关键词：农村；土地使用权；流转
关于农村集体建设用地使用权流转的讨论由来已久，尽管就是否放开农村集体建设用地使用权流转市场的问题理论界一直是各抒己见，争论不休，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。资料显示，上海市截至1999年末，2万多个乡（镇）村工业企业在完成改制和改组过程中，大部分已经实现非农建设用地流转，涉及到集体建设用地面积25万亩左右；珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%；河南城郊结合部家电市场、建材市场和集贸市场等使用的土地全部是集体土地；湖北典型调研区域农村集体建设用地中参与流转的比例均在50%以上，部分地区甚至高达80%。面对农村集体建设用地大量流转的事实，继续讨论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。
一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因
（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。
（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节
众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径
据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。
（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间
尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
（一）法律法规安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。
2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐易大量存在。
（二）土地流转的管理工作较为混乱
1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。
3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。
（三）土地流转收益分配关系不合理
按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）对国有土地市场形成一定冲击
一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议
（一）加快法制建设，提供制度保障
一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。
（二）做好产权登记，完善流转平台
首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。
（三）实行有偿使用，合理分配收益
集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。
（四）划定入市条件，明确流转程序
首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要严格供地政策，认真执行国家限制和禁止类供地目录，不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然，不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后，要按照程序流转，集体土地流转时，要区别首次流转和再次流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。
【关键词】农村地区 用电管理 问题 对策
一、农村地区用电管理中存在的问题
现阶段农村地区用电管理体制还很不健全，甚至是有名无实，在出现问题的时候往往没有人管，只是形成了一个空的架子，严重的缺少落实与有效的监督管理。目前，我国农村地区的用电管理大部分都是采用的是县、乡、村这三级的管理体制，乡级的供电站表面上是县级供电部门的派出机构，但是在形式上又是乡镇政府管电的只能部门，主要责任是对于本站范围内的工农业的生产和人民生活用电的各项管理工作，负责的主要工作包括用电设施的建设、运行、维护和抄表以及收费等。乡镇建立的管电领导小组通常受县局和乡镇政府部分的双重管理。但是在遇到较为复杂的问题的时候，这样的机构就如同形同虚设。
农村地区用电管理存在的另一个问题就是农村高低压电网健康水平较低，直接导致用电设备的事故率较高。造成这种现象的原因主要有：一种是农村地区用电管理的资金较为紧张，这样的问题一直制约着农村地区电网改造和健康水平的提高，致使电网老化问题无法得到及时的解决，电网改造很难实现。第二方面的原因是在农村地区，农村干部的换届较为频繁和普遍，致使大部分的干部都只考虑发展当前的经济，而不考虑长远的利益和对于基础设施的改造工作，导致用电设备的严重老化，断线和跳闸等现象时有发生，给人们的日常生产活动造成了很大的不便。
农村地区的电工素质普遍较低，电工队伍还不够稳定是农村地区用电管理存在的另一个较为严重的问题。农村电工作为农村电力行业中最基础的成员，他们的整体素质和稳定对于农村地区的用电管理有至关重要的作用。然而农村地区的电工的素质还普遍较低，队伍还相对不稳定，产生这种现象的原因有很多，其中农村地区的电工存在着老龄化的问题，文化水平也相对较低，导致接受能力也普遍较差。有些电工是随着村级干部的换届而产生的，在用电的管理方面上大部分都是村里干部说了算，形成了干部管电，他人无权过问的现象。同时，农村地区的电工的工资是很低的，甚至不能够有保障，这就造成了部分地区的电工宁愿选择其他行业也不愿意从事电工工作。
农村地区的电价过高的问题一直没有得到很好的解决，个别电工在工作中存在着送人情的情况，致使普通农户的电价过高。同时由于农村地区的用电设备的管理工作不善，大马拉小车的现象和严重，电工就会把罚款分摊到农户手里，导致了电价的提高。而且低压线路的质量越来越差，高耗能的设备也得不到及时的改造升级，对于电能的损耗较大，加大了电量的损失，也导致了农户的用电费用较高的现象。
二、农村地区用电管理的措施
首先要完善农村地区的用电管理体制，改变乡级用电管理组织的结构和成分，用专人来分管电力，将责与权进行明确，将本人的工资与待遇等各方面与用电管理工作相挂钩，并以此来作为干部考核的一个重要的项目。同时还要依法制电，将农村地区的用电管理的各项法律法规进行完善和健全，改变单单依靠供电部门来管电的不正常的现象，由县、乡两级电力部门共同监察组织，把公安和法院等部门也纳入管理中来。县政府和县级的供电管理部门要与乡政府部门签订用电管理的合同，将电力事业的发展纳入政绩考核中。
为解决农村地区高低压电网的健康水平偏低，设备的事故率较高的问题，要加大农村电网的改造与升级，以“谁用电、谁拿钱、谁受益”的办电原则，力争多方筹措农电改造资金。乡级供电站也要大力的兴办第三产业等来缓解农村电力方面资金较为紧张的矛盾。各级领导部门也要认识到问题的严重性，把贫困地区的用电问题纳入到振兴贫困地区经济的一个重要问题中来。
农村地区的电工的素质的提高和受到良好的待遇将是解决电工工作稳定性的良策。首先要对农村电工加强安全教育工作，认真学习安全法规。要利用多种形式，加强对农村地区的居民的安全用电知识的宣传，普及安全用电常识，做到家喻户晓。在网改的过程中要按技术规程的高标准、严要求、高质量来进行施工，特别是变压器的高度，导线对地距离都要进行严格把关，确保安全无事故。同时要提高农村地区电工的工作效益，减轻农村电工的劳动强度，适当提高电工工资、劳保福利待遇；要为农村电工办理人身意外伤害保险和养老保险，以解决其后顾之忧。而且还要加大对农村地区电工的培训教育力度，以此来提高业务素质。要定期不定期地对农村电工进行思想政治、安全法规和业务技术方面的培训工作，要让农村电工认识到为农民、为农村、为农村经济服务是一项长期的坚持不懈的工作，任重而道远。并且要进行严格的考核，实行持证上岗制度，把考核、考试成绩记入档案作为其评优、评先进和聘用、解聘的重要依据。
为了有效的解决农村地区电价过高的问题，各级电力主管部门要相关人员要切实的履行阿訇职责，对电价进行有效的核算，统一标准，严禁各种不合理的收费现象，对于农村电网的改造方面的维护费用要加强管理与监督的力度，做到专款专用。同时要加强农村地区电工的职业道德的教育工作，对于任何有违反规定的人员要立即撤换。对于电价的执行情况要进行公布，让群众来监督。而且对于高耗能的变压器要进行合理的更换，以减少因设备而造成的电量的损失的情况。对于农村地区在生产生活中的用电管理要集中的计量并定期的检验，实行统一的抄表并及时的通知到用户。
