[关键词]公共安全；治理理论；社会参与
[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05
社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。
一、现实挑战：转型社会公共安全问题
转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。
（一）转型期社会的特点
关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A・Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W・Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。
综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。
（二）公共安全与传统安全
传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念――非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。
（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战
转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。
二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难
国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。
（一）政府是有限的政府
“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威――政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。
（二）以往治理经验不适应转型期
中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。
1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。
2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。
3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。
（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境
转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。
1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。
2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。
3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。
三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显
转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。
（一）治理的内涵
通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。
（二）社会组织在治理体系中的意义
社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。
（三）社会治理在公共安全问题上的作用
公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。
四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理
社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。
（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障
虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。
（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持
在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。
（三）社会参与是在政府监管下进行
社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。
从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。
参考文献：
[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.
[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77
[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558
[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.
[关键词]公共安全；治理理论；社会参与
[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05
社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。
一、现实挑战：转型社会公共安全问题
转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。
（一）转型期社会的特点
关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A·Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W·Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。
综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。
（二）公共安全与传统安全
传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念——非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、主权等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。
（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战
转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末 至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。
二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难
国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。
（一）政府是有限的政府
“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威——政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。
（二）以往治理经验不适应转型期
中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。
1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。
2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。
3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。
（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境
转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。
1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。
2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。
3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政 策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、群体性事件，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。
三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显
转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。
（一）治理的内涵
通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。
（二）社会组织在治理体系中的意义
社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。
（三）社会治理在公共安全问题上的作用
公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如群体性事件，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。
四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理
社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。
（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障
虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。
（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持
在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府 机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。
（三）社会参与是在政府监管下进行
社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。
从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。
参考文献：
[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.
[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77
[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558
[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.
一、以完善政府与社会合作体制机制为核心，进一步加强公共安全治理能力建设，全面推进中国特色的应急管理体系构建
与会学者们提出，在公共安全领域，需要采取合作治理的理念。
首先，建立政府与社会通力合作的良好体制机制，健全举国动员和社会参与相结合、国家力量与社会力量相补充、政府与社会“双轮驱动”的政社合作新格局，吸纳社会力量、调动社会资源共同应对突发事件，积极探索“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的公共安全治理体系。构建社会有序参与的公共安全治理体系，成为实现公共安全治理目标的重要保障。中国特色公共安全治理体系，具有全民动员、军民一体、广泛参与的特点、基层社区、非政府组织、企事业单位、国际机构、媒体、公民个人等各种各样的社会力量，可以成为政府的“左膀右臂”。做好公共安全治理，必须积极培育和充分吸纳社会力量，构建政府与社会良性合作的格局。
其次，健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，强化公共安全治理“第一响应人”制度建设，充分依托基层力量和社会力量，实现政府、各类社会组织、社区和公民的有序参与和相互合作，形成统一指挥、分工协作的公共安全治理组织结构。目前，各国都坚持“自救优于互救、互救优于公救”的原则，强化公共安全治理“第一响应人”制度建设，充分依托基层力量和社会力最，让民众自主自发地参与公共安全治理工作。要切实树立起社会共治的理念，树立多元主体的责任意识，在法律法规中明确规定各级政府、企业和个人在公共安全治理工作工作的相应责任，切实转变政府对灾害“大包大揽”“单打独斗”的观念，积极运用市场手段、社会手段，鼓励企业、社会组织或公民个人等社会力量积极参与公共安全工作
