关键词：金融危机 最后贷款人 建设性模糊
一、金融危机中美联储最后贷款人职能的行使
2007年7月美国次贷危机爆发。2008年3月由于大量涉足抵押担保证券业务美国第五大投行――贝尔斯登出现了严重的资金短缺。作为美国华尔街第五大投行，贝尔斯登属优先级市场交易商，管理着大量的客户资产，在债券市场被称为“聪明的交易者”，交易规模在投行中位居前茅，同时为大批中小券商提供担保和清算服务。因此，如果贝尔斯登因流动性不足倒闭的话，美国的债券市场将受到冲击，大量券商将因无法清算而不能正常开展业务，市场也将因数以万计的投资者资金被冻结而停滞。鉴于这种情况美联储决定对其实施救助，于是通过摩根大通向其提供了为期28天、利率为3.5%的紧急资金援助。至于援助资金数额，要视贝尔斯登能够提供多少抵押而定。由于援助的期限为28天，因此在28天内贝尔斯登必须想尽一切办法进行自救，否则，将面临倒闭或被兼并的命运。2008年4月，由于看不到贝尔斯登起死回生的希望，美联储决定让摩根大通收购贝尔斯登。就这样曾经声名显赫的贝尔斯登从华尔街消失了。
次贷危机对美国金融业的冲击至此并没有结束，2008年9月继贝尔斯登之后陷入绝境的华尔街第四大投行――雷曼兄弟由于未能得到美国政府和美联储的援助只好申请破产保护。雷曼兄弟是一家大型国际性投资银行，其资产规模高达6390亿，约占美国金融业16万亿资产的4%，具有158年的悠久历史，经历过数次金融危机的考验，被业者称为“一条有着19条命的猫”，曾经在美国抵押贷款债券业务上连续40年独占鳌头，是美国抵押贷款证券市场上最大的承销商。雷曼兄弟的资产规模和其在抵押债券市场的地位决定了其一旦倒闭，将严重打击人们对金融市场的信心，在美国金融市场引发一场地震。尽管这样，美联储并没有像对待贝尔斯登那样对雷曼兄弟伸出援助之手，以致本来对其有收购意向的英国第三大银行――巴莱克银行和美国银行先后弃它而去，终使其不得不申请破产保护。至于美联储为什么不对雷曼兄弟进行援助，美国财政部长保尔森的说法是，首先该公司危机发生时间较长，市场已经有了充足准备；其次贝尔斯登事件后，美联储已经向投行开设了特别的融资渠道。分析人士的看法是在拯救了贝尔斯登银行和接管房利美与房地美之后，美联储不想被认为将会挽救所有的金融机构。
次贷危机不仅使华尔街的五大投行遭受一个破产、两个被收购、两个转型为商业银行的沉重打击，而且也重创了美国保险业巨头――美国国际集团。在雷曼兄弟申请破产保护的同一天，受投资评级下调预期及公司大幅举债等消息的影响，AIG股价大幅下跌，单日跌幅高达61%，市值一天内蒸发近180亿美元。次日，预言不幸成为现实，三大信用评级机构同时宣布下调AIG评级，该公司股价再度跳水超过70%。投资评级下调和股价跳水使得世界各地投保人对美国国际集团的信心大减，于是纷纷要求退保。一时间，骤增的解约压力使美国国际集团陷入了流动性困境。相对于雷曼较多的美国境外投资业务，AIG的保险业务遍布美国本土的各个商业领域，并与全球金融系统密切连接。一旦倒闭，其在美国乃至全球范围内引发的“多米诺骨牌”效应有很大可能给实体经济带来巨大冲击。于是，戏剧性的一幕上演了。在对雷曼兄弟的援助申请表示爱莫能助而眼睁睁看着其倒闭的第二天美联储对美国国际集团出手了，向其提供了为期二年、利率为3月期libor利率再加850个基点的850亿美元的紧急贷款。对此，美联储的解释是，美国国际集团倒闭可能导致借贷成本上升、家庭财富缩水、经济活动进一步萎缩，给本来已经脆弱的金融市场和经济造成伤害。与此解释有出入的媒体分析认为，美联储之所以对AIG实施救助是因为AIG属于那种“大而不能倒”的企业，拯救AIG就是在拯救其遍布全球的交易伙伴，就是在拯救全球的金融体系。当然，美联储对AIG的拯救并不是无条件的，首先AIG要以其全部资产为该紧急贷款提供抵押；其次就是美国政府可以获得AIG几乎80%的股权，有权否决普通和优先股股东的派息收益，有权撤换其管理高层。
从以上对美联储在此次金融危机中行使“最后贷款人”职能的情况的介绍可以看出，其有以下几个特点：
第一，受援助的金融机构首先是因流动性不足而非资不抵债而发生危机的金融机构，其次该金融机构的危机对其他金融机构具有传染性，对金融体系的整体安全已构成威胁。
第二，金融机构发生流动性而非清算性危机以及该危机对金融体系的整体安全构成威胁这两个条件只是金融机构获得最后贷款人救助的必要条件，而非充分条件。换句话说，最后贷款人在决定是否对发生危机的金融机构实施救助时，不仅要考虑危机的类型以及其是否具有传染性，同时还要考虑其他因素。
第三，在决定是否对发生危机的金融机构实时救助时，美联储具有完全自。
第四，接受援助的金融机构及其管理层要受到惩罚。金融机构受到的惩罚是其要为紧急贷款支付高于普通贷款的利息；管理层受到的惩罚是被撤换。
第五，作为最后贷款人的美联储提供给金融机构的援助资金一般都是短期的。
第六，美联储对危机金融机构的救助仅限于解决其流动性不足，并不保证其不被兼并或破产。
第七，接受最后贷款人援助的金融机构都要为此提供抵押。
二、我国最后贷款人法律制度的现状与不足
关于我国的最后贷款人法律制度，其主要由《人民银行法》、《人民银行紧急贷款暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的相关规定构成。
《人民银行法》有关最后贷款人的规定主要有第2条、第4条和第23条。其中第2条规定，人民银行是我国的中央银行，其职能是在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。第4条规定维护支付、清算系统的正常运行是人民银行的职责。第23条规定人民银行为执行货币政策可以向商业银行提供贷款。可以看出，《人民银行法》仅仅确立了人民银行的最后贷款人地位，至于人民银行如何行使该项职能则没有规定。不过，考虑到《人民银行法》的金融基本法属性，这一点可以理解，毕竟作为基本法其只能就人民银行的组织架构和职能设定作框架式规定，不可能做到事无巨细都要面面俱到。
实际上，我国最后贷款人法律制度的主要内容是规定在《暂行办法》这个部门规章之中的，因此，我国最后贷款人法律制度的现状与不足也主要通过该规章体现出来。《暂行办法》共6章23条。其中第1章总则规定了本规章的制定目的、适用对象、紧急贷款的定义和其审批权限，第2章规定发生支付风险的金融机构申请紧急贷款需要满足的条件，第3章规定了紧急贷款的用途、期限和利率，第4章规定了紧急贷款的发放、使用和监督，第5章规定了借款人和人民银行各分支机构违反本办法应受到的处罚，第6章规定了本办法的生效日期和准用事项。可以看出，《暂行办法》的规定涉及到了最后贷款人制度的方方面面，可以说是一部完整的部门规章，但也仅此而已。之所以这么说是因为其与前面介绍的美联储作为最后贷款人在金融危机的做法相比，存在诸多不合理之处。
首先，《暂行办法》规定的紧急贷款条件有缺陷。关于紧急贷款条件，《暂行办法》规定了七个，包括动用了存款准备金、采取了各种自救措施、提供了担保、已被人行实施现场监管等，不可谓不多，但遗憾的是最关键的条件并没有被包括其中。从前面总结的金融危机中美联储最后贷款人职能的行使特点中我们知道，美联储在决定是否对金融机构进行救助时不仅要考虑金融机构的危机是流动性危机还是清算性危机，更关键的是要考虑危机是否具有传染性，能否对金融体系的整体安全构成威胁。我们知道最后贷款人制度是为了维护金融稳定而出现的，因此，在考虑是否对金融机构进行救助时首先应该考虑该金融机构的危机是否已对金融体系的整体安全构成威胁。可见，美联储的做法与最后贷款人制度的设计初衷是一致的，而《暂行办法》的规定却不是。
其次，《暂行办法》对紧急贷款用途的规定发生了错位。《暂行办法》第7条规定，紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。从前面介绍的金融危机中美联储最后贷款人职能的行使中可以知道，最后贷款人制度的直接功能是解决金融机构的暂时性流动性不足，而非保护存款人的利益。保护存款人的利益是存款保险制度的功能。《暂行办法》这样规定严重削弱了最后贷款人制度的价值，限制了其解决流动性不足的功能。当然，《暂行办法》之所以会这样规定与我国没有建立显性存款保险制度有关。