三、总结
综上所述，电业的发展对于农村地区的日常生产活动有至关重要的作用，相关电力和政府部门要将解决农村地区的用电问题纳入到工作中去，对农村的电网进行合理及时的改造与升级，加强对电工的专业知识的培训工作，适当提高电工的工资水平与待遇。同时要对农村的电价问题进行合理的解决，做到公开公正，接受群众的监督。只有做到这些，农村的电力事业才能得到良好的发展，为农村地区的经济发展做出贡献。
参考文献：
为进一步规范农村土地管理，防止乱占滥用土地尤其是耕地建房、建猪场等现象发生，促进农村节约集约用地，切实保护耕地，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）和县人民政府《关于进一步加强土地管理的意见》（干府字[2007]20号）的有关规定，结合我县实际，现就加强我县农村土地管理工作提出如下意见：
一、严格控制村镇建设用地规模
（一）实行规划管理。农村集体建设用地选址必须符合土地利用总体规划、县城市建设规划和村庄、集镇规划，地上建筑物建设必须按批准的规划要求实施。农民建房应当与旧村改造、土地整理相结合，充分利用原有的宅基地、村内空闲地，尽量不占或少占农用地。各乡镇要采取严格有效的措施，积极引导农民建房向集镇和中心村集中；同时，积极配合规划建设部门科学合理地编制好新农村建设详细规划，在农民申报宅基地时严格依照详细规划进行规划选址，逐步消灭“空心村”，按照城镇化和节约集约用地的要求，集中建设农民新村。农民建猪场必须严格按照划定的禁养区、控养区、可养区范围建设，并按“一头一平方米”的标准审批。确需使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。占用耕地的，必须落实占补平衡措施。县城规划区内的农民建房管理依照干府办字[2007]35号规定执行。
（二）实行指标管理。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。并将农民建房用地纳入年度用地指标管理，县国土资源局根据市下达的农民建房计划指标，经批准后由县人民政府分解下达到各乡镇。各乡镇必须严格按下达的计划指标审核农民建房。县国土资源局要加强对各乡镇农民建房占用计划指标执行情况的监督检查，凡超占指标的农民建房新增建设用地一律不得上报县人民政府审批。
二、严格依法按程序审批农民建房
（一）把握农民建房申请条件。坚决贯彻农民建房“一户一宅”即农村居民一户只能申请一处符合《江西省实施<土地管理法>办法》第四十一条规定面积标准的宅基地，严禁“一户多宅”，禁止城镇居民购买或租用农村集体土地建房。农民建房申请，必须符合土地管理法律法规规定条件。
（二）规范农民建房审批程序。农民建房的审批，必须在完成村庄规划的基础上进行。没有进行规划的村庄必须先做好新农村建设规划，其农民建房申请才能受理。使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县政府批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户；占用农用地的，应当按照《土地管理法》第四十四条、四十五条的规定，办理农用地转用审批手续,经依法批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。
宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。:
（三）明确农民建房时限和收费标准。（1）农民建房审批时限：村民向村民小组提出用地申请，经村委会讨论通过后，由村代办员统一报乡镇便民服务中心国土、规划窗口。乡镇国土所、规划站受理后，须在5个工作日内进行派员现场勘查。经现场勘查，符合建房条件的，建房申请户向乡镇国土所、规划站提交相关申报材料。乡镇国土所、规划站受理农户建房申报材料后，须在5个工作日内进行审核，并上报县国土局、规划建设局审核。县规划建设局自收到申报材料后，须在10个工作日内向建房户下发《乡村建设规划许可证》。县国土局须在规划建设部门核发《乡村建设规划许可证》后10个工作日内向建房户下发《建设用地批准书》，建房户得到《建设用地批准书》后方查动工兴建。对于由于各种原因不予批准的建房户，应及时以书面形式告知。（2）农民建房审批收费标准。国土部门《土地证》工本费，普通本5/本，特制本20/本。建设部门《房屋所有权登记证书》工本费10/本。规划区内农民建房收费依照干府办字[2007]35号规定执行。
三、严格农村土地管理制度。
（一）实行耕地保护责任制。建立健全县、乡、村三级耕地保护目标责任制。层层落实耕地保护责任，每年县政府与各乡镇政府签订耕地保护责任状，各乡镇人民政府必须对本行政区域耕地保有量、基本农田保护面积以及新增建设用地计划指标负总责。在新增建设用地中，要尽量使用坡地、荒地等未利用地，尽量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要坚持占一补一，确保耕地面积不减少。要严格落实基本农田“五不准”制度，严禁占用基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖以及通道绿化。
第二条本细则所称农村建设用地复垦是指：一是根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将零散自然村进行撤并，向规划中心村或保留的自然村集聚，对配置不当，利用不合理的分散、闲置、废弃的农村居民点（户）、村社集体管理用房用地实行复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。二是指根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将分散在农村的闲置的废弃砖瓦窑用地，废弃的交通、水利设施用地，倒闭企业用地或搬迁企业的原有用地和废弃矿山等废弃工矿用地实施复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。
第三条本细则适用于本区行政区域农村建设用地复垦项目管理。
第四条区国土资源和房屋管理局负责农村建设用地复垦的组织管理工作，负责办理项目入库审批、监督承担单位实施项目，负责组织项目的验收、指标和收益的管理，会同区农业等相关部门验收复垦项目，申请市国土房管局抽查确认项目复垦面积、新增耕地面积和新增耕地质量等级；区农业部门加强农村建设用地复垦项目土壤质量和后期利用的指导和监督。
第五条区土地整理中心为农村建设用地复垦项目的承担单位，负责筹集复垦项目资金，开设建设用地复垦专户，确保复垦经费专款专用；委托有资质的单位进行项目区测绘、设计、编制实施方案；负责项目的入库备案、组织实施和竣工资料报送工作。
第六条农村建设用地复垦应当维护土地权利人（复垦项目区集体经济组织及土地使用权人）的合法权益。
农村建设用地复垦应当征得土地权利人同意。村、社集体使用的农村建设用地复垦，应经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意。
第七条农村建设用地复垦必须坚持项目法人制度、施工招投标制度、工程监理制度、施工合同制、实施公告制、项目审计制等管理制度，工程质量必须达到市土地开发整理复垦验收标准和相关建筑规范要求。
第八条农村建设用地复垦项目申请必须具备以下条件：
（一）土地权利人自愿申请；
（二）项目所在地镇人民政府（街道办事处）申报；
（三）符合土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划；
（四）实施同一项目区域相对集中同一村社或镇范围内；
（五）单个复垦项目实施区域不超过同一镇人民政府（街道办事处）的两个行政村；
（六）复垦片块与周边农用地连为一体，有利于复垦后的生产经营管理；
（七）具备复垦后宜农用途的管护利用条件；
（八）实施年限原则上不超过一年。
第九条农村建设用地复垦遵循以下申报程序：
（一）每年10月30日前，由各镇人民政府（街道办事处）向区国土资源和房屋管理局申报下年度的复垦计划。
（二）区国土资源和房屋管理局应在每年12月30日前，对下年度计划复垦项目进行审查；组织踏勘、核实项目范围、权属、地类、面积、地上附着物、土地权利人意愿和周边土地利用等情况并出具现场踏勘意见书；向市局报送下年度复垦计划。
（三）区国土资源和房屋管理局根据市局下达的年度复垦计划，在当年8月30日前向市局申请当年复垦项目入库核查备案，并办理通过核查备案项目的入库手续。
第十条各镇人民政府（街道办事处）提交资料：
（一）拟选点土地权利登记状况表和拟选点地类统计表；
（二）拆旧建新对照表；
（三）建新处地类图斑统计台帐；
（四）拟复垦项目区和建新区1：1万最新土地利用现状图；
（五）拟复垦区权属证书（土地使用权证和房屋产权证）；
（六）建设用地抵扣或无须抵扣的明细表；
（七）土地权利人自愿申请表；
