关键词:高标准 土地整理 估算 评价 建议
中图分类号：DF451文献标识码： A
1项目概况
1.1项目背景
1.1.1项目基本情况
枝江市肖家桥高标准基本农田整理项目位于枝江市东部边缘，项目涉及肖家桥、兴隆山、杨林湖、沈家店、孙家港、新场、东林等七个村，土地总面积为1317.1722公顷，其中建设规模为882.5411公顷，不动工面积434.6311公顷。项目实施后，可新增耕地面积27.1179公顷。
1.1.2项目建设的必要性
1、有效缓解人地矛盾，促进区域社会经济可持续发展
2、项目的实施可以改善区域生态环境和生产环境，建设旱涝保收的高标准基本农田
1.1.3项目建设的可行性
1、项目区地处平原湖区，地势低洼，局部田块不平，排水不畅。在项目区进行土地整理，能有效地增加耕地面积，实现耕地总量动态平衡。
2、项目区现状耕地集中连片，有利于工程施工，且项目区内土地权属大多以农村道路等为界，土地整理基本不会打破原来权属界线，工程完工后土地权属调整任务量小。
3、可以改善农田灌溉和排涝条件，提高耕地质量和粮食产量，增加农民收入，确保农业经济健康发展。
4、能够改善生态环境，提高防洪抗灾能力,加快农业现代化建设步伐。
因此，枝江市肖家桥高标准基本农田土地整理项目是可行的。
1.2项目简介
1.2.1项目类型
本项目申报为省级投资高标准基本农田土地整理重点项目
1.2.2项目性质
本项目性质属土地整理。
1.2.3项目范围
项目区位于枝江市东部，涉及七星台镇的肖家桥、兴隆山、杨林湖、沈家店、孙家港、新场、东林等七个行政村，东、北至沮漳河与荆州相望，南至三一八国道，西至兴隆山村进村公路。
1.2.4项目规模
1、建设规模
项目区建设规模为882.5411公顷。
2、投资规模
项目区总投资规模为1986万元，单位面积投资2.25万元/公顷(1500元/亩)。
1.2.5项目工期
项目计划工期7个月，即2013年9月至2014年3月。
2 项目建设内容
本项目主要工程包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态保持工程。
2.1土地平整工程
2.1.1农用地平整
项目区土地平整工程包括田块平整工程、废弃坑塘填埋，空心村整治、新增耕地翻耕等。
项目区土地平整共分为六个平整区域，面积14.8公顷。土地整理主要根据现状清除废弃地和荒草地上的杂物，结合整理沟渠，将整理区内零碎地块整理形成成片的土地。
2.1.2坑塘回填平整
对104口已废弃的坑塘进行回填成为耕地，新增耕地13.3974公顷。
2.2灌溉与排水工程
2.2.1灌溉渠道
项目内99%以上为旱作物，对灌溉要求不高，渠道均可灌排两用，以排水为主。灌溉以提水为主，规划不作考虑。
2.2.2排水沟
排水沟分为排水支沟和排水农沟两种。项目区排水沟按设计排涝标准为10年一遇，最大一日暴雨量190毫米一日排至作物耐淹深度不成灾。考虑到平原湖区排水渠道具有调蓄的作用，因此，对于原排水渠及农沟仍按原断面修复改造，新修农沟按所控制面积进行计算。
2.2.3渠系建筑物
过路涵管7座(Φ800毫米)长24米。机耕桥12座。
2.3田间道路工程
项目区田间道设计路面宽度为3.5m，路基宽4.5m,断面坡度为1.0%, 路面高出田面0.30m，长14.227km，路面采用泥结碎石和水泥砼，分别长度为5731m和8496m。
生产路路面宽度为2米，路面为泥结碎石，路面高出田面0.3米，长5013km。
2.4防护林工程
防护林带长28公里，植树9485株，品种为玉杨。
3投资估算
3.1估算依据
本项目投资估算依据《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理项目施工机械台班费定额》、《土地开发整理项目预算编制暂行规定》(财建[2011]128号)等。
3.2项目投资估算
项目估算总投资2001.28万元。其中工程施工费1708.45万元，占总投资85.37%；其它费用273.02万元，占总投资13.64%；不可预见费19.81万元，占总投资0.99%。
4效益评价
4.1社会效益分析
4.1.1土地利用率
土地开发整理项目的主要目的之一就是对项目区土地利用进行内涵挖潜，提高土地利用效率。其计算公式为：
整理前土地利用效率=（项目区已利用面积/项目区总面积）×100% =（1132.4379/1317.1722）×100%=85.97%
整理后土地利用效率=（项目区已利用面积/项目区总面积）×100%=（1140.1955/1317.1722）×100%=86.56%
4.1.2新增耕地面积和新增耕地率
该项指标现阶段反映项目社会效益和影响程度大小的重要指标，这两项指标值越大，表示项目产生的社会效益越高。其计算公式为：
新增耕地面积=项目实施后耕地面积-项目原有耕地面积=680.2659-653.1480=27.1179公顷
新增耕地率=（新增耕地面积/项目建设规模）×100%=（27.1179/882.5411）×100%=3.07%
4.1.3新增耕地可供养人数
新增耕地可供养人数=新增耕地面积×（项目区所在镇总人数/项目区所在镇总面积）*100%=27.1179×15×（42927/82424）×100%=212人
4.2生态效益分析
4.2.1土地垦殖率
整理前土地垦殖率=（整理前耕地面积/项目区总面积）×100%=(849.7701/1317.1722) ×100%=64.51%
整理后土地垦殖率=（整理后耕地面积/项目区总面积）×100%=(876.8880/1317.1722) ×100%=66.57%
4.2.2旱涝灾率
旱涝灾率=受旱涝灾耕地面积/项目区面积*100%
土地整理前=200/1317.22*100%=15.18%
土地整理后，改造了水利设施，在设计标准下无旱涝灾害发生。
5结论与建议
5.1可行性研究结论
5.1.1土地整理项目领导重视，群众积极性高
市政府成立了土地整理领导小组，对项目区的土地整理实行统一规划、统一投入、统一管理，并集中有关技术人员进行了多次研究，制订科学措施。当地农民群众对项目区废弃地的整理更是盼望已久。
5.1.2项目区自然条件优越
项目区内地势平坦，水热条件良好，雨热同季，热量资源充足，有利于农作物生长。
5.1.3项目区政策优越
项目区土地整理既符合国家和省当前的土地政策，也符合枝江市土地整理规划和2020年远景规划目标，更符合当地人民的心愿。
5.1.4技术依据
项目区土地整理在技术上是可行的、经济上是合理的。具有投资少、潜力大、见效快的特点，适合列入省级投资的土地整理项目。根据测算，通过土地整理，新增耕地面积27.1179公顷，新增耕地比例3.07%。同时对原有地块进行平整，水利设施配套建设不仅能保证及时排涝，亦可大大提高土地产出率，提高农田抵御自然灾害的能力，使农业生产的丰收有了保障。因此，项目的实施将产生显著的经济效益、社会效益和生态环境效益。