第三，《暂行办法》规定的紧急贷款利率不具有惩罚性。关于紧急贷款的利率，《暂行办法》第九条规定，紧急贷款应执行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率；发生逾期的紧急贷款，应执行再贷款罚息利率。可以看出，在我国作为最后贷款的紧急贷款的利率是正常利率，不是惩罚性利率。从前面关于金融危机中美联储最后贷款人职能的行使的介绍中我们知道，美联储对AIG进行救助时适用的利率是3月期libor利率再加850个基点，年利率将在11.5%。显然这个利率具有惩罚性。谁的做法合理呢？答案是美联储。因为紧急贷款的利率具有惩罚性，首先可以把贷款数量限制在救助所必需的范围内，从而把紧急贷款对货币政策的影响降低到最低限度。其次，对紧急贷款执行惩罚性利率与其承担的风险水平相一致。紧急贷款的对象是因流动性不足而陷入困境的银行，紧急贷款在这种情况下面临的风险要高于正常贷款。按照收益与风险正相关的原则，紧急贷款的利率就应高于正常贷款。最后，对紧急贷款适用惩罚性利率有利于防止道德风险，促使金融机构稳健经营。如果对紧急贷款适用正常利率，由于意识到自己不会因不负责任的行为而受到惩罚，金融机构在日常经营活动中就可能为追逐利润而甘冒风险，从而给金融体系的整体安全带来隐患。
第四，《暂行办法》规定的最后贷款期限过长。关于紧急贷款的期限，《暂行办法》规定，紧急贷款的最长期限2年；贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。从前面的介绍可知，在这次金融危机中美联储虽然对贝尔斯登进行了资金援助，但期限却只有短短的28天。美联储之所以只对贝尔斯登提供28天的资金援助，是因为最后贷款人制度的建立是为了解决金融机构因暂时性流动不足而发生危机给金融体系的整体安全带来的风险问题，并非金融市场的整体流动性，因此，最后贷款的期限不应像作为货币政策执行工具的再贷款的期限那样具有长期性。另外，顾名思义，既然是紧急贷款，其期限就不应过长。
第五，《暂行办法》给相关金融机构提供了逢险必救的确定承诺，这不利于防范金融机构的道德风险。从《暂行办法》规定的紧急贷款条件中不难得出这么一个结论，即只要相关金融机构出现了支付危机，同时又能满足申请贷款的条件，央行就必然会进行援助。这与最后贷款人制度应遵循的“建设性模糊”原则不符，不利于防范金融机构的道德风险。最后贷款人理论认为最后贷款人如果不是在危机发生时根据危机是否对金融体系的整体安全构成威胁来相机抉择是否对金融机构进行援助，而是在事前就承诺只要金融机构发生危机其就会进行援助，那么，由于知道发生危机时自己会从最后贷款人那里得到援助，金融机构在日常经营中就会放松对风险的控制，从而不利于金融体系整体安全的维持。为了避免这种情况的发生，最后贷款人理论认为在最后贷款人是否对危机金融机构进行援助的问题上应遵循“建设性模糊”原则。所谓的“建设性模糊”是指最后贷款人在事前向所有的金融机构表明，如果金融机构出现危机，其不一定会进行资金援助，是否援助要具体情况具体分析。由于不能肯定危机发生时自己会从最后贷款人那里得到资金支持，金融机构在日常的经营活动中就会谨慎行动，从而减少危机发生的可能性，使金融体系的整体安全得以保持。建设性模糊原则已在西方各国的最后贷款人制度中普遍得到实行，美国也不例外。实际上，在这次金融危机中美联储之所以能选择性对发生危机的金融机构进行救助，就是因为美国的最后贷款人制度遵循了“建设模糊性”原则，没有规定只要金融机构发生危机，美联储就应进行救助，而是赋予其相机抉择权。总之，最后贷款人的理论和实践都告诉我们，要想促使金融机构稳健经营，降低金融风险，保持金融稳定，最后贷款人的制度设计就应遵循“建设性模糊”原则。
三、我国最后贷款人制度的完善
如前所述，我国最后贷款人制度主要规定在《暂行办法》中，因此，下文所述我国最后贷款人制度的完善主要围绕《暂行办法》的完善展开。
《暂行办法》制定于1999年，时至今日已有十年有余。在这期间有中国特色社会主义市场经济得到进一步建立，对外开放的步伐随着我们加入世贸组织而不断加快，四大国有商业银行先后完成了股份制改造，我国金融业“一行三会”的管理体制随着银监会的成立而确立，金融业的竞争日趋激烈。可以说，与十年前相比我国金融业面临的大、小环境都发生了剧烈变化。时移世易，法亦易矣！作为规定我国最后贷款人制度的主要法律《暂行办法》也应随着情况的变化而不断进行完善。
由前面对金融危机中美联储最后贷款人职能的行使的介绍和我国最后贷款人法律制度的现状及不足的分析可知，要使我国的最后贷款人法律制度真正发挥维护金融稳定的作用，需要对《暂行办法》进行以下完善：
第一，《暂行办法》第5条中的“城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社（以下统称借款人）申请紧急贷款，应符合下列条件：”应修改为“城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社（以下统称借款人）申请紧急贷款，应符合下列必要条件：”。
第二，《暂行办法》第5条中应增加一项金融机构申请紧急贷款应符合的条件，即危机发生的原因是流动性不足，而非资不抵债。
第三，《暂行办法》第2章最后应增加一条规定，金融机构满足前述贷款条件并意味其就有权要求人民银行发放紧急贷款，其最终能否获得紧急贷款还需人民银行结合其他情况综合考虑。
第四，《暂行办法》第7条应修改为：紧急贷款仅限用于解决金融机构的流动性不足。金融机构在用紧急贷款解决流动性不足时要优先满足存款自然人的资金要求，尤其是小额储蓄存款自然人。
第五，《暂行办法》第8条应修改为：紧急贷款的期限为3个月。贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。紧急贷款展期，应按本办法规定的审批权限报批，并由担保人出具同意的书面证明。
第六，《暂行办法》第9条应修改为：紧急贷款的利率应高于正常情况下再贷款或同业拆借利率；发生逾期的紧急贷款，应执行紧急贷款罚息利率。
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【论文内容摘要】在当前金融危机的宏观背景下我国民办高校势必面临严峻的挑战。本文以我国民办高校筹资为研究对象，剖析民办高校一直以来在筹资方面的困境，分析在金融危机背景下民办高校筹资所面临的机遇和挑战，并在此基础上对我国民办高校筹资变革提出若干合理性对策和建议。
目前资金短缺已成为制约民办高校发展的“瓶颈”，民办教育作为理性的“生活世界”作为公民社会的重要组成部分，需要一个更坚实合理的经济支撑。依据教育的外部规律，教育的发展受经济、政治、文化、科学的制约，这次世界性金融危机已经波及到中国社会的各个方面，必然也影响到中国高等教育的各个方面。在此宏观背景下，我国民办高校筹资即面临挑战也获得新的发展机遇。本文对金融危机背景下民办高筹资问题进行一定的思考。
一、我国民办高校经费来源现状及困境
据中国教育年鉴2008年统计，截至2006年底，全国民办高校278所，比上一年增长了10.3%；在校生133.8万人，比上一年增长27.2%。还有独立院校318所，比上一年增长7.8%；在校生146.7万人，比上一年增长36.1%，[1]这两部分加起来，在校生人数已经超过280万。民办高等教育已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，但我国民办高校自诞生以来一直面临生存性，发展性短缺的困境。
（一）相关法规制度欠缺
民办高校的相关法律法规还不完善健全，民办高校的办学行为缺乏规范，民办高校投资者的利益得不到保证，立法的滞后与空缺增加了高校投资者的担心与顾虑，影响社会各界举办民办高校的积极性，制约民办高校办学条件的改善和资金的再投入。
（二）筹资渠道单一以学费为主
从总体来看，经费来源渠道很单一，主要依赖收取学费和向银行贷款。2007年中国校友会网大学评价课题组对我国排名的前10所民办高校的规模和收入的调查，它充分说明了学费占学校每年收入的绝对比例，经过多年的发展仍然有80%以上的民办高校80%以上的办学经费来自于学费收入，其余不足部分仍依赖银行或个人贷款。“高学费”是目前导致我国民办高校生源减少、生源质量下降和社会声誉较低的重要原因之一。
（三）银行贷款审批非常严格，贷款额度小
银行贷款要注重信贷风险，它往往需要贷款者提供担保等条件。而根据我国目前的实际情况，民办高校很难提供相应的担保。当《物权法》规定学校、医院等公益性机构的资产不能用于抵押的时候，因此在银行贷款方面，大多只能靠信用贷款，但信用贷款额度通常都比较低，无法满足民办高校对资金的需求。
（四）所获捐赠微乎其微
总体上看，现阶段民办高校接受的捐赠就数量而言是非常有限的，形式上也以实物为主，所获捐赠根本无法与国内公办名校相提并论。其外部原因在于我国社会捐赠事业总体发展水平较低，缺少适合社会捐赠发展的宏观政策环境。内部原因在于民办高校利用捐赠的意识薄弱，很少有学校设立专门管理捐款的机构，现阶段民办高校办学水平和社会声誉不高不容易吸取长期优质捐赠。