（八）项目区镇人民政府（街道办事处）申请文件；
（九）项目区所在镇人民政府（街道办事处）土地利用总体规划图和镇村建设规划图；
（十）项目区实地现状照片（按单个区块提供具有明显参照物的远、近景照片各一组以上）；
（十一）项目区所在地镇人民政府（街道办事处）与使用权人签定的复垦协议书，复垦协议应明确项目位置、面积、土地权属、安置补偿方案、权属调整方案、违约责任等内容；
（十二）集体使用的建设用地复垦，须提供三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意的决议；
（十三）项目区所在地农民群众意见征求表和汇总表；
（十四）资料真实性的承诺书；
（十五）以承担单位名义与土地使用权人签订补偿及后期管护利用协议；
（十六）其它需要提供的资料。
第十一条项目承担单位申报复垦项目应提交的资料：
（一）提交项目备案申请表；
（二）项目实施方案及预算；
（三）项目片块1：500规划图和项目单体工程设计图册（含项目区勘测报告）；
（四）承担单位与镇人民政府（街道办事处）的复垦协议书；
（五）资金来源证明；
（六）项目实施前及项目规划公告；
（七）项目评审材料。
第十二条项目实施监督管理
项目实施前，各镇人民政府（街道办事处）要成立建设用地复垦项目领导小组，并派专人现场协调管理，在项目区公布拟实施项目的工程量、投资和工期要求，接受群众监督，确保项目顺利实施。项目承担单位委托具有相应资质的监理单位对项目投资、进度、工期、安全和合同管理进行现场监督，并派驻专职代表负责现场管理工作。
第十三条农村建设用地复垦项目质量要求
（一）新增耕地图斑范围内的建筑物必须全部拆除，砾石及瓦砾含量不超过15%。
（二）同一田块内田面应保持平整；高差应与周边农田相一致，路、沟、渠与周边农田相连。土壤耕作层不小于40厘米，达到农作物耕种要求。
（三）坡度大于15度的，应设置成水平梯田（土），不同水平梯田（土）间高差在1米以上应设置石砌田（土）坎。
（四）复垦区内道路布局合理畅通，结合周围耕地设置相连的生产路，路面夯实或硬化。
（五）复垦区应布置排水沟，复垦为水田的应有沟渠配套，无水源保证的地方，应建造灌溉用的蓄水池。
第十四条项目竣工验收
项目验收按“初验—竣工验收—验收确认”的程序进行：区土地整理中心组织初验，区国土资源和房屋管理局组织项目竣工验收，市国土房管局组织验收确认。承担单位申请项目竣工验收应提交的资料：
（一）项目竣工验收申请书；
（二）项目竣工报告及其相关附件；
（三）1：500复垦项目规划图和单体工程设计图；
（四）1：500复垦项目竣工图、现状图和1：1万复垦前后的土地利用现状图及电子光盘；
（五）工程审核报告；
（六）财务决算审计报告及批复文件；
（七）新增耕地测算报告；
（八）新增耕地分等报告；
（九）工程监理总结或农民群众监督资料；
（十）土地权属调整报告；
（十一）新增耕地符合补划基本农田条件的图件、表册、责任书；
（十二）复垦前后对比照片（按单个片块提供具有明显参照物的远近景照片1组以上）和土地整治标志、标识牌照片；
（十三）招投标资料和相关合同、协议书；
（十四）工程质量检验资料；
（十五）工程移交及后期管护协议等资料;
（十六）申请项目验收的图、表、册及初验意见。
第十五条项目后期管护利用
在项目竣工后，镇人民政府（街道办事处）对需要调整权属的土地进行调整分配，并同项目区村民委员会或村民小组及时签定后期管护和利用协议，确保项目区工程设施的管护和土地的充分利用。
第十六条补偿补助标准及程序
（一）补偿补助标准。
1、退出农村宅基地及建（构）筑物补助标准。拥有合法宅基地且户籍在宅基地所属集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织并承诺整户不再申请使用宅基地的，按下列标准给予农村宅基地使用权人退出农村宅基地及建（构）筑物的建（构）筑物补偿、宅基地使用权补偿、购房补助和土地所有权人收益后，征地时不再享有房屋拆迁补偿安置补助权利。
（1）建（构）筑物补偿标准。拥有合法土地房屋权属证书且结构完整的房屋，参照现行征地拆迁补偿标准对建筑物进行补偿（见附表1）（以房屋产权证载面积为准）。拥有合法土地房屋权属证书结构不完整但尚有残值的房屋，对其房屋残值按50元/平方米给予补偿（按房屋产权证载面积）。
宅基地附属设施用地范围内的构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
（2）宅基地使用权补偿标准为1.5万元/亩（以土地使用权证载面积为准）
（3）购房补助标准为2.0万元/人（以退出宅基地及建构筑物时在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）
（4）室内装修综合定额补偿标准（见附表2）；
（5）土地所有权人收益。以市验收确认的减少农村建设用地指标为准，按1.7万元/亩的标准支付给土地所有权人（农村集体经济组织）。土地所有权人收益的90%用于本集体经济组织范围内的农业基础设施建设，10%用于复垦后土地的后续管护和利用。
在集体经济组织拥有合法宅基地，但户籍不在本集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。
因继承或接受赠予取得宅基地并完善了继承或赠予手续的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条第（1）、（4）项标准补偿。
建新拆旧或应拆未拆的，宅基地及其附属设施用地范围内构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
2、自愿在经批准的规划确定的新村居民点新建或联建房屋的，其建（构）筑物补偿、宅基地附属设施用地范围内构（附）着物等补偿以及土地所有权人收益按本条（1）、（5）项标准执行，宅基地使用权补偿按退腾的宅基地证载面积扣除新村居民点占用宅基地面积后，按1.5万元/亩标准补偿；建房补助标准为1.0万元/人（以在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）。
3、农村其他建设用地建（构）筑物补助标准。拥有合法产权证书的其他集体建设用地使用权人自愿申请并经批准纳入农村建设用地复垦的乡镇企业用地、农村公益事业及基础设施用地按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。废弃的砖瓦窑、矿山等无主建设用地，在复垦项目区进行公示无异议的，由项目所在集体经济组织作出书面说明，村、镇签署意见后再实施复垦，按本条（1）、（2）项标准补偿给所在集体经济组织。
土地所有权人收益按本条第（5）项标准执行。
（二）补偿补助支付程序
1、原宅基地（其他建设用地）及建（构）筑物补偿支付程序。
（1）清理丈量。由镇人民政府（街道办事处）、国土所对纳入复垦范围的宅基地房屋占地、宅基地附属设施用地、其他农村建设用地等进行实地清理丈量、登记造册（面积以投影面积计算，单个图斑补偿面积不得大于实测1：500现状图实施面积）。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）在清理丈量基础上，计算各原宅基地（其他建设用地）使用权人各项补偿费用后，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天，接受群众监督。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核同意后，与集体经济组织签订农村建设用地复垦协议，收回原土地房屋产权证书交区国土资源和房屋管理局注销。
（4）兑现。复垦项目经市国土房管局入库备案后，项目承担单位或镇人民政府（街道办事处）将补助费用直接从专项经费中拨付到原宅基地（其他建设用地）使用权人的帐户。
2、建（购）房补助支付程序。
（1）申请。原宅基地使用权人凭本人身份证明、户口薄、补偿协议、原房屋“两证”或房地产权证、商品房购房合同或房地产权证或去向证明、新建房证明等，向镇人民政府（街道办事处）提出建（购）房补贴申请。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）根据原宅基地使用权人的申请，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核。
（4）兑现。复垦项目经验收确认后，经审核符合建（购）房补助条件的，将建（购）房补贴从专项经费中直接拨付到原宅基地使用权人帐户。
3、土地所有权人收益支付程序。项目实施完成后，根据市验收确认的减少农村建设用地指标以及指标使用的进度分期支付到集体经济组织帐户。镇人民政府（街道办事处）加强资金使用的监管，确保该项资金专款专用。
第十七条工作经费。农村建设用地复垦项目的工作经费按照验收确认的减少农村建设用地面积计算。
