“十一五”时期，市级财政安排资金约1.5亿元，支持区域防洪除涝工程和低洼圩区改造工程建设，提高“大包围”的外包能力，以及“小包围”除涝能力。郊区圩堤总长达到2300多公里，拥有排涝泵站1100多座，水闸1600多座，圩区除涝标准显著提高，65%的农村圩区达到“10年一遇”的除涝标准。郊区防洪除涝体系不断健全，圩区基本实现安全可控，做到“挡得住、排得出”，对农业防灾减灾做出了积极贡献。
财政支持农田水利建设政策措施及存在的问题
本市农田水利建设政策主要有差别补助政策、先建后补政策、定额补助政策。差别补助政策：市财政根据各区县的经济发展状况、财政实力和农业份额等因素，对本市农田水利建设项目实行了差别化补助政策。先建后补政策：市财政对万河整治、村沟宅河整治行动，实行“先做后补、多做多补、不做不补”补贴政策。定额补助政策：市财政根据各区县中小河道养护设施量、养护成本等，对区县中小河道养护给予适当补助。健全农田水利长效管理机制。为加强河道养护管理，巩固河道综合整治工程建设成果，市财政局和市水务局联合下发了《关于进一步加强本市中小河道管理养护工作的实施办法》，进一步明确了中小河道管理养护内容、标准、经费来源等，每年市级财力安排1.3亿元用于补贴中小河道长效管理工作。目前，市管河道保洁覆盖率为92%，区管河道保洁覆盖率为98%，镇管和村管河道保洁覆盖率接近100%。同时，还出台了《上海市农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》，明确每年市区财政按13元/亩对农田设施维修养护进行补助，用于对灌溉泵站、渠道及配套建筑物等水利工程设施的养护。为加强小型农田水利工程的建设管理，规范建设资金使用，市财政局和水务局联合制定了《上海市小型农田水利重点县建设管理暂行办法》和《上海市小型农田水利工程项目和资金管理暂行办法》，规范了项目的储备、申报、审批、实施、验收以及投入政策和资金管理的方法。同时，还出台了《上海市小型农田水利专项工程可行性研究报告编制指南》，对小型农田水利工程可行性研究报告的编写大纲、编制深度和设计标准提出了规范性要求。
近年来，本市农田水利建设总体推进有序，成效显著，积极的财政政策在财力保障、资金引导、规范管理等方面都发挥了重要作用。一是发挥财力保障作用。“十一五”时期，本市农田水利建设累计投入资金约28亿元，农田水利基础设施配套水平显著提升，确保了农田水利建设的持续推进。二是发挥资金引导作用。市级财政差别化补助政策促进了区县（单位）对农田水利建设的有序推进，调动了区县（单位）农田水利建设的积极性。三是规范资金管理。通过建章立制，促进了农田水利建设规范化、制度化。同时，通过对区县（单位）项目实施过程中的监督检查及项目后期绩效评价，堵塞资金管理漏洞、防范资金管理风险、规范专项资金运行，提高资金效益。
“十一五”时期，郊区县农田水利设施设备老化等问题依然存在，需求矛盾还比较突出，建设任务还很重。据预测，本市“十二五”时期农田水利投入约96亿元，平均每年投入约19亿元，而2011年投入约10亿元，资金总量尚显不足。农田水利建设所在区域以农业为主，地方财政较弱，区县建设资金配套压力较大，因而区县资金配套不及时和不到位现象依然存在。面上农田水利建设、设施粮田农田水利配套、设施菜田农田水利配套三类项目的涉及农委、水务等不同主管部门，同类型、同区域的项目财政补助政策不相一致，政策有待进一步统一完善。“重建设轻管理”现象仍然存在，农田水利设施管理养护经费落实不够到位，设施老化失养现象不同程度存在。“十一五”时期，虽对2万多公里的镇村级中小河道进行了疏浚整治，但镇村级中小河道如毛细血管，多、广、杂，且泥沙淤积和污染等情况影响了河道汛蓄功能和水质质量。
国外财政支持农田水利建设主要做法
发达国家和地区积极加大对农田水利公共投入，主导农田水利建设。以色列90%以上水资源纳入国家供水网络体系，实行统一的水管理政策，采取“用水配额”实行计划管水；日本政府自1965年起组织了4期土地改良计划，整治水系、建设灌排设施、填海造田，促进了农业发展和现代化，98%的农田达到了旱涝保收的标准。
最为突出的是节水灌溉设施的精准化。以色列是世界节水灌溉技术最先进的国家，在滴灌、微灌等许多技术领域处于领先，实现了定量定向滴灌、分时分段灌溉、限量灌溉以及水、肥合灌等高度精准化灌溉，单位农产品用水量只相当于正常耗水量的10-15%，创造了世界节约用水的奇迹。美国、日本都在平整土地中应用高精度的激光平地机械整地，平整度可达2.5厘米左右。
国内外发达国家和地区，以高科技为支撑，广泛应用电子信息、移动通讯等技术，开发计算机自动化控制系统，实现农田水利设施的自动化运行，满足农业生产需要。不少发达国家水库及枢纽工程实现高度自动化，采取远程控制，自动化节水灌溉系统、水文观测预警系统等广泛运用。
日本非常注重前期论证规划，项目计划内容须向社会公告，并征得2/3有资格参加项目农户的同意，经地方初审、国家审批、公示修改后，通过招标实施。水利设施建管并重，实行有效的管护制度，管护责任落实，制度健全，执行规范。台湾70%灌溉面积由农田水利会负责管理经营，农田水利会属于农民团体组织，对所辖灌区统一计划、统一配水、统一管理，实施补贴政策，开展水利设施维修养护，并积极研究推广有效的灌溉方法，不断提高合理用水水平。
农田水利功能多样性日益受到各国广泛关注。在日本新一轮“十年土地改良计划”中，突出重视农业用水的合理化、取水条件的稳定、防治水质污染等生态环境问题。各国也十分重视废劣水源的开发利用，强调水资源的可持续利用，以色列、美国等国家政府鼓励将排放的生活、工业污水净化处理后，用作农业灌溉用水，并积极研发推广微碱水在农业上的应用。
财政支持农田水利建设有关政策建议
明确责任，建立稳定的农田水利资金投入机制。长期以来，农田水利基础薄弱，单方面地依靠政府力量显然存在着困难，同时也容易产生农田水利建设项目的责、权、利划分不清，后继养护管理缺位等问题。借鉴国外经验，结合本市实际，建议：一是明确农田水利资产属性，确定财政资金投入重点。按照农田水利资产属性，区分为公益性产品和非公益性产品项目。财政资金要对公益性项目进行投入，而非公益性项目则推向市场，由项目业主负担，财政提供一定的补助。二是理顺事权与财权关系，形成市与区县分级或分项目负责共同投入机制。要按照法律规定、受益范围、成本效益等原则，界定市与区县事权与支出责任，逐步形成市与区县分级或分项目负责共同投入机制，逐级分摊责任和投资义务。三是明确职责分工，建立农田水利建设联席会议制度。以贯彻落实中央一号文件为契机，进一步明确农田水利基础建设有关部门职责分工，建立水务、农委、财政等部门联席会议制度，科学规范农田水利建设工作流程，着力建立分工清晰、配合密切、运作高效的工作机制。
统筹平衡，建立统一农田水利补助政策体系。随着本市农田水利建设职责分工的明确，同类型建设项目采取不同的财政补贴政策势必会影响建设项目有序推进。因此，需研究完善农田水利财政补助政策，逐步调整和统一现有补助政策，形成合理有效的支农政策体系，促进本市农田水利建设的开展。同时，要按照本市农田水利建设规划和需求，综合考虑各区县计提土地出让收益规模、财力状况与建设任务等因素，完善投入政策，有效解决农业重点区县建设资金配套不及时和不到位的问题。
聚焦重点，确保完成本市农田水利建设任务。坚持突出重点、统筹兼顾、因地制宜、循序渐进，进一步调整和优化财政资金扶持结构，集中财力重点向农田水利薄弱环节倾斜，向高新节水技术推广应用倾斜，并注重水资源的可持续利用。在农田水利建设方面，进一步完善配套齐全、旱涝保收、灌排通畅、安全高效的农田水利体系建设；在防洪除涝建设方面，进一步完善标准适宜、设施完备、综合配套的防汛保安体系建设，农村圩区防洪除涝能力显著提升，基本达到“二十年一遇”的除涝标准。
整合资金，发挥各渠道农田水利资金的综合效益。积极推进农田水利建设资金整合，以小型农田水利工程建设项目为平台，整合农业综合开发、土地平整等各部门、各渠道的“涉农”资金，促进各类涉农资金由“撒胡椒面”式的各自分散到“集沙成塔”式的相对集中，逐步形成多元投入格局，充分发挥财政投入的整体功能和规模效益，有力促进农业稳定发展和农民增收。
关键词：高标准农田建设；创新；策略；发展新理念
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5982-05
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.063
Analysis on Strategies Innovation for Well-facilitated Farmland Construction
TIAN Yu-fu
（Land Consolidation and Rehabilitation Center， The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China）
Abstract：According to the deploymentof central government， we must innovate the construction strategies， and to accelerate progress. The problems of well-facilitated farmland construction in the 12th Five-year were analyzed. The article suggested the construction of well-facilitated farmland and the management and protection system to help the construction tasks in the 13rd Five-year to ensure completion.