再次，坚持以人为本，建立健全统一、协调、规范、高效的政社合作体制机制，加强政府公共安全治理能力建设。在公共安全治理中，民众不仅是政府保护的对象，也是应对灾害的主体，是政府不可或缺的重要合作伙伴。预防灾害的关键环节在基层，处置灾害的第一现场在基层，基层社区能力高低直接决定着灾害应对的效果。要把公共安全知识纳入干部培训和国民教育体系，广泛开展企业从业人员安全知识和应急技能培训，开展公共安全知识进企业、进社区、进村组活动，普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护科学知识，增强公民的公共安全意识和社会责任意识，提高应对灾害的综合素质。
二、以广泛动员社会力量有序参与减灾救灾为方向，健全完善自然灾害现代治理体系
与会学者们提出，社会力量在救灾过程中发挥着重要作用，积极从事抢险救援、伤员救治、物资运送发放、心理抚慰、生活服务等工作，提供更具个体需求特点的柔。
首先，提倡综合减灾与救灾应急并重的理念，坚持“政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的救灾工作原则，积极支持社会组织和志愿团体发展，广泛组织动员社会力量和公众有序参与减灾救灾，提高全社会防灾减灾意识和救灾应急基本技能。加快构建“根据灾情级别实行分级负责、属地管理，抢险救援和应急救助工作一般以地方为主，中央给予必要的帮助”的救灾工作新机制，逐步实现中央和地方按灾情大小分级响应。健全统一指挥、军地联动、部门分工协作、各方密切配合的应急救援机制，确保应急救援工作及时有序、科学高效开展。
其次，建立以救灾捐赠、志愿服务、紧急征用为重要内容，覆盖抢险救援、医疗救护、灾民救助、恢复重建、对口支援和综合减灾等灾害管理全过程的社会应急动员机制。在抢险救援中，人民、公安消防干警、武警官兵和各专业队伍力量为主体，社会力量协同参与，众多社会组织和志愿者积极配合协助政府开展人员搜救、伤员运送、道路抢通等工作。确立了“政府主导、部门协作、专业支撑、社会参与”的灾害社会心理抚慰工作原则，组织引导专业机构开展心理咨询和心理抚慰，帮助灾区群众调整心理，顺利渡过难关。
再次，健全社会力量参与灾害应急救助的法律法规和政策制度，国家在制订法律法规、建立救灾应急预案、出台救灾工作规程等制度建设中，统筹考虑救灾工作需要和社会组织、志愿者的专长和优势，对社会力量参与减灾救灾作出相应规定。探索建立政府购买服务机制，运用金融保险、购买服务等市场手段，充分调动企业、社会组织、志愿团体、志愿者等社会力量的积极性。探索创建政府与社会救灾合作的信息交换服务平台，引导救灾需求与社会服务的有效对接。努力创造社会力量参与救灾的便利条件，为社会力量参与救灾提供必要的服务保障，最大限度发挥社会力量在防灾减灾、救灾应急、恢复重建等各个阶段的积极作用。
三、以安全生产管理体制改革为抓手，大力推进企业隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设
与会学者们提出，必须把加强安全生产和应急管理作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，以改革创新的思维，进一步加强体制机制建设，不断提升安全监管水平和应急救援能力，促进安全生产形势持续稳定好转。
首先，按照“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线”的要求，倡导以人为本、生命至上的发展理念，积极推进安全生产管理体制改革与创新，明确安全监管部门职能定位，理顺相关部门安全生产工作责任，落实企业主体责任和政府的监管责任。加强基层执法力量，提升执法队伍素质，提高执法效能，强化执法监督。
其次，创新安全生产工作责任考核机制，加大考核权重，强化地方各级政府、部门和企业安全生产责任，全面建立和落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系。完善安全生产应急管理体制，建立与之相配套的经费扶持、救援补偿、特殊保障等政策措施。加大安全生产应急机构建设力度，优化人员结构，完善工作制度，推动应急管理组织向乡镇、社区、企业等延伸。加强安全生产应急管理综合监管工作，走专业化发展之路，充分发挥安全生产应急管理人员在应急准备、应急救援、事故调查和应急评估中的职能作用。
再次，以新修订的《安全生产法》实施为契机，大力推进隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设。强化市场安全准入标准，形成企业隐患排查治理的长效机制，全面推进企业安全生产标准化建设，加快安全生产关键技术装备科研攻关和推广应用，大力发展安全产业，强化安全科技支撑，提升企业本质安全水平。强化企业一线组织现场处置方案的编制工作，大力推进处置方案简明化、卡片化和员工随身携带工作。广泛开展面向基层、贴近实战的应急演练，用实战的标准检验和完善应急预案。
四、以多元主体共同治理为重点，加快建立全覆盖的食品药品安全风险防控系统
与会学者们提出，食品药品安全风险防控系统是构建最严格的、覆盖全过程的食品药品监管制度的重要内容和有力抓手。食品药品安全风险防控，是由政府监管部门及生产经营企业、行业协会、社会组织和广大消费者等多元主体共同参与的治理行为。
首先，各级食品药品监管部门要发挥主导作用，要牢固树立风险防控的意识，将风险防控工作融入日常监管全过程，抓好重点食品药品品种和区域性风险防范工作，推动监管工作从事后查处向事前预防转变，从防范人身伤害向防范人身伤害和社会风险并重转变。加快构建食品药品安全应急体系，着眼于风险隐患信息早发现、早报告、早处理，积极关注媒体网络反映的食品药品安全信息，把风险隐患消灭在萌芽状态。及时妥善处置食品药品安全突发事件，防止事态扩大蔓延对社会造成严重影响。
其次，食品药品生产经营企业是食品药品安全的第一责任人，是防范食品药品安全风险的第一道关口。要强化企业主体责任，强化公众参与，形成全社会共同参与的格局；建立以风险评估为基础的食品安全防控机制，建立全产业链可追溯、可召回的快速反应机制；推进食药监信息平台建设，提高信息互联共享水平，完善药品电子监管追溯系统。对于风险高、影响大、覆盖面广的食品药品生产经营企业，强化过程监管，特别是关键风险点的防控，严防大型企、业引发区域性、系统性风险。对食品安全风险进行分类沟通，加强风险预防。积极推动保险产业发展，探索建立食品安全责任险。
再次，公众是食品药品的主要消费者，也是食品药品安全的重要利益相关方。要不断完善公众参与监督的机制，畅通广大消费者参与食品药品安全风险防范的渠道。要持续加强投诉举报系统建设，畅通投诉举报途径，深入推行食品药品有奖举报制度，鼓励消费者对身边的食品药品安全问题和违法行为进行投诉举报，要加快建立一批食品药品基层监督员、协管员、信息员等群众队伍，拓展社会监督和群防群控途径。
五、以应急管理科技支撑能力建设为依托，积极引导应急技术与应急产业发展