属区土地整理中心投资并组织实施的项目，土地整理中心分别按1500元/亩支付镇人民政府（街道办事处）和项目所在国土所工作经费；分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经区政府批准由镇人民政府（街道办事处）投资并组织实施的项目，镇人民政府（街道办事处）分别按3000元/亩、1500元/亩支付给区土地整理中心和国土所工作经费，用于项目申报、规划设计、方案编制、入库备案、竣工验收的协调和管理工作，分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经验收合格下达减少建设用地指标合格证起一个月内,由项目组织实施单位一次性支付给相关单位。
[内容摘要]本文试图对当前中国农村中出现的土地使用权流转现象做出经济解释，并对不同地区间流转程度的差异提供一个分析框架。主要结论是：土地使用权自由流转理论上能够提高要素配置效率和农业生产效率，因此这项制度创新是对潜在外部利润的反应；而金融制度安排的可得性、劳动力市场的限制性、土地承包制的稳定性、村集体的政治决策、土地的社会保障和失业保险功能以及农业生产的技术特征是导致流转程度差异的主要原因。
[关键字]农地制度土地使用权流转农户模型
Ⅰ现象和问题
一个明显的事实是，近年来在部分农村地区出现了土地较为自由的流转，例如作为西部开发重点的湖南省怀化地区[1]以及被称为发生“第三次土地革命”的山东省胶东地区[2]，一些经济较为发达的农村地区也正在进行类似的尝试，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础[3]。同时，由山东农业大学和美国华盛顿大学农村发展研究所进行的一项涉及4省344县的农村调查[4]表明，大部分农民已经具有自己承包土地可流转的意识，见表1。
表1：农民对其土地使用权流转的态度
资料来源：杨学城等，2001
与以上事实形成对照的是，土地使用权流转程度的地区差异非常大。根据1998年白罗文等人和农科院合作的一项对8个省的调查[5]表明，参与流转的土地只占全部土地的3％～4％。对同在湖南省的永兴县3乡39村的实地考察[6]则表明，尽管村集体对于土地使用权流转抱积极态度，但实际的流转并未发生。即使在经济较为发达的浙江地区，农村土地市场也存在交易量小、交易期限短和低偿交易甚至无偿交易比例高等现象[7]。而在近年来大量的农村中，涉及农村土地的达一半以上，有些土地问题甚至上升为刑事案件。
农民、农村和农业问题是中国的基本问题，而土地制度又是这些基本问题的核心，它是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础。对于土地使用权流转及其地区差异这一新的现象，需要在理论上做出经济解释与分析，而本文试图回答以下两个问题：1、土地使用权流转的经济效率如何？2、哪些因素导致流转程度的地区差异？
Ⅱ农地制度变迁的历史和理论回顾
从1950年6月30日，新中国第一部土地法《中华人民共和国法》诞生以后，中国农村的土地制度曾出现过多次大的调整和变迁（石磊，1998）。始于70年代末的农村改革使中国农业的生产组织形式回复到以家庭为单位的传统模式，每个农户成为农业生产中各项扣除以后的剩余索取者（ResidualClaimant），克服了生产队中劳动监督困难和激励不足的问题（林毅夫，1991）。这项诱致性制度变迁[8]在1981年得到正式的承认，以法定形式肯定下来的长期的土地承包权给予农民稳定的预期，它直接影响预期者的行为，从而大大提高农业的生产效率。
但是自从1984年以后，谷物生产停滞不前，农业生产出现了徘徊的局面。在这种情况下，重新集体化的呼声又在扩大经营规模以获取规模报酬的教条下出现[9]。1993年，15年的土地承包期即将到期，农民对土地制度预期的不稳定性导致了农业生产中出现短期行为和生产性投资不足。中共中央和国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干重大政策措施》决定，将农户的土地承包期延长30年，部分林业地区延长至50年。
80年代后期，继商品和服务市场化改革全面展开后，劳动力市场的就业体制改革也正式开始，大量农村劳动力流向城市或进入乡镇企业实现非农产业就业[10]。为了适应劳动力要素转移，1988年修改的《宪法》和《土地管理法》都放松了对土地管理的限制，明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”。
1996年以后农民收入增长缓慢和农村城镇化水平低问题突出，以村为基础的集体土地所有制作为改革的终极目标开始受到怀疑。为了适应中国农业现代化和产业化发展战略，1998年《中共中央关于农业和农村工作的若干重大问题的决定》明确在“赋予农民有保障的30年土地使用权”的同时“发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用”。
而在今年初的“十五”计划中，作为积极推进农村各项改革的首要内容，中央明确在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。在今年7月九届人大四次会议上讨论的《土地承包法（草案）》中，是否应该以及如何将农民的土地承包权界定为一种财产权，并规范其流转成为讨论的焦点。
中国农村土地制度变迁的历史和现状对经济理论研究提出了挑战，关于土地承包制的讨论构成二十多年来中国农业经济学的主要研究方向之一（刘守英，1997；周其仁，1997）。由于土地承包制只赋予农民对土地的排它的使用权和收益的独享权，而按照根据产权学派的观点，一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权，以及自由的转让权。它的权能是否完整，主要可以从所有者对它所具有的排它性和可转让性来衡量（H·登姆塞茨，1967，张五常，2000），因此90年代后期随着土地法律政策的调整，有关土地使用权流转对于农业绩效的研究受到重视，已有的研究成果对于下一步的探讨提供了富有启发性的框架（姚洋，2000）。由各类国际和国内社科基金资助的农业和农村研究课题则为本文的展开提供了重要的经验事实。而作为发展经济学研究的新动向，人们将更多的注意力转移到发展中国家经济运行的微观机制研究上（文贯中，1989），例如对农业租约与农户行为的研究。本文试图利用可获得的经验事实，以农户的微观决策为基础，对前文提出的两个问题作出回答。
Ⅲ土地使用权流转：一个新古典的图解
劳动力和土地是农业生产中的两大基本要素。目前我国农村约有劳动人口45000万人，而以我国的农业劳动生产率水平和实际耕地面积计算，农业中能够吸收的劳动力约为15000万人。除去乡镇企业就业的12300万人、流向城市的劳动力5000万人和从事其他产业的2000万人，尚余1.1亿农村剩余劳动力，农村的失业率约为24%（袁志刚，1998）。因此，农村剩余劳动力的部门和地区间转移成为中国经济发展的长期趋势。这种转移的主要动力一方面来自不同产业部门间经济绩效的差异，另一方面来自城乡之间日益扩大的收入和消费水平差异。
表2：国民经济和各产业平均增长速度：
资料来源:《中国统计年鉴》2000，第14页
表3：城乡居民收入水平和消费水平差距进一步扩大：
料来源：《中国统计年鉴》2000，第29页
伴随农村剩余劳动力转移出现的微观变化是土地在不同个人间的边际评价出现重大差异。由于农业生产中劳动力与土地总是互补的，对于具有不同农业生产力水平的农户，土地边际产出的程度不同。在经济较为发达的农村地区，农村劳动力在市场意识、价值观念和知识技能等方面不断进步，一部份有能力在非农产业实现就业的农民，将会比较其种地的收益和机会成本。当这部份农村劳动力试图退出农业产业时，尽管他们对土地的边际产出评价已经很低，但作为理性的个体，他们依旧会考虑自己已经承包并仍有较长存续时期[11]的农村土地如何被尽量有效地利用，可能的选择是将土地的使用权出租或转让，部份实现承包制赋予的从土地上获得收益的权利。对于另一部份留在农业生产产业的农民，农业生产可能给他们带来较高的收益。如果他们发现在自己的生产和经营下，土地具有较高的边际产出，尤其是那些具有较多的市场信息、较新的生产技术、和较高的经营能力的农户，他们有可能承租或受让前一类人的土地使用权，从而对农业生产进行更多的投入。这样，土地使用权的流转就具有土地边际产出拉平效应，双方对土地边际产出的评价差距越大，土地资源配置效率被改进得就越多。