Key words： well-facilitated farmland construction； innovate； strategies； newideas of development
高标准农田建设是保障国家粮食安全的重要举措，也是全面建成小康社会的重要内容，是当前我国加快经济转型发展的全局性和战略性重大问题[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将高标准农田建设列为“十三五”农业现代化重大工程，提出要“以粮食主产区为重点，优先建设确保口粮安全的高标准农田。”在现有条件下，可以说是任务重，时间紧，必须客观分析不同区域状况，积极创新建设策略，因地制宜扎实推进。
1 高标准农田建设战略布局的提出与发展
中国开展基本农田保护时间较早，早在20世纪50年代初，国家就有尽可能保护良田、避免非农建设滥用农田的法规[2]。但国家明确提出开展基本农田建设，推行以建设促保护，实行耕地资源数量质量生态并重管理是在2008年，经过近十年的探索完善，高标准农田建设战略部署趋于完整，工作基础日渐扎实。
1.1 政策要求日趋明确
2008年11月，党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。”首次从中央层面提出了以耕地质量提升为主要内容的农田建设。紧接着，2009-2015年的“中央一号文件”都将“加快高标准农田”、“建设高产稳产基本农田”、“促进旱涝保收高标准农田建设”等作为持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益的重要内容。2008年，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》提出要“大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治”，并对开展高标准农田建设作了初步部署。
2016年“中央一号文件”要求“大规模推进高标准农田建设”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“优先建设确保口粮安全的高标准农田”。至此，高标准农田建设的内容更加明确，概念趋于统一，高标准农田建设正式成为国家脱贫攻坚以及实现2020年全面建成小康社会的一项重要内容。
1.2 规划体系逐渐完善
2012年国务院批复颁布实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》，在首次提出“全域”土地整治概念的同时，也提出了“十二五”高标准农田建设的规划目标。省、市、县级的土地整治规划也明确了本区域的高标准农田建设规划目标，充分发挥了规划在高标准农田建设中的引领作用。2013年，国务院颁布实施了《全国高标准农田建设总体规划》，对高标准农田建设也作出了具体要求，并要求“建立国家、省、县三级规划（方案）体系。”农业部、水利部、国家农业综合开发办公室等在各自的部门规划中结合部门职能安排了相应的高标准农田建设任务。
目前，“十三五”全国土地整治规划已完成报批稿，省级土地整治规划大多已在2016年6月底前编制完成，市、县级土地整治规划编制在全面开展；《全国高标准农田建设总体规划》拟根据发展新理念进行修编。这些都为“十三五”高标准农田建设提供了坚实的规划保障。从规划内容和各地实践来看，高标准农田建设规划统筹安排建设目标任务，建立部门联动的工作机制。各级土地整治规划，尤其是市县级土地整治规划则立足于分解落目标任务，优化建设布局，确保把高标准农田建设任务落实到项目和地块，更具操作性。
1.3 科技支撑力度加强
高标准农田建设技术标准体系逐步成型，标准化建设取得突破。2012年国土资源部颁布实施中国首个《高标准基本农田建设标准》行业标准，明确了高标准基本农田建设目标、任务、原则、内容与技术要求、程序等[3]，对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。2014年国家质检总局和国家标准委批准《高标准农田建设通则》国家标准[4]，《通则》在提出土地平整的基础上，以完善农田基础设施为重点，配套开展相应的土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工作，并规定了各项内容的技术标准。目前，国家标准《高标准农田建设评价规范》已完成送审稿，解决了高标准农田“评什么、怎么评”的问题。中央各部门也纷纷制定了本部门涉及高标准农田建设的行业标准，如农业部颁布实施了行业标准《高标准农田建设标准》、国家农发办制定了《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》[5]。浙江、山东、江苏、四川等省结合本省实际，先后出台了有关高标准农田建设的地方标准。
学术界对高标准农田建设的关注也逐年增多。陈天才等[6]、马立军等[7]、李婷等[8]探讨了高标准农田建设的空间布局和建设时序，从自然条件、基础设施条件、立地条件等方面构建了高标准农田建设评价的体系，并按贴近度大小进行时间排序。李少帅等[9]、黄玉娇等[10]分析了高标准农田建设面临的问题和对策，提出要加强自然资源和资金的匹配度。王新盼等[11]、王晨等[12]研究了高标准农田建设区域划分方法，提出结合农田质量现状及其限制因子可改造程度，从基本具备高标准条件和经整治后可建成2个层次上划定高标准农田建设适宜区域的方法。
2 “十二五”期间高标准农田建设进展和问题分析
根据调查统计，“十二五”期间全国建成高标准农田0.27亿hm2，超额完成了规划确定的目标任务，可以说成效显著。但高标准农田建设是一项探索性工作，工作部署急、要求高，可借鉴的经验少，从实践来看，仍然存在一些突出问题，需要在未来加以改进完善。
2.1 建设进展情况
按照“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，“十二五”期间，全国各地共建成高标准农田0.27亿hm2，通过整治新增耕地170.4万hm2，耕地质量平均提升1～2个等级[13]，国家粮食生产也实现了“十二连增”，高标准农田建设对促进农业乃至农村发展发挥了重要作用。
1）落实了最严格的耕地保护制度。通过高标准农田建设，田、水、路、林、电等田间基础设施配套更加完善，项目区实现了“旱能灌、涝能排”，农业生产抵御自然灾害能力明显增强，部分旱地变成了水浇地，2015年中国统计年鉴数据显示，全国耕地灌溉面积从2010年的0.60亿hm2增加到了2014年的0.65亿hm2；优化了项目区土地利用结构，田间基础设施占地率减少至8%以下，田间基础设施使用年限提高到15年以上，实现了以建设促保护，促进了耕地节约集约利用和可持续发展。
2）夯实了现代农业发展基础。据调查，建成后的高标准农田田块规模扩大并且变得相对均匀[14]。丘陵区道路通达度提高到90%以上，平原区基本实现100%的通达度，显著减少了农业生产成本，提升了农业生产效率。重庆市以市场为导向，推进粮油和蔬菜生产经营规模化、种植良种化、生产机械化、水利现代化，打造了长―垫―梁“一圈两带三核”百万亩粮油基地和潼南涪、琼两江流域2万hm2连片蔬菜高标准基本农田，促进了农业生产规模化，农民收入显著提高。广西、福建等省采取“以奖代补”的形式建设高标准农田，大力支持农民和农业经营主体自发开展“小块并大块”耕地整治，通过规模化、集约化、机械化生产，使农业生产力大大提高。
3）改善了生态环境。建成的集中连片高标准农田，在田间道路和沟渠两侧种植林带，使项目区的林木覆盖率大幅度提高，农田防护面积比例普遍提高到90%以上，优化了生态景观结构，有利于区域生物多样性。通过以改善灌排条件为目的的小流域治理，减少项目区风沙、水土流失、泥石流等自然灾害的发生，改善了农田生态环境，促进了生态文明建设。湖南、上海等地结合高标准农田建设发展示范农业和观光农业基地，建成的“稻田公园”、“郊野公园”等社会反响良好，吸引了大批旅游者，拓宽了农民致富门路。
2.2 存在问题分析
高标准农田建设任务艰巨，需要举全国之力，多部门紧密合作共同来完成。当前高标准农田建设在组织管理、实施建设、后期管护等方面均不同程度地存在一些问题，亟需研究并加以解决。
1）政府主导作用未能有效发挥。根据《全国高标准农田建设总体规划》，各级地方政府要根据本地实际情况建立由政府领导牵头，发展改革、财政、国土资源、农业、水利等有关部门参加的协调机制，明确各部门职能职责，加强统一领导和统筹协调。但从“十二五”期间各地建设情况来看，政府主导的机制并未完全建立起来，统筹协调力度不够，有的省份在推进高标准基本农田建设过程中，尽管在省级层面做了工作部署，但部分市、县级政府更关注其他经济建设项目，未将高标准农田建设作为政府的重点工作，很多项目建设领导小组或指挥部只停留在文件文字中，职能没有得到应有发挥，造成高标准农田建设进度慢、资金滞留等问题。
