第二条本市行政区域内国有土地上的房屋征收与集体土地上的房屋拆迁（以下简称房屋征收与拆迁），在项目实施前，都必须进行社会稳定风险评估。
第三条市、县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、风景名胜区的维稳办对各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估工作进行协调和指导。
县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、风景名胜区的房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）具体负责各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。仪征市房屋征收与拆迁管理部门牵头负责化学工业园区房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。
市住房保障和房产管理局参与市经济技术开发区、新城西区、风景名胜区国有土地上房屋征收项目的社会稳定风险评估工作。
第四条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的主要内容是：
（一）合法性评估。主要评估实施项目是否符合房屋征收与拆迁相关法律法规的要求。
（二）合理性评估。主要评估补偿安置方案是否兼顾到各方面群体的现实利益与长远利益，是否能为多数被征收拆迁人认可。
（三）可行性评估。主要评估项目实施的时机是否成熟，补偿安置资金和安置房源是否已经落实到位。
（四）安全性评估。主要评估项目实施后是否会引发重大社会矛盾等影响社会稳定的隐患，这些隐患能否得到有效消除。
第五条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的程序：
（一）制定评估方案。评估前，由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）、国有土地上房屋征收部门和实施单位、集体土地上房屋拆迁项目的拆迁人等组成项目风险评估工作小组，根据评估的要求和房屋征收与拆迁项目的特点，制定评估方案，明确评估具体内容、方法步骤和时间要求，保证工作有效开展。
（二）广泛听取意见。评估工作启动后，房屋征收与拆迁管理部门将征收拆迁补偿安置方案在项目所在地进行公示，让被征收拆迁人充分了解。采取召开座谈会、重点走访、问卷调查等方法，广泛听取各有关部门、房屋征收拆迁有关单位和被征收拆迁人的意见、建议。实施项目应当履行听证的，需组织由被征收拆迁人和公众代表参加的听证会，评估工作小组综合各方面因素形成项目风险评估初步报告。
（三）分析研判预测风险。由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）牵头，组织维稳、、综治、监察、发改、规划、国土等部门，成立属地房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组，对提供的项目风险评估初步报告进行分析研判，对可能引发的社会矛盾，作出评估预测和分析研究，并制定相应的防范、应急预案。
（四）作出评估报告。根据房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组的分析研判结论，房屋征收与拆迁管理部门形成项目风险评估报告。
第六条评估报告的主要内容包括：
（一）房屋征收与拆迁项目的基本情况。包括项目名称、征收与拆迁的目的和范围、拟实施时间和期限、项目范围内住户和单位状况及房屋和土地使用权状况，发改、国土、规划等部门对项目符合各项规定的认可材料或批准文件等。
（二）补偿安置方案公示和征求群众意见情况。包括补偿安置方案在项目现场公示后群众的反映；有关部门、单位和专家的意见建议；依法应当履行听证程序项目的听证情况；根据征求到的意见建议进行修改的情况。
（三）对房屋征收与拆迁项目的评估预测和分析研究。主要包括：
1、补偿标准、安置房地点、腾仓过渡期限等补偿安置方案是否合法合规。
2、补偿安置资金和安置房源是否已经落实。
3、因搬迁给特困企业和住房困难家庭带来的生产、生活困难问题是否得到妥善处置。
4、房屋拆除施工安全是否考虑周到。
5、有可能引发不稳定的其它因素及其化解措施和预案是否制定。
（四）明确房屋征收与拆迁项目风险防范和维稳的责任单位和责任人员。
（五）对项目做出可以实施、暂缓实施或不予实施的评估结论。
第七条项目属地的维稳办要全程跟踪房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的过程，对评估报告进行认真审核，并作出明确的备案意见。
第八条对已经社会稳定风险评估实施的房屋征收与拆迁项目，项目属地的维稳办应会同房屋征收与拆迁管理、、乡镇（街道）等责任部门和单位全程跟踪，及时发现和化解实施过程中出现的矛盾和问题，将不稳定隐患消除在萌芽状态和初始阶段。
第九条各有关部门、单位应积极主动落实房屋征收与拆迁社会稳定风险评估的各项要求，年终将该项工作纳入社会治安综合治理和平安建设工作考核内容。具体考核按《市社会稳定风险评估工作考核办法（暂行）》（办发〔〕69号）执行。
第二条本市行政区域内国有土地上的房屋征收与集体土地上的房屋拆迁（以下简称房屋征收与拆迁），在项目实施前，都必须进行社会稳定风险评估。
第三条市、县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、-风景名胜区的维稳办对各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估工作进行协调和指导。
县（市、区）、市经济技术开发区、新城西区、风景名胜区的房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）具体负责各自区域内房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。仪征市房屋征收与拆迁管理部门牵头负责化学工业园区房屋征收与拆迁项目的社会稳定风险评估。
市住房保障和房产管理局参与市经济技术开发区、新城西区、-风景名胜区国有土地上房屋征收项目的社会稳定风险评估工作。