5.1.5项目区分析
通过对项目区自然概况、社会经济状况、建设规模、建设内容、管理措施、投资估算及综合效益进行分析，认为该项目依据合法，目标明确，措施得力，各项分析准确到位，切实可行。该项目可操作性强，符合现行的有关土地整理规划法律、法规等，整理价值高，在国家重点投资扶持下，通过地方政府和有关部门的密切合作，项目的实施将得到充分的保证。整个项目实施后，可大大提高项目区农民的经济收入，从根本上改善该区的生态环境，实现经济、社会和生态三效益的统一，是一项功在当今、利在千秋的工程。
5.2问题与建议
5.2.1问题
枝江市七星台镇肖家桥高标准基本农田土地整理项目得到了市委、市政府的高度重视，受到了项目区广大人民群众的欢迎。但是要做到科学、合理地进行土地整理，最大的问题是解决项目区内农田排涝问题，而排涝是一个系统工程，单靠项目区内完善设施只是一方面，更重要的是项目区排出去的水必须顺畅地流到排涝泵站，也就是说，项目区至公社闸泵站的主排水渠也必须疏通。
5.2.2建议
综上所述，枝江市七星台镇肖家桥高标准基本农田土地整理项目建设潜力大，项目技术方案符合当地土地利用总体规划，切实可行，社会、生态、经济效益显著，群众参与积极性高，各级政府领导又非常重视和支持，地方各部门积极配合。因此，该项目切实可行，建议尽快批准立项，给予资金支持，同时也建议将项目区至公社闸泵站的排水渠及时加予改造。
参考文献
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3、《基本农田保护条例》；
4、《中华人民共和国水土保持法》；
《规范》明确指出，高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准基本农田建设则是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。
《规范》要求，建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。
高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。
《规范》强调，高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。
《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如耕作层厚度应达到30cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。
公众如何参与高标准基本农田建设并发挥积极作用？《规范》要求，落实公众听证制度、公告制度、群众监督制度等，确保公众参与的规范化和程序化；充分尊重当地农民和农村集体经济组织在公众参与中的主体地位，鼓励群众全程参与；实行多方监督，确保工程建设符合设计和质量要求。
为了保证国家粮食安全，使经济社会发展与农业持续高效发展相协调，低标准农业用地提升为高标准农业用地就日益迫切，高标准基本农田建设工作成为其必然选择。在此背景下，本研究通过文献资料法，结合多年来高标准农业用地整治的技术经验，首先探讨了高标准农业用地整治工程的概念内涵及目标，并对高标准农业用地整治工程的技术要点做以总结，最后展望中国未来开展高标准农业用地工程技术的发展趋势。该研究为中国高标准基本农田建设提供方法借鉴和参考，同时，对推进农业现代化与高标准基本农田建设具有重要意义。
关键词：
低标准农业用地；高标准农业用地；提升；技术要点；发展趋势
0引言
低标准农业用地是目前土地资源管理及利用粗放模式下形成的产物，是由于规划滞后、区域管理措施不利、违法占用、搬迁等原因所形成的一类农用地，这类农用地具体特征为：土地利用率低下、集约程度不高、配套滞后、产业结构规划不合理、污染严重等[1]。随着社会经济发展和城市化进程的加快，建设用地的需求量日益增大，耕地数量和质量均面临着严重的挑战[2]。为了保证国家粮食安全，使经济社会发展与农业持续高效发展相协调，低标准农业用地变为高标准农业用地就显得日益迫切，高标准基本农田建设正是这个需求的产物。将低标准农业用地变为高标准农业用地将有利于土地资源优化配置和合理利用，同时促进了土地由外延扩展向内涵挖潜的方向转化以及走节约集约利用土地的道路，具有重要的理论价值与现实意义[3]。高标准基本农田建设是在中国通过长时间基础性的中低产田改造和农田基础设施建设后具备了基本产出功能做出的重大决策，是中国经济结构、经济总量及粮食生产水平发生了质的变化的情况下，为满足农业现代化发展需求而对中国粮食主产区土地产出模式做出的重大变革[4]。王洪波等[5]认为，目前中国耕地平均等别偏低，根据基本农田高保护率的实际情况划定的基本农田不可能全都是优、高等地，只有通过高标准基本农田建设等土地整治工程，才能使大部分耕地满足高产稳产的要求。建设高标准基本农田是目前耕地保护研究的重点，是推动农业可持续发展的重大举措，是新形势下为确保粮食安全、加快现代农业发展和推进新农村建设重要的系统工程，同时也是功在当代、利在千秋的民生工程和基础性工程[6]。据统计，1999—2010年，全国通过土地整治建设高标准基本农田0.13亿hm2，补充耕地约340万hm2，农田产出率提高了10%~20%，农业生产条件明显得到改善[7]。高标准农田目前是中国学术界关注的一个新领域，许多学者在基本农田保护、农地整治等领域做了大量的研究，其成果对高标准农田建设提供了理论支持和方法上的借鉴[8]。根据中国高标准基本农田整治的特点，目前高标准基本农田整治的基础理论研究主要着重于指导其发展方向上[9]，对于具有技术性指导的基础理论研究仍然比较缺乏。针对实践中出现的问题，加强高标准基本农田建设工程的基础理论研究，建立和完善建设高标准基本农田的工程技术支持体系，对发展中国高标准基本农田整治事业具有重要意义。因此，本研究加强对高标准基本农田整治基础理论的研究，以期对高标准基本农田整治技术方面的研究提供方法上的借鉴。
1高标准农业用地整治工程的内涵
1.1高标准农业用地内涵
高标准农业用地内涵是指通过对农村土地的整治，在一定时期内建设的节水高效、高产稳产、抗灾能力强、生态良好、设施配套、与现代农业经营方式和生产相适应的农业用地。高标准农业用地建设的目标包括增加有效耕地面积，改善耕地质量及提升土壤肥力；完善田间灌排沟渠及机井、节水灌溉、小型集雨蓄水、积肥设施等基础设施建设，稳步提高粮食综合生产能力；加强农田防护林及生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能，确保好地用好，和谐共存。高标准基本农田建设是建设高标准农业用地的集中体现，是推动中国耕地保护由数量保护为主转到数量、质量、生态防护和效益并重方向转变的重要措施及方法[10-11]，同时也是新形势下对耕地保护制度的一个创新，为确保国家粮食安全奠定坚实基础。一直以来，党中央和国务院对高标准农业用地建设方面非常重视[12-13]，《中华人民共和国第十二个国民经济和社会发展五年规划纲要》中明确指出要大规模建设旱涝保收高标准基本农田，根据“十二五”期间（2011—2015年）全国土地整治规划，中国要建设0.267亿hm2旱涝保收高标准基本农田，到2020年将要建设0.533亿hm2旱涝保收高标准基本农田。建设高标准基本农田、加强基本农田保护是党中央、国务院的战略部署。