2）部门间衔接协调难度大。高标准农田建设是一项跨地区、跨行业、跨部门的综合性系统工程，必须统筹规划、协调落实、有序推进。但在实际工作中，由于各部门项目管理方式、资金来源、技术标准、人员结构等不尽一致，很难形成共同推进的统一平台，不少地方仍然是部门各自为政，难以形成合力，影响建设进度和效率。
3）资金整合不够到位。根据规划要求，高标准农田建设要以县域为单位，按照“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的原则，加强新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生a发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金等不同渠道涉农资金的有机整合。但在政府主导作用不能有效发挥、部门间衔接协调难度大的条件下，很多地方的资金整合流于形式，集中投入、提高资金使用效益的力度不够。
4）数据信息难以及时共享。根据总体规划确定的部门分工，由国土资源管理部门负责高标准农田上图与信息统计工作，要加强沟通协调和信息共享。实际工作中，由国土资源管理部门建成的高标准农田都能及时上图入库，但农业、水利、农业综合开发办等其他部门建成的高标准农田普遍存在片数比较多且分散的问题，项目和地块的拐点坐标等信息缺乏而难以实地认定，导致总体建设信息不能及时汇总，建设成果不能共享。
5）后期管护不到位。总体规划对后期管护只提出了原则性要求，中央层面也未制订明确的关于后期管护的政策。从调研来看，不少地方存在“重建设、轻管护”的现象，没有完全建立后期管护机制，高标准农田项目建设完成后，未安排后期管护资金，管护责任不明确，管护措施不到位，部分田间基础设施损毁失修，影响可持续利用。
3 “十三五”时期高标准农田建设策略创新分析
与“十二五”期间相比，“十三五”时期高标准农田建设任务更为艰巨，要确保按期完成建设任务，助力国家第一个百年目标顺利实现，首先，要针对当前存在的问题加快完善体制机制，提高建设效率；其次，要采取有效措施，及时化解建设条件约束趋紧、资金筹措难度加大等不利因素带来的影响；第三，要积极应对新形势和发展新理念带来的困境和挑战，着力创新建设途径。
3.1 “十三五”时期面临的新挑战
1）应对发展新理念能力不足。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，高标准农田建设要贯彻落实五大发展新理念，促进耕地资源数量质量生态并重管理，需要从业人员及时转变观念，改革管理方式，创新规划、设计、施工等环节的技术方法，革新材料设备，提升整体素质。长期以来，高标准农田建设管理部门以及设计、施工等从业机构习惯于“田间工程建设”模式的农田建设，存在很强的“路径依赖”特性，要按照发展新理念开展高标准农田建设需要较长的一段转型期。
2）建设难度越来越大。“十二五”期间，各地按照“先易后难”的顺序，将容易建设的农田基本全部建设完，“基本具备高标准条件”和“稍加整治”类型的高标准农田建设项目越来越少，“十三五”时期的高标准农田建设项目绝大多数应该都是“需要全面整治”类型的。全面整治要在土地平整的基础上，综合开展土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程，工程量大、项目建设周期长、投资额度也会相应增加，建设成本随之上升。
3）区域差异逐步显化。各省的耕地资源、水资源状况不尽一致，历史上对基本农田保护的力度有所差别，总体规划确定的高标准农田建设任务与上述条件并不完全匹配，局部资源匮乏地区要完成高标逝锝ㄉ枞挝衲讯雀大，国家层面的统筹协调面临挑战。对比分析各省2020年高标准农田建设任务、耕地保有量、基本农田保护面积和2014年的耕地灌溉面积（图1）发现，广西、海南、重庆、四川、贵州、青海、宁夏等省（区）的高标准农田建设任务超过了耕地灌溉面积，高标准农田建设面临农业灌溉水资源不足的压力。浙江、江西等高标准农田建设任务接近基本农田保护面积80%的省份，以及北京、上海、广东等经济发达、历史上基本农田整治工作开展较好的省份，都存在按现行标准“无地可整”的困境，需要进一步提高建设标准，以完成建设任务。
4）资金筹措难度越来越大。随着建设成本增加和物价上涨等因素，“十三五”期间要完成高标准农田建设目标任务，需要8 000～12 000亿元资金。国家用于高标准农田建设的资金来源有新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金、土地出让收益中计提的农业土地开发资金和农田水利建设资金等。近几年，随着经济下行压力加大，供给侧结构性改革加快，各地去产能、去库存的力度逐步加强，各级政府的新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、土地出让收益等收入急剧下滑，2015年部分省份就已反映资金难以满足高标准农田建设需求，急需拓宽资金渠道。
3.2 “十三五”时期策略创新分析
1）健全建设管理和监管机制。高标准基本农田建设管理和监管机制如图2所示，纵向上要加快完善“中央指导、省负总责、县为主体”的建设监管机制，更充分发挥中央的宏观调控作用，进一步明确中央各部门的管理职责，明确各部门的建设任务、资金来源，准确界定各部门在高标准农田建设监管中的具体分工。横向上要完善“政府主导、部门合作、公众参与”工作机制，切实落实政府统筹责任和部门建设责任，充分调动各方的积极性，切实发挥农民群众的主体作用。通过完善机制解决区域差异大、部门衔接难、资金整合难等问题，提高贯彻落实发展新理念的系统能力。
2）创新投融资机制。鼓励和引导社会资本参与高标准农田建设，积极拓宽资金渠道，加快建立多元化的投融资体系。在宏观税收减少的局面下，中央层面要加快研究出台具体的、操作性强的拓宽资金渠道和统筹政府涉农资金的政策措施，充分发挥政府投资的引领和示范作用。按照“谁投资、谁受益”的原则创新激励机制，探索通过土地整治建设高标准农田新增耕地可用于占补平衡，积极建立乡（镇）、农民及业主多元投入的投资机制，多渠道、多层次筹集资金。鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等土地经营者实施项目，实现项目“建、管、用”一体，激发实施主体的内生动力，降低建设成本。充分发挥农民集体经济组织和农民的主体作用，鼓励他们采取多种方式，自行建设高标准农田，加快农村一二三产业融合发展，增加农民收入。
3）加强评估考核。严格落实中央关于将高标准农田建设情况纳入地方各级政府耕地保护目标责任考核的要求，开展年度考核和规划期末考核，年度考核结果与下一年度中央资金安排挂钩。探索建立激励机制，对高标准农田建设工作做得比较好的省份，可考虑在用地指标安排、国家投资重大工程建设等方面予以适当倾斜，探索将高标准农田建设中经集中连片整治后新增加的部分耕地用于农田配套基础设施建设；对高标准农田建设不力的地方，应严格按照《粮食安全省长责任制考核办法》规定，追究相关部门和人员责任，督促地方政府切实担负起责任。
4）严格统一上图入库。依托国土资源综合监管平台，建立高标准农田建设信息精准管理机制，将已建成地块及时通过国土资源综合监管平台“上图入库”，实现高标准农田建设“一张图”，全面、在线、实时监控核查，并在此基础上形成全国高标准农田建设“一张图”。国土资源管理部门等相关部门要及时优化完善综合监管平台，制定统一信息标准；高标准农田建设各有关部门要完善本部门负责的高标准农田建设项目的拐点坐标、主要工程量等信息，由县级建设部门及时将建设信息逐级报备至省级部门，省国土资源管理部门汇总全省建设信息后报国土资源部，及时实现信息共享。
5）完善建后管护制度。将建成的高标准农田及时划定为永久基本农田，实行特殊保护。加快健全管护机制，各地政府可根据当地实际情况，对高标准农田建后管护资金给予适当补助。积极引导和激励专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型经营主体参与高标准农田设施的建后日常管护工作。管护制度的制定，一定要明确各项工程的管护主体、管护责任和管护义务，将责任落实到具体机构（人员），要及时签订管护协议，确定沟渠、道路、建筑物等工程设施的具体管护措施，确保各项工程设施在设计使用年限内有效发挥作用。
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甘肃是全国水土流失最为严重的省份之一，38万km2的水土流失面积占42.58万km2总土地面积的85%，每年输入黄河、长江的泥沙分别占黄河、长江年输沙总量的1/3和1/10。全省人均水资源占有量约为全国平均水平的1/2，耕地亩均水资源占有量不到全国平均水平的1/4。根据甘肃省第二次土地调查结果，全省现有耕地8115万亩，其中旱地6081万亩，占总耕地的75%。旱地中有旱川地95万亩，梯田3267万亩，坡耕地2719万亩，耕地近80%是旱地，旱地中86%是坡耕地。坡耕地主要分布在中东部黄土高原及陇南山区10个市州的67个旱作农业县区。大量的坡耕地不仅产量低下，而且由此造成的水土流失影响到下游乃至全流域。在甘肃开展大规模梯田建设，控制水土流失，促进经济发展，具有十分重要的现实意义和长远意义。