与会学者们提出，大力发展应急科技，提高应急科技自主化水平，积极促进应急科技产业化，发挥其对应急管理的支撑作用。加强政府领导，把应急技术与应急产业的发展纳入政府的重要议事日程，尽快建立健全应急产业的协调联动机制，明确产业门类、制定应急产业曰录、制定应急产业的标准，并认真宣传贯彻实施。加强科研机构、高等院校应急科技支撑条件建设，开展应急关键技术研发，推广应用公共安全技术和产品，研究制订应急管理标准体系，提高科技支撑能力。积极开展公共安全领域的科学研究，加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，加快公共安全应急技术平台建设，提高我国公共安全科技水平。以提升自主创新能力和产业综合竞争力为重点，努力把应急产业建设成为创新资源集聚、创新能力提升、创新机制灵活、创新环境优越的创新产业。
现阶段，我国正处于社会转型的关键阶段，各项风险层出不穷，其中的城市公共安全问题尤为突出。随着我国城市化的不断推进，如何高效预防和解决城市风险问题并为居民提供良好的公众安全服务已成为政府部门面对的首要问题，而大数据时代的到来恰恰为我国社会公共安全治理带来了全新的思路和机遇。
二、大数据的概念
所谓的大数据，也就是Big Data，指的是因数量过于庞大而无法使用传统的数据处置方法在一定的时间内对其进行高效分析、比对和整合的海量数据，其中值得注意的是，大数据并不单单指的是数据规模的庞杂，其也包含了对数据的分析和应用[1]。大数据技术的核心就是预测，即通过数学算法对特定的海量数据实施分析和研究，从而对某一事件的发展规律进行预判。大数据主要具备四大特征，简称为“4V”，Volume、Variety、Velocity和Value。
三、大数据环境下的社会公共安全治理模式
鉴于大数据技术具有极为深远的社会影响力，因而大数据环境下的社会公共安全治理模式就是以大数据为核心，让其积极参与到社会公共安全治理之中。
（一）大数据收集
要想充分发挥大数据的积极作用，首要环节就是收集大数据，即相关人员应有目的性地去积累各种形式的数据信息，并从中找出事实根据，而整个大数据的主要来源。在这一过程中，即使并未对收集数据进行深入探究，只凭初步证据也可有效发挥大数据的效应。
现阶段，社会公共安全治理模式已转变为预防式治理模式，即工作重点为提供主动性警务服务，在源头上预防犯罪。众所周知，公安工作是建立在大量情报信息基础上的，而信息收集工作则与数据之间存在密切关系，三者关系为数据转变为信息，信息再转变为情报。从狭义角度看，数据无非是以阿拉伯数字形式呈现的数值，其本质并不具备任何实质性涵义，如175，只有将数据放在一定的环境中，此时其才具备某种现实意义，如数起案件的犯罪嫌疑人的身高为175cm，而这就是信息，进一步讲，民警在调查过程中，从案发小区居委会负责人口中得知，近段时间入住了一名身高为175cm左右的男性，而且其作息时间基本与案件发生时间存在一致之处，此时的信息也就变成了情报，从而为公安机关提供了有力线索，即大数据环境下的社会公共安全治理模式的起始环节就是收集数据，再探究信息，最后产生情报。通过将数据有效转化为情报，以情报对未来的活动进行预测，以此来达到预防犯罪的预期警务治理目标。
（二）大数据发掘
所谓的大数据发掘，就是指通过深入分析和研究海量数据，发现数据背后的隐蔽性关系，并以此为依据发掘事物的发展规律，从而对未来的行为趋势做出预测。因此，预测行为的核心为情报，而情报则是明确各个影响因素之间的内在联系。例如，反恐预警。现阶段，我国反恐斗争形势日益严峻，一旦发生恐怖事件，就会造成极为严重的社会动荡，由此引发的社会恐慌不可预估，而社会不良影响也会持续蔓延。相较于一般的犯罪活动，恐怖袭击中的犯罪分子往往怀有必死的决心，再加上反恐斗争必将耗费极大的人力、物力和财力，因此，反恐斗争必须提高对事先预防和事中应急处理的重视程度，特别是事先预防，即在恐怖事件发生前将其终止，但由于恐怖事件具有较强的隐蔽性，因而事先预防具有较高难度。而通过引入大数据发掘技术，即可从蛛丝马迹中找到恐怖分子的行为趋向。由于犯罪分子往往有着一定的犯罪目标，而其所有的行为都是为实现这一目标而进行的，无论是资金筹集，还是人员联络，各个环节的数据必会在数据空间中留下痕迹，而大数据发掘技术的核心就是找寻蛛丝马迹，以此来确认犯罪分子。总的来说，通过分析和比较海量数据，再加上监控信息，把握本地区的治安形势，其后向决策机关上交预测材料，以此来实现反恐预警。
（三）大数据参与
基于大数据的社会公共安全治理模式改变了传统的以公安机关为主的管理形式，重视主体多元化，也就是说一旦发生安全事件，就会立即形成以公安机关为核心，相关政府机构、企业、社会组织以及个人相互协作的治理网络。例如，美国波士顿爆炸案，在这一恐怖袭击事件爆发后，警方立即对现场数据进行了收集，第一，提取袭击现场监控摄像头所录制的视频数据，第二，收集附近居民在案发时拍摄的各类照片或影像数据，第三，社交媒体中的照片或影像数据，第四，建立了一个专门网站，以让广大民众上传案发现场的照片和视频数据[2]。基于以上海量?稻荩?调查人员依据时间顺序对其进行排列，以还原现场情景，并应用了图像处理技术锁定了犯罪嫌疑人。由此可见，通过吸引广大民众参与到公众安全治理中，可发掘更多细节，而更优的治理方案也将被启发。
（四）大数据判断
大数据决策，也就是大数据判断，指的是借助数据统计技术，对异常数据进行分析和比较，以产生符合标准的数据，从而有效发挥大数据的判断作用，而该种功能对于实现公共安全事件的预防极为有效。从表面上看，安全事件均为突发事件，但其仍可利用大数据对其进行预测，基于大数据平台，对城市区域内的各种数据进行收集，并实施动态监控，以此来有效提升公安机关的快速应答能力，一旦发现某一区域出现异常数据，便立即借助各种现代化通信手段实现提前预警，以此来有效降低安全风险。通过大数据判断技术，实现了公共安全时间的及时应答和快速处理，从而在根本上维护了社会大众的安全。
关键词 城乡结合部 公共安全 压力型体制
中图分类号：D63 文献标识码：A
随着我国城市化进程的加速，独具特色的城乡结合部也渐渐引起广泛关注。大量的外来人员涌入城乡结合部，各种职业和无业的人员聚集在一起，因而城乡结合部呈现出既不同于城市社区也不同于农村社区的特殊的社区生态——非城非乡、亦城亦乡 ，因而是治安事件和犯罪事件的高发地。因此，城乡结合部的公共安全及其治理值得深思。
本文将以武汉市青山区为例展开探讨，研究目前城乡结合部的公共安全状况以及管理体制与机制，以探寻更优的治理机制，为我国城乡结合部公共安全的改善提供意见和建议。
一、城乡结合部公共安全现状
（一）现阶段城乡结合部的特点。
1、管理体制混乱，出现交叉地带和真空地带。一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它也属于农村的社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制 。除此之外，相邻社区之间也存在管辖的交叉空白，比如武汉市青山区的龚家岭社区与周边的社区在过渡地带的管辖上有一些漏洞，缺少深入的沟通和详细的管理划分。
2、人口流动性大。由于就业需求、逃避计划生育的限制等原因，此地流动人口多并且人口构成复杂，因此增加了偷盗、抢劫等犯罪事件的数量。
3、经济活动多样化。由于特殊的地理位置，兼具城市和农村双重特征的城乡结合部的经济活动也同样具有双重特点，特别是城市与农村经济活动的混杂形成了鲜明的贫富对比，也更容易埋下不安全的隐患。
（二）现阶段城乡结合部的公共安全状况。
公共安全主要指的是社会治安，体现在刑事犯罪、治安事件、等方面。