第四条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的主要内容是：
（一）合法性评估。主要评估实施项目是否符合房屋征收与拆迁相关法律法规的要求。
（二）合理性评估。主要评估补偿安置方案是否兼顾到各方面群体的现实利益与长远利益，是否能为多数被征收拆迁人认可。
（三）可行性评估。主要评估项目实施的时机是否成熟，补偿安置资金和安置房源是否已经落实到位。
（四）安全性评估。主要评估项目实施后是否会引发重大社会矛盾等影响社会稳定的隐患，这些隐患能否得到有效消除。
第五条房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的程序：
（一）制定评估方案。评估前，由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）、国有土地上房屋征收部门和实施单位、集体土地上房屋拆迁项目的拆迁人等组成项目风险评估工作小组，根据评估的要求和房屋征收与拆迁项目的特点，制定评估方案，明确评估具体内容、方法步骤和时间要求，保证工作有效开展。
（二）广泛听取意见。评估工作启动后，房屋征收与拆迁管理部门将征收拆迁补偿安置方案在项目所在地进行公示，让被征收拆迁人充分了解。采取召开座谈会、重点走访、问卷调查等方法，广泛听取各有关部门、房屋征收拆迁有关单位和被征收拆迁人的意见、建议。实施项目应当履行听证的，需组织由被征收拆迁人和公众代表参加的听证会，评估工作小组综合各方面因素形成项目风险评估初步报告。
（三）分析研判预测风险。由房屋征收与拆迁管理部门（职能单位）牵头，组织维稳、、综治、监察、发改、规划、国土等部门，成立属地房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组，对提供的项目风险评估初步报告进行分析研判，对可能引发的社会矛盾，作出评估预测和分析研究，并制定相应的防范、应急预案。
（四）作出评估报告。根据房屋征收与拆迁风险评估报告研判小组的分析研判结论，房屋征收与拆迁管理部门形成项目风险评估报告。
第六条评估报告的主要内容包括：
（一）房屋征收与拆迁项目的基本情况。包括项目名称、征收与拆迁的目的和范围、拟实施时间和期限、项目范围内住户和单位状况及房屋和土地使用权状况，发改、国土、规划等部门对项目符合各项规定的认可材料或批准文件等。
（二）补偿安置方案公示和征求群众意见情况。包括补偿安置方案在项目现场公示后群众的反映；有关部门、单位和专家的意见建议；依法应当履行听证程序项目的听证情况；根据征求到的意见建议进行修改的情况。
（三）对房屋征收与拆迁项目的评估预测和分析研究。主要包括：
1、补偿标准、安置房地点、腾仓过渡期限等补偿安置方案是否合法合规。
2、补偿安置资金和安置房源是否已经落实。
3、因搬迁给特困企业和住房困难家庭带来的生产、生活困难问题是否得到妥善处置。
4、房屋拆除施工安全是否考虑周到。
5、有可能引发不稳定的其它因素及其化解措施和预案是否制定。
（四）明确房屋征收与拆迁项目风险防范和维稳的责任单位和责任人员。
（五）对项目做出可以实施、暂缓实施或不予实施的评估结论。
第七条项目属地的维稳办要全程跟踪房屋征收与拆迁项目社会稳定风险评估的过程，对评估报告进行认真审核，并作出明确的备案意见。
第八条对已经社会稳定风险评估实施的房屋征收与拆迁项目，项目属地的维稳办应会同房屋征收与拆迁管理、、乡镇（街道）等责任部门和单位全程跟踪，及时发现和化解实施过程中出现的矛盾和问题，将不稳定隐患消除在萌芽状态和初始阶段。
第九条各有关部门、单位应积极主动落实房屋征收与拆迁社会稳定风险评估的各项要求，年终将该项工作纳入社会治安综合治理和平安建设工作考核内容。具体考核按《市社会稳定风险评估工作考核办法（暂行）》（办发〔〕69号）执行。
（一）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要基础
了解民情民意、集中民间智慧是制定政策的基础，也是实现民主决策、科学决策的关键。从我市房屋拆迁（征收）工作实践证明，充分了解民情、掌握民意、吸纳民智，能够最大限度地确保房屋拆迁（征收）决策科学，最大程度地凝聚社会力量，防止因决策不当带来损害群众利益的问题。这是实施房屋拆迁（征收）的重要基础。
（二）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要依据
房屋拆迁（征收）的目的是加快城市建设步伐，改善城市面貌，改善居民的居住条件，提高城市的综合功能，增强城市的竞争力。这是推进我国城镇住房制度市场化改革的必然结果，是实现城市可持续发展的必然选择。但在实施过程中，需要平衡和协调私有财产和公共利益及城市建设需要的关系，使合法私有财产得到更为有效的保护。因此，更多的倾听民意、了解民情、掌握实施房屋拆迁（征收）之前可能面临的问题和制定解决问题的方案是实施房屋征收的重要依据。
（三）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要环节
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令2011年590号）第12条规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
二、我市房屋拆迁（征收）社会稳定风险评估发展的两个主要阶段
（一）在房屋拆迁项目过程中实施风险评估阶段（2011年前）
按照2005年《市委办公厅、市政府办公厅关于印发建立稳定工作新体制、新机制、新制度的若干方案制度规则规定细则的通知》（沈委办发[2008]7号）中《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》文件精神，我市起草了《城市房屋拆迁风险评估实施办法》，把稳定风险评估作为房屋拆迁审批重要程序，成为全国首创的新举措。此阶段也是我市实施社会稳定风险评估的起步阶段。虽然对保证拆迁工作顺利开展，取得我市和谐拆迁、平安拆迁良好局面起到了一定作用，但也存在以下几个问题。