针对甘肃“山多川少，人多地少，荒多林少”的现状，省委、省政府抢抓国家加大坡耕地综合整治的历史机遇，把梯田建设作为治理水土流失、改善农业生产条件、发展旱作农业和现代农业、解决“三农”问题的根本性措施，取得了显著成效。截至2011年底，全省累计兴修梯田3267万亩，占甘肃现有耕地的40%，占坡耕地面积的54%，旱作农业区人均占有梯田1.9亩。实践证明，在甘肃实施梯田建设工程，有效提高土地生产能力，特别是依托梯田普及现代农业科技，增加农民收入，是解决甘肃“三农”问题，改善农村人居环境的重要举措。
为此，甘肃整合发改口粮田、国土开发和水保、农发、扶贫梯田等多个部门的项目，拼盘各项目建设资金，提高梯田建设国家补助标准，启动实施了1000万亩梯田建设工程（2009-2015年），全面快速推进坡耕地整治。虽然甘肃将梯田建设国家补助标准由原来的每亩40元提高到黄河流域每亩400元，长江流域600元，但是近年来机械燃油费和人工工资等费用不断上涨，梯田建设最低成本黄河流域每亩超过800元，长江流域超过1000元，国家补助资金基本用于施工企业采购机械燃油，随着近庄缓坡地机修梯田面积逐步减少，远山陡坡宜修地机修梯田难度加大，部分区域国家补助资金已不足采购燃油，加之地方财政匮乏，旱作农业区群众贫穷，低标准补助满足不了高成本的梯田建设需要，严重影响到甘肃大规模梯田建设工程。施工企业兴修梯田，要向地方财政上缴营业税、城建税、教育附加、印花税、所得税等各项税赋，目前，四川省等省为了扶持直接参与梯田等农村基础设施建设的施工企业，规定利用推土机等机械进行“坡改梯”及相关土方运输作业取得的劳务收入均免征营业税。甘肃参照其他省份免征梯田建设施工企业的营业税等各项税赋，平均每亩梯田可免缴各项税赋22元；我国已对公交车、农村客运、出租车燃油实施了燃油补贴，甘肃按照国务院支持甘肃的有关政策，参照农村客运燃油补贴标准对机修梯田机械燃油进行补贴，平均每亩梯田可获得补贴费220元。以上措施被甘肃采纳，能够拓宽梯田建设投资渠道，解决梯田建设补助偏低的实际问题，充分调动广大群众、施工企业参与梯田建设的积极性，确保梯田建设的质量和数量，有力促进甘肃农村经济繁荣、农民脱贫致富。
1梯田建设成本调查分析
1.1调查对象选择
2009年，甘肃按照旱作农业区农业生产水平和农业特色产业发展方向，充分考虑降水、海拔、地形等自然条件以及坡耕地资源和梯田现状等因素，从改善农业生产条件和提高群众生活水平的实际出发，在67个旱作农业县区选择了榆中、秦安、通渭、静宁、华池、会宁、西和、永靖等38个重点县区实施第一轮500万亩梯田建设工程。2012年，在38个重点县的基础上，增加了天祝等9个县，范围扩大到47个重点县区启动了第二轮500万亩梯田建设工程。本次调查针对47个重点县区，选择具有典型的榆中、静宁、通渭、清水、环县、西和、礼县等7个县按照宜修坡耕地不同坡度机修梯田成本进行调查分析。
1.2机修梯田成本构成
甘肃梯田建设以机修为主，人工辅辅助，其成本主要由机械费、人工费及税金等构成，机修梯田投入因土类、土质、坡耕地坡度和田面宽度不同而有所差异。梯田建设投入主要按照国家定额补助、地方配套、群众筹资筹劳的方式解决，现行国家标准为每亩400元（黄河流域），600元（长江流域），不足部分由地方配套和群众筹资筹劳解决，群众筹资由乡、村组织受益农户和施工企业协商解决。
1.3成本调查分析
成本分析包括坡改梯成本分析和田间道路建设成本分析两部分。
1.3.1坡改梯成本分析
（1）按工程量计价分析
按照实测梯田建设土方量招标。据调查，5°～10°、田面宽度20m、长度33.3m的土方量为203.3m3，10°～15°、田面宽度13.5m、长度49m的土方量为270.4m3，15°～25°、田面宽度8m、长度59.6m的土方量为301.7m3，每方土平均4元，人工培埂等整修费平均每米3.85元，三个类别的机修梯田每亩成本分别为：941.5元、1270.3元和1436.4元。
（2）按成本构成综合分析
机修梯田建设成本主要由机械费、人工费和税金构成，机械费主要包括燃油、机手工资、辅油、机械维修折旧费用等构成，每亩成本为787～1048元。其中机械费659.8～1070.0元，燃油费359.6～496.4元，机手工资80.7～113.3元，税金18.16～31.98元，维修、折旧费63.7～89.7元，辅助用油53.1～72.5元，其他费用80～110元（表1）。
（3）按工程概算标准分析
在项目前期工作中，工程投资是按照《水土保持生态建设工程概（估）算编制规定》和《水土保持工程概算定额》（水总［2003］67号）编制概算，现就地面坡度5°～10°、10°～15°、15°～25°，田面宽度14m和11m作概算分析，5°～10°每亩费用为689.2元，10°～15°每亩费用为1147元，15°～25°每亩费用为1363元（表2）。
1.3.2田间道路建设成本分析
为利于机械化耕作、作物运输等生产需要，机修梯田均配套有田间生产道路，根据梯田工程综合推算，每亩梯田平均配套田间道路3m左右。田间道路建设参考《甘肃省农村公路村道工程技术标准》，田间生产道路按路基宽4～5m，路面宽3.5～4.0m，道路路基建设平均8000元/km，其中：油料费用6720元，机械折旧及维修费用344元，驾驶员工资230元，管理及运输费350元，其他费用356元。人工修建道路边沟每公里2000元。预算投资为10000元/km。
2企业税赋征缴调查分析
2.1有关企业上缴税赋规定
国家有关税赋规定：施工企业应向国家上缴营业税、城建税、教育费附加、印花税、企业所得税等各项税款，其中梯田建设施工企业上缴营业税按照实际承包营业额的3%缴纳，城建税按照实际缴纳营业税的5%缴纳、教育费附加按照实际缴纳营业税的5%缴纳、印花税按照合同金额的0.03%缴纳，企业所得税按照实际取得营业额扣除发生成本、费用、税金后按所得的25%缴纳，个人所得税由税务机关按实际收取营业额的0.4%核定征收。以上各项税款中营业税、城建税、教育费附加、印花税占营业额的3.33%，企业所得税、个人所得税占营业额1.21%以上。
2.2国务院扶持甘肃经济发展的有关优惠政策
2010年，国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中从加强甘肃基础设施建设，加强生态建设和环境保护、夯实农业发展基础、加快建设等十个方面给予了扶持，甘肃梯田建设作为农村基础设施建设，是甘肃农业发展的主要载体，是改善生态环境的有效措施，是新农村建设的重要内容，是发展甘肃农业特色优势和推进农村产业结构优化的根本性举措，应享受国家优惠政策。
2.3税赋征缴情况调查分析
目前，甘肃梯田建设投资主要由国家补助、地方配套和受益农户投劳折资三部分构成，施工企业与建设单位按国家补助资金签订施工合同，征税标准也就以国家补助为基数，各地梯田建设施工企业每亩梯田实际上缴各项税赋一般占国家补助的5.33%，其中缴营业税、城建税、教育费附加和印花税为3.33%，所得税为1.21%以上。按现行补助标准，甘肃黄河流域机修梯田平均每亩实际缴税21.23元，长江流域平均每亩缴税30.48元，平均每亩梯田上缴各项税赋23.87元（表1）。
3机修梯田机械燃油补贴调查分析
3.1国家燃油补贴政策
国家机械燃油补贴的有关规定：“当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格形成机制改革实施补贴，即汽油高于4400元/t、柴油高于3870元/t时，国家启动油价补贴机制；当国家确定的成品油出厂价低于上述价格水平时，国家停止油价补贴；当成品油价格上涨时，增加补贴；当成品油价格下跌时，减少补贴”。国家已先后对公交车、农村客运、出租车燃油实施了补贴政策。其中农村道路客运油价补贴标准：当汽油出厂价在4400～5480元/t、柴油出厂价在3870～5070元/t时，中央财政负担50%；汽油出厂价高于5480元/t、柴油出厂价高于5070元/t的部分，中央财政负担100%。
3.2机修梯田机械燃油使用调查
各典型县（区）调查显示：因承包坡耕地条件和施工企业自身条件的差异，平均每亩梯田机械燃油费359.6～496.4元，耗用柴油46.6～64.4L。目前甘肃直接参与梯田建设的施工企业没有享受到国家的燃油补贴政策，机械耗用柴油、3#通用锂基脂等辅助燃油均按照市场商品价格采购，平均机修每亩梯田耗用柴油费用占梯田成本的45.11%～49.66%，占国家补助标准的80%以上（表1）。
4梯田建设存在的实际问题分析
4.1机修梯田成本高，补助标准低