二、金融危机背景下民办高校筹资面临的机遇和挑战
（一）金融危机背景下民办高校筹资面临的挑战
1.更难以获得国家的财政性支助。金融危机的来袭，国家经济下滑，教育经费必然受到影响。虽然按照DB.约翰斯通的成本分摊的原理，国家应该加大对民办高校的财政支持力度，但由于整体经济的发展局势，国家很难通过财政性拨款来资助民办教育的发展。
2.生源不稳连带影响民办高校的财政收入。金融危机对中国实体经济产生了严重影响，许多人就业发生困难，企业大量裁员，中国家庭的预期收入减少，对于孩子就读民办高校，特别是就读收费较高的独立学院的家庭，家长也许无力支付孩子的学费。以北京某民办高校为例，根据学校相关部门调查统计，60%左右的在校生家庭收入在3万-5万元人民币，10%左右的学生家庭收入低于3万元人民币，而每位学生每年的开支在2万元人民币左右。如果金融危机导致中国家庭收入下降20%左右，该校将有20%的学生面临失学的危险。[2]就现在民办高校筹资的情况而言，依然有绝大部分的资金来源于高额的学费，金融危机导致家庭收入的降低直接影响父母对子女学费的支付水平。生源不稳，在校生学费征收受到影响，将严重影响民办高校的财政收入。
（二）金融危机背景下民办高校筹资面临的机遇
1.利于海外资金注入民办高校。金融危机的背景下，美国社会投资总量会减少，在这种情况下，更容易将投资转向消费相对刚性，属于社会和民众必需品的教育、健康、能源、环保等行业。中国具有巨大的民办教育市场，由于民办教育发展不完善，起点较低，缺乏优质教育资源，但高端教育愈来愈市场化，这都为国外资金注入我国民办教育市场带来了机遇。中国教育行业还处于产业化初期，进入资本市场的为数不多，上市的更少。所以，风险投资公司对教育培训的预期很大。
2.利于获取银行贷款。国际金融危机蔓延之际，经济政策倾向刺激投资，央行下调利率，刺激消费，这为民办高校提供了绝佳的筹资机会。目前作为多数民办高校首要办学经费来源的学费增长的空间已不大，投资环境变暖，贷款放行，使民办高校的办学经费也较之以前有了更多的保障。这一放宽贷款的政策，是金融危机爆发以来，民办高等教育受益最直接的一项措施。
三、关于民办高校筹资的几点建议
金融危机冲击下，各级财政收入不足，支出增加，必将导致对高等教育的投入更为紧张。因此，严格控制公办高校的招生计划，适度扩大民办高校办学规模，是减轻财政压力的有效办法。扩大民办高等教育的消费功能，不需政府任何投入，就能拉动内需。在此金融危机爆发之时，政府应加大鼓励社会力量办学的力度，例如出台鼓励民办高等教育发展的优惠政策，明确税收、合理回报及教育产权等久悬未决的核心问题。
（一）完善筹资制度，优化筹资环境
为畅通民办高校筹资渠道，确保民办高校财政权益，国家应完善筹资制度，制定相关法律，将民办高等教育纳入高等教育的总体规划，作为一种新的办学模式进行鼓励，而不是充当“拾漏补缺”的角色，使民办高校的发展有章可循，有法可依。
1.完善法律法规，使民办教育有法可依。修改《教育法》中关于“不得以营利为目的”的条款，从法律上承认我国存在的“少数是捐资办学、多数是投资办学”的现状，给投资办学一个合理的法律地位。[3]适时的对《民办教育促进法》中的“合理回报”条款进一步修改，对“合理回报”作出更为具体的解释；政府应重新确定民办学校的法人类型，突破民办学校不能登记为“事业单位”法人传统观念和政策障碍。[4]从而促使“合理回报”的政策可以切实落实。修订和完善信贷担保法等法规政策，鼓励金融机构向民办高校提供多种方式贷款。 转贴于
2.完善管理制度，分类区别管理。把民办高校区分成非营利性高校即从事偏重于研究和通识教育的学校和营利性高校即主要提供诸如职业教育、语言培训和资格认证培训等项目的学校。对营利性高校和非营利性高校施行分类管理，并承认营利性教育的合法性。明确界定营利性和非营利性教育机构的产权关系。制定针对非营利性和营利性民办学校的不同税收政策和捐赠政策。非营利性私立学校可以享受税收优惠，和获得捐赠，而营利性私立学校应像企业一样按照税收规定依法纳税并不可以获得捐赠。
3.完善监管制度，净化办学环境。建立对民办高校的监督、评估制度，规范民办高等教育市场，避免一些民办高通过乱收费牟取暴利，影响民办高校声誉，捣乱民办高等教育市场，影响民办高校生源等等。对非法办学要坚决取缔，绝不手软。
4.完善税收制度，扩大高校的筹资渠道。加大对受教育者的优惠力度；消除教育相关法律中关于税收方面的冲突，鼓励个人捐赠；增设新税种扩大高校的筹资渠道用于高等教育；大力扶持老少边穷地区的民办教育，给予更加优惠的教育税收政策。
5.完善会计制度，适应民办教育发展现状。介于我国经济发展的现状，民间对教育的投入多为投资性质，希望从中获得一定的回报，因此应该在时机成熟，对民办高校分成营利性和非营利性区别管理的基础上，结合教育行业的特点，借鉴企业会计制度的基本原理，适时推出民办教育营利性教育组织的会计制度。
（二）多元化筹资，拓宽筹资渠道
1.鼓励银行介入民办高校的发展。教育信贷的对象是教育行业，发展前景仍旧看好，收入也比较稳定，对于商业银行来说，民办高校可以给商业银行带来稳定的存款来源，因此在金融危机期间银行支持民办高校的发展是风险系数更小的投资行为。
2.积极组织社会捐助。民办高校应培养捐赠意识积极拓宽社会捐资这条渠道，最大限度地吸收社会和个人捐赠。一是成立校友会，建立稳健忠实的捐赠主体。二是成立专门的筹资机构，负责社会捐资话动。三是提高自身社会声誉增加获得捐赠的资本。[5]同时可以借鉴国际经验推行将“获得捐赠能力”纳入民办高校评价指标体系的办法，促使捐赠工作规范化，捐赠形式多样化，充分调动捐赠者和受益者双方的积极性，推动民办教育捐赠健康发展。
3.充分利用海外资源，拓宽资金渠道。教育是风险较小、收益比较稳定的投资领域，海外融资渠道是我国具有一定规模的民办高校的理想选择。河南郑州的升达大学，由河南籍台胞王光亚创办，现已发展成为培养本科大学生为主，多种层次多种形式的办学体系。[6]金融危机时期，更多的海外投资者把目光定位到风险较小，收益比较稳定，人民需求刚性的教育领域。据了解，近两年新东方等6家海外教育上市公司已融得5亿美元，巨人等10家教育机构已从国外机构融得3亿多美元。民办教育应该抓住这个时机充份利用海外资源促进自身的发展。
（三）民办高校加强自身管理建设，积累筹资资本
金融危机来袭，经济萧条，各种资产价格有所回落，建设成本降低，正是民办高校大力补足教学资源、充实办学条件、提高办学质量的大好机会。拓宽筹资渠道，完善筹资制度是民办高校抓住机遇，抵御金融风暴的必要举措。同时，要关注国家经济形势，制定具有针对性的招生和在校学生保持的政策。为未来民办高校发展夯实基础，最终实现学校的可持续发展。
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关键词：后金融危机；会展业；影响机理；对策
中图分类号：F062.9 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2010）32－0043－03
中国的会展业起步于20世纪80年代，经过二十几年的发展，已经具有了一定的规模和水平。会展业虽然已经从2008年的国际金融危机中慢慢恢复起来，但此次金融危机对会展业的发展所造成的现实影响以及一些后续影响是不容忽视的。因此，在后金融危机阶段，不仅应尽量减少损失，更要总结经验教训，从而进一步探讨应对我国会展业的短期危机及实现长期可持续发展的策略。目前，国内外针对这方面的研究尚未给予足够的关注，比较侧重的是对自然危害（地震、海啸等）、突发传染病（如SARS）等方面的危机应对研究。因此，本文针对金融危机背景，从宏观、中观、微观三个层次提出促进会展业持续发展的相应策略具有重大意义。
一、金融危机对中国会展业的影响
2008年世界金融危机波及面广，负面效应明显，构成了对于中国会展业的发展及管理工作新的威胁。本文从会议业、奖励旅游、展览业三个方面，分析世界金融危机对于中国会展业的影响与冲击。
（一）会议业
会议业因其广泛的影响、高额的利润和巨大的发展潜力，引起了越来越多国家和地区的关注。在各类会议中，公司会议和协会会议占整个会议市场80%的份额[1]。受世界金融危机影响，商业环境恶化，业务量下降，大量企业甚至倒闭，企业为此削减了差旅费、商务会议及年会开支，因此，世界会议业受到金融危机的冲击是显著的。但国际性的大型会议一般由政府主管部门审批，一旦运作，则较小受世界金融危机的影响。因此，在后金融危机阶段及其以后，类似于政府会议、国际组织之间一些会晤、论坛等形式的交流（如全球金融峰会、夏季达沃斯论坛等）仍会开展。
（二）奖励旅游