一是制度的制定缺乏有效的法律支撑。我市房屋拆迁稳定风险评估起步较早，是在建立我市稳定工作新体制、新制度、新机制形势下逐步摸索建立起来的。《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）以及《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（省政府令[2002]年145号）以及《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令[2004]31号）文件中并没有在拆迁许可之前必须施行稳定风险评估的规定。而且也与《行政许可法》不得随意设定、增加行政许可的审批程序和环节的规定相冲突。
二是制度的实施缺少有效的评估手段。我市起草的《城市房屋拆迁风险评估实施办法》围绕房屋拆迁事项可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性的评估工作，分析评估不稳定隐患和问题的风险程序和可控程度，并对房屋拆迁事项易引发稳定的关键点予以明确。但只停留在参与评估的专家的感性认识阶段，对风险评估指标体系等的具体规定，缺少有效的评估手段。
三是制度的实施缺乏主动性。《城市房屋拆迁风险评估实施办法》中规定了市联席会议是全市稳定风险评估工作领导机构，市大厅是全市稳定风险评估的工作机构，各地区党委、政府是本区域的风险评估责任主体，但由于房屋拆迁实施稳定风险评估是一项新规定，是一个新生事物，从接受的过程和实施过程来看，缺乏评估的主动性，存在“要我做”的心态。从评估的前期民调工作开展和评估相关资料的准备来看，还缺乏主动细致的工作程序和环节。
四是风险评估时点设定没有更广泛的被拆迁人的参与和建议权。《城市房屋拆迁风险评估实施办法》规定房屋拆迁稳定风险评估是房屋拆迁许可的前置条件。就风险评估的内容，过多的考虑了项目的合法性，而就补偿的合理性以及风险的可控性，由于拆迁许可之前，项目的实施主体并没有和被拆迁人进行更多的沟通，就补偿方案和补偿计划以及回迁安置方案等群众关心的问题，被拆迁人也无法得到明确的意见和更多的参与，从而增加了被拆迁人的抵触情绪。
（二）在房屋征收项目中实施社会稳定风险评估阶段（2011年后）
2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）颁布实施，社会稳定风险评估作为房屋征收决定前的必要程序和重要步骤，我市房屋征收社会稳定风险评估进入了规范化操作阶段。此阶段有如下特点。
第一，建立了相对完整的社会风险评估体系。按照市政府要求，我市房屋征收实行市、区两级管理体制，各区政府为房屋征收主体，为了使风险评估工作更具操作性，我市制定了《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估工作流程》，明确项目评估申报程序、项目评估民意调查程序、项目组织论证程序及项目审批程序和保障措施等，国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实现常态化、规范化、制度化。
第二，加大了被征收人的参与权、建议权、知情权。在房屋征收过程中，被征收人作为利益相关者，当然希望参与和影响政策的决策和实施，使政策向有利自己的方向发展。同时，通过参与和增加知情权，使被征收人减少了对立和抵触情绪，促进了征收过程。征收项目启动前，各区征收办与街道、社区、属地派出所等部门成立民调工作组，研究制定民意调查问卷、开展民意调查，同时，根据项目实际情况，结合市场交易价格，拟定征收补偿方案，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求，组织有关部门对征收补偿方案进行论证并在征收现场予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。项目现场设置办公室，指派专人负责收集、归纳和整理群众提出的意见和建议。
导言
2003年以来，苏州市高新区为推动地方经济发展，通过大规模的征地拆迁方式取得建设用地。2010年年初，高新区调整征地拆迁补偿政策，明确规定了独立的宅基地补偿费，且数额较大，达到了被拆迁村民每户近40万元的标准。由于此前取得的拆迁补偿中无该项独立费用，通安镇已拆迁村民认为政府工作人员有克扣、贪污补偿费用的嫌疑，并要求增加历史上的补偿费。2010年7月14日，上千村民聚集在通安镇镇政府，反映其诉求。由于与镇政府工作人员产生言语冲突，村民打砸了部分办公设备，并在此后两日内占据镇政府办公室，走上马路，封堵312国道，最多时聚集人数上万。21日，苏州市虎丘区政府紧急宣布通安镇暂停拆迁，镇党委书记王军和镇长孟晓瑜就地免职。通安镇领导被撤职似乎“鼓励”了数个邻镇被拆迁户。21日当晚，一场大雨过后，浒墅关镇数千名村民聚集浒墅关镇政府门口，通安镇华金路至312国道路段再次聚集近万名群众。其间，东清镇亦出现数千群众聚集的现象。经多方面努力，各地聚集人群逐渐散去，“通安事件”得以平息。7月28日，苏州市委宣布，“报省委同意”，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记王竹鸣就地免职。［1］“通安事件”的发生，展示了苏州经济高速发展的社会脆弱性，引起了强烈的社会震动。根据现行征地拆迁法律法规规定，宅基地使用权并不存在单独补偿的空间。《物权法》规定宅基地使用权在征收时应当补偿，但未明确单独的宅基地补偿费用。苏州市高新区调整征地补偿政策时将宅基地补偿费用单独列明，应是当地在《物权法》精神要求下的前瞻性举措，但未料到出台后竟然引发已被拆迁农民的，130而且，第一次“就地免职”作为平息的行政措施，竟然又导致聚集事件的蔓延，进而引发第二次“就地免职”。这一事件反映土地征收活动影响社会稳定的不可控性及风险控制对策的不确定性，充分表明在我国的土地或房屋征收领域已经形成了系统的社会稳定风险，需要通过制度化的渠道予以化解。因此，本文拟从风险规制的行政法视角，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征收条例》”)第12条规定为重心，对我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位及架构作一探讨。
一、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的起源及发展
(一)社会稳定风险评估的“遂宁模式”