2009年以前，甘肃农业机械化程度不高，农民投劳投工比较积极，梯田建设主要以人工修筑为主，梯田建设标准不高，甚至存在“皮带田，扁担田”低标准梯田。梯田建设主要靠水土保持、农发、扶贫等项目支撑，甘肃财政每年投入1500万元，起初用于每年的120万亩梯田建设奖励性补助，随后每年建设任务减为60万亩，省级财政补助标准由每亩20元提高到40元，梯田建设投资标准每亩不足200元。2009年，甘肃启动实施了500万亩梯田建设工程，补助标准提高到每亩400元（黄河流域）、600元（长江流域），省级财政从每年的1500万元增加到7500万元，每年新修梯田150万亩。目前梯田建设实际成本在800元（黄河流域）、1000元（长江流域）以上，高成本、低补助的实际已不适应梯田建设的需要。
4.2地方财政匮乏，配套资金难以落实
甘肃属我国西部欠发达省份，省级财政收入位列全国最后，每年省财政以最大能力投入用于梯田建设补助的资金仅有7500万元，平均每亩省级补助50元。各市州、县区用于梯田建设的配套资金根本落实不到位，严重影响了梯田建设工程进度。
4.3山区群众贫穷，参与积极性不高
甘肃农业人口多，农村贫穷落后，为了改善农村生活状况，在农业生产收益甚微的情况下，农村劳动力转移，青壮年外出务工，农村剩余劳动力多为年老、年少者，参与梯田建设的积极性不高。随着近年来国家减轻农民负担，加大了投工投劳的难度。
4.4工程质量和数量亟待提高
由于受投资的影响，梯田建设标准达不到要求，甚至梯田数量不实，出现同一块梯田顶替各部门任务的现象。为此，急需提高梯田补助标准。
4.5国家惠农政策范围小
目前，国家和地方出台了燃油补贴、税收减免等惠农政策，国务院也为重点扶持甘肃经济发展制定了优惠政策，梯田建设在甘肃农村经济发展具有举足轻重的地位，特别是依托梯田开发梯田产业，应用农业科技促进甘肃农业增产、农民增收、农村经济繁荣方面尤为突出，但没有将甘肃梯田建设纳入优惠对象。
5解决方案
5.1免税
按照国务院扶持甘肃经济发展的有关优惠政策，省上应将机修梯田纳入扶持范围，制定出台机修梯田税赋优惠政策，免征利用推土机、挖掘机等机械进行梯田建设施工企业营业税等各项税赋，平均每亩梯田可免缴各项税赋22元，平均每年新修150万亩梯田可免税3300万元。
5.2燃油补贴
按照国务院扶持甘肃经济发展的有关优惠政策，省上按照国家财政部财建〔2009〕1号文件提出的“省级人民政府结合本地区实际情况，可以自行筹集资金，对本规定范围之外的对象予以补贴或提高补贴标准”规定，应将机修梯田机械纳入中央财政燃油补贴对象，筹集梯田专项燃油补贴经费，参照国家农村客运燃油补贴标准，对直接用于梯田建设的挖掘机、装载机、推土机实行专项油价补贴，平均机修每亩梯田获得燃油补贴220元，平均每年新修150万亩梯田可补贴33000万元。
关键词：农田水利；基本建设；现状
中图分类号：TV1 文献标识码：A
1 农田水利工程现状
逊克县现有灌溉井550眼，自流灌区2处，有效灌溉面积8.3万亩，已治理易涝耕地和水土流失面积25.17万亩和19万亩，分别占易涝面积和水土流失面积的40.5%和8.9%，现有的除涝工程和水土流失治理工程普遍存在治理标准低、工程零散和不配套的问题。农村饮水解困工程50处，受益人口3.05万人，初步解决饮水困难状况，其中有1.17万人达到基本饮水安全。小Ⅰ型水库1座，设计库容130万m3，塘坝6座，设计蓄水量21万m3。
2 农田水利基本建设存在的主要问题
2.1 农田水利工程规模小、标准低
第一是工程的规模小。黑龙江流经逊克县140公里，现有黑龙江堤防75.42公里，防洪标准低、达到十年一遇标准。按规划还有三段总长度38.4公里堤防没有建设；逊别拉河、沾河两岸目前没有成型的防洪工程；逊克县境内易涝面积62万亩，已治理25.17万亩，水土流失面积214万亩，已治理19万亩，大片的易涝、水土流失面积未得到治理，在已治理面积中，由于都是零星治理工程，其标准低、效益差；据统计全县的中低产田49万亩，基本上没有得到治理；现有的有效灌溉面积达到8.3万亩，按本县最大受旱灾面积38，2万亩，仅占22%；逊克县境内河流众多，每年河水涨落无常，河道变迁，给沿岸耕地造成洪涝灾害，并严重冲毁农田，威胁村庄，中小河流的治理任务十分繁重。
第二是工程的标准低。从已建的农田水利工程来看，有相当一部份工程存在标准低的问题。黑龙江堤防75.42公里，其中按设计达标的12.7公里，大部份堤段现有防洪标准仅达到10年一遇；一些中小河流治理工程由于标准低，运行不安全，已经有少数工程发生不同程度的破坏；农村饮水工程由于标准低，供水能力逐年下降，有的甚至弃而不用，需要重新建设。
2.2 农田水利工程不配套及年久失修
工程不配套。逊克县的小型水库、小塘坝历史上曾建过多处，当时也发挥了一定的效益，但由于工程不配套，成为昙花一现的工程，现存的几处小型水库、小塘坝和小自流灌区也存在严重的工程不配套的问题；逊克县的克林涝区现已基本报废，发挥不了应有的作用，目前我县治涝工程大部分，组织农民投劳、投工建设的，标准低，经几年的运行排水沟淤积严重。我县车陆乡的宏秀沟，南地营子小水库等，有的只了溢道和闸门，土坝标准低，发挥不了应有的作用。
工程年久失修。黑龙江堤防由于年久失修，堤身和穿堤闸涵均有不同程度损坏；前进小水库的溢洪道、放水洞多年得不到维修，已经失去使用价值；众多的环山截流沟、排水沟经多年淤积得不到清理，排水能力大打折扣；早年修建的护坡工程由于得不到及时维修而损坏严重；小水电站发电设备、防洪堤闸门启闭设备需要及时更新。
2.3 农田水利基本建设政策
改革开放以来国家制定了一系列有利于农田水利建设的政策，对促进逊克县农田水利基本建设发挥了巨大的作用，在政策方面当前存在的问题：特别是现在农村税费改革以后，国家为了减轻农民负担出台了一些政策。
“一事一议”制度在抑制农民负担增加方面发挥了良好的作用，这项制度对农田水利基本建设起着一定的作用，但我县人口少，人均耕地面积多，农民不愿自己拿农田搞水利建设。
灌溉用电、燃油的价格高，使农田水利工程运行成本高，抑制农田水利发展。
2.4 农田水利基本建设体制
一是农田水利建设是一项高投入的事业，由于近几年国家对农田水利建设投入的减少，单靠农民自筹资金大搞农田水利建设使农民望而兴叹，需要国家投入，要以国家投入为主，农民自筹为辅的原则，搞农田水利建设。
二是在农村目前还没有形成适应改革以后农村新特点的、宜统则统、宜分则分、高效得力的基层管理体制。
三是农田水利基本建设关系到国家的粮食安全、经济的发展、农民的切身利益，需要全社会的关注。如何把社会的力量吸引到农田水利建设中来，还需要提供政策的保障和体制建设方面的创新。
2.5 农田水利基本建设资金投入
国家对逊克县农田水利建设的投入从总量上（包括农村小水电）看不少，但仍满足不了实际需要，国家应加大对逊克县农田水利建设的投入。
农田水利建设绝大多数是中小型土方工程，近年来国家对农田水利的土方工程的投资少甚至不投资，主要靠农民自己投资。由于土方工程量大，维护费用也大，眼下靠农民自身的财力难以承担。有许多土方工程其效益有很大社会性和公益性成分，主要由农民出资建设和维护有失公平。
参考文献
关键词 基本农田；分级体系；分级管理模式；保护政策体系
中图分类号 F301.0 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）14-0295-02
Study on Three-level Basic Farmland Planning Hierarchical Management and Protection Policy System Construction
GUO Na
（Jinghai Branch of Tianjin Urban Area Branch Bureau of Land Resources and Housing Administration，Tianjin 301600）
Abstract "To value land highly，use land rationally and protect cultivated land effectively" is China′s basic policy.The basic farmland grading system was discussed，the management mode of "basic farmland grading protection" was proposed based on the idea of ″classification management″ in management system，and policy system construction of basic farmland grading protection were discussed，in order to provide references for the perfection China′s current basic farmland protection policy.