奖励旅游是高品位、高消费、深寓文化内涵的享受型特殊旅游活动，其在调动员工积极性、增强企业凝聚力方面发挥着重要作用，在国外得到了充分的重视和发展。但此次世界金融危机的冲击，国外企业受到的危害较大，使得大部分外企在实行奖励旅游时很少将目的地选在其他国家。上海的一些旅行社的资料显示，往年“十一”后逐渐进入高峰的奖励旅游，2008年在国内外包括机票、饭店大幅降价的情况下仍显平淡，部分企业则降低了奖励旅游目的地的规格，将境外游改成国内游，原本在国内一线城市举行的会议则改到了二、三线城市等[2]。
（三）展览业
世界金融危机对于各个行业不同程度的影响，对于产业关联强的展览业更是不可避免。2008年中国贸促会批准组展单位出国举办的经济贸易展览会有1 800多项，但实施办展的只有1 000项，实施率约55%，与2007年相比，实施率下降了5%。国内展览方面，在全球金融危机的作用下，展会数量、展览面积与参展企业都在减少，招展困难情况突出。如2008年的“佛山陶博会”，华夏陶瓷城会展中心一楼展位约有1/4没有售出；2009年第105届广交会第一期与第104届第一期相比，出现了境外采购商人数、累计出口额双下降的现象。上述影响的后果是导致了展会组织的扭曲，形成展会市场交易的障碍与阻力，从而阻滞了我国会展业国际化发展的进程。
二、世界金融危机影响中国会展业的机理
自20世纪80年代会展业在我国迅速发展起来，会展经济以年均近20%的速度递增。虽然会展业发展的步伐不可阻挡，但上述分析表明我国会展业受到世界金融危机的影响是不可摆脱的事实。本文试从宏观、中观、微观三个层面对其影响机理进行深入探究。
（一）宏观机理――关联模型
在世界经济日趋一体化、全球化的背景下，中国会展行业产业化、竞争力提升的路径已形成了国际化趋势。会展业是个关联度极高的产业，会展业与餐饮业、物流业、国际旅游业、批发零售业、邮电通信业、航空业等都有较强的联动性，关联度分别为0.8557、0.6698、0.7379、0.7513、0.4624、0.7297[3]。因此，在这场金融危机中，这种关联性使得各产业受到的影响也会表现在会展业中。
基于上述分析，设ER（Exhibit Revenue）代表我国的会展经济收入， 则ER受以下几个变量的影响： 国外会展市场（X1）、餐饮业（X2）、物流业（X3）、国际旅游业（X4）、批发零售业（X5）、邮电通信业（X6）、航空业（X7）、国家政策性因素εERn。ER与其他经济单位的关联模型可表达为：ER = f（X1，X2， X3，X4，X5，X6，X7） + εERn。其中：εERn表示第n个国家的政策性因素，如财政政策、货币政策、汇率政策及有关发展会展业所颁布的法律或采取的措施等。
上述关联模型有助于解释世界金融危机对会展业的传染机制，可用下列的图示分析。
图1表明，关联模型中前7个因子与会展收入都是成正比的，在金融危机中，这些产业都不同程度地受到冲击；国外会展市场所受影响尤为明显，国外参展商的减少既不利于国内大型会展的国际化发展，也阻碍了中国企业走向海外办展。在政府方面的因素中，如果国内外政府应对危机的措施乏力，势必影响各国的会展市场。
（二）中观机理――增长极理论的极化效应和扩散效应
增长极理论是法国经济学家弗朗所斯・佩鲁于1955年提出的，该理论认为，区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，把它们培育成经济增长极，通过增长极的极化和扩散效应带动周边地区的发展[4]。“珠三角”、“长三角”、“环渤海”会展经济带应是中国会展业发展的增长极，这三个经济最发达地区受到世界金融危机的冲击也是最大的。依附于经济发展的会展业受到这种“负向”极化效应和扩散效应的影响，可能的结果是这三个增长极不仅没有得到稳固反而弱化了其应有的极化效应和扩散效应。
（三）微观机理――羊群效应和恐慌效应
在世界金融危机冲击下，企业均本能地从各方面节省开支。一些大企业若判断参加某个展会的效果并不如预期的那么明显，就会撤出。而由于搜集和处理信息的成本较高，大多数小企业并不倾向于独立搜集和处理某个会展国家的信息，这就会导致小企业随大企业撤展而撤展，加剧会展市场波动，形成会展市场的“羊群效应”。 恐慌效应理论认为，其他人作出与自己不同的决定时，便会恐慌，为维护自己的利益也会效仿他人的行为[5]。利用恐慌效应理论也能对这一现象作出解释：在世界金融危机中，若一个潜在参展商发现大批企业取消参展，便会担心自己如果参展利益就会受损，从而产生恐慌心理，当大量企业有类似想法时，便会出现一个自我强化的恐慌链，导致越来越多的企业取消或逃避展会。
三、后金融危机背景下会展业持续发展的策略
在后金融危机阶段，为有效排除金融危机的阻扰并促进我国会展业的可持续发展，应从反影响机理视角提出应对策略。
（一）宏观策略――构建针对世界金融危机的治理环境
1.同业联盟和产业融合相结合
除了一直强调的会展行业内部的联合发展外（如珠三角会展业联盟），为营造一个更有利于应对世界金融危机的氛围，会展业与其他产业的异业联盟在现阶段也是十分必要的。由各行业与会展业的关联模型我们已经得知，会展业所受到世界金融危机的巨大冲击是和餐饮业、物流业、国际旅游业、批发零售业、邮电通信业、航空客运业紧密相关的。因此，我们认为中国的会展业可以走异业联盟之路。会展业与这些产业的联盟可使其影响不断扩大，并通过信息容量的扩充与共享而有效拓展市场发展空间，降低经营成本，提升广告效应。
2.法规建设和行业自律相结合
我国会展业危机应对能力的不足与我国会展行业法制不健全是密切相关的。虽然2005年至今，已出台了国家性的法规《出国举办经济贸易展览会审批管理办法》以及地方性法规如《上海市展览业管理办法》等[6]，但仅有这些法规是不全面的。政府主管部门应加紧完善、健全相关的法律和法规，对会展业进行有效的监护和规范，使会展业在一个有保障的环境中有序、健康的发展。同时，应尽快在全国建立统一的会展自律性组织，制定会展行业标准和行为规范，定期权威信息，保持与政府的经常性对话，以维护业界的利益，提升业界的形象和定位。
（二）中观策略――提升后金融危机格局下会展业的发展能力
1.培育适合的会展产品发展模式
我国会展市场上重复、模仿办展的现象比较突出，一些展会因缺乏产品发展模式而深受世界金融危机的影响，因此培育适合的会展产品发展模式是当务之急。通过依托本地及周边地区的资源、产业和市场优势，重点发展为区域经济建设服务的展会，培育各种特色会展产品。包括：资源依托型发展模式，即通过依托城市自然、人文旅游资源来推动会展产业的发展，并形成自己的优势，我国的杭州、海南、昆明、博鳌等省市都适合该种发展模式；产业依托型发展模式，通过依托城市的优势产业来推动会展产业的发展，并形成自己独特品牌的产业依托型发展模式，如我国义乌、东莞、青岛等地的会展产业；政策依托型发展模式，即通过国家政府给予的政策倾斜和特别扶持发展会展业，我国西部和区域内欠发达地区可以采取这一发展模式。
2.加快会展增长极的品牌建设
根据增长极理论，现阶段不仅要巩固我国现有的“珠三角”、“长三角”、“环渤海”会展增长极，而且更要加强其极化机制，即要着力品牌会展的建设。在我国，真正能在全球有一定知名度的展览几乎全是专业展，如上海的汽车展、深圳高交会和珠海航空展等。而截至2005年底，我国只有22家展会成为“UFI”的正式会员[6]。所以，会展机构部门一定要高度重视专业展，在我国的会展增长极地带迅速形成一批具有较高影响力和竞争力的、得到国际业界认可的著名会展品牌和大型公司。品牌保障不仅可以提升自己在世界金融危机下的发展能力，同时也能将自己的资源、人才、技术等扩散交流，辐射到周边二、三级城市，形成带动效应。
（三）微观策略――提高会展企业的防御与应对危机的能力
1. 建立会展危机预警制度
危机是突发性的，但会展工作是有计划的，而大型品牌展会更是一个长期、周密计划的工作，因此，会展的危机管理工作也可以进行制度化的管理。会展企业应强化危机预警制度建设，最有效的办法就是建立会展危机预警系统，该系统会根据会展特点，将会展活动中可能出现的危机进行分类并设计相应的会展危机指标体系，根据危机危害性的大小定级，从而进行有针对性的特殊应对指引，当一种危机达到警报状态，即会对本企业或该会展活动产生明显的负面作用时，会展企业应预计所需经费，准备相关物质，明确责任人选，对症下药，预防危机对会展活动产生危害。
2. 加强与外界的及时沟通
良好的外部沟通，有利于获得有关方面的协助和支持，特别是当发生危机时，与外部进行及时和有效的沟通就显得更为重要。由影响机理的分析可知，在世界金融危机的背景下，羊群效应与恐慌效应都会对预期或潜在参展商产生影响，因此，办展办会机构应及时与客户、其他利益攸关者和媒体沟通，将该展会的优势与机遇表达清楚，以消除潜在参展商的恐慌心理，削弱羊群效应的作用。另外，会展企业要加强与政府主管部门的沟通，取得这些机构和部门的理解和支持，是顺利办展办会的有利条件。