我们可以用上面这个模型说明土地使用权流转的经济效率。（一）图表示的是某村土地的总需求和总供给曲线。我们假定该村的农户可以分为两类：具有农业生产比较优势而持久的留在该村的A类农户；不具有农业生产比较优势而退出农业生产产业转移至其他产业的B类农户。（二）图和（三）图分别表示这两类农户对土地的需求。需求曲线不同的斜率表明他们对土地不同的边际评价，并且这种边际评价与他们各自的土地边际产出成正比。在土地承包制的初始配置下，假定以每户人口为标准，A类农户和B类农户获得的土地量分别为Qa和Qb。在这种状态下A类农户对土地的边际评价Pa远远高于B类农户的边际评价Pb。这样的土地要素配置显然是缺乏效率的。如果农村土地使用权可以有偿自由流转，那么B类农户的土地将流至A类农户，根据新古典经济学均衡的一般原则，流转量是：Qb0—Qb1=Qa1—Qa0。此时，两类农户对土地的边际评价相等都为P*。如果农村土地市场形成后P*可被视为土地的市场均衡价格。这时A类农户增加的效用为E和F，F当中将有G部分有偿支付给B类农户，由于F=G+H，所以社会净效率增加量为E+H，实现了典型的希克斯—卡尔多效率。
由此可见，在一个理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一样，自由的流转总能提高资源配置的效率，并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。已有的实证研究也证实，对土地交易权的限制对土地产出率具有负面的影响，其影响途径是降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入（姚洋，1998）。这在回答前文第一个问题的同时，也能够从效率角度解释为什么政治决策的结果是允许和鼓励农民进行土地使用权的有偿转让。
Ⅳ流转程度的差异：一个农户的微观决策模型
既然土地使用权的自由流转具有提高要素配置效率和农业生产效率的作用，那么这种现象为什么没有在广大农村地区普遍出现，为什么地区间的流转程度存在很大的差异？
新古典的理论在长期中看总是对的（曼昆，1998），但在将它运用到现阶段的中国时，许多转轨过程中的制度因素不容忽视。以上的图解对经济发达地区有一定解释力，或者说它代表了农业发展的长期趋势，但要解释不同地区流转程度的差异，其微观基础就必须分析农户将土地投入农业生产和实施流转的决策。受贝克尔家庭生产函数（Gary·S·Becker,1976）的启发，我们建立一个在一般农村地区代表性农户的微观模型，然后分析是哪些外生变量和参数影响农户对土地的使用和流转决策。
一、模型的设定和说明
①初始禀赋（T，R）
T：农户可投入的全部用于劳动的时间
R：农户在土地承包制下拥有的土地总量
对于无遗产继承、外来援助和不参与金融信贷市场的普通农户，T和R可视为他所拥有的财富总量，作为一般的讨论，T和R各自在质量上的差别暂不细分，而只考察数量上的影响。
②效用函数U=货币收入（③+④）+非货币收入⑤
针对设定的初始禀赋，农户的效用来自两方面[12]：劳动和土地作为生产要素可能提供的货币收入；土地除作为生产要素以外提供的非货币收入。效用函数的设定得到以下经验观察的支持：
表4:浙江省海宁市地产对农民的效用
资料来源:刘红梅，王克强，2001
③农业生产净货币收入：PA·Q(L,K,H)-WAL-PKK-tH
PA：农产品市场价格
Q(L,K,H)：农业生产函数
WA：农业雇工工资
L：投入农业生产的劳动时间
PK：农业生产中资本市场价格
K：农业生产中资本投入量
t：农业生产费税率
H：农业生产中土地投入量
由于商品市场的改革基本完成，农民面临的农产品和农业生产资本价格主要为市场价格。而农业生产的费税是对耕地面积征收单位税，所以与投入农业生产的土地面积成正比。需要特别说明的是WA。根据已有的考察和研究（姚洋，1999；查金祥等，2001），农业生产内部的劳动力市场确实存在，尤其是种粮大户雇佣当地农民，以及农忙期间农户间的相互雇佣。因此此处假定存在WA为农业雇工工资，它可视为只能在农业产业实现就业的农户的闲暇的机会成本。
④非农业生产净货币收入：p1WI(T-L)+p2PR(R-H)
p1：在非农产业实现就业的概率，其值大小反映劳动力市场限制性
WI：在非农产业就业的净收入=就业收入-就业成本
(T-L)：投入非农业生产的劳动时间，如果为负值，表明农户雇佣劳动力，反之则反是
p2：土地使用权流转的概率，其值大小反映土地市场发育程度
PR：流转土地使用权的单位净收入=流转收入-流转成本
(R-H)：使用权被流转的土地面积，如果为负值，表明农户受让他人流转的土地，反之则反是
近年来由于非农产业的发展，从事农、林、牧、渔业的劳动力占劳动力总数的份额已由1978年的70.5%下降到2000年的46.9%，从事非农产业的劳动力占劳动力总数的份额则由1978年的29.5%提高到2000年的53.1%，变化幅度高达23.6个百分点。就业结构转换严重滞后于产值结构转换问题得到初步矫正（林毅夫，2001），这为农户的产业间转移提供了可能。因此此处用WI表示农户在非农产业就业的净收入，并与其就业概率相乘作为单位劳动时间的期望收入。与此相形似的假设是土地使用权流转的概率p2、净收入PR。
⑤非货币收入：eH
e：土地除作为生产要素以外为农户提供的单位效用。就表4考察的农户而言，e的值为50%以上，相对于一般农户，我们假定e不为零，它将为保有H面积土地的农户提供eH的效用。
⑥生产函数：Q(L,K,H)=ALαKβHγ
A：农业生产进步因素
α、β、γ：分别为劳动、资本和土地的产出弹性。
农业作为一项弱质产业及易受自然灾害的影响[13]，与此同时种子、化肥和灌溉技术等进步也将提高农业产出[14]，因此把A视为生产技术进步因素与自然灾害因素相抵后的净值。根据边际产出递减原则，生产函数的性状满足：0<α，β，γ<1，Q,>0，Q,,<0[15]。
⑦预算约束：WAL+PKK+tH≤WAT+eR
T和R的价值确定此处仍选用了WA和e而非是WI和PR，因为正式的劳动力市场和土地市场不完善正是中国大部分农民面临的约束。
二、农户的最优规划
将生产函数代入效用函数，农户的最优规划可简化为：
MAXU=PA·ALαKβHγ-WAL-PKK-tH+p1WI(T-L)+p2PR(R-H)+eH
L,K,H
S.T.WAL+PKK+tH≤WAT+eR
构造拉格朗日式：
M（L,K,H,λ）=PA·ALαKβHγ-WAL-PKK-tH+p1WI(T-L)+p2PR(R-H)+eH-λ(WAL+PKK+tH-WAT-eR）
最优的一阶条件为：
эM/эL=αPAALα-1KβHγ-WA-p1WI-λWA=0
эM/эK=βPAALαKβ-1Hγ-PK-λPK=0
эM/эH=γPAALαKβHγ-1-t-p2PR+e-λt=0
λ（WAL+PKK+tH-WAT-eR）=0
令αPAALα-1KβHγ=（1+λ）WA+p1WI=X（1）
βPAALαKβ-1Hγ=（1+λ）PK=Y（2）
γPAALαKβHγ-1=（1+λ）t+p2PR-e=Z（3）
λ>0，（WAL+PKK+tH-WAT-eR）=0（4）
得土地使用权流转量：
ΔH*=R-H*=R-γ·（WAT+eR）XY/（αWAYZ+βPKXZ+γtXY）（5）
三、比较静态分析
(5)说明影响农户土地使用权流转的诸多因素，为了更清楚分析各外生变量如何影响农户的决策，可以对（1）到（4）分别进行比较静态分析。
（4）中Kuhn-Tucker乘子λ>0表明，当成本投入超过预算约束时，效用就受到惩罚。因此初始禀赋贫乏、缺少金融市场支持，制约农户在农业生产中的大量投入。对于具有农业生产比较优势，试图大规模开展农业生产的农户，他们本是流转土地最大的需求者，但是严格的预算约束将制约对土地的需求。这可以解释在各种非正规或正规的金融制度安排可得性高的地区，土地的流转程度也较高[16]，同时也说明建立农村金融制度安排对于促进土地流转、改变农民恶劣的初始条件将有积极意义。
（1）中的X可视为经济转轨过程中，农户劳动力的真实机会成本，且эL/эX<0，表明农业生产雇工工资WA越高、农户在非农产业就业的期望净收入p1WI越高，农户投入到农业生产中时间越少，这可以解释在经济发达地区农户对土地经营出现明显淡化的现象[17]。这些淡出农业生产的土地，理论上成为土地流转的重要供给，可以部分解释为何发达地区流转程度高。
现阶段影响X的制度因素主要是户籍管理制度和城市企业招工制度，以及其他产业能为农民提供的工资水平。由于城乡二元结构刚性和过去延续多年的户籍制度的束缚，农民在非农产业实现就业的成功率不高。即使已经在非农产业实现就业者，办理各种居住证、就业证等就业管制措施提高了农民就业的成本。而在近年的结构调整过程中，城市职工下岗和失业情况严峻，使得地方政府加大了农村劳动力流入城镇的管制力度。已有的研究也证实了劳动力市场的限制显著地影响农村土地租赁市场的活跃和有效性（姚洋，1999）
（2）中的Y可视为农业生产资本投入的价格，且эK/эY<0，эL/эY>0，эH/эY，表明当机械、化肥等资本价格上涨时，农民减少资本投入而用更多的劳动和土地予以替代是理性的行为。这可以解释一些旨在推进农村城镇化和农业现代化的政策措施，并没有在广大的农村普遍推行，可能是由于增加的收益不足以抵偿成本的上升，大部分传统农业生产地区维持了较多劳动、较多土地对资本的替代，经济越是落后的地区这样的替代越为明显[18]。