Key words basic farmland；grading system；hierarchical management pattern；protection policy system
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，我国要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护耕地。而基本农田保护是耕地保护的重心，基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益。但是我国耕地连年减少，因此加强基本农田保护区规划的实施管理，研究完善基本农田保护政策，切实保护基本农田数量和质量稳定具有重要的意义。
“基本农田分级保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。福建、四川、北京等地相继开展了基本农田保护区分级管理的尝试，笔者通过构建市、区（县）、乡基本农田保护区规划的分级管理体系，并对基本农田分级保护政策体系构建进行了探讨，以期为我国基本农田保护政策的完善提供借鉴。
1 基本农田分级体系
1.1 分级标准
三级基本农田保护区的划定不仅对基本农田保护具有重要影响，也将反作用于城市的空间布局和发展方向，因此三级基本农田保护区的划定需要统筹考虑自然、社会、经济、生态等各项因素，使基本农田保护区划定达到最佳综合效果。基本农田保护区类型主要包括粮食用地保护区、粮棉油用地保护区、蔬菜用地保护区、果园用地保护区及一般种植区。
1.2 空间布局
为了协调人类干扰和基本农田保护的关系，可将单一的基本农田保护区划分为核心区、缓冲区和待开发区3个功能区（图1）。核心区是基本农田保护区的最重点保护的区域，严禁任何非农开发活动；缓冲区是为了避免核心区遭受外界干扰而划定的区域，主要起缓冲作用，区内可进行非破坏性的科研和教学实习活动，禁止开发活动；待开发区主要是指城市规划以内、建成区以外的农业用地区，属于阶段性保护区域。
2 基本农田分级管理模式
2.1 保护区管理主体
由市、区（县）、乡镇各级政府为主体进行管理，各级政府主管领导为保护区内基本农田保护管理工作的第一责任人，对落实保护区内基本农田保护任务负全面领导责任。职责包括研究保护区管理工作、有序安排保护区内土地整治及高标准基本农田建设项目、筹措各项建设资金等。区（县）和乡镇级基本农田保护区分别由上一级政府参与管理，并给予相应的资金、政策倾斜，并定期进行考核，市级以下政府负责本行政区域部分保护任务的落实。
2.2 保护区用途管制规则
三级基本农田保护区内的土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的水利、农田防护林、农田道路及其他农业设施，未经批准，禁止任何单位和个人在其内进行非农建设及其他破坏基本农田的活动。
2.2.1 耕地和基本农田。耕地和基本农田是保护管理的核心，原则上禁止任何非农开发活动占用、破坏耕地和基本农田，禁止占用保护区内耕地和多划定基本农田发展林果业和挖塘养鱼，确需占用保护区内耕地和多划定基本农田的，必须依程序及相关规定报批。
2.2.2 一般农用地。一般农用地包括除耕地和基本农田之外的农用地。保护区内的一般农用地，是补充耕地和补划基本农田的重点区域，禁止各种非农建设活动，并逐步整理、复垦或调整为基本农田。对于保护区内已确定用于未来城镇发展，确需改变用途的农用地，属于阶段性保护区域，在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜，且在建设时不得破坏、污染周边土地。
2.2.3 建设用地。保护区内现有非农建设用地，应当整理、复垦或调整为基本农田。规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
2.2.4 其他土地。保护区内其他土地中，适宜开发为农用地的，应当开发成农用地，不得他用。其中适宜开发成耕地的首先应当开发成耕地。其他土地的开发必须以防止水土流失和土地沙化、保护和改善生态环境为前提。
3 基本农田分级保护政策体系构建
3.1 健全基本农田保护责任机制
基本农田与耕地保护是一项全民参与的系统工程，需加强组织领导，建立健全基本农田保护责任机制[1]。
政府在基本农田保护中承担主导责任，将基本农田保护目标纳入政绩考核内容。建立县、乡、村各级主要领导任期基本农田保护目标，各级政府一把手为第一责任人，实行基本农田保护的“一票否决制”。通过签订责任书，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中，进行考核，评价政绩，实行奖罚[2]。
农民承担直接参与责任，将基本农田保护责任落到农村土地承包经营权合同上，在土地承包经营合同上标注基本农田保护面积和责任人，将具体地块落实到具体农户头上，使农户真正成为基本农田的主体与法人，乡（镇）人民政府分别与农户签订基本农田保护责任书，明确农户对基本农田保护的权利、责任和义务，并定期给予补贴和奖励。企业承担节约用地责任，在项目建设时优化施工方案，不占或少占基本农田，并节约集约利用土地[3]。
3.2 建立保护区管理融资机制
建立市、区、乡3级政府主导、社会公众参与的融资方式，进行多渠道筹集资金。资金主要用于基本农田保护区内土地整治、基本农田经济补贴、高标准基本农田建设等，建立稳定的基本农田建设集中投入制度[4]。一是加大政府财政资金投入，将所需资金列入年度市、区、乡级政府财政预算中，按一定比例进行拨付，并形成基本农田保护基金的主要来源。二是统筹使用农业发展的农田水利建设资金、补贴资金、中低产田改造资金等，优先用于基本农田保护区保护和建设。三是土地整治资金，一方面把土地整治尤其是农用地整治项目优先安排在三级基本农田保护区内；另一方面将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区倾斜[5]。四是对于生态保护任务较重的地区，基本农田保护具有生产和生态双重功能，建议通过区域转移支付的途径和方式对其基本农田保护区建设给予补贴。五是引导社会资金参与基本农田建设，鼓励土地向专业大户、家庭农场流转，支持农民及生产经营者对基本农田建设进行投资，自行进行土地整治，提高生产耕作条件[6]。
3.3 建立基本农田保护激励机制
一是制定基本农田保护经济补贴制度。对于土地利用总体规划中划定的基本农田（经依法批准被占用进行非农建设的除外）种植粮食作物的，由市级或更高级财政每年给予承担基本农田保护任务的农村集体经济组织和农民定向资金支持，补贴标准为种植粮食作物与经济作物的平均差价[7]。二是制定基本农田保护奖惩措施。对各乡镇基本农田保护区保护成效突出的保护区主要责任人予以表扬；按时足额发放基本农田保护经济补贴；下一年度土地利用计划中，在保证重点工程用地需求的前提下，在新增建设用地指标、新增建设用地占用耕地指标等方面予以倾斜，优先保障该乡镇的建设项目用地[8]。对于基本农田保护区保护和建设中发现保护区内因非自然原因导致的基本农田面积有减少（低于保护责任面积）、质量有下降的情况，认定为不合格，责令限期进行整改，整改期间暂不安排新增土地整治项目和高标准基本农田建设项目；停止其他非农建设项目的农用地转用和土地征收审批；并对相关责任人进行批评和处分。
3.4 完善基本农田动态监管机制
一是加强对基本农田保护区的动态监测。充分利用3S技术，对基本农田保护区进行“天上看，地上查，网上管”的动态监测，及时发现和制止破坏耕地和基本农田的行为。把监测评价作为全面加强基本农田保护区建设与管理、提升基本农田保护水平的重要抓手。二是建立基本农田保护区管理系统。利用卫星遥感技术、土地利用总体规划、每年的变更调查成果，建立基本农田保护区档案及规划数据库，为基本农田保护区管理与建设提供快捷的技术服务[9]。
4 结语
我国的基本农田是选用优质的耕地，是当前国家粮食安全的物质保障。新一轮规划修编对基本农田质量首次提出了定量化的划定依据和考核标准。因此，在目前基本农田保护政策框架内建立基本农田分级保护政策体系，将是未来基本农田保护的必然方向。本文在对基本农田分级体系研究的基础上，提出了基本农田分级管理的模式，并对分级保护政策的制定进行了探讨。
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关键词：高标准基本农田；土地整治；可持续发展
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-01-0095-1
0 引言
作为有着悠久历史的农业国，农田的规划建设在中国的历史发展中占据着至关重要的地位。改革开放以来，随着城市化进程不断加快，如何合理高效的进行农田建设成为了新的课题。在这样的背景下，推进高标准农田建设势在必行。2012年10月11日，国土资源部召开加快推进高标准基本农田示范县建设工动员部署视频会议，要求加快建设500个高标准基本农田示范县，至此，建设高标准基本农田，已经上升为中央决策，是全社会的共同责任。