3.实现会展业的电子商务化
会展企业应重视网络技术的应用，密切关注网上会展业的发展趋势，将最新的信息技术、网络技术应用在展览场馆、展会组织、展会服务等方面。在世界金融危机对实物展览的冲击下，我国会展企业要尽快建立与参展商及其所在行业品牌网站、协会网址之间的链接，获取最新的信息及传播自己的信息，并打破时间与空间的局限，在网上洽谈贸易，拓展电子商务化模式，实现会展业实物办展和虚拟办展的有机结合。
四、结语
在后金融危机阶段，中国会展业想要加强应对危机的能力，就必须做出思考和总结。本文从宏观、中观和微观三个层面分析了金融危机对中国会展业的冲击和影响，认为，我国会展业为在后金融危机阶段获得长远发展，必须结合影响机理积极探索相应的途径。首先，政府、协会要构建针对世界金融危机的治理环境；其次，各会展城市、重点会展区域要提升会展业的发展能力；最后，会展企业要提高自己预防与应对危机的能力，通过三方的共同努力提高我国会展业应对危机的能力和促进我国会展业的可持续健康发展。由于篇幅限制，本文未就培育我国会展业的危机管理能力及可持续发展能力（如法制化、市场化、国际化、专业化等的实现）展开具体探索，因而这些还有待深化研究。
参考文献：
[1] 龚平，赵慰平.会展概论[M].上海：复旦大学出版社，2005.
[2] http：//省略/readnews.asp？id=1809，2009-02-24
[3] 路红艳.我国会展经济发展的经济学分析[D].北京：北京物资学院，2002.
[4] 江志君.培育区域增长极促进会展业大发展浅析[C].//沈丹阳.中国会展经济前沿理论与政策思考――中国会展经济研究会论文集.北京：中国商务出版社，2008.
一、提高政法机关有效应对金融危机的反应能力
深入加强形势政策教育。迹象表明，金融危机何时见底尚不可知。而**经济受冲击较早、影响较大。在金融危机考验面前，要顺势应对，密切关注金融危机的严峻形势，加强对政法干警的形势政策教育，坚决克服思想滞后和行动慢拍的问题，增强其应对金融危机的责任感和紧迫感。
注意学习应对金融危机知识。要像经济管理部门一样，抓紧学习经济社会管理和应对金融危机等方面的知识，找准政法机关服务经济社会发展的切入点和着力点，为有效应对金融危机提供知识储备和工作准备。
建立联系群体、帮扶企业机制。要深入基层、深入发展一线、深入各种困难群体，切实了解困难情形、发展状况、金融风险情况。建立领导联系困难群体、机关帮扶企业工作机制。强化服务经济社会发展和应对金融风险的意识，切实提高政法干警应对金融危机的快速反应能力。
二、把提高应对金融危机的能力作为政法领导班子和队伍建设的重要内容
教育引导政法干警树立必胜信心。信心比黄金还重要。应对金融危机，首要的是要坚定信心，只有信心才能产生勇气和力量，才能战胜困难。要教育引导政法干警增强发展、渡过金融危机的信心和决心，用创新精神和创新思维去应对新情况，破解金融风险新难题。
对政法干警特别是新进人员、新任政法领导干部加强教育培训。要利用各种培训和举办专家学者讲座等形式，加强金融风险方面知识的学习和座谈，不断完善知识结构，提升知识层次，着力培养理论思维、战略思维、系统思维，提高应对金融危机的能力和水平。同时推动政法干警深入基层和企业调查研究，注重从实践中寻找解决问题的答案，提高服务经济社会发展的实践能力。
注意在应对金融危机过程中发现和选拔政法领导干部。对那些与经济社会发展、社会和谐稳定密切相关的重要岗位，要配备熟悉经济、金融工作的政法干警。要拓宽选人用人视野，加强对应对金融危机中政法干警的考核，把考核情况作为检验干部政绩、选拔任用干部的重要依据，把在应对金融危机中有作为、能够应对发展和稳定考验的干部选拔到各级领导岗位上，予以重用。
三、在应对金融危机中充分发挥政法机关的建设者和捍卫者作用
切实肩负起首要政治任务。切实维护党的执政地位、国家安全、人民权益，确保社会大局稳定，是政法机关的首要政治任务。政法机关能否切实履行好首要政治任务，事关党的执政地位和社会主义政权的巩固，事关人民安居乐业和社会和谐稳定。在全球金融危机、我国各类矛盾碰头叠加的严峻形势下，政法机关尤其要真正担负起首要政治任务，充分发挥政法机关的职能作用，全面加强政法工作，确保国家政治稳定。
服务经济社会发展大局。保持经济平稳较快发展，是经济社会发展大局。政法机关要善于用法律手段调节经济社会关系，把影响经济社会发展的消极因素转化为积极因素，促进经济社会又好又快发展。
强化法律保障和法律服务。要强化运用调解手段化解矛盾纠纷、维护社会公平正义，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐。善于运用法律手段打击犯罪、管理社会秩序，最大限度地减少不稳定因素，确保社会治安大局稳定。
四、切实做好金融危机下的政法工作
着力保障经济平稳较快发展。按照保增长、保民生、保稳定的要求，开展整顿和规范市场秩序专项行动，依法打击严重破坏市场经济秩序的犯罪活动。加大对民生工程、基础设施、生态环境建设及灾后重建等重大工程建设和项目资金使用犯罪活动的查处力度，确保政府投资安全。改进办案方式和方法，从有利于维护企业正常生产经营、企业职工利益和促进经济社会秩序稳定出发，进一步规范执法、文明办案，依法妥善处理涉及企业特别是中小企业的案件。
着力维护司法公正。认真解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，维护和促进司法公正。重点加强对有案不立、有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重和违法立案、刑讯逼供等问题的监督，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。重点解决只保护大企业、服务大项目，对中小企业和其他经济组织的权益重视、保护不够等不平等保护的问题，维护社会公平。重视做好息诉服判等工作，依法纠正裁判不公、侵害当事人合法权益等问题。加强对司法人员职务犯罪特点和规律的研究，依法查处执法不严、司法不公背后的贪赃枉法、失职渎职等犯罪案件，促进司法廉洁。
着力保障和改善民生。抓住关系民生的突出问题加大法律查处力度，促进解决涉及群众利益的难点热点问题。查办社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪案件，切实保障人民群众依法享有各项权利。严厉打击制售有毒有害食品药品等犯罪活动，查办重大安全生产事故、重大食品安全事件背后的失职渎职等犯罪案件，切实保障人民生命财产安全。强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的依法处理，加强对困难群众的司法保护。及时执行已复查纠正的案件和刑事赔偿决定，探索实行对生活确有困难的被害人的司法救助制度。
着力加强政法队伍建设。坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，深入开展社会主义法治理念教育。加强能力建设，不断提高司法素质，提高司法公信力。加强反腐倡廉建设，加大对违法违纪案件的处理力度，努力建设严格、公正、文明、廉洁的政法队伍。
五、以应对金融危机考验作为促进政法工作改革创新的重大契机
更加注重科学发展。政法机关应对金融危机，要着力转变不适应不符合科学发展的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，真正把科学发展观落实到应对金融危机、加强政法工作的各个方面、各个环节。以应对金融危机为契机，倒逼政法机关解决体制性、机制性、保障，推进政法工作改革创新、科学跨越。
当前，受全球金融危机持续蔓延和世界经济增长明显减速的影响，我国经济运行困难，我省经济冲击较大。对此，政法机关要深入贯彻落实科学发展观，坚持服从和服务于工作大局，按照保增长、保民生、保稳定的要求，找准应对金融危机的着力点，在服务我省经济“弯道超车”中有新作为。
一、提高政法机关有效应对金融危机的反应能力
深入加强形势政策教育。迹象表明，金融危机何时见底尚不可知。而**经济受冲击较早、影响较大。在金融危机考验面前，要顺势应对，密切关注金融危机的严峻形势，加强对政法干警的形势政策教育，坚决克服思想滞后和行动慢拍的问题，增强其应对金融危机的责任感和紧迫感。
注意学习应对金融危机知识。要像经济管理部门一样，抓紧学习经济社会管理和应对金融危机等方面的知识，找准政法机关服务经济社会发展的切入点和着力点，为有效应对金融危机提供知识储备和工作准备。