1、居民对当地公共安全的感受。
据调查，在回答“您认为所在社区的公共安全（社会治安）情况怎么样？”时，43.9%的居民认为公共安全比较好，28.7%认为一般，17.7%认为比较差。总体来说，居民对宏观的公共安全状况的评价是中等偏上的。
2、刑事犯罪、治安事件、上访事件等的数量。
《2007年青山区人民法院工作报告》中提到“共受理刑事案件1584件2304人，结审1541件2229人，对2226名被告人作出有罪判决，共审严重暴力犯罪和侵财犯罪案件419件660人”。同时，《2007年青山区人民检察院工作报告》中也提到“四年来共受理公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人2174人，移送审查2702人，依法批准逮捕2101人，提起公诉2169人”。从这些庞大的数据中可以看出，此地的刑事犯罪事件较多的。治安事件没有具体数据说明，但是通过对居民的访谈得知，治安事件也是经常发生，但有逐年减少的趋势。在上访数量上，2008年青山区白玉山街共接待75件，并且还要防止不正常的进京上访；工人村2008年街道领导接待来访群众46批，198人次；2008年青山镇街道处理事件18次等等。在城市化、城中村改造的进程中，易产生上访事件，但大部分得到了解决。总而言之，虽然城乡结合部的公共安全逐年有所好转，但是高犯罪率以及频发的治安事件、上访案件表明其公共安全令人堪忧。
二、现行城乡结合部公共安全治理体制与机制及其问题
（一）现行公共安全治理体制和机制。
虽然很多社区工作者明白“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是由于种种原因，居委会还难以真正成为“居民的头” 。社区往往是政府组织的延伸，承担着某些行政职能。现行的公共安全治理体制是一种自上而下的压力型体制，并且是以国家组织为主导的体制，以党和上级政府的意志为领导，社区各主体处于被动治理的地位，各社区的社会组织、市场组织与国家组织三者之间缺乏有效的沟通和联动。
国家组织以街道党工委、街道办事处和社区警察为主。街道党工委是街道的领导核心，制定较为宏观的方针政策。街道办事处为最基层的政权，领导社区村（居）委会的工作。社区警察属于公安机关。社会组织是以村（居）党支部为领导核心，以村（居）委会为主要的治理主体，村（居）委会的成员大部分是党员或者下岗职工低保人员。一般发生安全事件发生后，居委会的工作人员会第一时间到达现场了解情况并且配合派出所和辖区警官的工作，同时向街道办事处以及社区领导报告，事后会向上面争取一些困难补助。而社区的工会、共青团、妇联等群团组织负责解决特定人群的问题，在解决公共安全问题上，群团组织负责特定人群的管理与服务，这些组织解决不了的问题，还是会诉诸村（居）委会进行解决。村（居）委会在平时的工作中，会从群众中挑选一些小队长进行宣传等辅助工作。
治安保卫委员会、人民调解委员会、联防队、民兵组织隶属于居委会，并且常常是一套班子。在发生安全事件的时候，主要以居委会整体出马或者居委会中的社会治安综合治理的负责人统一调动，治保会、人民调解委员会等很少单独行动。
与此同时，我们发现，市场组织发育得非常不充分，很多社区没有物业公司。比如在武东铸锻社区，居委会承担了物业工作，称之为“社区的物业”，每年向每户收取60元，只是负责最基本的打扫等工作。相对于物业公司，保安公司发展更好一些，一般会有保安24小时巡逻，但是保安的数量偏少，影响其作用的发挥。
总而言之，城乡结合部公共安全的治理机制是国家组织制定政策、提出各项活动，以村（居）委会为主要治理主体开展完成，治保会、人民调解委员会等隶属于村（居）委会，社区警察属于公安机关，重大安全事件时是村（居）委会配合社区警察进行。市场组织发育不完善，物业公司可能是独立的也可能是附属于村（居）委会，党自始至终贯穿其中，处于领导地位。
（二）现行公共安全治理体制和机制的问题。
1、现行公共安全治理体制的问题。
首先，自上而下的压力型体制抑制了基层政权的积极性。社区治理中的“治理客体”本应该是社区的公共事务，但事实上协助政府的管理事务占了绝大多数而基于居民意志的自治事务并不多。居民们真正关心的事务却没有解决，因此会挫伤居（村）委会和居民们的积极性。
其次，集权型的财政政策弱化了各个组织的治理能力。比如武东铸锻小区以前每月只有1000元办公经费，除去水电费和办公花费，所剩经费非常有限，现在是根据人口数量提供经费，比以前充裕，但是还是比较有限的。
再次，各个主体发展不平衡。市场组织发育不完善，不能发挥相应的作用。社会组织中除了居（村）委会的主体作用，其他组织功能不完善，出现不同组织一套班子的现象，人力资源欠缺，组织作用不明显。
最后，运动式的公共安全治理方式效果欠佳并且影响常规的治理方式的建立。青山区经常采用“严打”等运动式的方式进行治理，缺乏日常的常规化程序性的有效管理，反而不利于公共安全的治理。
2、现行公共安全治理机制的问题。
首先，国家动员型的公共安全治理机制使得社会、市场、公民之间缺乏互动与协作。从各项能力的评估中可以看出，政府公安机关和居（村）委会发挥着主要作用，使得其他的组织功能弱化，公民缺少与各个组织的联系。
其次，缺少固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。通过访谈发现，在公共安全的治理上程序大致存在但并不固定，没有一个明确的高效的治理机制。
最后，政府各个部门，各个组织内部的部门之间缺乏有效的沟通和协调。
三、城乡结合部公共安全治理对策
（一）多元主体协作治理。
由于自上而下的压力型体制以及集权型财政体制，使得公共安全治理存在着资金缺乏、人力不足、效果欠佳等问题。中共十七大上强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，在公共安全治理体制上也是适用的。多元主体的协作治理仍是以党和政府为治理中心，但更加强调“社会协同”和“公共参与”，也就是加强社会组织和市场组织在治理中的作用。首先，要引入市场机制，培育市场组织。政府可以与市场进行合作，以筹集资金进行更优良的治理；同时，培育市场组织十分重要，在青山区的调研中，物业公司和保安公司发育不成熟，作用有限，因此对市场组织的培育有利于公共安全治理的展开。其次，应该借助社会力量，发挥社会组织的作用。社会组织对公共安全的治理主要体现在居（村）委会上，但居（村）委会行政化严重，承担了过多的行政职能而不能解决民众利益相关的问题。因此，居（村）委会等社会组织应该更具有独立性和自主性，能够按照民众的需求切实解决公共安全问题。最后，要鼓励民众参与，充分发挥民众在治安中的力量。在调查中我们发现，青山区许多社区的管理往往是十几个居委会工作人员管理七八千人，因此管理效果不佳。但是如果能够鼓励公民参与，发挥民众的力量，会使得管理更加高效。因此，可以带动民众建立巡逻队来保障公共安全、对流动人口的管理也可以发挥民众的监督作用等等。
（二）建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。