（3）中的Z可视为农户将土地投入农业生产的真实机会成本，且эH/эZ<0，更为确切的分解为эH/эt<0，эH/эp2<0，эH/эPR<0，эH/эe>0。第一项负值表明，农业生产的费用负担越重，农户投入农业生产的土地越少，或者说从事农业生产的积极性越小。第二和第三项负值表明，土地流转的可能性越高，土地使用权的单位净收入越高，农民保有的土地将越少，实施流转的土地越多。第四项正值则表明，土地为农民提供的非货币效用越多，农民保有的土地越多，实施流转的土地越少。
而分别决定这四个外生变量的制度因素主要是：
①农户的费税负担和费税制度改革的情况。政府从1998年致力推行的农业生产费改税很大程度上是针对农民负担过重、农业生产积极性不足而作出的政策调整。
②土地承包制的稳定性。已有的研究表明尽管稳定的地权对产量的效果不明显，但对投资具有显著的促进作用（姚洋，2000；罗伊·普罗斯特曼等，2001）。从土地流转角度看，高频度的的土地调整等于对农业生产征收一种随机税。所以长期而稳定的土地使用权对出让方和受让方都是重要的保障。它使前者减轻失去土地的担心，后者则更有动力对农业生产进行长期投入，从而提高土地使用权流转的概率。
③村集体的政治决策。我国法律对农村土地产权的界定是：1984年的《宪法》规定我国农村土地归集体所有。1988年修改的《宪法》补充了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后，国有城镇土地有了转让程序和办法，农村集体土地仍然没有转让的程序和办法，没有形成规范的使用权流转制度。由于农村土地集体所有，村民委员会又是农村最基层的行政单位，所以村集体的政治决策将明显地影响土地使用权的流转。从目前土地流转的各环节来看，行政操作的痕迹不仅清晰可见，而且在有些地区构成整个变革的“主线”[19]。另一方面，即使这种流转完全出于自发，依旧离不开行政审批认可这一程序。没有规范的程序和办法可依，在为以后的土地纠纷埋下隐患的同时，也给村干部的寻租行为提供了空间。所以，如果考虑游说村干部的费用以及流转合同的不完备，土地流转给农户带来的净收益将会下降。
④农村的社会保障和失业保险制度。从表4提供的数据看，现阶段土地为当地农户提供的社会保障和失业保险效用非常显著。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。而农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。当其他条件不变时，这两个功能越是显著，农户保有的土地量就会越多[20]。当然，随着货币收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也将随之提高，如果配以类似城市中的社会保障和失业保险制度在农村中展开，那么土地的这两个基本功能将会明显的退化，较多的土地也就不会迟滞农民流转土地的积极性，城镇化的进程在这些地区明显快于平均水平[21]。
四、关于农产品价格和农业生产函数的再讨论
随着计划经济时代农产品购销体制的逐步取消和商品市场的完善，目前大部份农村地区农产品需进入市场销售的份额占总产量的50%以上，少数地区达到80%左右，因此PA对于农户进行农业生产的收益有显著影响[22]，这可以解释为何大部分地区提倡开展农业产业化，旨在对农业和农村经济的主导产业、产品，实行产供销、种养加、贸工农、经科教一体化经营（焦必方，1998）。而农产品价格上涨如何影响土地使用权的流转则取决于农业生产的技术特征。
仅从（1）到（3）式看，随着农产品市场价格和农业技术进步因子提高，农业生产中的劳动力、资本和土地投入量都会增加，而劳动力和资本的成本上升则减少两者的投入，所以劳动力和资本投入的变动对土地投入的影响取决于各要素间的替代性和互补性哪个更为显著。前文设定的柯布-道格拉斯函数形式虽然使讨论易于展开，但并不能清楚的解答这一问题。一个基本的经验事实是，中国农村人均耕地面积远低于世界平均水平，在经济不发达地区，当劳动力机会成本极低时，劳动替代资本和土地几乎接近极限，而资本和土地则较多地表现为互补性[23]。
Ⅴ结论和体会
本文的主要结论是，仅从效率角度看，农村土地使用权的自由流转确实具有提高要素配置效率和农业生产效率的积极作用。要在今后的经济发展过程中提高农民收入、推进农村城镇化和农业现代化，土地作为最基本的生产要素，可以自由和规范的流转具有积极的意义。但是现阶段金融制度安排的可得性、劳动力市场的限制性、土地承包制的稳定性、村集体的政治决策、土地的社会保障和失业保险功能以及农业生产的技术特征导致了流转程度在不同地区的差异。
在利用一个农户模型进行比较静态分析的过程中，我们指出了哪些制度因素限定各外生变量从而影响农户的微观决策。如果确实承认农户的决策是面临约束条件下的理，那么那些旨在推进农业现代化和农村城镇化而限制或强制土地流转的措施就可能反而有违于初衷。在农村的各项改革中，打破那些限制农民实现潜在效率的滞后制度，供给那些确实无法由市场供给的制度安排才是发展中国家政府的当务之急。
当然，将更多的篇幅留给分析文章的不足和学习的体会，对于一个学生而言或许更有价值。
这篇论文的最初想法是利用诱致性制度变迁理论解释农村土地使用权流转的现象。但是进一步的文献阅读尤其是实地访问和考察之后，我们发现虽然一些地区通过各种形式的土地流转取得很好的经济绩效，但是大规模的土地流转并未在所有农村展开，即使一些地区的政策允许或鼓励农民进行土地租赁和转让，但农民的积极性并不高。这样的事实促使我们从农户的微观决策角度去思考哪些因素影响农民保有和流转土地。
文中建立的模型主要是受到贝克尔家庭生产模型的启发。在这类模型中，行为人集生产者和消费者于一身，但是为了使分析更为直观，我们暂且用货币收入替代了闲暇和商品的消费。而为了体现经济转轨过程中的体制障碍和市场缺乏，我们选用了分别用p1和p2描述了劳动力市场和土地市场的发育程度，得到的结论和预期相一致。
模型的改进工作还有很多。首先是生产函数的简化。劳动和资本与土地之间的互补和替代性没有清楚地分解开来，这使得影响劳动和资本投入的制度因素最终如何影响土地投入的分析缺乏说服力。短期内将资本略去是明智的做法，生产函数设为里昂惕夫型可能更适合中国的实际。其次是涉及多个变量的偏微分存在技术上的问题，全微分后利用矩阵进行比较静态分析更加合理。
另一个缺憾是，文中的理论推论虽然大部分得到了经验事实的支持，但就针对模型本身而言，缺乏一个统一的计量模型对推论进行严格的经验检验。这一方面是受制于数据的可得性，另一方面也受制于数据处理的技术能力。最后，如果确信社会的公平不是皇帝的新装，那么对土地流转如此重要的制度安排，确实应该从公平角度进行不偏不倚的考察。以上几个方面让人想起了瓦尔拉斯在《纯粹经济学要义》写道的：经济学可以分解为精神科学、自然科学和技术。
[参考书目]
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[14]焦必方，1998，《农业经济学》，复旦大学出版社。。
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[16]姚洋，2000，“中国农地制度：一个分析框架”，载《中国社会科学》2000.2
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[18]张五常，2000，《佃农理论》，商务印书馆
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[20]杨学城，罗伊·普罗斯特曼，徐孝白，2001，“关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估”，载《中国农村经济》，2001.1
[21]张忠根，史清华，2001，“农地生产率变化及不同规模农户生产率比较研究”，载《中国农村经济》，2001.1
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[23]陈庆根，廖西元，2001，“优质水稻生产投入与产出的经济效益评价”，载《中国农村经济》，2001.3
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[1]见农业部农村经济研究中心2000年课题“西部开发与农村经济的可持续发展研究”报告，载《管理世界》2001年1月
[2]见“胶东半岛上的第三次土地革命”，《21世纪经济报道》，2001年4月9日
[3]见《2001年至2005年我国经济发展研究报告》
[4]杨学城，罗伊·普罗斯特曼，徐孝白，“关于农村土地承包30年不变政策的实施过程的评估”，载《中国农村经济》，2001年1月
[5]Li,G.,S.Rozelleandl.Brandt,1998,“Tenure,LandRights,andFarmerInvestmentIncentivesinchina”,AgriculturalEconomics,19(1998):63-73.