建立联系群体、帮扶企业机制。要深入基层、深入发展一线、深入各种困难群体，切实了解困难情形、发展状况、金融风险情况。建立领导联系困难群体、机关帮扶企业工作机制。强化服务经济社会发展和应对金融风险的意识，切实提高政法干警应对金融危机的快速反应能力。
二、把提高应对金融危机的能力作为政法领导班子和队伍建设的重要内容
教育引导政法干警树立必胜信心。信心比黄金还重要。应对金融危机，首要的是要坚定信心，只有信心才能产生勇气和力量，才能战胜困难。要教育引导政法干警增强发展、渡过金融危机的信心和决心，用创新精神和创新思维去应对新情况，破解金融风险新难题。
对政法干警特别是新进人员、新任政法领导干部加强教育培训。要利用各种培训和举办专家学者讲座等形式，加强金融风险方面知识的学习和座谈，不断完善知识结构，提升知识层次，着力培养理论思维、战略思维、系统思维，提高应对金融危机的能力和水平。同时推动政法干警深入基层和企业调查研究，注重从实践中寻找解决问题的答案，提高服务经济社会发展的实践能力。
注意在应对金融危机过程中发现和选拔政法领导干部。对那些与经济社会发展、社会和谐稳定密切相关的重要岗位，要配备熟悉经济、金融工作的政法干警。要拓宽选人用人视野，加强对应对金融危机中政法干警的考核，把考核情况作为检验干部政绩、选拔任用干部的重要依据，把在应对金融危机中有作为、能够应对发展和稳定考验的干部选拔到各级领导岗位上，予以重用。
三、在应对金融危机中充分发挥政法机关的建设者和捍卫者作用
切实肩负起首要政治任务。切实维护党的执政地位、国家安全、人民权益，确保社会大局稳定，是政法机关的首要政治任务。政法机关能否切实履行好首要政治任务，事关党的执政地位和社会主义政权的巩固，事关人民安居乐业和社会和谐稳定。在全球金融危机、我国各类矛盾碰头叠加的严峻形势下，政法机关尤其要真正担负起首要政治任务，充分发挥政法机关的职能作用，全面加强政法工作，确保国家政治稳定。
服务经济社会发展大局。保持经济平稳较快发展，是经济社会发展大局。政法机关要善于用法律手段调节经济社会关系，把影响经济社会发展的消极因素转化为积极因素，促进经济社会又好又快发展。
强化法律保障和法律服务。要强化运用调解手段化解矛盾纠纷、维护社会公平正义，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐。善于运用法律手段打击犯罪、管理社会秩序，最大限度地减少不稳定因素，确保社会治安大局稳定。
四、切实做好金融危机下的政法工作
着力保障经济平稳较快发展。按照保增长、保民生、保稳定的要求，开展整顿和规范市场秩序专项行动，依法打击严重破坏市场经济秩序的犯罪活动。加大对民生工程、基础设施、生态环境建设及灾后重建等重大工程建设和项目资金使用犯罪活动的查处力度，确保政府投资安全。改进办案方式和方法，从有利于维护企业正常生产经营、企业职工利益和促进经济社会秩序稳定出发，进一步规范执法、文明办案，依法妥善处理涉及企业特别是中小企业的案件。
着力维护司法公正。认真解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，维护和促进司法公正。重点加强对有案不立、有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重和违法立案、刑讯逼供等问题的监督，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。重点解决只保护大企业、服务大项目，对中小企业和其他经济组织的权益重视、保护不够等不平等保护的问题，维护社会公平。重视做好息诉服判等工作，依法纠正裁判不公、侵害当事人合法权益等问题。加强对司法人员职务犯罪特点和规律的研究，依法查处执法不严、司法不公背后的贪赃枉法、失职渎职等犯罪案件，促进司法廉洁。
着力保 障和改善民生。抓住关系民生的突出问题加大法律查处力度，促进解决涉及群众利益的难点热点问题。查办社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪案件，切实保障人民群众依法享有各项权利。严厉打击制售有毒有害食品药品等犯罪活动，查办重大安全生产事故、重大食品安全事件背后的失职渎职等犯罪案件，切实保障人民生命财产安全。强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的依法处理，加强对困难群众的司法保护。及时执行已复查纠正的案件和刑事赔偿决定，探索实行对生活确有困难的被害人的司法救助制度。
着力加强政法队伍建设。坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，深入开展社会主义法治理念教育。加强能力建设，不断提高司法素质，提高司法公信力。加强反腐倡廉建设，加大对违法违纪案件的处理力度，努力建设严格、公正、文明、廉洁的政法队伍。
五、以应对金融危机考验作为促进政法工作改革创新的重大契机
更加注重科学发展。政法机关应对金融危机，要着力转变不适应不符合科学发展的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，真正把科学发展观落实到应对金融危机、加强政法工作的各个方面、各个环节。以应对金融危机为契机，倒逼政法机关解决体制性、机制性、保障，推进政法工作改革创新、科学跨越。
一、生产领域在金融危机下的“变”
金融危机导致国内外市场萎缩，企业经济压力加大，制约企业生产安全的因素增多，给安全生产工作带来了全新的挑战。金融危机下的企业生产安全易演变为以下“五不到位”:
1、安全生产投入不到位
金融危机导致企业经济效益下滑，部分企业资金短缺，为加快企业资金周转，企业将可流动的资金投入原料生产、产品销售等方面，忽视了安全生产方面的投入，无精力进行安全生产工作，无资金进行技术更新，无条件进行隐患整改，企业安全技术改造项目被推迟，潜在的安全隐患因资金问题被搁置，为各类事故的发生埋下导火线。
2、安全手续办理不到位
受金融危机影响，国内外市场产品需求有了较大的改向，企业根据市场需求原理，会相应改变产品生产项目，而安全生产许可证的申请、变更等相关安全生产手续办理速度远远比不上市场变化速度，企业为追求自身效益，甘冒行政处罚风险，不及时办理安全生产许可证申请、变更等手续，进行非法建设、非法生产。
3、安全制度落实不到位
金融危机下，企业的精力主要集中在经济效益上，对自身安全生产工作重视不够，存在“说起来重要，做起来次要，关键时候可以不要”的形式主义，安全生产管理制度的执行力疲软，企业主体责任脉络不明晰。
4、监管力量配备不到位
面对金融危机，各级政府部门出台了一系列扩内需、保增长、促发展的政策，积极鼓励企业抓生产、促效益，以减缓金融危机冲击，企业在这种政策鼓动下积极建设生产，缺乏在建设生产过程中的安全技术性保障，部分公司未按规定配备安全监管人员，造成公司安全监管力量不足。
5、从业人员培训不到位
一方面企业从业人员在金融危机时期流动性较大，从业人员操作技术更新速度远比不上从业人员流动速度；另一方面部分被裁员工自主创业，小型生产经营点增多，这些新设的小厂点安全基础差，缺乏必要的规章制度、安全操作规程和安全设备。上述两种情况导致从业人员岗前未得到应有的技能和安全知识培训教育，其安全素质不能适应岗位需要，违章指挥、违规作业和违反劳动纪律的现象严重。
二、安全生产监管部门在金融危机下的“应”
安全生产监管部门应认清当前由于受到国际金融危机严重冲击安全生产工作面临着的新形势和新任务，积极应对当前国际金融危机对安全生产工作带来的严峻挑战，主要从以下几方面着手：
1、提高认识，明确分工，履行职责
安全生产监管部门应认清形势，充分认识到在金融危机下企业的现状和存在的不安全因素，明确职责分工，认真履行职责，强化服务意识，提高办事效率，从思想上跟上形势变化。
2、严格执法，依法许可，认真把关
严把安全生产执法关：在金融危机形势下，企业经营比较困难，加强对企业的服务尤为重要。企业安全是企业发展的基础，严格执法是保障企业发展的重要形式，应充分运用好行政自由裁量权，达到以规范企业生产安全为主、行政处罚为辅的目的；严把行政审批关：所有新、改、扩建设项目做到开工之前应进行安全评估、建设过程中应接受督、投产前应进行验收，对不具备安全生产条件企业的安全生产手续坚决不予办理，同时应做好许可企业许可后的监督工作。
3、落实责任，强化监管，消除隐患