2005年初，针对当时最易引发的城市建设、旧城改造、居民拆迁、土地征用等重大事项，四川省遂宁市建立了重大工程稳定风险评估制度，在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，明确规定新工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工。2005年9月，遂宁市在总结前期工作经验的基础上，将风险评估机制逐渐应用到关系群众切身利益的各项决策。2006年2月，颁布《遂宁市重大事项社会稳定风险评估化解制度》，要求在重大政策、重大改革措施和其他事关人民群众切身利益的办法出台之前，均要认真组织风险评估，尽可能增强决策的科学性，尽可能避免和减少因决策失误或时机不成熟而给社会稳定带来的冲击。①遂宁市探索推行的社会稳定风险评估机制，在理念上实现了从“保稳定”到“创稳定”的转变，取得了良好的经济社会效果。在落实社会稳定风险评估机制方面，遂宁渐渐摸索出“五步工作法”，形成了社会稳定风险评估的“遂宁模式”:“首先是确定评估对象，全面掌握情况，对拟订的每个重大事项，深入调查，广泛征求意见，掌握社情民意;二是分析预测，对可能出现的不稳定因素进行逐项分析预测，必要时邀相关专家和各方人士，召开稳定风险评估会和听证会;三是制定预案，落实措施，推行因重视不够、工作不力而发生影响稳定重大问题的责任追究办法;四是编制评估报告，分级按规报送;五是审查评估报告，严格管理目标。根据评估结论，作出实施、暂缓实施或暂不实施的决定，并及时发现、化解项目实施过程中出现的问题。”［2］四川省在遂宁经验基础上，在全省范围内推广重大决策社会稳定风险评估机制，并于2010年12月1日施行《四川省社会稳定风险评估暂行办法》(四川省人民政府令第246号)，在全国范围内首次通过省政府规章的形式规范社会稳定风险评估制度。该办法第5条规定，应当开展社会稳定风险评估的重大事项包括“涉及职工分流或职工利益变动的国有企业(国有控股企业)改制、重组、上市、拆迁等事项”，“城市基础设施建设、旧城改造中的拆迁补偿、居民安置等政策重大调整”，“涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施”。目前，国务院也正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》，房屋征收就被明确列入该指导意见确定的评估范围。［3］(PP4849)
(二)独立的城市房屋拆迁社会稳定风险评估机制
在社会稳定风险评估机制在全国范围内推行的过程中，由于城市房屋拆迁引发了诸多影响社会稳定的事件，有些地方制定了独立的城市房屋拆迁社会风险评估制度，如南京市房产管理局于2009年8月14日颁布《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》。2010年5月15日，国务院办公厅印发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(明电〔2010〕15号)，该通知明确规定，“拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证”。正是因为国务院的明确要求，一些省市开始在原有的社会稳定风险评估制度之外，通过城市房屋拆迁主管部门出立的城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度。从各地相关制度的内容看，城市房屋拆迁社会稳定风险评估主要包括对拆迁政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报告，一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制，项目实施的风险评估由拆迁人负责编制，但风险评估结果的主要表现形式各地存在较大的不同。如有些地方规定评估报告要明确风险级别，进而由拆迁主管部门确定项目实施、暂缓实施或不实施，如乐昌市;有些地方未规定在评估报告中要明确风险级别，但要求拆迁项目审批单位根据评估报告内容提出不同的处理措施，如石家庄市、枣庄市;也有些地方只是规定评估结论要明确社会稳定风险控制措施，未能明确评估结论对项目实施的制约作用，如江苏省南京市、无锡市以及安徽省铜陵市。
(三)房屋征收社会稳定风险评估机制法律地位的确立及发展重点
2011年1月21日国务院颁布实施《征收条例》，同时废止2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》，这表明旧的城市房屋拆迁制度已为新的国有土地上房屋征收制度代替。《征收条例》第12条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”，第一次通过立法形式确立了房屋征收社会稳定风险评估机制的法律地位，即房屋征收决定作出前，必须进行社会稳定风险评估，以之作为房屋征收决定作出的法定程序。房屋征收社会风险评估机制的构建必将成为征收法制建设的重要发展方向。但是，就目前已有的风险评估制度分析，有关社会稳定风险评估机制的功能定位不明，在很大程度上影响了该制度的建设与发展。目前各地已有的城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度主要存在着两种不同功能定位。一是预防型评估，即分析具体项目有可能引发社会稳定风险的可能，并制定相关对策。如《无锡市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法》第16条规定“评估报告”主要内容应当包括:“拆迁项目实施中可能引发的矛盾问题制定相应的措施和方案。特别是对在拆迁中可能形成的大规模群体性上访事件和可能引发的恶性事件，需制定切实可行的紧急事件处理预案。”二是化解型评估，即在评估过程中实现社会稳定风险的化解。如最早启动重大项目社会稳定风险评估机制的遂宁市，就强调社会稳定风险的化解，实现“保稳定”到“创稳定”的转变，明确其制度为“社会稳定风险评估化解制度”，在评估报告中确定项目能否实施或暂缓实施。不同功能要求反映了不同地区对社会稳定风险评估机制的不同定位以及对社会稳定风险基本理念的不同。为了房屋征收社会稳定风险机制的完善与发展，有必要在理论上对功能定位问题予以厘清。
二、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位
(一)认识论转换———以风险规制为目标的行政法学研究趋势