1.2高标准农业用地建设内容
高标准农业用地建设内容包括土地平整工程、田间灌排沟渠及节水灌溉工程、农田道路及田间基础设施建设工程、农田防护与生态环境保护工程等[1]。高标准农业用地建设要求应该科学合理开展各项工程建设，合理布置耕作田块，实现田间基础设施配套齐全（占地率不高于8%），满足田间管理和农业机械化、规模化生产需要。农用地建成后的基础设施使用年限应不小于15年，且质量等别应达到所在县的较高等别[14-15]。
2低标准农业用地提升为高标准农业用地工程技术
低标准农业用地提升为高标准农业用地工程就是对农村土地进行田、路、林、山、水的综合整治，使整治区的田间配套基础设施得到全面的提高和改善，达到或基本达到发展现代农业的基本要求，即：田间种植规范化，耕作机械化，施肥配方化，秸秆还田化，种子良种化，农产品无公害化，水源覆盖方田化，灌溉节水化，田间道路沙石化，农田林网网格化[1]。
2.1土地平整工程
土地平整工程是高标准农业用地建设中的主要工程，是为满足高产稳产、旱涝保收现代农田耕作、防护、灌排需要而进行的地力保持和田块修筑等工程措施，包括耕作层地力保持工程和耕作田块修筑工程（田块长度、宽度、方向、形状、高差等达到一定的标准）等[16]。应对田块进行合理规划、布局，使耕作田块能够相对集中连片，以便于灌溉及机械化操作。通过对高标准农田建设标准的分析，得出自然因素、社会经济因素和土壤的理化性状等影响土地平整工程，具体指标包括有效土层厚度、表层土壤质地、土壤有机质含量、土壤pH、坡度、梯地等状况；与之相关的社会经济因素指标包括土地利用率、田块规整度、田块破碎化程度[17]。
2.1.1水田平整
水田平整的影响因素有土层厚度、田面高差、条田修筑和田坎归并等。田坎归并主要指对同一台面相邻田块的田坎进行截弯取直、修补、削坎还田及田块归并。水平梯田原则上只对同一台面相邻田块进行归并翻耕，对水田不做大规模田块平整，主要措施是对田坎进行裁弯取直，对垮塌的田坎进行修补，对占地较宽的田坎进行削坎还田，对边角地和小田块进行归并[18]。若项目区水田面积较大，田面高差不大，且以平坝为主，土层厚度适中，则宜采用条田形式，有利于田间机械作业和农作物生长发育，其他田块可适当合并田土坎；若水田以冲田为主，水田部分只进行田土坎归并，使小田块合并为大田块，不适宜进行大规模条田的修筑；若项目区水田面积不足耕地面积的15%，则对水田部分只需配套基础设施，改善耕地生产条件，保证水田格田内田面高差小于±3cm，不需要进行平整。条田修筑主要是对水田田面高差≤1.5m的田块进行归并，工程实施前需将30cm的耕作层进行剥离，从而保护耕作层。受地形地貌影响较大的条田可顺地形布置，主要方向以长边为南北向最佳；条田内部配以沟渠保证田块排灌要求，并以道路网络充当田埂为界，10cm为路面高出格田台面的最佳范围，生产路宽度1.2~2m为宜，田间道宽度3.5~4m为宜，沟渠宽度0.6~1m为宜，沟渠深度0.8~1.2m为宜，倒梯形断面为最佳的稳固性；条田的外缘主坎对条田起到保护作用，对外缘主坎进行加固修复，以上坎为主，当田坎高度≥1.2m时，采用砌石修筑田坎。
2.1.2其他农用地平整
其他农用地包含旱地、水浇地，这类地的平整包括降坡和筑坎，其台面在长期耕作过程中基本已形成，根据基本农田、蔬菜基地、标准果园种植要求，适度进行降坡和筑坎，可实现田面平整[19]。地面坡度为5°—25°的坡耕地适宜修建梯田，梯田化率应达到90%及以上。水浇地畦田内田面高差小于±5cm，以利于灌溉及机械化操作。根据实际气候条件，旱地坡度为6°—15°，净耕地系数偏低，可切割形成平坝水田。6°—10°旱地降坡为水平梯田，发展蔬菜基地；10°—15°旱地降坡至6°，发展标准农田；若旱地坡度为6°—25°，且集中成片，发展高标准农田和标准果园较适合，6°—15°旱地降坡方案与上面一致，15°—25°旱地降坡至10°，作为标准农田和标准果园；>25°旱地实施退耕还林；若旱地坡度分布为15°—25°，且占耕地面积较大，则对旱地实施坡改梯技术，或者是在区域内选择典型区建设标准果园[12]。
2.1.3耕作层质量保持
保持耕作层质量，应进行土壤改良、地力培肥和养分平衡等一系列措施，防止耕地退化，提高耕地基础地力和产出能力。若区域石灰岩土类较多，以粗骨黄泥土为主，此类土壤肥力水平中等偏下，在农业生产中常出现营养元素缺失的情况，应采取增施有机肥、秸秆还田和平衡施肥等土壤改良方式为主，以深耕深松、必要的田间灌排设施为辅，增加土壤有机质，提升耕作层肥力。若区域土壤属于粘土类，且存在排水不畅，土壤通透性差，耕作困难，土壤pH较低，出现不同程度的偏差，可采用保护性耕作、客土法、种植绿肥、增施有机肥、建设田间排灌设施等土壤改良措施加以改善[20]。
2.2灌溉与排水工程的提高以及灌区自动化的实现
灌溉与排水工程是指为消除水旱灾害、调节农田水分状况和地区水情变化、防治农田渍和盐碱灾害等采取的各种工程措施。根据项目区农业生产的需要建设农田水利设施，包括灌溉工程、水源设施工程、喷/微灌工程、排水工程、渠道及田间建筑物工程、泵站及输配电工程。灌溉与排水工程和灌溉规模、水文条件、地形地貌、土壤类型等有关。由于蓄水、引水方式、灌排方式不同，应根据实际需要采取蓄、引、提、集相结合的方式。对于水资源的利用应严格控制深层地下水的开采，对未经处理的污水禁止用来进行灌溉，地表水应为水资源主要的利用方式，地下水为辅。基于高标准农田建设标准分析，和灌溉与排水工程有关的指标包括灌溉保证率和排涝设施通达指数[21]。丘陵山区灌溉与排水工程是建设高标准农田的关键措施之一[22]。丘陵山区灌溉与排水工程应设计水库、水井、蓄水池、山坪塘等集雨设施，水田的灌溉主要是通过集雨设施经输水管道的路径进行灌溉，部分区域可修建囤水田进行储水，排水沟渠主要起到排去田间积水的作用，采用“干-支-斗-农”的方式纵横布设，沟渠设置进水口和出水口，并根据因地制宜原则，依据地形设计跌水；旱地灌溉与排水工程主要通过“沟-凼-池”的方式进行建设，从而保证旱地的排水和灌溉，该系统通过沿山沟（背沟、截水沟、山间边沟等）将势能较大的、紊乱的流水拦截至排水沟内，经沉沙山将流水泥沙沉积后，使流水蓄积最终入于各级排水沟末端，地形开阔及低洼处的蓄水池，实现高水高蓄高用、低水低蓄低用，从而可为旱地用水和涝季排水做准备。
2.3田间道路工程的提高