1 建设高标准基本农田的问题
1.1 地形地貌复杂，零散耕地整合难度较大
我国幅员辽阔，地形地貌相当复杂。除去少量平原地区，多为丘陵及山地，耕地形态细碎、零乱，田坎比例高，耕地平均地块大小仅为0.087公顷。类似美国农场式的集约化生产在我国很多地方难以实现。田块太小不适合使用大型农业机械开展规模化作业，对于农民来说，地块分散，耕种起来也极为不便。这种状况不仅不利于农业现代化发展，也成为高标准农田建设面临的巨大障碍。
1.2 主管部门联系松散，综合效益难以发挥
推进高标准基本农田建设，需要基层农林水路等各个站、局及部门统筹规划建设，但现在多数地区各部门各自为战，联系松散，没有形成应有的合力，而且往往造成了重复投资及各部门计划相悖的情况，造成了管理资源及投资的浪费。
1.3 管护跟不上，工程寿命缩短
很多项目竣工后没有形成完善的管护体制，管理主体往往并不明确，且管护资金无法及时到位，所以管护效果并不理想，工程设施丢失的情况时有发生。“重建轻管”的现象普遍存在，无视后期管护的重要性将使得高标准基本农田建设的投资效果大打折扣。
2 高标准基本农田的要点
2.1 目的地水文及地质特点
水文地质、地形地貌等是推进高标准基本农田必须考虑的自然因素。北方平原区地表水资源匮乏，地下水灌溉比较普遍，一般需种植农田防护林，以防风固沙。南方丘陵地带水资源丰富，田块与田块之间高度差距较大，整治后多以梯田为主。配套工程则以明渠明沟灌排为主，在地势较高的地方修建池蓄水。农田建设不能单一地追求设计上的美观，应把实用性排在第一位，结合本地区特点进行方案的设计。
2.2 资金渠道
2.2.1 政府财政拨付 各地政府应建立高标准基本农田建设专户，专款专用。
2.2.2 探索市场化模式，吸引民间资本 投资人投入前与当地先行签订土地预流转合同，建成后流转给其使用，在流转使用费上给予优惠。
2.2.3 金融机构参与 各地政府应鼓励金融机构为高标准基本农田建设开发多样的低息或无息贷款，引导更多信贷资金投向高标准基本农田建设。
2.3 创新工作机制
一是强化各级政府在高标准基本农田建设中的组织作用，领导协调国土、农业、水利、交通等部门人员，负责该行政区内的高标准基本农田建设工作。二是要引导农民自愿参与高标准基本农田建设的项目实施，采取问卷与实地调查、咨询和座谈会等形式，提出公众参与高标准基本农田建设的程序、时间和期限等，建立高标准基本农田建设信息的公开、参与、反馈一体化机制。
3 结语
近年来，在党中央及政府的正确领导下，国土资源部门认真贯彻国家关于切实保护耕地的有关方针政策，建设了一批与现代经营方式和农业生产相适应的高标准基本农田，为解决“三农”问题作出了重要贡献。但我们也必须清醒地认识到，耕地保护和土地整治工作还不能完全适应形势的发展，综合功能还未完全发挥，机制建设也还有待进一步完善。新形势下，我们必须牢固树立强烈的忧患意识和机遇意识，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用和切实保护耕地的基本国策”，不断强化国土资源管理，加快高标准基本农田建设，推动全国经济全面、协调、可持续发展。
关键词：农田水利；公共政策；农民；价值
中图分类号：S279.2；D232
文献标识码：A
文章编号：1004-0544（2012）12-0108-04
公共政策是政府、政党或其他社会公共权威部门，在一定历史条件下，为解决一系列社会问题和当下的社会需求，规范和指导有关机构、团体或个人的行动，“有效地调动和利用社会经济资源，以实现公平与效率等价值目标的主张或决策”。新中国成立以来，农田水利建设不仅是恢复和发展农业生产的先决条件，而且对于国民经济的发展也具有基础性和先导性的作用，农田水利建设政策符合公共政策的特征。因此，从公共政策的价值标准：普惠、经济效益、社会可行和实践检验的标准出发，来分析农田水利建设的特点、绩效和发展方向等问题很有意义。
一、水利建设确立了普惠的政策标准
自古以来洪涝灾害就是中华民族的心腹之患。一旦洪水泛滥，不仅造成“人为鱼鳖”、“灾民遍野”的惨剧，而且农业生产乃至整个社会经济的发展都几近停滞，兴修水利的迫切性不言而喻。在新中国建立初期，兴修水利的主要目标是：防洪安全，保障人的生命财产安全；粮食安全，保障粮食供给；21世纪国家则把水利提升到关系国家“防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全、国家安全”的战略地位。可见，水利作为公共产品（或准公共产品）所呈现的重要性，主要表现在受益的非排它性上，即水利效益可以使全民共享。水利建设所具有的普惠目标，引导和约束中国共产党、政府和社会各阶层民众在各自的领域内以其制度化的活动推动农田水利建设，并使其效益为现实和未来的各社会主体所平等分享。
新中国成立之初，中国共产党和政府面临着完成民主革命遗留任务、恢复和发展国民经济、巩固新生政权等众多亟待解决的难题。基于执政党为人民服务的理念和全国人民对实现现代化的迫切要求，中国共产党在综合了各种意见的基础上作出决策——把兴修水利当做提高和改善人民生活、恢复和发展国民经济的重要途径之一。为兴修水利，中国共产党的领袖们提出了许多重要指示和方针，如20世纪的“一定要把淮河修好”、“要把黄河的事情办好”、“一定要根治海河”；21世纪的“让黄河为中华民族造福”等一系列指示，既显示大江大河对国家经济发展和人民生命财产的严重威胁，又昭示国家治理大江大河的决心和信心，具有鲜明的人本价值取向。
兴修水利的决策作出之后，国家很快就制定了水利建设的基本政策：大力防治水患，重点进行河流治理工程，同时兴修灌溉工程，减轻旱灾。“一五”计划时期，国家在重点治理大江大河的同时，把兴修农田水利、保持水土作为发展农业生产的重要措施。1958年5月，国家提出水利建设的方针是“以小型为主，以蓄为主、以社办为主”（简称“三主”方针）。1965年水利电力部党委制定了“三五”期间水利工作方针：“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”。值得注意的是，我国建设的水库之功能次序是：灌溉——发电——航运（能利用时）——渔业或养鱼（能利用时）——环境保护等，由于确定了灌溉的优先地位，奠定了我国农田水利事业发展的基础，而且这一政策一直贯穿于整个20世纪80年代以前。
20世纪80年代，水利改革提出“加强经营管理，讲究经济效益”的市场化改革方针，农田水利建设与管理也进行了市场化的改革，但由于忽视了农田水利的公共产品属性，农田水利建设规模相应缩小，有的地方甚至处于停顿状态，导致粮食产量在1984年以后一度处于徘徊状态。20世纪90年代，国家逐渐恢复了农田水利的公共产品属性，并在政策上逐渐予以强调和支持。
进入21世纪，鉴于农田水利的极端重要性，从2004年到2011年中央连续出台的8个“一号文件”，都提出要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的大事来抓，明确了农田水利的公共产品属性，加大了对农田水利建设的投入。这些文件作为我国农田水利建设的政策依据，为农田水利的改革与发展指明了方向。特别是2011年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，是新中国成立以来首次从战略的高度系统部署水利改革发展全面工作的决定。其中强调：要“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，“大兴农田水利建设”，“健全农田水利建设新机制”。这些政策的实施将会极大地促进农田水利事业的发展。
农田水利建设所具有的普惠标准，与中国共产党为人民服务的执政理念、农民迫切要求兴修水利的要求高度契合，推动党制定了兴修水利的公共政策。党、政府和农民积极执行这一政策，新中国农田水利建设得到了大发展。
二、农田水利建设遵循社会可行的标准
农田水利建设的政策能否实施，取决于既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，还取决于能否得到社会较为广泛的认同和支持，即社会可行的标准。在我国农田水利建设过程中，党、政府和农民共同参与水利建设的制度体系、完善的农田水利管理体制和运行机制、政府的巨额资金投入和农民的积极支持，说明农田水利建设政策得到了政府的高度重视和广大农民的普遍支持。
（一）高效的水利组织动员体系与巨额的投入
1 “党政一体”的治水组织动员体系的构建。“现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，在现代社会中，政党常常履行某种利益聚合的功能，即政党努力将利益集团的特定要求转变为一般可供选择的政策方案。”中国共产党所拥有的强大的组织和动员功能，以及在新中国成立后逐步建立起来的“议行合一”政治体制，在水利建设过程中发挥了巨大的作用。