在公共安全的治理方式上，现行主要采用运动式的方式，通常是响应号召进行“严打”，缺乏持续和常规的管理。运动式的治理方式有其合理性，是资源匮乏情况下相对有效的方式。但是，更长效的治理需要建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。因此，相关；组织需要加强公共安全问题上预警能力、监管能力、处理能力、善后能力，建立与此相关的机制，实现公共安全治理的过程化、体制化和常规化，提高公共安全治理绩效。
（三）加大公共安全治理的资金投入和人员投入。
通过调查，我们发现，大部分社区对于公共安全治理的资金和人员投入十分有限。因此，一方面增加警员数量，增加居委会中治安管理人员的数量。该在各警种之间建立起有效的沟通和协调机制，做到信息共享，其中以社区的派出所为治安主体，110和武警起到配合和协助作用，以加强治安防控力量 。另一方面，加大资金投入。党和政府加大对城乡结合部公共安全治理的资金投入，比如为社区提供相应的专项治理基。同时社区通过与市场组织协作等方式自筹资金，并且增加投入于公共安全治理的财力。
（四）丰富社区生活，增加居民认同。
公共安全的有效的治理依赖于良好的社区文化环境以及居民对社区的认同感。因此，可以采取许多措施增加居民认同，例如在社区开办“法律文化月”，进行普法教育和宣传，培养理性守法公民；建立社区民众合法权益维护法律援助中心；关注外来务工人员、留守儿童、失业人员、无业游民、房屋被强拆、地被强征等特殊人群的利益，重视特殊人群的心理变化等等，从而培育良好有序的社区环境。
本文系武汉大学2012年度国家大学生创新创业训练计划“中国城乡结合部社区公共安全治理体制与机制创新研究”（编号：1210486021）的阶段性研究成果。课题组其他成员：陶建武，刘丁如，张珂，张嘉义
（作者：武汉大学本科生，研究方向：政治学与行政学）
注释：
侯利敏.浅谈城乡结合部的社会治安防控[J].华北水利水电学院学报（社科版），2008，（6）：134-136.
李秀平.城乡结合部社会治安管理问题探析[J].管理学家，2011，（11）.
【关键词】社会变革 治安治理 善治 共治
【中图分类号】D631.4 【文献标识码】A
在我国经济快速发展和社会变迁转型过程中，治安工作出现了许多新问题、新情况，形势日益复杂，这是社会变革时期的显著特点。当前，我国政府正在加快创新社会治理体制，改进社会治理方式，推进法治中国建设。治安治理也是社会治理的重要组成部分，只有从社会治理视角更广泛更深刻地观察治安治理，才能找到更好的提升和改善思路。如何推进社会治安治理思维和方式现代化，这是治安治理理论与实践的重大课题。因此，在法治建设与发展过程中，讨论治安治理现状和走向，分析治安治理的特征维度及目标追求，这理应是社会治安治理的未来发展趋势。
社会变革的内涵
社会变革是一个价值变迁、社会秩序重构的过程。社会变革必然经历从传统到现代、从单一到多元的发展过程。从社会学范畴来看，社会变革是指人类社会由一种存在类型向另一种存在类型的转变，它意味着社会系统内在结构的变迁。社会变革的过程从社会形态来说就是转型社会，即由前一种社会存在类型向后一种社会存在类型转型中的“过程态”。①应当说社会变革核心是社会结构转型，在这个意义上，社会变革和社会现代化是重合的。社会变革与转型，从概念提出以来，一直都是社会思潮的热点、公共讨论的前沿课题。从我国社会变革来看，社会变革主要经历了是指从计划经济向市场经济的转型；从封闭逐步向开放社会的发展；从一元结构向二元结构过渡；从人治到法治的社会转变。②具体而言，中国的社会变革是指中国在以下方面的变化：一是在经济上从计划经济向社会主义市场经济的转变；二是在政治上从人治向法治、从全能政治向民主政治的转变；三是在社会关系及社会结构上从封闭的礼俗社会向开放的法理社会的转变。③特别是作为精神先导和思想反映的观念和文化，也在社会变革过程中产生巨大的变化。
当前我国正处于一个由传统走向现代、由计划走向市场、由人治走向法治的社会变革时期，这不仅带来社会政治、经济和文化的变化，同时也打破了旧的利益格局。新旧价值观念交错，特别是市场经济体制演绎出的多元价值观，正在对社会主义核心价值体系产生冲击，给社会带来大量不稳定因素，利益主体在各种社会关系中寻求新的位置与平衡，利益博弈最终会表现为社会的矛盾与冲突。
社会变革时期在经济、政治、文化领域崇尚法治精神的同时，社会各种矛盾与冲突也大量累积，利益分配日渐失衡、城乡差距日益扩大、地区差距明显拉大，加之诸多社会矛盾千头万绪。若不能有效解决或改善，各种“突发性事件”、“”的发生也就在意料之中。④因此，必然要求社会治理方式和手段做出相应的调整，特别是关乎社会治安秩序的治安治理理念和方式能满足社会变革的现实需要。
治安治理现状与走向：政府主导与政府服务
“治理”其本意有“操舵、驾驶、领路”的意思。俞可平教授认为，治理从实质来讲是公共组织在特定框架内运用公共权力控制秩序，满足社会需求。治理价值是在各种社会关系中治理主体运用合适的方式引导、规范或控制社会活动，以最优方式促进公共利益。可以说，治理是一种公共管理活动和公共管理过程。⑤塞纳尔克伦斯认为，社会责任并不是政府独立运用并垄断权力，一些社会机构和组织也有维护秩序、参与社会调节的责任。
社会变革时期，中国社会治安问题日益复杂化、动态化与多样化，传统中国治安治理体制面临严峻挑战。中国政府制定并实施各种有效的战略和策略来遏制日趋严峻的治安形势，确保治安问题在社会秩序可以容忍的范围之内，不仅是我国治安治理的关键使命，也是推动中国社会平安转型的基本保障。
政府主导型治理。目前，社会治安治理总体上还属于政府主导型的社会治安管理，此种现状的主要原因在于：一是治理输入机制的单向度⑥。在政府主导型的治安管理体制中，普遍表现为自上而下的单向度联结，仅仅是政府输出的机制，而社会输入机制十分有限。由于社会组织的利益和诉求得不到表达和重视，各种社会矛盾和利益冲突长期累积得不到处理和释放，容易导致社会不稳定。二是社会自治能力的不足。社会本身自治功能不足，政府不得不强化对社会的行政干预，这一状况并未改善。社会总是依赖于政府，政府力量的调控和社会自治无法达到平衡。三是全能型政府现状没改变。政府权力最大同时也意味着责任最大。全能型政府必然不能全部履行、实际上也是不可能履行完全社会公共责任，这与社会期望相背，导致社会对其不满而容易产生社会冲突危险。在这种情况下，政府应对的主要手段是强制或准强制的压服手段，却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。政府控制社会越全面，越易导致社会对政府过度依赖，往往导致国家完全陷入社会关系和社会事务中不能脱身。
走向服务型治理。在社会变革中，许多潜在的社会冲突不断凸现，不断被激发出来。在中国由总体性社会向市民社会过渡，社会冲突这一现象发生了显著的变化：一方面，社会变革不可避免地带来过渡性的不稳定，加剧社会冲突，从这个意义上说，社会变革是社会冲突产生与加剧的社会温床；而另一方面，社会变革又不断解决社会冲突，达到和谐状态，从这个意义来说，社会变革是解决社会冲突的一种特殊的方式。因此，如何化解这种社会冲突，就成为当前社会治安治理的新要求。一般认为，在社会管理中，控制关系弱化，社会主体之间服务关系生成并日益增强，管理主体与管理对象之间是一种互为管理和服务的关系，这种新型社会互动关系的建立，形成了具有服务属性的社会治理模式，这也是社会治安治理的重要特征和努力方向。