田间道路工程使居民生活及生产得到了方便，主要作用是连通田间和田间、居民点和田间的道路。田间道路工程对于维修现有道路起主要作用，其次是为了利用新建道路连接断头路及完善道路体系，道路呈现出“主-干-支”网络纵横布设，主要分为生产路和田间路。农业作业需求决定了田间路宽度，路基宽度4~5m为宜，路面宽度3.5~4.5m为宜，为方便未来耕作田块合并，路面材料一般采用泥结碎石，根据需要可提高路面材料级别，如混凝土路面。田间道路配套路基排水系统，并与周边的沟、渠、林相结合，起到保护边坡及路基稳定性的作用（图1）；生产路路基的宽度1.5~3m为宜，路面宽度为1.5~2.5m，生产路为横向时，间距在100~300m间为宜，生产路为纵向时，间距在200~500m为宜，一般采用素土路面[23]。通过对高标准农田建设标准的分析，发现影响田间道路工程的主要指标是田间道路通达指数，即指当耕作田块集中连片时，田间道路直通达的田块数在田块总数中所占的比率，对于平原地区应达到100%，丘陵地区≥90%，合理确定田间道路密度，满足农业机械化和生产生活便利的需要[24]。
2.4农田防护工程的提高
农田防护工程是为了保护耕作区免受自然灾害而进行的生态保护工程，与土壤、地形、地貌等自然条件有关，主要工程措施为修建护堤、坡面修截水沟和栽植防护林等[25]。护堤工程主要指河谷川道易受河水冲刷而修建的保护农田的堤防工程，以旧堤改造、堤防加固为主。通过加固维修，将堤防的防洪标准提高到20年一遇设计洪水，30年一遇校核洪水，主要工程类型有均质土堤、干砌石堤和浆砌石堤。河水流速小于2m/s时，可采用土堤防护；河水流速为2~3m/s时，可采用干砌石堤；河水流速大于4m/s时，宜采用浆砌石或混凝土堤防护截水沟主要适用于沟坡地，可减缓坡底径流对农田的冲刷，超过50m以上坡长的坡面应设截水沟，间距一般20~30m，分为蓄水型和排水型。防御暴雨标准按20年一遇24h最大降雨量，一般均沿等高线布设，且坡底要保持一定的坡度[26]。当耕地的坡度不小于25°时应实施退耕还林，从而使地表径流减少，保护土壤耕作层，同时渗入土体的水量增加，起到涵养水源的作用。当耕地的坡度不小于15°时应实施植树种草，道路旁边建设防护林，山腰使用果林和树林相结合的方式，山顶采用乔木，行株距均2m为宜。在耕地坡度<15°的区域，以路旁和田间防护林为主，主要造林带建设在陡坡陡坎处，行株距均2m为宜。选择适宜当地种植优质树种，做到方田间隔之间选用不同的树种栽植，实现一条路栽植一种树木，主干路栽双行，一般分引渠边、田间生产路栽单行，从而形成混交林网，防止农田病虫害成片发生。苗木地茎在3cm以上，秆高3m，做到开槽低植，及时灌水保墒[27]。
3低标准农业用地提升为高标准农业用地工程发展趋势
3.1精细化土地平整工程技术发展趋势
针对高标准基本农田土地平整要求，精细化土地平整工程技术将研究不同优化田块的土地平整技术要求，建立不同优化田块的平整高程设计方法，确定精细化土地平整的工艺流程和方法；土地平整工程将研究表土剥离和熟土回填的工艺流程和方法[28]。高标准农业用地土地平整工程技术将研制精细化平整的铲土机、推土机等，解决目前采用大型建筑机械平整农田带来的土壤压实和板结现象；针对水稻作物区，研究薄露灌溉的激光平整技术[29]，研制与精细化平整推土机相结合的激光探头仪；建立精细化农田平整实用的机械设备生产基地[30]。
3.2高标准基本农田整治新材料研发与施工技术发展趋势
针对目前田间道路缺乏高强度、生态化材料和设计施工标准的状况，研究不同工程类型区田间道路的设计、施工和验收规范；研制田间道路的生态化材料、田间道路的生态化设计技术和施工方法[31-32]。针对沟渠工程材料强度低、使用年限短、节水或排水能力差等问题，新材料方面将研制高强、防渗、环保的渠道材料以及成品技术和成品机械，研究不同气候类型区的适用材料和材料使用的生命周期，施工技术将研究具有生态型渠道的形式和构造，建立路沟渠材料及成品的生产基地[33]。
3.3高标准基本农田保育工程技术发展趋势
针对部分基本农田保水性差、次生盐渍化和新增耕地熟化程度低等问题，高标准基本农田保育工程技术将研制能调节土壤水肥功能的土壤保水剂、保湿剂、高吸水性树脂，研究暗管改碱、节水节地等工程技术，研发适用于不同微差异类型区土壤熟化、农田景观绿化可降解新材料和新工艺[34-35]。高标准基本农田保育工程技术将筛选适应农田生态保育的植物、品种和培育方法，提出优化的工艺流程和土地保育方案，建设高标准基本农田保育工程的试验基地和生产基地，包括材料、成品、试剂设备，整体提升中国高标准农田的保育能力，增强高标准农田的可持续利用性[36-37]。
3.4高标准基本农田精细化规划与工程设计技术发展趋势
针对不同土壤类型、微地貌、田面高差、土壤条件的微差异化条件，高标准基本农田精细化规划将研究高标准基本农田整治区工程条件微差异化的分区技术[38-39]，微差异化农田整治基础属性数据库建立的方法，基于微差异化分区技术的田块优化规划与工程设计技术，建立结合机械设备使用效率、日照方位影响、灌排顺畅的正交化沟渠路布设优化模型[40-41]。
作者：张海欧 韩霁昌 王欢元 张扬 单位：陕西省土地工程建设集团/陕西省土地整治工程技术研究中心/国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室 西安理工大学水利水电学院
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【关键词】高标准基本农田；土地整治
Thinking about The construction of Tianjin High-standard Basic Farmland
Zhao Hui
（TianJin Land Reclamation&Expropriation Affairs Centre TianJin 300221）
Abstract： In recent years， significant effects have been obtained in the construction of Tianjin high-standardbasic farmland. However， many problems were initiated. This paper describes the present situation of Tianjin high- standard basic farmland construction， Analysis of the problems existing in the work on the basis of summarizing the high standard basic farmland construction main methods， and puts forward suggestions for future work.
