教育同样不可避免。国防生平时的法制教育主要由高校和驻校选培办共同负担，但其分工上稍有不同，主要体现在法制教育的内容和时间上。高等院校对国防生的培养教育与普通学生基本一致，将普通学生与国防生纳入统一的教育范畴，统一对其进行法制教育。其教育的内容主要涉及的是学校的相关规章制度、民事法律法规以及刑事法律法规。驻校选培办则专门针对国防生的思想政治素质以及部队的相关法律法规进行定期或者不定期的教育和培养，有些驻校选培办由专门负责法制教育的干事负责组织实施。当前国防生法制教育依然不够完善，驻校选培办对国防生法制教育的重视程度还不太够，缺乏具备专业法律知识的相关主管干事和教师对国防生进行系统的、全面的法制教育。驻校选培办所采用的教育方法大多数是请外校的法律专业的老师或者军队内部兼职教授进行法制教育和宣传，教育的方式和方法较为单一，教育内容无法与国防生的学习和训练生活有效结合在一起，无法调动国防生的积极性和热情。国防生法制教育与普通学生法制教育的教育方法和教育内容差别不大，无法让国防生明确树立法律信仰和法律信念的价值和意义。法制教育上师资的缺乏无疑是当前国防生法制教育的瓶颈，各个高校与选培办在联合培养和教育上的联系还不够紧密，无法形成联动效应。
我国国防生法制教育存在的问题及原因探究
国防生法制教育与普通生法制教育相比似乎更具有挑战性，其任务更加具有艰巨性。当前我国普通大学生法制观念和法制教育问题依然很严重，全国大学生违法犯罪的案例触目惊心，其法律意识和法律观念的淡薄程度让整个社会为之汗颜。血的教训使得各高校逐渐加强和重视起大学生法制教育问题。国防生作为普通大学生，其同样也面临着各种问题，法律意识的淡薄同样也会致使他们因为违法犯罪而离开国防生队伍甚至留下终生遗憾。加强和重视作为普通大学生和后备军官双重身份的国防生法制教育，就必须明确当前国防生法制教育中所存在的问题以及存在问题的原因，进而为国防生法制教育问题的更好解决提供相关的对策和建议。国防生法制教育关系着我军依法治军和军队现代化建设的程度，国防生素质的高低，特别是法律素质的高低直接决定了我军吸纳怎样的人才补充到基层部队中去。目前，我军大学生士兵越来越多，部队法制化建设迈向了一个新台阶。如果国防生法制观念和意识淡薄，如何才能适应部队法制化建设的发展进程。国防生在校期间，自身也面临着各种各样的问题和困惑，各高校和选培办忽视国防生这一主体的特殊性，加强国防生思想政治教育的同时，混淆了思想政治教育与法制教育的区别。法制教育的核心在于法律信仰的建立，而思想政治教育的核心仅仅在于要求国防生严格按照军队的规定办事，忽视了对法律精神和理念的养成。
驻校选培办和高校由于合作机制问题，其分工中缺乏专门的法律专业师资力量，没有专门的法律干事对国防生进行系统的法律知识讲解以及法制教育。在平时需要对国防生进行法制教育时，只能依靠当地的军事法院的军事法官或者军内的相关法律工作者，缺乏专门的人才队伍。各个高校尤其是综合类大学，其师资力量相对较为完善，然而缺乏了解和熟悉军事法律法规的专业人才，法学院的老师只能就民事或者刑事等方面对国防生进行普通生活中所需要的法律知识的传授，但依然缺失了特殊主体所应该熟悉的军事法律知识。人才队伍的不完善给国防生法制教育带来了严重的问题，这也同样是驻校选培办不重视或者忽视国防生法制教育问题的原因之一。国防生法制教育主要采用集中授课的方式或者专门对相关法条进行枯燥的讲解和记忆，各个高校将国防生与普通学生集中进行法律知识的宣讲，集中体现在对法条的具体规定进行的详细阐述或者播放相关犯罪类型的视频警戒大家。法制教育方式和方法的单一使得国防生无法充分培养起对法律知识学习的兴趣，仅仅是为了完成驻校选培办或者学校的任务，几乎没有实质效果可言。教育方式单一的另一体现是没有建立长效的交流和咨询机制，法制教育不仅仅是传授法律知识以及法律对于某一件事情如何规定，这些除了法律专业的学生熟知外几乎没有哪一位学生专门进行系统的学习，而交流和咨询机制的建立则可以为国防生法制教育以及法律信仰的建立提供交流平台，目前我国各驻校选培办还没有建立具体的法律咨询平台。#p#分页标题#e#
国防生作为特殊主体必然要特殊对待，国防生法制教育的内容就不能仅仅局限于普通大学生所熟悉的法制教育内容，而且更应该拓展一些今后任职所需要的军事法律法规。当前，我国高等院校对国防生的法制教育内容与普通学生基本无异，各个驻校选培办主要围绕“三大条令”、《现役军官法》、《国防法》进行学习，但仍然不能涵盖一些重要的军事法律法规。法制教育内容缺乏系统性，教授的内容大多数是分散的，没有形成一套完整的内容体系。国防生法制教育内容的不完善、不系统最终影响的是国防生法律信仰的建立，无法实现国防生法制教育的目的和凸显法制教育的功能。国防生法制教育体系和制度的不完善导致各驻校选培办没有建立法制教育的长效机制，因而其教育的时间并不固定。国防生法制教育基本是按照上级的安排或者是每学期组织国防生听取军内的法制教育报告或者讲座，以此来完善国防生法制教育。然而教育时间的不固定无法达到法制教育本应由的效果，时间的不确定和不固定成为国防生法制教育亟待解决的问题之一。