国内行政法学界对风险规制的研究，起源于对紧急状态的应急法制研究。而以《突发事件应对法》为代表的立法强调应急管理的预防原则，将风险规制引入研究者的视野对风险规制的行政法学研究产生了基础性的影响。①随着研究的深入，有少数学者逐渐深入探讨风险规制背后的认识论基础，推动了行政法学研究在该领域内的转向。有学者在反思风险规制研究的认识论基础后，将风险概念区分为建构主义与实证主义两大模式，认为两者在风险本质的认识、判断风险否定性后果的因素及确定风险否定性后果的方法三大方面均存在重大差别，进而提出超级风险规制机构的设计，以实现两类风险概念模式所要求的理性与科学、民主与公平等价值目标。［4］也有学者根据德国学者卢曼的社会系统理论，认为风险问题与决策机制以及法律的正当性问题存在密切联系，而法律作为规范预期的重要系统，并不能彻底解决风险的复杂性问题，规范预期不得不相对化，规范不得不通过自我反省的机制调整法律形式与客观事实之间的关系，从法社会学角度切入风险规制问题。［5］在国内，不论是早期应急法制的研究，还是基于风险社会理论开展的风险规制研究，处理的问题大多与科学技术在现代社会的风险问题有关。现代科学技术如原子技术、生物技术等为现代社会带来物质进步的同时，也为人类社会带来现代科学技术难以控制的系统风险。科学技术面对自身带来的风险问题，无法提供“科学”的答案，从而陷入了哥德尔所证明的“悖论”世界。因此人们不得不反思科学研究方法论的弊端，进而对社会科学研究的认识论基础产生冲击，出现了否定认识过程主客二元同一性的建构主义转变。“认识主体对于认识对象及其所处环境固然会产生各种影响及不同程度的改变效果，但认识过程本身永远只发生在主体的范围内。”［6］(P22)我国房屋征收领域的社会稳定风险，是人类行为而非科学技术活动引发的社会风险，这与核技术灾难、食品安全危机等与科学技术有关的社会风险相较，更属于典型的人为建构所致。房屋征收活动引发的社会稳定风险，不仅通过类似苏州通安事件的表现出来，同时也通过不受现有法律秩序所约束的大量上访现象暴露无遗。当前，中国社会因为拆迁问题上的不同看法，已经形成严重价值对立，属于最深层次的社会稳定风险，以致人们一提及拆迁二字，似乎就与暴力相关，并充斥着被拆迁人的血泪与火焰，政府工作人员参与拆迁活动也似乎存在某种原罪，而通过拆迁活动产生的社会与经济发展成果在上述价值图景下却显得喑哑无声。在我国城市房屋拆迁制度下，具有社会稳定风险的责任虽然屡屡发生，但却不受城市房屋拆迁法律制度的规制，如前述由征地补偿政策调整所引发的苏州通安，在现有征地拆迁法律及政策系统中仍属无解，只能依靠行政的手段解决。当前，在包括城市房屋拆迁在内的拆迁活动引发的上访及中，地方政府领导承担着巨大的政治风险。最早创设社会稳定风险评估机制的遂宁市就明确表述了相关部门及其领导人的政治责任:“一是检查述职。发生逾300人和辖区群众赴省50人以上、赴京6人以上集体上访等情况的，辖区或部门党政主要负责人要作专题述职及书面检查;二是一票否决。凡发生重大的，取消责任部门、县区及主要领导当年评优、评先资格;三是组织处理。发生重大不稳定事件造成严重后果的，主要领导应引咎辞职。”①
(二)重塑合法性———我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位
卢曼社会系统理论的重要前提，就是人类已经进入一种前所未有的风险社会的判断，而风险社会的基本特征就是它的极度复杂性。这种极度复杂性是人为的有组织的复杂性，但它又吊诡地超出了人的控制能力，成为时时可能威胁人类本身的变量。因此，不论是法律系统还是宗教系统，在面对其环境的极度复杂性时，就存在“将系统及其环境的复杂性尽可能简化”的“技术主义”原则和方法，其宗旨就在于保障系统本身各主要功能，尽可能地在不受环境干扰的情况下，使其持续地稳定贯彻下去。［6］(PP33-35)以上述卢曼社会系统理论观之，当拆迁法律无法解决拆迁活动引发的社会稳定风险，却又因为政治系统的要求，必须在系统内部处理相关社会稳定问题时，社会稳定风险评估机制应运而生。《征收条例》将社会稳定风险评估机制纳入房屋征收决定的必经程序，即是法律系统对于政治领域的社会稳定要求的内在反应。按照卢曼社会系统理论，法律系统与政治系统之间的关系，仍然属于一种系统与环境的关系，房屋征收法律处理政治系统有关社会稳定目标要求，需要采取技术主义的优化原则，方能符合系统对环境的复杂性化约机制。也就是说，当房屋征收社会稳定风险评估作为法律系统的内部组成要素时，并不直接接受政治系统的规律与话语模式，而需要将社会稳定问题转化为法律系统的核心媒介或符码。这一媒介或符码按照卢曼的认识，即为合法/非法的符码“操作性封闭系统的分化要求系统在次级观察的层面上运作，并且这不是偶然的而是经常的情况。法律系统的所有运作都是在这个层面受到控制，包括那些第一次的区分以及因此仅仅交流涉及预期的失望。凡是不能置于合法/非法控制图式的一切都不属于法律系统，而属于其内部或外部的社会环境。”①在《征收条例》出台前的城市房屋拆迁制度中，规范城市房屋拆迁活动的最高法律依据系国务院于2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》(下称“《拆迁条例》”)，但是《拆迁条例》在为具体的拆迁活动特别是拆迁许可提供合法性支持方面，仍然存在严重的依据不足问题:一方面公益性拆迁与商业拆迁之间往往混淆，导致在本质上属于财产征收的拆迁活动与《宪法》及《立法法》有关要求相抵触，进而引发社会的普遍质疑;另一方面，即使符合公共利益需要的建设活动，也并不完全需要通过拆迁活动进行，这就要求主管部门作出拆迁许可时需要进行必要性判断。不论是拆迁的公共利益标准还是必要性要求，均属于宽泛意义上的合法性问题。但是不论是拆迁主管部门颁发拆迁许可证，或者司法机关审查拆迁许可的合法性，均很难涉及前述两个方面，加之拆迁补偿争议的难解，这就导致我国拆迁活动存在普遍的合法性危机。四川遂宁等地创设的社会稳定风险评估机制，适用于城市房屋拆迁领域，取得了良好的社会效果，正是因其注重现有拆迁法律体系未能解决的上述合法性问题。2010年5月15日《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(明电〔2010〕15号)出台后，各地出台的独立的城市房屋拆迁社会稳定评估机制，其重心也在拆迁政策及拆迁许可的合法性方面，也反映了拆迁法律内化为政治系统稳定需求的运作模式。因此，虽然《征收条例》第12条仅仅将房屋征收社会稳定风险评估机制作为房屋征收决定的程序环节，并未细化其具体内容，但依法律系统与其环境(这里主要指政治系统)之间运作逻辑，重塑征收活动的合法性应当是内在于其所属法律系统的功能定位，房屋征收的社会稳定风险评估机制应当紧紧围绕这一点而展开。