Key words： High-standard basic farmland ；land consolidation
1引言
《高标准基本农田建设标准》中明确指出：高标准基本农田是一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。高标准基本农田建设是指以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程建设区域、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。2012年3月29日，国土资源部实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》提出“十二五”期间要再建成4亿亩高标准基本农田，到2020年力争建成8亿亩高标准基本农田。大力推进土地整治，加快建设旱涝保收高标准基本农田，是我国重要的战略举措，是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措，是各级政府和国土资源、财政等部门的重要职责，对保障粮食安全、提高耕地综合生产能力、改善农业生产条件、发展现代农业具有重要意义。
2 天津市高标准基本农田建设概况
《全国土地整治规划（2011-2015）》分配天津市“十二五”期间建设旱涝保收高标准基本农田规模224万亩，国土资源部下达天津市2012年60万亩、2013年48万亩高标准基本农田建设任务。天津市认真贯彻落实农村土地整治任务，全力推进高标准基本农田建设工作，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量等级，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，取得了明显成效。2012年度天津市共完成59个高标准基本农田整理项目，面积约67万亩，圆满完成年度任务。2013年度设立了53个高标准基本农田整理项目，面积约52万亩，均完成项目设计工作，项目实施稳步推进。
3 主要做法
3.1 完善制度建设
为适应土地整治工作形势需要，在国家以及天津市相关政策文件的基础上，天津市人民政府办公厅下发《关于转发市国土房管局拟定的天津市高标准基本农田建设工作方案的通知》，市国土房管局下发《关于印发天津市高标准基本农田建设工作方案及天津市高标准基本农田基础调查技术方案的通知》、《关于规范天津市高标准基本农田项目实施管理工作的通知》、《关于印发天津市土地整治项目规划设计变更管理办法（试行）的通知》、《关于印发天津市高标准基本农田整理项目竣工验收管理办法的通知》等一系列办法文件，进一步就高标准基本农田建设的工作方案、基础调查技术标准、实施管理以及规划设计和验收环节等方面作出明确的规定，为高标准基本农田建设工作的顺利开展提供政策制度依据。
3.2 加强组织保障
为切实保障高标准基本农田建设工作顺利开展，天津市建立“政府主导、农村集体经济和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，以确保完成高标准基本农田建设任务。各区县分别设立高标准基本农田建设工作领导小组，由各区县主要领导任组长，国土、财政、农业、水务、项目辖区内乡镇政府等相关部门主要负责人为成员，各负其责、各尽其职，着力推进高标准基本农田建设工作。
3.3 强化公众参与
一是在项目申报阶段，充分征求当地农村集体经济组织和村民的意见，并要求农村集体经济组织签字盖章的土地整治项目征求意见书为项目立项的要件之一。二是在项目规划设计阶段，规划设计方案应充分征求意见，确保项目规划设计符合当地实际。三是在项目实施阶段，鼓励农村集体经济组织和村民依据土地整治规划开展农民自行开发土地整治项目；土地平整、水土保持等单项工程可由项目所在地村民承担。四是项目建设全程，由当地乡镇政府、村委会以及村民代表实行多方监督，村民意见为项目竣工验收的重要依据。五是项目建成后，农村集体经济组织以及农户作为管护承担单位和管护责任人，进行日常管护工作，确保后期管护工作落实到位。
3.4 严格制度执行
为保证项目实施的规范运行，严格按照土地整治项目管理要求，执行项目“五制”，即法人责任制、公告制、招投标制、合同管理制、监理制。土地平整、农田水利、田间道路、防护林网等单项工程，凡是需要招投标的，一律按规定进行公开招投标。建设过程中，一是聘请专业监理单位和项目区农民对工程实施全程监理；二是强化工程质量控制体系建设，工程造价有预算，材料进场有检验，关键部位有鉴证，工程进展有日志，确保建设工程各个环节规范运行。
4关于高标准基本农田建设的思考
4.1 资金缺乏动力不足
天津市高标准基本农田建设项目普遍缺乏资金，只有少数项目可以争取到新增建设用地有偿使用费，其余项目均为自筹资金项目。由于缺乏资金支持造成各区县开展高标准基本农田建设积极性不高，推动工作阻力较大。且新增建设用地有偿使用费拨付程序繁琐，拨付进度与工程进度不匹配，资金使用效率有待提高。
4.2 从业队伍素质有待加强
近几年随着土地整治工作的发展，天津市各级国土资源管理部门均设立了土地整治专门机构，但人员存在着缺乏系统性在岗培训，对土地整治行业了解不精的问题。依据相关规定，土地整治专门机构承担着全市土地整治项目规划设计审查、竣工预验收等技术性工作，对人员土地整治专业技术知识要求较高，从业队伍素质有待进一步加强。
4.3 参建单位水平参差不齐
从目前工作上看，天津市高标准基本农田建设涉及的招投标机构、勘测、规划设计、监理、施工等参建单位参差不齐，缺乏统一监管，仅对于规划设计单位需要具备天津土地学会颁发的土地规划乙级以上证书，其他各类参建单位均未进行准入管理，对其完成的质量成果更是缺乏有效评价，从而影响了项目建设的成果质量。
5.有关建议
5.1 理顺资金渠道
财政部、国土资源部联合下发《关于印发的通知》，对新增费的使用范围、预算管理等进行了明确的规定，但在实际工作中天津市高标准基本农田建设资金渠道不畅通，从财政部门申请专项资金比较困难。建议国家出台具体新增费使用程序规定，明确新增费由各省土地开发整理专门机构安排项目和管理，增加地方的可操作性；进一步扩大新增费的支出使用范围，使用新增费实施农村土地整治项目的新增耕地也可用于耕地占补平衡。
5.2 进一步健全文件标准
为了适应新时期农村土地整治工作的需求，国家先后出台了《全国土地整治规划》、《高标准基本农田建设标准》、《土地开发整理预算定额标准》以及《规划设计编制规范》等一系列文件标准，建议在此基础上，尽快出台土地整治行业的工程招投标、监理方面的标准，进一步完善农村土地整治工作标准，规范和指导土地整治特别是高标准基本农田建设工作。
5.3 加强土地整治专业队伍建设
结合不断出台的标准、规范，建议广泛开展针对土地整治基层管理人员和中介机构从业人员业务培训，提高相关人员的整体水平和业务能力；积极与部土地整治中心、高校以及研究机构建立合作，加强与其他省市的沟通交流，学习好做法、新观念，努力建设一支素质好、业务水平高、团队合作意识强的服务队伍，为高标准基本农田建设提供良好的技术支持与服务。
5.4开展对参建单位的考核评价
建议一方面借鉴其他行业部门的经验，建立土地整治行业资质管理体系，出台对招投标机构、勘测、规划设计、监理、施工等参建单位的考核评价办法，形成参见单位准入退出机制；另一方面借鉴其他省市做法，成立专门的土地整治协会，负责机构资质和从业人员资格监管，优化土地整治行业队伍，确保土地整治市场秩序。