国防生培养制度的建立主要是依靠军地双方的共同努力，即军地联合培养模式。然而，由于国防生培养仅仅经历了10余年的发展，驻校选培办和高校联合培养机制依然不够完善，导致双方无法一起用力。高校认为国防生以后是为部队服务，应当由驻校选培办担负主要的培养责任;而驻校选培办则认为国防生的学习生活主要是在高校，因而高校负有不可推卸的责任。双方在培养问题上尚没有较为明晰的界限，这也是国防生法制教育问题存在的原因之一。国防生法制教育存在着诸多问题，究其原因则主要有两点，即国防生培养模式的不健全和国防生法制教育理论的不完善。这两点因素直接决定了国防生法制教育上的诸多问题。我国国防生培养虽然经历了10余年的发展，但比起西方国家依托普通国民教育培养军队人才制度几十年的发展依然较为年轻，许多地方还存在着各种各样的问题，包括国防生法制教育问题。尽管各驻校选培办尽力完善国防生的培养和教育，为部队输送更多的优秀人才，但由于国防生培养的目标多样化，无法按照一个统一的模式去培养，只能具体问题具体分析，针对不同国防生培养目标的需要进行教育。国防生的培养只有大学四年时间，而国防生需要学习的东西很多，不仅仅限于法制教育，如何能健全国防生培养模式，使得国防生在较短的时间内树立法制信仰和信念亟待探究。
国防生法制教育被作为国防生培养的边缘学科(实际上应该处于主要学科)，其理论研究和创新相对较慢。当前我国研究大学生法制教育的专家和学者较多，也涌现出了一大批优秀的著作和论文。然而针对国防生这一特殊主体，其数量和规模相对较小，并没有充分引起学者们的注意，因而研究的学者相对较少，国防生法制教育理论并未形成完整的体系，目前处于空白状态。缺失法制教育理论的指导，同样是国防生法制教育问题存在的原因之所在。国防生法制教育理论的完善和实践相结合是法制教育问题解决的根本需要，因而国防生法制教育问题的最终解决依然需要国防生法制教育理论体系的建立和完善。
加强我国高校国防生法制教育的对策探究
面对我国高等学校国防生法制教育的现状和问题，通过对调查问卷以及存在问题的原因的分析探究，笔者从五个方面来研究国防生法制教育的对策。国防生作为普通高等学校的特殊群体，对他们的法制教育有别于普通学生，对他们的法制教育关系重大，直接关系着我国军队现代化建设的发展进程，对国防生进行系统全面的法制教育最终需要驻校选培办和高等学校的联合培养和努力。国防生的培养教育关系着中国特色军事变革的发展，关系着国家和民族的未来。驻校选培办和高校各院系作为国防生培养的主阵地，应该不断更新培养观念，顺应部队的实际发展状况和需要，紧跟时代潮流，为部队培养一流的人才。在法制教育方面，驻校选培办和各个院系也必须充分认识到自身承担的历史使命和责任，敢想、敢干、敢于创新，改变以往顺其自由发展的培养模式，紧紧跟着新军事变革对军队人才的总体要求走。此外，还必须充分认清国防生法制教育与部队思想政治教育的关系，从本质上厘清两者的差异，防止将两者混为一谈。对于国防生法制教育问题，院系和驻校选培办宣传法制教育从自己做起，努力改革工作思路，提高我国高等学校国防生法制观念，适应新时期部队发展的实际需要。驻校选培办应该下放自己在培养中的角色地位，多与院系沟通交流，让各培养院系认识和领悟到当前军队对人才的具体要求。
驻校选培办应该积极选择精通法律的干事作为国防生的法律咨询和法律教育老师，为国防生不定时地提供法律咨询和经常性地开展法制教育工作。主管法制教育的干事应当制定完善的法制教育计划，定期为国防生进行法制教育。高等学校要加强对师资力量的整合，加大对专职教师的培训力度。首先，加大人才培养力度，努力改善师资队伍结构。学院培养工作要突出重点。要与学术骨干和学科带头人的选拔培养工作相结合，要以中青年骨干为重点，更新和拓展知识结构，全面提升整体素质和学历层次。②其次，进一步加大经费投入。学院教师队伍中的青年教师越来越多、培养费用也会越来越高。随着需要培养的人数越多，经费必将捉襟见肘。为此，学院领导必须从战略高度重视师资培养工作，保证师资培养经费预算单列、专款专用。再次，坚持以教学为本，注意教师教学研究水平的提升。学院的师资队伍培养要围绕教学来进行，以提高教学质量为出发点和归宿。教师教学研究水平的提高可采取如下途径:首先，创造各种学习条件，如:讲座、研讨班、教育理论学习班、教育技术培训班等，促使教师提高教学研究水平。其次，制定各项政策来进行引导，如:任命一批教研能力强的教师为主讲教师，并提高相应岗位的课时补贴;在教师职称评审和考核中对教学研究水平提出明确要求，教学成果和教学研究论文与科研成果和论文同等对待等等，积极鼓励教师提高教学研究水平，充分肯定教师的教学研究成果，使提升教学研究水平变成教师的自觉行动。③