三、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的主要架构
(一)实现价值共识———房屋征收社会稳定风险评估机制的的程序进路
中国当前的社会问题是多元化的，这在房屋征收领域也是如此。相关问题既反映了城镇化工业化的现代化发展要求，也反映了被征收人对于财产权神圣不可侵犯的根本诉求。［7］作为法律系统的征收活动面临着卢曼所述社会系统的时间视阈，过去、未来与现在的问题均在征收过程中纷至沓来，多种价值选择需要在征收时予以决断。正如季卫东教授所说:“中国所面临的恰好是前现代、现代、后现代并存的一种状况，这给我们的制度设计、给价值选择确实带来这样或者那样的问题。但是，这些问题我们需要有一个制度框架把它统一起来，这样的制度框架，又可以看到很难按照某一种实质性的价值标准进行一以贯之的设计，这就是我们所面临的问题。”②如前所述，我国城市房屋拆迁活动中，内在影响社会系统稳定的因素是其中所包含的严重价值冲突。然而，《征收条例》出台后，仍然没有排斥征收活动中的商业开发活动，同时也没有将征收的必要性上升为原则要求，这导致城市房屋拆迁中的合法性问题不可能通过法律运作机制予以解决。因此，如何完成传统法律机制未能完成的整合价值冲突的任务，就成为建构房屋征收社会稳定风险评估机制的首要问题。按照季卫东教授所持的新程序主义观点，关于共同体道德的价值取向，主要表现为基于承认的政治伦理，因此，房屋征收中不同价值冲突，应当在程序中实现共和，即形成价值共识。这实际上是一种对房屋征收制度程序正义的期望。但是，在房屋征收领域冲突最激烈的旧城区改建领域，《征收条例》第一次征求意见稿中要求三分之二被征收人同意的制度设计，在正式出台的《征收条例》中却被修订为多数被征收人不同意征收补偿方案时由政府再行组织听证会决定。这种修订，一方面将征收的公益性与征收补偿的公正性相混淆，另一方面则将被征收人的决定权变更为参与权，将原有的多数同意的法律程序修正为多数人参与的程序机制。这没有真正体现价值共识的程序正义，而且会为后续的房屋征收活动特别是旧城区改建活动引发社会冲突留下伏笔。作为响应外在环境(主要是政治系统)对于法律系统的要求(社会稳定)而形成的内在机制，房屋征收社会稳定风险评估机制有必要在承继以遂宁模式为代表的风险评估机制基础上，以重建价值共识为目标，强化被征收人自愿同意的程序制度建设。
(二)扩大公众参与———房屋征收社会稳定风险评估机制的重心
房屋征收活动的社会稳定风险来源于被征收人及社会公众的价值冲突，并通过或法律机制之外的上访等方式表现出来;消弭房屋征收活动社会稳定风险的重心在于房屋征收活动中持有不同价值观的公众与政府之间的有效沟通。因此，公众参与就构成社会稳定风险评估机制的重心所在。一旦纳入房屋征收活动，被征收人最为关心的问题就在于补偿是否公平。《征收条例》设计的被征收人参与补偿意见征集程序，虽然实现了被征收人的普遍参与，但仍然存在公众参与不足的缺陷，需要在房屋征收社会稳定风险评估机制的建设过程中予以弥补。第一，避免征收补偿方案征求意见程序的虚置。征收补偿方案作为实现被征收人之间补偿公平的重要依据，是市县级人民政府作出补偿决定的依据，同时也是征收补偿协议签订的基础。但是，《征收条例》对于征收补偿方案的内容并未细化，有可能导致补偿方案征求被征收人意见程序流于形式，进而在实施统一补偿标准的同时侵害被征收人的合法权益。如《征收条例》第19条规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”根据这一条规定，评估价格出台后，被征收人对补偿方案的意见只能在评估异议程序中表达，而不能在补偿方案征求意见程序中得到有效回应。房屋征收评估机构应当重点收集被征收人对征收补偿方案意见，进而在后续的征收补偿方案调整时实质性地回应被征收人的补偿要求。第二，解决以被征收人为对象的公平标准的范围。房屋征收活动，其根本目的在于促进公共利益，而公共利益的受益主体具有广泛性，不仅包括社会公众，也应包括被征收人。但是，如果仅以“房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”补偿被征收人，即使在被征收人间统一补偿，实现了被征收人间的“公平”，但在更为广泛的社会层面上仍然有可能形成新的不公平。在实践中，一旦通过征收活动完成公共利益项目如教育、科技等公用事业建设，由于环境、配套等因素的改变，周边未纳入征收范围的房地产市场价格就会骤然上升，而被征收人仅以征收决定公告之日的类似房地产市场价格补偿，其获得的补偿就不能在同样的地段买到同样的房屋，这很难说是公平的。在旧城区改造的征收活动中，如果政府将原有地段规划变更，征收活动完成后新建房地产价格翻倍上升，被征收人按照征收决定公告之日的类似房地产市场价格获得补偿，两者之间差距更加明显，因此，房屋征收社会稳定风险评估机制应当以被征收人为对象，衡量公平补偿的范围，重点将同一时期不同地段的征收项目、征收项目的周边居民及政策出台前的拆迁项目、政策出台后对市场的影响等纳入统一的评估范围，以实现更为广义的补偿公平。
关键词：施工质量；房屋建筑；材料；施工者
在房屋的建设工作中，始终存在着诸多问题，在安全隐患依然无法完全消除的今天，为了尽量减少潜在的安全威胁，风险评估这一工程建设系统应运而生。但是我们也要意识到，风险评估只是对观察可见的问题做出了评价和解决的方法，房屋建筑中还存在着从建设开始时就隐藏其中的问题，面对这些隐性问题，要用模糊理论分析法来对房屋建筑的质量及风险进行新的评估。
一、房屋建设的风险模糊分析评价
房屋建筑的工程建设在主体结构、基础阶段、管理方法上都或多或少存在风险，随着建设进度的加深，风险现象也会逐渐显现出来。在不同的工程项目中，存在着不同类型的风险，这些风险在建设者中都有一定的共识，但是它始终处于一种不明朗的状态，它们有发生的可能，但是可能性还尚未可知，将它们作为潜在的安全风险是有必要的，这些属于未知的风险，模糊质量风险的评估与工程的阶段性有关，我们从施工人员的管理、建筑材料的选择以及建设工艺三个方面来分析这些风险出现的细节和原因。
（一）人员管理的风险