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近日上午，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史主持召开第16次部长办公会，审议高标准基本农田建设标准，会议对高标准基本农田建设原则、目标、建设条件、建设内容与技术要求、建设程序、公众参与、土地权属调整、信息化建设与档案管理、绩效评价等内容，进行了认真研究讨论。会议认为高标准基本农田建设标准符合国土资源行业标准要求，实施高标准基本农田建设标准将进一步规范高标准基本农田建设和土地整治工作，确保基本农田数量稳定、质量提高。会议审议通过了高标准基本农田建设标准。
会议指出，建部十多年来，国土资源部按照党中央、国务院关于建设高标准基本农田的指示精神和部门职责，以优化土地利用结构、增加有效耕地数量、提高耕地质量、推进农田防护与生态环境保持工程建设、改善农村生产生活条件和生态环境、促进社会主义新农村建设为主要目标和任务，通过大力开展土地整治，建设高产稳产基本农田2亿多亩，补充耕地4，500多万亩，实现了耕地占补平衡并略有增加;农田整理新增耕地率达5%~8%，农田产出率提高10%~20%，农业生产条件明显改善。
会议提出，土地整治已上升为国家战略，今后相当长一段时间内，建设高产稳产基本农田成为土地整治的重要任务。实际工作中，高标准基本农田建设工作需要研究建立标准体系，规范项目可行性研究、规划设计、工程建设、质量评定、后期管护、权属管理、绩效评价等环节，需要依据土地利用总体规划、土地整治规划，充分运用土地调查与年度变更调查最新数据、农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估成果等国土资源基础数据，对高标准基本农田建设活动进行规范，以实现数量、质量、生态并重，确保基本农田数量稳定、质量提高，保障国家粮食安全。
会议要求，建设高标准基本农田，要坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策;坚持规划引导，以土地利用总体规划和土地整治规划为依据，与相关规划相协调，统筹安排;坚持因地制宜;坚持数量、质量、生态并重，确保基本农田数量稳定、质量提高;坚持以农村集体经济组织和农民为主体，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，切实保障农民的知情权、参与权和受益权;落实管护责任，健全管护机制，发挥项目建设长期效益。会议强调，要加强日常监测，实时更新农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估成果等国土资源基础数据;进一步规范土地整治项目管理，统一标志。
会议还审议通过了《关于加强土地储备与融资管理的通知》。会后，徐绍史主持召开了第17次部党组会议，传达学习、研究贯彻第三次全国对口支援新疆工作会议精神，以及全国创先争优理论研讨会精神。部领导徐德明、张少农、王世元、胡存智、张德霖出席会议。部总工程师钟自然，部机关有关司局及直属单位负责人列席会议。
【关键词】基本农田 高标准 意义 问题
一、建设高标准基本农田的意义
民以食为天，粮食是关系社会稳定和国家经济安全的重要战略物资。近年来，人口不断增长导致人多地少的矛盾进一步加剧，并且随着城镇化、工业化的不断推进，耕地总量减少的问题十分突出。基本农田作为耕地的精华在保障国家粮食安全上有着举足轻重的作用，但基本农田指标体系模糊，加之地方政府在经济发展过程中博弈行为增多，导致基本农田的划定和保护过程中存在不少问题。因此，党中央和国务院高度重视高标准基本农田建设，提出了“十二五”期间以土地整治工作为核心建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。
二、高标准基本农田的涵义
《规范》指出高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。通俗地说，高标准基本农田是指田地平整，水源有保证，沟、渠相连，旱能灌、涝能排、渍能除，旱涝保收，有良好的机耕路网和农田生态环境的不得占用耕地。
建设高标准农田需依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展，坚持因地制宜的差别化整治原则，以土地整治专项资金为龙头，引导和规范社会力量参与。建设目标主要包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
三、建设高标准基本农田面临的挑战
一是时间紧、任务重。近年来，各地积极推进土地整治工作，在基本农田建设方面取得了较大成绩。据统计，“十一五”期间共建成1.6亿亩高产稳产基本农田，整理后的耕地平均亩产能够提高10%-20%。从工作量来看，“十二五”期间完成建设4亿亩高标准基本农田的任务量是“十一五”期间的2.5倍，建设任务非常艰巨。
二是建设资金缺口大。根据国土资源部土地整理中心的初步分析，完成4亿亩高标准基本农田建设任务约需6 000亿元投资，而从目前建设资金的主要来源渠道看，“十二五”期间全国新增建设用地土地有偿使用费预计可以征收4 500亿元，用于农业土地开发的土地出让收入预计可以征收750亿元，两项合计后资金缺口仍然高达750亿元。
三是实施监管要求高。当前，在农村土地整治和基本农田建设中一定程度地存在着“重项目审批、轻实施监管”等现象，导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后等问题。“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田，同样可能遇到这些问题。这就对加强监管提出了很高要求，但要在有限时间内对资金收缴、资金分配、立项批复、施工进展、竣工验收、后期管护、考评奖惩等关键环节加强监管，任务将非常繁重。
四、建设高标准基本农田的思考
一是建立政府主导、社会参与的工作机制。建设高标准基本农田主要是以土地整治工程为依托，土地整治工程又涉及多个领域和部门，在建设过程中，资金量大、工期长、利益主体多、协调事务多，仅靠国土部门一家难以完成，需由区县级以上政府统一组织，加强发改、建设、国土、财政、农业、林业、水利、交通、民政、环保等相关部门的协同配合，同时还要注重发挥工程所在地农村集体经济组织的作用。从一些地方的成功经验看，建立政府主导、国土搭台、部门联动、社会参与的模式是推进高标准基本农田建设的有力保证。
二是坚持科学规划、因地制宜的工作原则。建设高标准基本农田是一项系统工程，必须坚持规划先行，紧密结合各地实际情况，明确土地整治重点区域，统筹安排重大工程建设。按照统一规划、统一设计、统一整治、统一发展的要求有序开展土地整治工作，突出高标准基本农田多功能、多效益的特点。加强与基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利、环保等相关规划的协调衔接，严格评审程序，强化规划实施与跟踪，发挥规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制作用。
关键词 高标准农田；概念界定；内涵；外延
中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0212-03
Scientific Definition of High-standard Farmland
HAO Zhe TIAN Ya-guang
（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）
Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.
Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension
“三农”（农业、农村、农民）问题是决定社会和谐发展的关键，高标准农田建设作为“三农”工作的重要战略举措，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求。
按照国务院批准颁布的《全国土地整治规划2011―2015年》[1]，2015年我国将建成2 666.67万hm2高标准基本农田，进而2020年拟建成5 333.33万hm2高标准基本农田。当前农村土地整治工作以大规模旱涝保收高标准农田建设为工作重点，增强土地资源对社会全面协调可持续发展的支撑能力，并提出在资金分配和项目安排时重点向高标准农田建设示范县倾斜[2]。高标准农田建设已成为各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务[3]。
2012年6月20日《高标准基本农田建设标准（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式实施，该标准对高标准基本农田建设的相关技术问题进行了阐述。但高标准农田作为新名词新事物，一些基本概念和原则还存在模糊、界定不清的问题。诸如：高标准农田的基本内涵是什么，高标准基本农田的要求，高标准农田的建设标准等，这些问题均亟待作以深入探讨和澄清。为此，笔者在查阅相关文献的基础上，对高标准农田基本概念进行界定和剖析，供相关设计与研究人员参考。
1 高标准农田概念的科学界定
对基本概念的严密定义是任何学科发展到成熟阶段的标志之一。因此，有必要首先澄清有关高标准农田的最基本概念，给予其科学界定。
1.1 高标准农田
1.1.1 农用地、耕地和农田。
（1）农用地。农用地是直接用于农业生产的土地。按照《中华人民共和国土地管理法》[5]，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。可见，农用地的范围大于耕地。
（2）耕地。耕地是种植农作物的土地，按照《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水浇地和旱地3个二级地类。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，人口不断增多，耕地逐渐减少，保持农业可持续发展首先就要确保耕地的数量和质量。据联合国教科文组织（UNESCO）和粮农组织（FAO）不完全统计，全世界土地面积为18.29亿hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我国现有耕地总面积为1.21亿hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。
（3）农田。目前，对于农田尚未给出准确的定义。就查阅资料来看，农田的定义可分为狭义和广义2种。狭义的农田就是指耕地[7]，中国古代有“已耕者为田”之说，因此农田应为经开垦耕种的土地；广义的农田包括各类农耕生产用地，其范畴应介于耕地和农用地之间。农田分布受水分、温度、土壤、地形等因素制约，尤以水分的影响最大，因此农田多分布在降水量比较充沛或水源比较丰富的地区，年降水量低于250 mm地区农田较少。我国的农田大部分集中在东南部湿润及半湿润地区，即从大兴安岭起，经张家口、榆林、兰州、昌都，自东北斜贯西南一线的东南部。这些地区受季风影响，雨量充沛，是我国主要农作区。随着农业的发展，农田分布范围也在不断扩大，农田可分为梯田、坝地、平坝田、冲田、圩田、条田、水田、水浇地、旱地和台地等多种类型。
1.1.2 基本农田与一般农田。
（1）基本农田。是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的，在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。这是从战略高度出发必须确保的耕地最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田是耕地的精华，是最高产优质的那一部分耕地。《土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用[8]。
（2）一般农田。是指基本农田以外的耕地，可以用作建设和其他用地，被确定为农业使用的耕地后备资源。主要类型包括：坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地等。目前我国耕地面积大约为1.2亿hm2，基本农田约为1.13亿hm2左右，其他逾666.67万hm2为一般耕地；而我国粮食主产区划定的基本农田保护区面积大约占其耕地的95%左右。
1.1.3 高标准基本农田。高标准基本农田是指一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。高标准农田除了与各省市地区的耕地质量等别情况有关外，还与其城市化进程等因素有关。鉴于高标准农田旱涝保收的高产性要求，高标准农田均属于基本农田的范畴。
1.2 高标准农田建设
1.2.1 中低产田改造。我国耕地中有78.5%的中低产田，其中中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。在我国传统的土地建设项目中，针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造，是提高土地生产力的重要途径。改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快，改造好了能长期见效益。改造中低产田的手段主要为增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，提高土地生产能力。
1.2.2 土地整治。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量有所提高[9]。
土地整治历经10余年的发展，其内涵和外延不断拓展。在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，土地整治的目标更加多元化；在内容上，已包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等内容；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，区域综合型特点更加鲜明；在外延上，已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变[2]。
1.2.3 高标准农田建设。
（1）历史沿革。20世纪80年代前，限制我国耕地土壤质量的主要问题是氮磷肥力不足，随着多年来化肥投入量和作物产量的持续增长，土壤氮磷养分供应状况已有较大改进，中低产田改造工作取得了较大成效。但目前靠增加化肥投入量的产量增长已近极限，随之产生的“低、费、污”负面效应也日益凸显，已逐步成为我国耕地土壤质量的新一轮核心问题。可见，为继续提高我国粮食生产能力，仅靠增加农用化学品和能源投入量的模式是死路一条，只有提高耕地基础地力、藏粮于土，才是建立我国未来粮食安全长效机制，实现粮食安全保障的必然选择[2]。为解决这种现实困境与潜在隐忧，我国适时提出加快建设旱涝保收高标准基本农田，保障国家粮食安全，保证经济社会全面协调可持续发展。
（2）提出原因。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。但是近年来的总趋势是：建设用地的扩张一浪高过一浪，耕地、基本农田保护面临严峻挑战；地方政府过度追求经济发展，盲目攀比，置资源环境问题于不顾；土地产权机制和土地收益分配机制不完善，导致土地资源合理利用的产权经济机制缺失。更为严重的是，一些地方政府参与违法供地，引起部分行业和地区发展失控。另外，随着城镇化的快速推进，农村建设用地也呈现“人减地增”的逆向发展趋势，从而对耕地保护造成了一种“双挤”局面。从国内外实践来看，解决土地利用问题，缓解人地矛盾的最合理途径就是大力推进高标准土地整治，从而增加建设用地的流量，缓解城市建设用地的压力，支持城镇化进程。因此国家适时提出要加强高标准农田建设具有重要的战略意义。
（3）高标准农田建设。高标准农田建设属于土地整治的一种。是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，通过土地整理等方法，对农田进行土地平整和田间水利设施、田间道路、田间防护林等建设，达到田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排的要求，使农田生产条件得到明显改善。如前所述，高标准农田建设是建立在以往中低产田改造工作的基础上，为了应对当前建设用地过度扩张的严峻挑战，提出的高标准土地整治工程。前期中低产田改造和传统土地整治工作的经验和教训对高标准农田建设有重要借鉴意义，高标准农田建设是其升华和提升，是土地整治工程发展的高级阶段，是新时期着力打造的亮点。
2 高标准农田建设的科学界定
随着新时期下高标准农田建设的深入开展，需要给“高标准农田建设”界定合乎规律的内涵和外延，一是要求能客观地反映新时期下高标准农田实践，二是要求能准确地指出新时期下土地整治的发展方向。
2.1 高标准农田建设的内涵
目前对“高标准农田”内涵的理解不一，不少实际建设内容仅显露于表象，有的项目其实就是土地平整也被冠之以“高标准农田建设”，而实际土地质量根本未得到改观。因此，高标准农田的科学内涵必须予以明确。现从以下5个方面界定高标准农田建设的内涵。
2.1.1 动态发展过程与系统工程。高标准农田建设应是与一定自然条件及社会经济发展阶段相联系的动态发展过程，是一项复杂的系统工程。现阶段的高标准农田可以这样理解：结合当地自然条件，与当地经济社会发展水平相适应，经过科学规划所建设的能满足现代农业发展需要，高产高效，并保持农业可持续发展的优良农田。高标准农田是科学完备的农田基础设施加先进的管理机制，综合应用农业先进技术为依托的复杂系统工程[10]。