中国共产党的组织动员功能来自于严密的组织体系，包括：党的系统、行政系统和群众团体系统。其中，党是处于绝对领导地位的政治组织，行政系统则是贯彻落实党的决议、决策，群团系统在落实党的政策、决策时也起着重大的作用，如共青团组织鼓励青年进行劳动竞赛，妇联组织“铁姑娘突击队”参加农田水利建设等。依靠各级党组织和各级行政系统，通过“政党下乡”、“行政下乡”和“宣传下乡”的过程，将分散的农民组织动员起来，将分散的乡村社会整合到国家体系中，推动了我国水利事业大发展。20世纪90年代，国家动员农民的机制相对弱化，但仍然可以通过相应的制度设计，如20世纪80年代末90年代初开始实施的“两工”（义务工和劳动积累工）制度，就动员了众多的农民参与到水利建设中。
2 巨额的资金与人员投入。投资数量反映了国家对农田水利建设的重视程度，从我国不同时期水利建设投资来看，水利建设的规模始终都很大。1949年以来，除了国民经济三年恢复时期（1963-1965年）之外，水利基本建设投资占农业基本建设投资的比重，一直都很高，从“一五”到“九五”时期投资比例都在53.8％到63.4％之间，其中的“二五”时期竟然高达71.2％。20世纪80年代中后期，由于农田水利建设投入的一度减少，水旱灾害呈现增加的趋势。20世纪90年代以来，政府对农田水利的投入开始逐年增加。
虽然缺乏详细的统计资料，但我们根据个别例证或数据，可以看出庞大的农民群体是农田水利建设的主力。从1950年到1952年，直接参加水利工程的人员有2000万人左右。1958-1960年的3年间，各省、市、自治区年均投入水利建设的劳动力一般达到占本省、市、自治区农业劳动力总数的20％至30％。20世纪70年代，全国每年冬春都有上亿农民参加兴修小型水库、水渠、塘堰和打井，还建设了一批大中型水利工程。20世纪90年代在农田水利建设过程中，全国高峰日上工劳动力，1990-1998年，年均人数保持在0.7-1.1亿之间。巨额的资金和庞大的人员投入。使得农田有效灌溉面积稳步提高，粮食产量亦稳步增长。
（二）完善的农田水利建设和管理体制
农田水利设施是水利发挥效益的重要前提，而农田水利设施效益的进一步发挥与可持续发展，离不开完善的农田水利建设和管理体制之保障。
1 大、中、小水利工程配套建设。首先，水利工程配套建设是解决“远水解不了近渴”和“近水解不了近渴”问题的重要途径。20世纪修建的许多大、中型水利工程除了防洪目标之外，重要功能还在于灌溉。“二五”时期修建了许多骨干工程，但因工程不配套，没有充分发挥效益，因此，“三五”期间需要做好配套工程，特别是田间配套工程，“力争做到全面配套，为充分发挥水利设施的效益创造条件”。20世纪60-70年代农田水利设施持续建设，大、中、小水利工程配套，逐渐形成完整的水利系统，农田水利中的十渠、支渠、斗渠、毛渠才能发挥作用。
其次，农田水利建设要与流域规划结合起来，做到农田旱时有水可以灌溉，涝时可以排涝。“一五”时期中央就提出，农田水利的规划要“同流域规划相结合，大量地兴修小型水利”。根据《中华人民共和国水法》规定和水利部的职责，水利部明确了七大流域机构作为水利部的派出机构，在流域范围内代表水利部行使水行政职能，并打破地区和行业界限，制定各条江河以至全国水利的统一规划，为全面合理地开发水土资源、治理水患创造条件。
2 蓄水和排水并重。农田水利除了灌溉、排水防止水旱灾害之外，排涝治碱，防止土地沼泽化与盐碱化，也是农田水利的重要任务。“”时期，水利建设的“三主”方针之一“以蓄为主”，在实际应用中曾带来严重的弊端，如1958-1960年，在华北平原。因片面强调蓄水灌溉，不注意排水，造成了严重的盐碱化灾害。但在山区和丘陵地带“以蓄为主”，修建水库，避免下游出现洪涝灾害和土地沼泽化的现象，则是符合实际的做法。后来，在农田水利建设实践中，在不同地区就采用了不同的方法，逐渐把蓄水和排水结合起来，真正化水害变水利。
3 农田水利管理体制和运行机制逐步完善。农田水利设施主要为地方农业生产服务，负责机关主要为县以下基层组织，具体负责组织规划、施工建设、协调任务、技术指导等工作。为了适应农田水利迅速发展的需要，“建立和充实县一级机构”成为20世纪50年代中期以来水利建设和发展的重要任务。一般来说，作为政府的一级基层组织，在既有计划与任务的目标之下，县级水利机构的建立相对容易。
农村水利基层组织，除各类工程专管机构和群众性的管理组织之外，区、乡（镇）一级的水利基层组织也是农村水利的一支骨干力量，但在20世纪50年代，“农村水利正处在大发展时期，建立社、队一级基层水利组织时机尚未成熟”。“”结束后，农村水利基层组织和队伍的建设才被纳入各级水利部门的议事日程。从1978年开始，各地逐步在基层（乡、镇）设置水利站（水利水保站）——大队（村）管水员，到20世纪90年代我国农村水利基层管理服务体系基本形成了网络，在抵御水旱灾害，促进农业高产稳产中发挥了重要作用。
正是因为兴修农田水利的公共政策具有人本的内涵和意蕴，实施此政策也具有现实的紧迫性和社会可行性，因此得到了政府和广大人民，特别是农民群众的广泛支持。具有强大执行力的治水组织动员体系和较为完善的农田水利建设和管理体制就是明证。
三、农田水利建设符合经济效益的原则
“有收无收在水，收多收少在肥”是对水与农业关系形象和真实的表述，说明了水利在农业生产中的重要作用。1949年以来，水旱灾害除极少数年份外，基本上都呈现上升的趋势，但由于我国政府和人民高度重视农田水利建设，经过60多年的持续建设，农田水利工程建设成就显著，农田水利经济效益巨大，符合经济效益的原则——最佳的投入产出比。
（一）农田有效灌溉面积与粮食总产量呈正相关关系
农田水利建设是应对水旱灾害的重要手段。随着农田有效灌溉面积的增加，粮食总产量也随之得以提高，二者呈正相关关系（见表1）。我国农田有效灌溉面积从1949年的1592.9万hm2增加到1978年的4496.5万hm2、2008年的5847.2万hm2，2008年农田有效灌溉面积分别比1949年和1978年增长267％和30％。
2008年我国粮食总产量52870.9万吨比1978年的30476.5万吨增长73.5％，比1949年的11318万吨增长367％；2008年我国人均占有粮食399kg比1978年的人均319kg增长25％，比1949年的人均208.8kg增长91.1％。农田水利设施、农业技术和化肥等因素的共同作用，使我国粮食总产量和人均占有粮食水平稳步提高，既增加了农民的收入，农民的物质生活逐步实现了从温饱到小康乃至富裕的跨越，又为我国经济和社会的发展创造了条件。
据20世纪90年代初进行的灌溉效益分析，“1950年至1990年全国累计实际灌溉面积180亿亩，由于灌溉而增产的粮食15000亿kg，棉花1300万吨，油料150亿kg，产生的灌溉经济效益以价值量表示为5000多亿元，是同期总投入的4倍”。国有大中型灌区不仅担负着农田灌溉任务，而且还担负着向城镇乡村和工矿企业供水的任务。据不完全统计，“每年供水量达300多亿m3，其中向城镇乡村居民生活供水40多亿m3，受益人口3亿多人，向工矿企业供水260亿m3，创造工业产值近万亿元。”
（二）大力改造盐碱地，治理渍害田，使低产农田变为高产稳产田
我国农业除涝、治碱和治渍成效显著。1949年全国有易涝耕地2447万hm2，2006年完成除涝面积2137.6万hm2，占易涝面积的87.4％；1949年全国有盐碱地767万hm2，2005年完成治碱面积为603.2万hm2，占盐碱地的78.6％；1949年全国共有渍害田766.7万hm2，到2003年底，“全国已不同程度地治理渍害田333万hm2”，占渍害低产田的43％。排涝、改碱、治渍效果十分明显。治理后粮食亩产增幅一般在100kg以上。仅1996、1997、1998三年通过农田排涝，使约3亿亩农作物避免或减轻了涝灾损失，排涝减灾效益达800多亿元。
基于我国在20世纪处于由农业社会向工业社会的转型时期，农业作为国民经济的基础、农民仍然占我国人口的绝大多数，以及21世纪粮食问题的极端重要性，农田水利公共政策及其绩效怎样评价都不为过。
四、农田水利建设坚持实践检验的标准
我国农田水利建设的巨大经济效益，说明农田水利公共政策的有效性已经在实践中得到了检验，同样也创造了无法估量的社会效益和生态效益。农田水利创造的经济效益、社会效益和生态效益，说明农田水利建设符合公共政策的社会实践标准——农民、社会和国家成为最大的受益者。
我国60多年来对大江大河的持续治理和整治，防洪抗旱工程体系、水利工程组织体系和管理体系之建立与完善，以及农田水利的建设，产生了巨大的社会效益：不仅起到了改善生态环境、涵养水源、净化空气、抑制水土流失等作用，而且使洪涝灾害对亿万农民的财产和人身安全的威胁降到了最低限度。
为防止洪水泛滥和灌溉农田，兴建了大量的水利工程。1949年我国只有大型水库6座，中型水库17座，小型水库1200座（含部分灌溉工程数），大中小水库1223座（含部分灌溉工程数），总库容估计200亿m3左右，全国江河堤防和沿海海塘总长4.2万km。到2008年年底，“全国已建成各类水库86353座，水库总库容6924亿m3，遇到中等干旱年份，工农业生产和人民生活不会受到大的影响，可以保证城乡供水安全”；“全国已建成江河堤防28.69万km，保护人口5.7亿人，保护耕地4600万hm3。”