普通的房屋建筑工程一般并非政府部门直接监管，而是由该项土地投资负责人或者房地产开发商进行房屋的建设工作，他们在选择施工团队时可能不够仔细认真，没有进行认真的考察和咨询，仅以建设项目招标时哪家施工单位报价较低为参考标准，这在无形之中就形成了施工管理上的风险。
1、人员构成不规范
就算选择了性价比较高的优秀施工团队，对其中的人员也会有监管不足的风险，对施工人员是否有足够的资历无法准确判断，而且部分施工者一人同时身兼多职，对房屋建设工作可能无法尽心尽力。
2、施工技术不统一
如果在设计管理者与施工团队中缺乏讨论交流，那么房屋的设计方案就有可能无法正常实施，一旦设计意图没有顺利交接，则会导致具体的建筑技术也缺少参照标准，很容易出现技术上的误用，对设计负责人的交代如果不够清楚，就会出现技术上的风险。
3、质保制度缺失
在工程建设中，对建筑的质量方面由施工方主观把握，很容易造成施工方在工作上为图省时省力而放松了对质量的细节建设。而这时又没有可以确保质量的第三方检测人，对房屋的质量无法实现严格控制。
（二）材料使用的风险
1、材质混合不合理
在建筑中需要用到许多不同材料的混合物，例如水泥，在水泥或砂石材质中需要按照建筑标准进行砂浆与混凝土的混合拌制。如果这个时候没有按照规定的混合比例来执行，就很容易造成砂石水泥中含泥量过高，其中的颗粒半径不符合建设需求，一旦这些混合材质无法使用，就会造成严重的资源浪费。
2、建材选择不规范
建材除了上述的混合材质，主要还包括建房专用钢筋与建筑砖石。在钢筋材料的选择中若太随意且不加测量，在之后的建设中难免会出现钢筋长度不足、焊接程度不够牢靠、焊接的缝隙也不够高度等问题。砖石方面多半是筑房专用堆砌砖块，存放的时间通常都不够长，这样会致使砖块的散热期很短，导致砖块体积的收缩不足，砖块在堆砌使用时会因体积大小不一而妨碍建设进度，再者，往往到临近堆砌前才开始浇水湿润，导致砖块湿润程度不一，收缩的几率大小不一，严重时会使砖块变形，甚至开裂。
（三）建筑工艺的风险
1、回填土方式不合要求
在工程中会有挖出的洞口和建筑填坑，在往回填平前，容易疏忽对回填用土的检查，其中，包括回填土的含水测量、土块的粒径观察等。如果回填土的含水量未经控制和检测就往回填，会造成回填后的土质疏松，土块的粒径如果未经测量就放进回填土中，会因为土块的体积过小而没有支撑力或过大而与周围土块无法形成有效结合。这两者都会导致回填区域的地面不够平整，严重者还会出现裂缝和变形。
2、浇筑混凝土时不符标准
混凝土的浇筑一般是完成建筑工序的最后一步，但是，往往到最后一步的错误才容易集中发生。在混凝土的配置中如前文介绍，有可能不符合规格，在混合材料混制而成的混凝土中有可能不符合3%的含泥率的要求，同时，在施工现场配置的混凝土往往和在正常配置室内配置的量不相符，这就会造成混凝土的质量下降，对建筑中的石子冲洗力不足。而且更大的风险在于对混凝土的搅拌过程中，搅拌运输距离施工工地一般较远，而且混凝土是施工常用材料，需求量大，需要时间紧迫，所以在搅拌时容易因为赶进度，加入过量的水，这样就会导致混凝土中的水与石灰的比重超过规定比例，同时造成使用后坍落程度控制力不强。在施工场地的振捣棒插入混凝土机器时深度不足，会使搅拌效率低下，振捣不全面。以上几点会使混凝土的品质低下，使用时不得不用掉更多的混凝土材料，造成不必要的资源浪费。
3、室内施工时不够仔细
在房屋建筑的室内最能体现工程建设的细节，在楼面上，通常要放置圆孔板，圆孔板之间的缝隙要仔细测量并控制，如果在搁置时不够认真，就会导致圆孔板之间的缝隙过大，如果圆孔板之间普遍存在这种情况，还会致使它的支撑端出现裂纹，造成安全隐患。
室内的墙面需要粉刷，如果不够仔细，会出现墙面漏刷、粉面不均；地面的高度需要铺平，不同的房间内可以保证平整，但是整个建筑内的地面高度是否一致，这就取决于每个居室的施工负责人是否讨论过每个房间的建设情况，如果缺少交流，就会使各个居室成为单独的建设项目，地面的高度由于得不到数据的比较而失衡。
二、模糊风险的评估要求
（一）建立评估标准模型
因为模糊风险评估没有充足的信息来制定具体标准，所以需要一个符合正常房屋建筑标准的模型作为评价的参考。这里指的并不是真正意义上的实际房屋，只需要从已经完工的标准房屋中测量得到所需的评估数据，按照该标准对施工中的房屋进行风险评估，其中要求标准模型的数据采集要仔细、准确、普及度高
（二）根据实际设定风险指标
模糊风险评估通过标准模型可以得出大概的指标范围，但是不能完全照搬普及标准，要根据目前的房屋建设条件是当调整指标，如当标准模型的建设地形是平原地带时，房屋的高度、屋角的倾斜度就不能直接作为实际建设地点在丘陵上的房屋指标，同时房屋的业主要求也各有不同，投资者或者开发商要尊重市场环境来进行微调，只要设置在允许范围内，风险指标可以下调以适应需要。
（三）将评估指标系统化
风险评估是由每一项建筑指标汇总而来的，在进行指标记录和汇总的工作时，要将各项指标看成一个整体，以判断房屋建筑的安全为风险评估的首要目的。单一观察每个数据确实可以发现个别问题所在，但是更需要将它放大到整体建筑环境中去看，如果这种小差异是为了让整体的布局更好，或者为了弥补另一处建筑的误差而做出的调整，则需要系统化地看待细微之处的数据误差，总之，一切都是为了将房屋建筑的风险控制在最低范围中。
结束语：
综上所述，因现代化建设的蓬勃发展，各地的房屋建筑逐渐增多，对于工程的施工队伍要选择谨慎，同时做好每一处房屋的检测工作，通过统筹全局的眼光审视建筑的安全程度，并做出调整措施，这也正是风险评估工作的最大意义，以模糊理论为基础的质量风险评估有更强的预见性和评估范围，是一种很好的整体性建筑评估方法，值得广泛推广运用到各项工程建设中去。
参考文献：
[1]周全.浅析房屋建筑工程施工质量策划[J].黑龙江科技信息，2011（11）
关键词：人民银行 房屋置换 风险防范
近年来，面对办公条件相对较差或面临旧城改造，基层人民银行在无法安排专项资金进行改造或新建办公楼的情况下，开始尝试采取置换方式处置和更新房屋建筑物，对盘活存量固定资产，优化固定资产质量、改善营业办公条件发挥了积极作用。
一、房屋类固定资产置换模式
房屋类固定资产置换是不同房屋间差价交换或等价交换的一种特殊形式的房屋交易形式。与房地产买卖不同的是，房屋置换不仅是一种货币和实物的交换方式，而且在房屋置换中包含有实物与实物间的交换，即房屋置换是“货币与实物”和“实物与实物”两方面内容的交换方式，但一般只涉及少量或不涉及货币性资产。一次置换成功，相当于两种交易概念，即卖掉了原有房屋，再买进了需求的房屋。这样房屋置换方既可大大减轻付款的资金压力，又能有效提高单位改善办公条件的能力。