当前，中国社会治理及其创新受到前所未有的重视。从发展的视角来讲，治理机制建构需要转变全能管控型社会治理范式，弱化社会控制和监管职能，强化社会服务功能。重视社会组织与公众参与社会治理，便是题中应有之义。
当然，社会治理的基本特性就是要改变传统政府主导模式，通过建构市场化、社会化等治理机制，与非公共部门共享社会治理，重构政府与社会之间关系网络。但笔者认为，社会治理对传统官僚层级制管理有一定的影响，但这种影响应是正向的，是起补充和完善的作用，是传统治理模式的发展。在社会治理框架下，依靠参与者结成伙伴、协调和合作等组成的合作互动关系执行公共决策，达成公共目标，实现政府、市场、社会组织和个体等权力、利益的平衡。目前，尽管服务合作型社会治理在解决公共难题时有许多优势，而且许多国家在公共治理实践中迅速推广到许多层面和不同公共领域，但这些并不能从本质上改变政府领导和主导的角色地位，也不能消除公共部门权威，政府仍然扮演决策、制定规则、组织等权威性角色。政府在政策制定中有最终决定权。政府及政府中的核心人员在治理层级中居于重要地位，他们有影响法律、法规和制度制定和实施的能力。这种治理模式谁来领导和管理显得尤为重要，基于公共部门拥有国家层面及社会广泛资源，领导和引领者的角色由政府及部门来扮演既是必然也是合适的选择。
社会治安治理是社会治理体系的重要内容，是作为整个社会治理体系链条的关键。社会变革中治安治理首先要改革政府主导型的社会治安管理体制，建立社会主导型的政府服务型治理体制。社会治安直接对应的是社会安全，是以社会公众的安全需求为核心诉求，社会稳定的内在驱动力来源于公众对社会安全需求的满意程度。因此，社会变革中社会治安治理，治理主体应是多元的，政府、社会和公众共同承担起治理治安的责任。政府在其中只是一个掌舵者，起到领航的作用，政府不断开拓渠道、建立机制，吸引和带领公众参与公共事务，协同社会治理，同时，公众也积极培养自己治理社会的能力，有序地、自觉地参与到社会治理过程中，最终达到建立一个社会和谐、人民幸福、秩序稳定、民主与法治、公平与正义兼具的社会治安治理的理想形态。
治安治理特征维度：善治、共治
善治。在社会变革时期，社会结构会出现暂时性失衡，多元化的社会价值取向同时存在，传统和现代冲突因素此消彼长，原有社会机制没有完全退出，而新的社会规范尚未普遍建立，社会冲突和失范生成和累积已成常态。⑦从现实需求看，当前我国社会治安问题突出，主要表现为犯罪现象普遍存在、犯罪率长期波动上升、重大安全事故频发等。维护社会治安需要完善健全的法治方式调整各种社会关系，解决各种社会问题需要“善治”⑧。社会治安治理是顺应转型社会的需求，回应时代的呼唤，以法治为出发点积极探索治安善治新路径。
俞可平教授总结国内外关于善治的观点认为：善治就是社会管理过程中实现公共利益最大化，是最优化的社会治理方式，其本质特征是政府和公民合作管理社会来实现最大化公共利益，是国家与公民社会最佳状态的关系。
社会治安治理追求“善治”，逻辑起点是法治，是通过全新的治理思维和实践实现社会治安问题及相关关系处理的目标。治安善治会触及制度创新、机制重构等深层面的问题，社会治安治理体系建立、治安治理机制的转型也是顺应社会公共管理的全面战略性转型的大趋势（即全能性政府的失灵，管制、监督的统治性管理体制与不能满足社会需求），由治安管理走向治安治理，并追求公共利益最大化，即“善治”。在我国，长期以来采取集权性治理体系和模式来管理社会治安，这种科层纵向管理体制在维护社会稳定和控制社会治安秩序方面表现突出，但随着全球化进程加快，社会关系和社会利益错综复杂，这种治安管控的体制已面临困境或已失灵，为应对这种管理困境，只有走社会治安治理道路并实现善治，才是治安和社会稳定战略和发展的理性选择。
当然，善治不仅不否认政府治理的作用，而且更加注重政府在治理中的职能作用发挥与工作质量及效率。因此，治安善治强调政府治理的作用，也倡导并主动引入其他社会组织与成员的参与介入，治安善治主体之间是合作共赢关系，反映出治安善治放弃传统的自上而下的政府治理结构，选择的是纵横交织的网络化社会治理结构关系，治安善治结构和模式的重大变化，也蕴含了丰富治理新内容。社会治安善治从根本上来讲是治理结构和模式的创新，实现最大化治安效益。⑨
共治。“共治”与“善治”一脉相承，社会治理倡导治理主体多元、合作共治，在多元合作中，政府不仅要减少对市场的控制，还要减少对社会的控制，同时通过扩大公众参与公共事务，评价政府工作的优劣，从而影响政务向善的方面发展，向有利于公众利益的方向前进，以达致和谐善治之境。
当前，在中国的市场经济与市民社会中逐渐形成了权利保障的新特点，并呈现出以下发展趋势：一是市场经济唤醒并增强了人们权利意识、法治意识和自由、平等观念。二是民主政治发展催生并推进了人权保障与权力制约活动。三是崇尚理性、崇尚法律权威等法治文化逐步向传统文化渗透、传播。公众也把自身能够并愿意参与政务作为实现人生价值的一个重要表现。公众若能够直接参与社会治理，不仅满足了自己不断增加的知情权、监督权、表达权和参与权等方面的需要和愿望，深层意义还在于其可以化解政府与公众之间，尤其是干群之间、警民之间的矛盾和误解。
笔者认为治安治理把“共治”作为一种路径，通过公众参与对治安治理工作，保障其知情、表达和参与等权利。公众参与也是一种载体，落实了宪法对公民政治权利和自由的保障，公众参与更是一种科学的治理机制，形成政府和公众之间平等的合作伙伴关系，共同致力于维护和保障公共利益和权益，这是对时代要求的回应，是治安治理的有效途径和重要形式。
从治安“共治”的基础条件来看，承担社会治安治理职能的政府部门、社会自治组织（包括村居委会的治保会、调解会、各种治安联防组织与义务巡逻队等）和市场组织（保安服务公司、物业管理公司、行业自律组织等）等已经构成了较为完善的庞大组织网络系统，这种具有群防群治性质的网络化治理结构，使治安“共治”成为可能，大大提高了治安治理绩效，有效地维护了社会治安秩序。
社会变革中治安治理是根据执法服务理论、公共服务理论、多中心理论、网络化治理理论为指导的一种创新的治理之道。这种改变和创新，可以说是具有实质内容变化的，是治安工作从过去的威慑到现在的亲民，从过去的单点的、抽象的民主到当今具体的、多点的、可以实践的民主，从集中统一管理到新公共管理、多方面合作的治理。以公众参与为导向，建立政府与公民、社区、企业等多方面的伙伴关系，形成治安治理共同体，根本改变治安工作一言堂、权力集中家长制的做法，进而转变为以公众的真正需要和意愿为出发点的治安工作新机制，最终实现治安工作与公众需要的高度统一。
治安治理是社会管理创新的重要内容，在重视社会秩序与社会稳定的同时，亦不可忽视治安治理的根本目标在于造福于民。“人民群众更加幸福、老百姓活得更有尊严”，这是我们党和政府的工作的核心内容，治安治理亦不例外。如果没有群众的良好互动与参与，没有这种作为社会公共秩序的主体力量的支持，任何转型都是非常困难或者是危险的。党的十八届三中全会明确提出的创新社会治理体制，是保障社会治安稳定的工作机制，具体包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等。我国在推进社会治安治理战略中，应借鉴现代治理理论的最新成果，研究适合中国国情的治安治理理论与政策法律，在治安实践中改革和创新治理。