[6]见复旦大学学生暑期社会实践项目《农业结构调整和农村土地制度》，2001年7~8月
[7]刘红梅，王克强，“浙江省农村土地市场的实证研究”，载《中国农村经济》，2001年2月
[8]现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的（V·W·拉坦，宾斯旺格，1978）。
[9]理论届当时对此的讨论和分析有许多，例如罗必良，“农业规模经济：理论与实证分析”，载《农经理论研究》，1991年5月；陈健，“规模经济质疑”，载《农村经济文稿》，1987年12月
[10]据统计资料计算，在1978-1999年间，仅乡镇企业的劳动者增加量（9877万人）一项，就占全国非农产业中劳动者增加量（25259万人）的39.1%。如果再把农民在其他载体（如私营企业、个体企业、独自进城当合同工、临时工、保姆，经商等）中从事非农活动考虑进去，劳动力转移的数量就更大了（林毅夫，2001）。
[11]这个论断建立在土地承包制30年不变的基础之上，现实中的土地调整可能是频繁的，下文将对此进行分析。
[12]闲暇和商品的消费也可以为农户带来效用，但此模型中T是指可用于劳动的全部时间，所以闲暇已经隐含在初始假定中，而其他商品的消费可由货币收入在商品市场上购买。效用函数的线性形式则表明，货币收入和非货币收入，以及货币收入的两种不同来源之间是明显的替代性，这样的假定值得讨论，但确实使运算简化。
[13]1999年中国农业的受灾面积达到49981千公顷，成灾面积26731千公顷，占受灾面积的53.5%，历年的统计数据则说明，每年的成灾面积的占粮食播种面积的21%左右（《中国统计年鉴》，2000）
[14]杂交水稻的成功可能是一个普遍接受的例子，新品种的开发和无土技术的采用也体现了科技在农业中的作用，
尽管定量的技术进步因子数据尚未得到。
[15]虽然α+β+γ的值与1的大小是一个重要的技术特征，但根据大量国际和国内经验研究的结果看，没有理由认为农业生产具有显著规模报酬递增特征（罗必良，2001）
[16]在前文提到的案例中，果树开发大户和种粮大户一般都得到了当地农村信用合作社的信贷资助。
[17]例如对浙江省农村固定观察点的观察结果看，已有20%左右的农户放弃了农地经营（史清华等，2001）
[18]见M·吉利斯等人关于传统农业的考察（M·吉利斯等，1998）
[19]在前文提到的案例中，“反租倒包”等形式往往就由村集体发起。
[20]一个典型的例证是在几千年的封建社会中，“耕者有其田”一直是农民最大的愿望。
[21]例如在上海郊区，随着农村养老保险和失业保险的普及，宝山、奉贤等区县的农民普遍将土地出租给外地来沪人员经营。而上海在98年至今，已经先后有4个县进行撤县设区。
关键词：农村；宅基地管理；土地资源；集约利用；有效途径
Abstract: With the deepening development of China's rural economy, the living standards of the farmers in our country has been greatly improved. And many farmers began to build new house, but not removing the original housing, leading to the old one vacant, which caused a lot of land resources in the rural areas can not get reasonable use.
Key words: ruralarea; homestead management; land resources; intensive use; effective way
中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
随着我国改革开放的不断深入，国民经济得到了前所未有的发展，我国的农村经济也在改革开放的浪潮中得到了很大的提高，农民的生活水平和经济收入都有大幅度的增长。农民实用大量闲散的资金买房购地，在我国的当前农村地区大多是属于分散式的建房。相当一部分的农民把宅基地作为自己的“私有财产”，即使有了新的住房，原有宅基地也不会拆除，但是也不会交由政府统一管理，这样就形成了大量闲置的住房和宅基地。因此只有建立有效机制加大对宅基地的管理，实现土地资源的节约利用，才能确保我国新农村建设过程中的“顺风顺水”。
我国农村宅基地管理中存在的主要问题分析
我国现行的法律法规制度不完善，相关规定滞后现象严重
在我国目前还没有一部专门用于调整农村房屋和土地方面的法律法规，宅基地管理在很大的程度上依赖规范性文件以及地方政策的调整。在2004年11月我国国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但是该意见，是以部门的意见形式出台的，法律的效力很低。这样的法律法规和立法相对完备的城市房地产管理相比较，农村宅基地方面的立法十分滞后，存在大量法律“真空地带”，仅有的法律法规大多内容比较肤浅，不够细致，操作性较差，而且某些地方管理办法不够规范，和实际脱节。在由于我国各地区管理力度的差异，宅基地管理效果差异就更大了，法律法规的不完善在制度上更加大了我国农村宅基地的管理难度。
农村宅基地退出补偿机制尚未健全。
我国在1996年，某市的城市化水平32.8%，农村居民点面积35.7万公顷，人均用地122平方米；到2000年城市化水平上升到49%，农村居民点面积反而上升到36.1万公顷，人均用地达到147平方米；2006年城市化水平上升到56%，农村居民点面积进一步上升到36.9万公顷，人均用地高达165平方米。造成城镇用地与农居点两头增加的根本原因是我国现行农村宅基地管理政策缺乏宅基地退出机制。
农村宅基地整理配套政策亟待完善。
我国农村宅基地整理工作总体比较滞后，在鼓励新村建设、向中心村集镇集中，村庄整治、“城中村”改造、旧村改造过程中，不少地方为了片面追求腾退建设用地指标，往往不顾当地实际生产状况和经济发展水平，不尊重农民意愿，以“新村建设”等名义，强迫农民搬迁、向新村集聚，从而严重侵害农民的合法权益，甚至影响农民的长远生计。
4、“空心村”的整治难度较大
农村宅基地管理中存在“空心村”的现象，其形成的主要原因有：第一、历史遗留下来的老宅基地不规范造成的；第二、由于农民的法制意识淡薄，对《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等有关法律法规不清楚，不理解，在翻新老宅的过程中又不遵守相关的村庄规划，擅自对老宅基地房屋的翻新改变其形状、数量尺寸等，加之在农村中某些村干部的管理能力较低；第三、在农村中干部的换届比较频繁，每届当政的村干部各有各自的一套规划，没有一个长期的发展目标，从而出现了私搭乱建的情况，形成了“空心村”。“空心村”在整治的过程中涉及到的内容比较多，而且需要大量的资金投入。到目前为止，我国还没有建立起相关的资金投入和使用机制，主要依靠个别的单位部门和群众的积极参与是不能完成对“空心村”的合理整治的。
村民受到传统思想的影响
在我国的农村，长期以来，无偿、无限制的土地使用制度，使农村产生了以宅基地继承祖业，多占多用，宅基地私有等错误观念，尤其是在实行了农村责任以后在农村的部分村民错误的把分到的田地认为是“自己的私有财产”自己拥有绝对的使用权和控制权，任何人无权过问的思想。此外还有受到封建迷信的影响，在农村按照“风水”来确定住宅。最后，受到传统风俗的影响，在男女结婚时，男方必须建有新的房子，而原有的老宅子就由老人住，这样就造成了很多的空宅。
农村宅基地管理以及农村土地集约利用的有效途径研究
以上对我国农村宅基地管理中存在的主要问题进行了简要的分析，可见在我国新农村的建设过程中，宅基地闲置过多，造成了农村土地资源的严重浪费，对我国新农村的基础设施建设带来严重的阻碍。因此只有采取有效办法对我国农村宅基地实施有效管理，实现农村土地集约利用，才能加快我国新农村的经济建设，提高农村的生产水平和农民的生活质量。
加大村庄整理与宅基地复耕力度
加快村庄整理工作，鼓励农民向城镇、中心村集中，以促进村庄合理布局，提高农村宅基地集约利用效率。建立由村集体经济组织主导的类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、置换、整理机制，依法将应当无偿收回或给予合理补偿予以收回的农村宅基地。实施收回、储备，对于继承所得合法的“一户多宅”、“面积超标”的农村宅基地及权利人，可以实施有偿收购储备。