2.1.2 核心目标。高标准农田建设的核心在于耕地地力提高和土壤综合质量提升，有别于以往单纯以增加耕地数量为目标的土地整理模式。目前我国耕地质量问题严重：一是土壤营养元素含量不均，全国有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺钾，14%的耕地磷钾俱缺；二是土壤沙化、盐碱化程度逐年加重，全国土壤沙化面积已达15 330万hm2，占国土面积的15%，盐碱化耕地面积为763万hm2，占总耕地面积的8%；三是耕地退化加剧，干旱、半干旱地区有40%耕地严重退化。因此，提升耕地综合质量，提高农用地等别是高标准农田建设的核心目标。
2.1.3 高标准基本农田的建设要点。主要体现在以下几方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
2.1.4 创新是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设的特点在于高标准，为此必须始终坚持技术创新，保证其科技领先，这是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设必须始终坚持以创新为引领，不断提升高标准农田建设水平，为农业增效、农民增收打造一流平台。这种创新体现在多方面：以理念的创新，为高标准农田建设增彩色；以管理的创新，为高标准农田建设提质量；以技术的创新，为高标准农田建设强效益；以主体的创新，为高标准农田建设添活力；以考评的创新，为高标准农田建设加保险。
2.1.5 高标准农田的建设特征。主要体现在以下几方面：一是农田水利、机耕道路、绿化防护、土壤监测等设施完善，使用效率高，适宜机械耕作，便于集约经营，可有效抗御旱涝灾害，确保旱涝保收；二是农田土壤的肥力状况符合农业高产稳产的要求，支持有机肥积造，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥，保证土质肥沃，避免土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；三是具备节能高效特征，生产成本和灌溉水用量等明显下降，不因提高复种指数而降低土地产出率，不因常年连续耕种而出现年度间的产量大幅波动；四是要能够防御风、沙等各种自然灾害和防止水土流失，实现田园风光秀美，与自然和谐；五是对农田废弃物、排放物和土壤肥力状况等实现跟踪监测，监控治理效果，提高耕地及水资源使用效率。
2.2 高标准农田建设标准的界定思想
科学的建设标准，是保证高标准农田质量、提高建设成效的关键。在制定标准过程中，应对不同类型区的高标准农田工程，深入调查研究、总结经验、广泛听取意见，使“标准”具有较高的科学性、较强的针对性和可操作性。
2.2.1 高标准农田界定标准的复杂性。从概念上讲，全国的高标准基本农田应该是高等级、集中连片的农田。但这种高等级究竟是几等地，由于耕地质量等别区域间的不平衡，在保证一定面积的基础上，各地区的高标准基本农田质量等级也不完全相同，这导致了高标准农田建设标准界定的复杂性和多样性。耕地质量分等定级成果让耕地有了全国统一、可比的标准。但国家高标准基本农田建设标准是针对全国范围制订的，而各地区的自然条件与社会经济发展水平千差万别，统一用这个标准来建设高标准农田并不完全适合，必须针对各省的具体情况进行修订和补充，以反映出我国耕地质量区域分布不均衡、决定因素复杂等特征。例如，目前优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等别最高的1～3等地主要分布在湖北等7个省份，等别最低的13～15等地主要分布在内蒙古等22个省区。在这种耕地质量国情下，很难一刀切出一个全国通用、对应某个等级的“高标准”。另外，由于我国自然条件南北、东西差异较大，区域、局部性的耕地资源匹配情况不同，导致耕地质量等级建设难度不同，也会影响各省划分高标准基本农田的结果。
2.2.2 高标准农田建设标准界定的指导思想。建成的高标准农田的总体指导思想是：具有完善的排灌系统、肥沃的土壤条件、优良的生态环境、便捷的田间道路、适度的农田规模、较高的生产能力。高标准农田建设，应坚持科学布局、典型示范的原则，因地制宜采取不同的界定原则，推动高标准农田建设示范工程协调发展。
高标准农田建设标准主要体现在：经过土地整治后的高标准农田至少应比整治前至少提升1个质量等别（等别划分据《TD/T1004-2003 农用地分等规程》）。一般来讲，农田每提升1个等级，平均增产粮食1 500～2 250 kg/hm2，生产水平低的农田，增产潜力更大。另外，建成后的耕地质量等级应达到所在县的较高等级，高标准农田的农产品产出率和效益率必须高与当地平均水平的40%～50%才属合理。
可通过土地质量地球化学评估成果等基础数据，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定，查明建设区土地利用现状、土地权属状况、耕地质量等级和生态地球化学背景等。将“提高1个等级”作为可测定、可考核、可检验的平均标准提出来，体现了实事求是、因地制宜的科学精神。该界定标准虽具可操作性，但过于笼统，具体的质量等级界定应依据《高标准基本农田建设标准（TD/T1033-2012）》，根据不同省、市、地区土壤特征、农用地类型等分别制定细则，并出台相应的地方行业标准。
2.3 高标准农田建设的外延
高标准农田建设的目的就是保证土地建设可持续发展，其外延宽泛，应从人与自然和谐共生、与科学发展观相适应等层面上，论述高标准农田的可持续发展战略与建设生态文明的必要性和重要性。现从以下几方面阐述高标准农田概念的科学外延。
2.3.1 高标准农田建设充分体现了人与自然的和谐关系。高标准农田建设，无论在全球、地区，还是局部区域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田间道路、农田林网以及小气候等多种因素组成的有综合功能的生态复合系统。该系统以其自身的运行规律、动力特性，影响着整个自然界的演进和变化，充分体现着人与自然的和谐，这是可持续生存和发展的重要标志。
2.3.2 高标准农田建设是充分落实科学发展观的客观要求。推进高标准农田建设，顺应经济发展的客观趋势，符合当今世界农业发展的一般规律，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措。用高标准物质条件装备农业，用高标准科学技术改造农业，用高标准产业体系提升农业，用高标准经营形式推进农业，用高标准发展理念引领农业。建设高标准农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。高标准农田建设是以科学发展观统领农村工作的必然要求。
2.3.3 高标准农田建设是一项跨行业、跨部门、多学科的系统工程。这需要强有力的政府行为来保证宏观上的有效调控、微观上的协调运作；并需要调动各部门积极性，集聚各方力量、形成建设合力。与高标准基本农田建设有关的国家标准、行业标准和地方标准很多，相应的科研和设计部门要全面理解国土、农业、水利、林业、环保等相关部门制定的行业内外相关标准；施工人员也必须不断“充电”、更新知识，才能担负起高标准农田的建设开发任务；同时，高标准农田建设应充分尊重农民群众意愿，积极促进土地流转和适度规模经营，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。
2.3.4 高标准农田建设应因地制宜开展有差别化的整治活动。我国首个高标准基本农田建设标准出台，从国家层面对各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而，正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样，高标准农田建设应是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。比如，东北平原区应大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；长江中下游平原区和华南丘陵平原区应注重改善基本农田生态；云贵高原区应将农田整治与陡坡退耕还林政策有效结合，加强坡耕地整治；黄土高原区应结合小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点加强农田水利建设。可见，“高标准”在一定程度上说更是对农田建设过程的高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。
2.3.5 高标准农田是需要切实加强后期管护，保证工程效益持续有效发挥作用的建设项目。以前的土地整治工程普遍存在“重建轻管”的现象，项目实施后将土地和固定资产移交给项目区乡镇人民政府或村民委员会等管护主体后，整个工程就基本结束了，之后少有问津，这无疑使发挥资金投放效益和工程效益大打折扣。高标准基本农田建设，必须要全面加强工程后期管护：严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性；重新审视当前管护经费全部由乡镇、村来承担的局面，考虑将部分费用纳入财政预算；及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管。
3 结语
高标准农田是当前的热点话题和新生事物，高标准农田建设已成为地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务，它是人类社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。本文针对高标准农田及其建设问题的相关概念进行了界定和深入剖析，供相关设计与研究人员参考。
4 参考文献
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[2] 刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准农田的思考与建议[J].中国人口・资源与环境，2012，22（3）：1-5.
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