（作者为四川警察学院副教授）
【注释】
①陈晏清：《当代中国社会转型论》，太原：山西教育出版社，1998年，第328页。
②许韬：《治道变革与公众参与》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第2页。
③梅建明：“社会政策与犯罪预防―社会转型背景下的挑战”，《社会公共安全》，2000年第3期。
④张勇：“试论社会转型背景下的公民基本权利保障”，《行政与法》，2009年第12期。
⑤俞可平：“全球治理引论”，《马克思主义与现实》，2002年第1期。
⑥夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，北京：中国人民大学出版社，第20页。
⑦付子堂：“转型时期中国的法律与社会论纲”，《现代法学》，2003年第2期。
⑧王晓明：“中国传统社会向现代社会转型研究的新进展”，《教学与研究》，1998年第4期。
（一）廉洁文化建设有利于提升公共安全服务管理者的思想政治素质
加强廉洁文化建设，用廉洁从政的思想教育公共安全服务管理者，使其在廉洁文化的环境中陶冶情操、净化心灵、提升修养，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和政绩观、权力观、利益观，严格规范思想行为，筑牢拒腐防变的思想道德防线。使其在公共安全事务管理活动中，正确行使手中的权力，廉洁用权、秉公用权、为民用权，加强对社会成员的公共安全知识宣传教育，不断提高社会成员自我防范意识和自救互救能力，增强社会成员抵御公共安全事件的能力；坚持以民为本，切实加强对社会矛盾的排查化解，严厉打击各类严重刑事犯罪活动，重点整治突出社会治安问题，从源头上化解等矛盾，防止公共安全事件的发生；切实维护社会成员合法权益，加强安全监管和社会风险管理，建立健全包括食品药品安全监管机制、安全生产监督机制、社会治安防控体系和应急管理体制在内的公共安全体系，促进社会安全和谐稳定。
（二）廉洁文化建设有利于提升公共安全服务管理者的道德素质
道德素质是人们对待人生、事业、工作和对待社会、他人的态度。公共安全服务管理者的道德素质主要包括社会公德、职业道德、家庭美德和管理道德。当前，一些公共安全服务管理者道德滑坡，诚信缺失，社会责任意识淡漠，罔顾社会公德、职业道德，个人品德低劣、生活糜烂、腐化堕落，为了个人的蝇头小利，不惜损害国家和公众的利益，诱发公共安全事件。社会主义廉洁文化是一种道德修养文化，蕴含着丰富的道德教育资源。要“把培育廉洁价值理念与社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育有机结合起来，普及道德知识和道德规范”，通过廉洁文化建设，教育引导公共安全服务管理者自觉提升公德意识，增强职业自豪感，认真履行职责，增强公共安全服务管理的超前性和预见性，主动工作，“防患于未然”，防止公共安全事件的发生；增强社会责任感和使命感，情系人民，关注民生，着力维护最现实的群众权益，正确处理不同群体的利益关系，坚决杜绝违背群众意愿、侵占群众利益、损害群众情感的事情发生，服务群众“一条龙到家”，化解矛盾“一条龙到底”，健全公共安全风险评估机制，减少公共安全事件的发生；坚持服务为先，在服务中实施管理，在管理中体现服务，更新公共安全服务管理理念，创新公共安全服务管理体制机制，探索公共安全服务管理规律，提高公共安全服务管理能力和水平，切实承担起维护公共安全和社会稳定的重大政治和社会责任。
（三）廉洁文化建设有利于提高公共安全服务管理者的法律素质
法律素质是人对法律的认知程度和实践能力，包括法律知识、法律意识和法律情感等。当前，部分公共安全服务管理者法律知识欠缺，法制观念淡薄，法制实践能力薄弱，突出表现为“官本位”思想严重，缺乏服务理念和公仆意识，搞人大于法、权大于法；程序意识不强，存在以令代法、贪功诿过等现象；甚至有些执法人员知法犯法，，办人情案、关系案、金钱案，造成司法腐败，成为导致公共安全事件发生的重要原因。社会主义廉洁文化是法治文化，要求为政者和公共事业管理者廉洁从政，依法管理；要求社会从业人员诚实守信，依法经营；要求广大社会成员廉洁自律、依法办事，这与提高公共安全服务管理者法律素养，弘扬法治精神的内在要求相一致。加强廉洁文化建设，教育引导公共安全服务管理者认真学习《突发事件应对法》《安全生产法》等有关公共安全服务管理的法律知识，增强法律意识和程序意识，强化法治观念，规范公共安全服务管理行为，杜绝公权寻租、滥用公权等违法乱纪行为，切实维护社会公平正义，减少公共安全事件的发生；树立法律至上的精神，加强公共安全服务管理制度体系建设，建立健全权力监督制约机制，推进政务公开，实行阳光执法，自觉接受群众和社会监督，纠正部门和行业不正之风，统筹各方利益关系，兼顾各方利益，积极化解社会矛盾，营造依法管理、公平公正的社会环境，从源头上预防和遏制公共安全事件的发生。
二、加强廉洁文化建设有利于优化社会治安环境
社会治安不仅是衡量社会成员个人生存质量的重要指标，也是考察社会运行稳定与否的基本指标。良好的社会治安环境，是提高公众安全感、让人民群众安居乐业，全面建设小康社会的重要前提。社会主义廉洁文化是道德伦理文化和法治文化的结合体，体现了社会平安和秩序稳定的目标要求，为优化社会治安环境提供道德基础和精神土壤。
（一）廉洁文化建设为优化社会治安环境提供道德基础
社会主义廉洁文化以社会主义荣辱观为主要内容，是一种道德伦理文化，不仅对社会成员个人，也是对整个社会群体的道德约束与规范，旨在提高全体社会成员的思想道德素质。当前，随着公共安全服务管理水平不断提升，社会总体上比较稳定，但社会治安环境形势依然严峻，刑事案件、暴力案件和不断增多，黑恶势力和黄赌毒违法犯罪依然突出，不仅扰乱人民群众的生产生活秩序，而且影响社会稳定和经济发展。究其原因，社会成员的思想道德素质滑坡不容忽视。多元文化对社会成员的主流价值观造成了不良影响，一些为政者和公共事业管理者、社会从业人员和社会成员道德信仰趋向物欲化和虚无化，社会公德缺失、职业道德沦落、家庭美德丧失，人生观、价值观扭曲。廉洁文化在其本质上属于道德的教化，代表着社会主流价值取向，是社会成员共同生活及其行为的准则和规范。指出，“要坚持用社会主义荣辱观引领社会风尚，深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，加强对青少年的德育培养，在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式。”通过廉洁文化建设，教育引导社会成员以社会主义荣辱观作为立身之本，明确是非、善恶、美丑的界限，自觉做到以廉为荣、以贪为耻，以俭为荣、以奢为耻，以勤为荣、以懒为耻，以自强为荣、以不劳为耻，以守法为荣、以违法为耻，杜绝扰乱社会治安的思想和行为，并勇于同扰乱破坏社会治安秩序的行为和违法分子做斗争，自觉做维护社会平安和秩序稳定的参与者，为优化社会治安环境提供道德基础。
（二）廉洁文化建设为优化社会治安环境提供精神土壤