安全生产监管部门应强化企业主体责任意识。企业是安全生产的责任主体，应督促企业自觉遵守安全生产的法律法规，落实责任制，加强对企业的安全管理，使其具备法律法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件。同时还应加大对企业的安全生产监管监察的力度。对重点行业、重点企业进行监督检查，对外向型企业、受金融危机影响大的行业进行督查，检查其安全责任落实、隐患整改、安全人员配备情况；对重点人员进行检查，对企业新近招收的人员，要检查其安全教育、安全培训的情况；对重点时段进行检查，停产后、复产前组织一次安全检查，确保停工、复产期间的生产安全。
关键词：金融危机；最后贷款人；法律制度；建设性模糊
文章编号：1003-4625(2009)09-0078-04
中图分类号：F830.31
文献标识码：A
由次贷危机引发的金融危机对美国的金融业造成了沉重打击，为维护金融稳定，作为世界上金融监管经验丰富的金融监管者，美国充分实施最后贷款人法律制度，美联储充分行使自己的“最后贷款人”职能，其行使“最后贷款人”职能的一些做法，对我们这样一个市场经济体制还不完善、金融业还不发达的国家来说有一定借鉴意义。
一、金融危机中美联储最后贷款人职能行使分析
最后贷款人(Lender of Last Resoa，以下简称LLR)是指在危急时刻中央银行应尽的融通责任，它应满足对高能货币的需求，以防止由恐慌引起的货币存量的收缩(《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》)。设立LLR法律制度的目的是通过中央银行提供紧急流动性支持，防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机转化，使陷入困境的银行走出困境。中央银行通常作为LLR，向可能或已经发生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。2007年7月美国次贷危机爆发，2008年3月由于大量涉足抵押担保证券业务，美国第五大投行――贝尔斯登出现了严重的资金短缺，贝尔斯登属优先级市场交易商，管理着大量的客户资产，在债券市场被称为“聪明的交易者”，交易规模在投行中位居前茅，同时为大批中小券商提供担保和清算服务。如果贝尔斯登因流动性不足倒闭的话，美国的债券市场将受到冲击，数以万计的投资者资金将被冻结而停滞。为此，美联储通过摩根大通向其提供了为期28天、利率为3.5％的紧急资金援助。2008年4月，由于看不到贝尔斯登起死回生的希望，美联储决定让摩根大通收购贝尔斯登。2008年9月继贝尔斯登之后陷入绝境的华尔街第四大投行――雷曼兄弟由于未能得到美国政府和美联储的援助，只好申请破产保护。雷曼兄弟是一家大型国际性投资银行，其资产规模高达6390亿美元，约占美国金融业16万亿资产的4％，具有158年的悠久历史，经历过数次金融危机的考验，被业者称为“一条有着19条命的猫”，曾经在美国抵押贷款债券业务上连续40年独占鳌头，是美国抵押贷款证券市场上最大的承销商。尽管这样，美联储并没有像对待贝尔斯登那样对雷曼兄弟伸出援助之手，以致本来对其有收购意向的英国第三大银行――巴莱克银行和美国银行先后弃它而去，终使其不得不申请破产保护。次贷危机也重创了美国保险业巨头――美国国际集团(American International Group，以下简称AIG)。受投资评级下调预期及公司大幅举债等消息的影响，AIG股价大幅下跌，单日跌幅高达61％，市值一天内蒸发近180亿美元。投资评级下调和股价跳水使得世界各地投保人对美国国际集团的信心大减，骤增的解约压力使美国国际集团陷入了流动性困境。美联储向AIG提供了为期2年、利率为3月期libor利率再加850个基点的850亿美元的紧急贷款。分析人士认为，美联储之所以对AIG实施救助，是因为AIG属于那种“大而不能倒”的企业，拯救AIG就是在拯救其遍布全球的交易伙伴。当然，美联储对AIG的拯救并不是无条件的，AIG要以其全部资产为该紧急贷款提供抵押；美国政府可获得AIG几乎80％的股权，有权否决普通和优先股股东的派息收益，有权撤换其高管等。从美联储在此次金融危机中行使LLR职能的情况看，其行使LLR职能有以下特点：
第一，受援助的金融机构是因流动性不足而非资不抵债的金融机构，该金融机构的危机对其他金融机构具有传染性，对金融体系的整体安全已构成威胁。第二，金融机构发生的流动性而非清算性危机以及该危机对金融体系的整体安全构成威胁这两个条件只是金融机构获得LLR救助的必要条件，而非充分条件。LLR在决定是否对发生危机的金融机构实施救助时，不仅要考虑危机的类型以及其是否具有传染性，同时还要考虑其他因素。第三，在决定是否对发生危机的金融机构实施救助时，美联储具有完全自。第四，接受援助的金融机构及其管理层要受到惩罚。金融机构受到的惩罚是其要为紧急贷款支付高于普通贷款的利息，管理层受到的惩罚将是被撤换。第五，作为LLR的美联储提供给金融机构的援助资金一般都是短期的。第六，美联储对危机金融机构的救助仅限于解决其流动性不足，并不保证其不被兼并或破产。第七，接受LLR援助的金融机构都要为此提供抵押。
二、我国最后贷款人法律制度的现状与缺失
我国最后贷款人法律制度主要体现在《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)、《中华人民共和国人民银行紧急贷款暂行办法》(以下简称《暂行办法》)、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》等规定之中。在金融实践中，1997-1998年，我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构被中国人民银行依法关闭。为防止个别、局部的风险演变为系统性、区域性甚至全国性危机，在对问题机构的处置过程中，中国人民银行向这些机构提供了数额巨大的紧急流动支持。面对全球性的金融危机，我国LLR法律制度与美国等发达国家相比，还有一些不合理之处。
(一)最后贷款人的法律职责不明确。在《中国人民银行法》第23条第3项中规定，中国人民银行为执行货币政策，可以为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；第4项规定，可以向商业银行提供贷款。第28条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。第32条第2项规定，中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的与中国人民银行特种贷款有关的行为进行检查监督。同时指出，中国人民银行特种贷款是指国务院决定的由中国人民银行向金融机构发放的用于特定目的的贷款。上述规定，虽然包括了LLR定义的“特种贷款”，但更多的是指在正常情况下由中央银行提供的作为货币政策工具的一般再贷款，其目的是为了解决商业银行支付清算的临时头寸不足，对于中国人民银行在紧急情况下可以履行LLR职责没有进行明确规定。
(二)最后贷款人的法律架构不清晰。我国
LLR的救助工具过于单一，无论在法律规定中抑或在实践操作中都以央行提供再贷款为主，其他方式如组织商业银行进行联合贷款救助安排等基本没有涉及。《紧急贷款管理暂行办法》从目标、贷款条件、贷款用途、期限、利率、贷款管理等方面对紧急贷款的方法进行了原则性的规定，但并未从问题银行处置的流程上进行说明，只有在《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》中，才明确了一旦出现暂时支付风险的处理办法。
(三)最后贷款人的法律规定不完善。《人民银行法》有关最后贷款人的规定主要体现在第2条、第4条和第23条之中。《人民银行法》仅仅确立了人民银行的LLR地位，至于人民银行如何行使该项职能则没有规定。《暂行办法》规定了包括动用存款准备金、采取各种自救措施、提供担保、实施现场监管等七个方面的措施，但对紧急贷款条件、利率和期限等规定的不具体。如，关于紧急贷款条件，美联储在决定是否对金融机构进行救助时不仅考虑金融机构的危机是流动性危机还是清算性危机，更关键的是考虑危机的传染性和对金融体系的整体安全是否构成威胁。而我国的《暂行办法》却没有把紧急贷款的关键条件定位为金融危机的传染性以及对金融体系的整体安全构成威胁。我国《暂行办法》第7条规定，紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。这样规定，严重削弱了LLR制度的价值，限制了其解决流动性不足的功能。如，关于紧急贷款的利率，我国《暂行办法》第9条规定，紧急贷款应执行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率；发生逾期的紧急贷款，应执行再贷款罚息利率。美联储对AIG进行救助时适用的利率是3月期libor利率再加850个基点，年利率将在11.5％。美联储LLR职能行使的是惩罚性利率，从而把紧急贷款对货币政策的影响降低到最低限度。紧急贷款的对象是因流动性不足而陷入困境的银行，紧急贷款在这种情况下面临的风险要高于正常贷款。另外，对紧急贷款适用惩罚性利率也有利于防止道德风险，促使金融机构稳健经营。如，关于紧急贷款的期限，《暂行办法》规定紧急贷款的最长期限2年；贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。LLR制度的建立是为了解决金融机构因暂时性流动不足而给金融体系整体安全带来的风险问题，并非金融市场的整体流动性。因此，我国最后贷款的期限不应过长。