对于不符合农村宅基地流转要求的，如不在城镇或村庄建设规划区内的宅基地，通过收购进行盘活。对于符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新宅基地的审批；对于不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展宅基地整理、复垦。为鼓励村集体经济开展宅基地收购整理和尽量使用原有闲置的宅基地，应建立相应的经济激励机制和约束机制，如推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩激励政策，实行宅基地整理新增耕地、退宅还耕折抵指标收益与拆旧建新捆绑运行政策，在土地开发整理项目上对旧村改造、空心村治理予以政策倾斜等。
建立新型的农村宅基地的管理模式
在我国的新农村建设中，加强对宅基地的管理工作，促进我国土地资源的集约利用。建立以地方政府为主导，农村集体经济组织为基础，并且多部门参与协调配合的农村宅基地新模式，在充分发挥农村集体经济组织对农村宅基地的依法配置权，符合住宅的建设条件，都能够在集体经济组织决定以后依法报批。乡镇政府作为履行农村宅基地的初审主体的责任单位，要通过责任体系，落实管理责任，在农村积极的开展执法监管的巡查，打击各类农村宅基地违法的行为。
建立我国农村宅基地有偿使用制度
在不违反我国的《宪法》、《土地管理法》的相关规定的前提下按照农村每户只能有且只有一处标准住宅原则，对法定享受面积实行土地使用权形式解决农民对土地的使用；对村民由于生活需要，要求增加宅基地的用户实行：“有偿使用，按宅收费，多占多交”的实施解决。在以补偿金的形式返还给农户，让少占宅基地的用户得利，让多占的人吃亏，主要利用经济的手段进行调节，禁止农村宅基地不断扩大的现象，实现土地资源的集约利用。
总结
综上所述，对我国新农村建设中宅基地管理中面临的主要的问题进行了分析，并且针对主要问题对加强宅基地管理，促进土地资源集约利用的有效途径进行了探究。可见宅基地闲置的现象严重的阻碍了我国新农村的建设，因此只有通过加大村庄整理与宅基地复耕力度、建立新型的农村宅基地的管理模式以及建立我国农村宅基地有偿使用制度等措施，加大我国农村宅基地的管理，减少浪费，切实的实现土地资源的集约利用，推进我国新农村经济的可持续发展。
参考文献
第二条 本办法所称农村宅基地用地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地。
第三条 河南省土地管理局主管全省农村宅基地用地的管理工作，市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本辖区内农村宅基地用地的具体管理工作。
第四条 农村宅基地属于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权。宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。
第五条 农村宅基地的使用应遵循节约和合理利用每寸土地，切实保护耕地的原则，尽量利用荒废地、岗坡劣地和村内空闲地。
村内有旧宅基地和空闲地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等。基本农田保护区、商品粮基地、蔬菜基地、名特优农产品基地等一般不得安排宅基地。
第六条 农村居民建造住宅，应严格按照乡（镇）村建设规划进行。严禁擅自占用自留地、自留山建造住宅。
第七条 农村居民建造住宅，以户为单位，每户宅基地的用地标准，应严格按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十八条的规定执行。禁止任何单位和个人擅自突破用地标准。禁止随意套用地域类别。
第八条 具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：
（一）农村居民户无宅基地的；
（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；
（三）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；
（四）回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；
（五）原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。
第九条 有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：
（一）出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的；
（二）违反计划生育规定超生的；
（三）一户一子（女）有一处宅基地的；
（四）户口已迁出不在当地居住的；
（五）年龄未满十八周岁的；
（六）其它按规定不应安排宅基地用地的。
第十条 村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申报程序和审批权限按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条的规定执行。
《农村居民宅基地用地申请书》和《农村居民宅基地用地许可证》由省土地管理局统一印制。
第十一条 农村宅基地用地实行计划管理。农村居民建住宅用地列入国民经济和社会发展计划，由省统一下达用地指标，并逐级分解，落实到村。宅基地用地计划指标必须严格执行，未经批准不得突破。
第十二条 农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡（镇）人民政府批准，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。
第十三条 农村宅基地有偿使用应扩大试点，具体办法由省辖市人民政府、地区行政公署根据实际情况确定。
实行宅基地有偿使用试点的，应遵照“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，拟订收费标准，逐级报省物价局、财政厅批准后实行。
收取的宅基地使用费实行村有乡（镇）管、专户储存，专款专用，主要用于本村的公共设施和公益事业建设，任何单位和个人不得侵占、挪用。并应建立严格的财务管理制度，公开帐目，接受群众监督。
第十四条 城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。
严禁城镇非农业户口居民个人私自向村民委员会或村民小组购地建房。
第十五条 县（市、区）、乡（镇）、村应把农村宅基地用地管理纳入地籍管理，以村为单位建立完善的地籍档案。宅基地使用权需要变更的，按照地籍管理的要求，报核发土地使用证部门办理变更登记和换证手续。
第十六条 农村宅基地的用地审批应接受群众监督，实行用地指标、审批条件和审批结果三公开制度。
第十七条 对擅自突破宅基地用地计划指标，致使土地被乱占滥用的，或利用职权擅自批宅基地的，所在单位或上级有关机关，应根据情节轻重对主管人员或直接责任人员给予行政处分。
第十八条 凡未经批准或采取弄虚作假等手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上土地管理部门或乡级人民政府限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋，责令退还非法占用的土地。
第十九条 买卖或者以其它形式非法转让土地建房的，由县级以上土地管理部门没收非法所得，限期拆除或没收买卖和其它形式非法转让的土地上新建的建筑物，并可以对当事人处以非法所得50%以下的罚款。
第二十条 经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。
第二十一条 被罚款的单位和个人必须按规定时间如数交付罚款。逾期不交的，每日加收相当于罚款数额千分之三的滞纳金。罚没收入交同级财政部门。
第二十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