(四)最后贷款人执行“模糊”与“透明”相结合的原则不紧密。有学者认为，在LLR是否对危机金融机构进行援助的问题上应遵循“建设性模糊”原则。所谓“建设性模糊”是指LLR在事前向所有的金融机构表明，如果金融机构出现危机，其不一定会进行资金援助，是否援助要具体情况具体分析。有学者认为，“救援标准不明确，对哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定，以致实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为，加剧了金融风险。”虽然学者认识不一，但“建设性模糊”原则已在西方各国的LLR制度中普遍得到实施，美国也不例外。实际上，在这次金融危机中美联储之所以能选择性对发生危机的金融机构进行救助，就是因为美国的LLR制度遵循了“建设模糊性”原则。美国LLR法律制度没有规定只要金融机构发生危机，美联储就应进行救助，而是赋予其相机抉择权。同时，坚持事后的“透明”，通过采取透明的有效措施向公众证明中央银行对事件的干预能力，加大对央行LLR角色的外部监督，防止最后贷款被滥用，确立抵御恐慌的信心。目前我国LLR制度的事前“模糊”性和事后的“透明”性结合的不好，不论是发生流动性危机还是清偿性危机，央行总是从维持社会稳定的角度出发，进行干预或救助，央行的独立性被过多的社会职能冲淡。在多数情况下，央行的处境相当被动，在救助时机、救助方式等的决策上，没有相对超脱的决策权。
三、完善我国最后贷款人法律制度的对策建议
目前，中国社会主义市场经济体制进一步完善，对外开放的步伐不断加快，国有商业银行先后完成了股份制改造，金融业“一行三会”的管理体制随着银监会的成立而确立，金融业的竞争日趋激烈。我国虽然没有明确的LLR制度，实际却是存在LLR机制，中国人民银行实际上担负着LLR的职能。因此，我国的LLR法律制度也应随着金融业面临的国内外环境的变化而不断完善。
(一)科学界定最后贷款人的法律地位。要建立规范的LLR制度框架，明确LLR的宗旨、目标、责任、范围、方式等，增强救助的目的性、规范性、操作性和时效性，增强我国应对系统性风险的能力。要制定专门的《最后贷款人法》，合理划分中国人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银行危机演变为系统性危机。要在立法实践中，明确规定中国人民银行有权组织多种形式的救助行动，商业银行应在自愿的基础上，积极配合；明确LLR可以不作为的情况，如对于陷入清偿力危机的金融机构、股东没有采取措施进行自救的机构、经判断不会引起系统性危机的单个金融机构，人民银行有权决定不对其进行救助，使人民银行可以从法律上获得充分的“自由量裁权”。可以考虑以清晰的方式确定人民银行贷款数量的最高限额、最低利率、最长期限、担保及抵押品的估价方式、操作程序、与银监会的监管协调合作机制和罚则等。
(二)逐步完善最后贷款人的法律法规。《中国人民银行法》应对中国人民银行如何行使LLR职能的程序和要求作出具体规定。尤其是对《暂行办法》要规范化、具体化，其第5条中的“城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社(以下统称借款人)申请紧急贷款，应符合下列条件”应修改为“应符合下列必要条件”。其第5条中应增加一项金融机构申请紧急贷款应符合的条件，即危机发生的原因是流动性不足，而非资不抵债。第2章最后应增加一条规定，金融机构满足前述贷款条件并意味其就有权要求人民银行发放紧急贷款，其最终能否获得紧急贷款还需人民银行结合其他情况综合考虑。其第7条应修改为：紧急贷款仅限用于解决金融机构的流动性不足。金融机构在用紧急贷款解决流动性不足时要优先满足存款自然人的资金要求，尤其是小额储蓄存款自然人。其第8条应修改为：紧急贷款的期限为3个月。贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。紧急贷款展期，应按本办法规定的权限报批，并由担保人出具同意的书面证明。其第9条应修改为：紧急贷款的利率应高于正常情况下再贷款或同业拆借利率；
发生逾期的紧急贷款，应执行紧急贷款罚息利率。
(三)积极实施“模糊”与“透明”相结合的救助规则。对于央行在提供流动性救助时是否应设计一些明确的规则，目前有不同的看法。笔者认为，我国制定一个明确的救助规则是必要的。LLR救助不当会造成严重的道德风险，这也是LLR政策难以解决的间接成本问题。在LLR制度的设计上，既要考虑到“大而不倒”的正效应，又必须确立“让失败者出局”的制度。具体来说，要建立科学的评价机制，对问题机构的“生存能力”和“系统性影响”做出实时、动态的判断和权衡，对那些基础薄弱的机构，可直接采取接管或并购的救助措施，慎用最后贷款。应尽快完善《破产法》，对于那些明显不具备“生存能力”的机构，要坚决执行破产程序，严格执行对“股东或管理层惩罚”的罚则，不仅要对问题机构管理层进行处理，亦要对其总行有关责任人进行处理。尽管现阶段宜采取明文规定的立法原则对央行LLR职能权限和不作为的标准进行界定，但在是否对特定的机构行使LLR职能、何时行使LLR职能、采取哪种具体的最后贷款方案上则应该实行“建设性的模棱两可”，以规避道德风险，减少问题机构的盲目依赖，同时确保央行相机抉择的权利。
(四)注重加强中央银行与监管机构的合作与协调。我国建立银行业监督管理机构之后，中央银行负责宏观货币政策的制定与实施，银行业监督管理机构专事银行业的监督管理。职能的划分决定了只有银行业监督管理机构才能快速地得到金融风险方面的信息，但银行业监督管理机构不可能给发生挤兑风险的金融机构以资金救助，因为中央银行是最后贷款人职责的履行者；而金融风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，在新的监管体制下，必须强化中央银行与银行业监督管理机构的合作与协调。要建立日常的信息沟通渠道，使各监管主体对监管对象获得及时、全面的了解，防患于未然。要健全监管主体高层的互相参与制度，定期或不定期的监管联席会议。在监管联席会议代表的基础上，再邀请相关政府部门负责人、金融专家、民间监管代表等召开研讨会，针对当前的重大经济金融问题展开讨论，以集思广益，协调多方行动，提高监管效率。面临金融危机时，各监管主体及时进行磋商，采取一致行动应对危机，考虑到金融危机的国际传染性，在危机发生时尤其要加强与国外监管机构及国际金融监管组织的合作。
(五)建立健全被援金融机构的破产机制。鉴于金融机构的特殊性，光有单个破产法还远远不够，要抓紧完善金融机构破产法规，建立健全金融机构的内控系统、外部监管、拯救机制、存款保险机制等支撑体系建设的配套措施和规定。同时，必须明确金融机构、监管部门、存款保险公司、人民银行、司法部门在破产过程中的权责利。如，金融机构发生风险，应该由谁担当管理人；金融债权申报程序如何，债务人财产如何评估和处理；一旦破产，金融机构管理人是否必须由监管部门选任，司法部门是否派驻等。另外，还要制定统一标准和程序，规定金融机构什么情况破产，行政如何介入，何种情况动用公共资金和储备基金救助等等，真正提高被援金融机构破产的可操作性。
(六)切实强化最后贷款人的法律责任。要对最后贷款中的违规行为进行明确的界定，在罚则中确定具体的惩罚性措施，严格执行LLR制度中罚则的有关规定，及时向市场揭示对违法行为的处理，营造良好的法治秩序。另外，LLR还需要相关制度的配套，如，银行业必须建立现代企业制度，构建良好的公司治理结构和风险管理制度，实现商业银行的商业化运作；增强银行信息的透明度，防止发生单个银行挤兑的恶性传染；银行业监管机构应履行好对银行的监督治理职能，惩治违法违规银行，保证银行的经营行为符合法律规定。
参考文献：
[1]关联储批准贝尔斯登交易[OL].省略.