近年来，房屋置换受到基层行特别是县支行的青睐。通过对分支机构开展调查，辖内有房产类固定资产置换意向的置换行占全省机构总数的27%。从已完成置换机构情况来看，置换后建筑面积比置换前增加了8.8%；置换后资产市值比置换前评估价值增加了17.8%。目前基层行房产类资产置换主要有以下三种方式：
（一）政府主导方式
此方式一般为政府对城市建设重新规划或因市政道路改拓建而要求人民银行搬迁，人民银行被动置换。据统计，目前采取政府主导方式的置换占21%。
（二）“政府+市场”主导方式
此方式一般为人民银行办公楼在政府城市建设重新规划或因市政道路改拓建范围内，当地政府或有一定的政策、资金倾斜但不出面具体协调与执行，而由人民银行或企业相互寻求置换单位，以达到利益最佳平衡点。目前采取此类方式的置换占62%。
（三）市场主导方式
此方式一般为企业或人民银行从自身利益最大化角度出发，积极主动寻求置换交易时发生。置换房屋多处于闲置或符合勉强使用要求状态。据统计，目前采取市场主导方式的置换占17%。
这三种房屋置换方式各有特点，各具优势，对改善置换行办公条件，优化资源配置，解决资金瓶颈问题，实现国有资产保值增值，增加地方政府税收和财政收入，拉动当地经济发展等发挥了重要作用。
二、房屋置换潜在风险分析
由于房屋类固定资产置换周期长、价值大、程序多，涉及关系复杂，如操作和管理不当，极易造成国有资产流失和资金损失。因此，房屋置换业务的潜在风险不容忽视。
（一）制度风险
2012年10月中国人民银行出台了《关于加强固定资产置换管理工作的指导意见》，对固定资产置换原则、报批前的准备、项目的审核与审批、过程管理、账务处理、监督管理等进行了规定；我们省里在2013年也出台了《全省人民银行系统固定资产置换管理暂行办法》，对辖内置换行固定资产置换工作的组织管理、置换程序、账务处理、监督检查等做出明确规定，但对监督部门介入的时间点、上级行在置换前、中、后如何进行全过程指导和监督均未明确，也未出台《固定资产置换操作实施细则》。无论从时间上还是从内容上，都存在制度的明显滞后。由于现有固定资产置换制度不健全和监督配套机制不完善，还容易引发道德风险。
（二）信用风险
房屋置换项目从计划到实施一般需跨越2-3年，过程环节较多，受外界影响因素较大，一旦某个环节发生变数，都可能导致置换行权义受到影响。如某支行与当地政府有关部门签订了整体置换协议，通过补偿一定金额，以支行旧址土地置换县城文体广场土地，用于支行新址建设。但之后由于政府换届，城市规划变更，支行无奈只好进驻目前的金融广场。又如某支行置换项目，原定是在置换地上新建办公楼后，将支行现有办公地（属于国有划拨地）通过当地土地储备中心网上挂牌招标拍卖，后因政府规划调整为高档住宅综合开发，最后进行拆迁补偿。在此期间，新办公楼修建及装修是否按照协议进行、土地网上挂牌招标拍卖是否能被置换对象中标、房地产开发商能否盈利、资金流是否充足、拆迁补偿资金能否到位等各个环节都可能存在变数，可能导致置换对象只能履行部分义务或不能履行全部义务。
（三）法律风险
据了解，由于大部分置换行在招投标前就已经选择好了开发商，故在招标中难免不出现为某一特定投标者量身定做招标文件，或事先向投标人泄露标底，排斥其他投标者现象，难逃“串标”嫌疑。
（四）资金风险
房地产开发周期一般需3-5年，有的置换项目从项目新址建设、拆迁补偿、旧址开发前后预计投入近亿元，且时间跨度长，需要经济实力相当雄厚的企业支撑，从这方面看，给置换项目最终结果带来很大不确定性。
（五）评估风险
资产评估方法包括收益现值法、重置成本法、现行市价法和清算价格法四种，对同一标的选择不同的评估方法，评估价差别甚大。即使选择同一方法，因选择不同参照物或选择同一参照物不同时点评估价也相差甚远。因此在对置换房屋进行价值评估时容易出现价值评估的随意性。一是标准选择不一。如某支行置换项目，当地一家评估机构参照以前年度的土地价格对其进行评估作价，该支行认为此评估价格严重失实，请求上级行找另一家公正客观的评估机构采用重置成本法对其重估，最终评估价为原评估价的1倍多。二是评价有失公允。如某支行资产置换项目，当地政府单方指定的评估机构对该行旧址资产进行了评估，支行对该评估结果持有异议，并决定选择一家双方共同认可的评估机构进行重新评估，资产重估总值为原评估价的1.3倍。
（六）管理风险
一是组织管理不到位。已完成置换的行，100%未成立由会计、财产、纪检监察、内审等部门组成的置换项目领导小组，仅由领导班子对置换项目进行集体研究；90%未建立相关管理制度，操作流程上也未严格按照上级行有关制度要求执行；不同程度存在“重审批轻管理、重速度轻质量”现象。二是监督检查流于形式。100%的本行监督部门未对置换工作及流程进行监督；67%认为其管辖行只停留于书面审查或口头指导。三是合同管理欠规范。60%在和置换对象签订置换协议或合同时，对置换后的房屋建筑物装修标准未明确装修标准，给开发商留下较大的弹性空间。四是基建专业人才缺乏。80%认为辖内目前熟悉固定资产相关政策、招投标程序、应急管理处置的专业人员不多，在一定程度上影响置换工作的开展。
三、房屋置换的风险防范应对措施
（一）健全规章制度，实现依法置换
一是完善规章，编制流程。尽快出台《固定资产置换操作实施细则》，编制固定资产置换风险控制流程图，有效防范权力滥用和违规操作行为。二是建立目标管理责任制度。进一步健全项目置换管理责任制度，实行建设单位主要负责人负责制，签订目标管理责任书，对项目工程实行终身问责。三是出台评价制度。明确当地政府影响度、开发商整体实力考核度、评估机构公证客观度、置换单位内控管理完善度、置换工作合规合法度，国有资产增值保值度等评价体系指标，对置换工作的事前、事中和事后进行评价。四是完善激励约束机制。对置换工作有较大功劳、重大贡献、促使国有资产明显增值的相关人员给予物质或精神奖励；对不作为、失职、渎职行为，或造成国有资产流失，给人民银行造成负面影响的，实行责任追究；触犯刑律的，移送司法机关。
（二）严格项目管理，防范置换风险
一是选择最优置换方案。置换行在进行调查论证的基础上制定多套资产置换方案，明确项目的必要性、可行性、操作流程、风险可控和保值增值等重要内容，提交上级行相关部门进行审查，慎重筛选，明确最优置换方案。二是择优选择置换对象。按照“公开、公正、公平和民主择优”原则，综合考虑置换对象的资质、诚信度、实体状况、资金实力和背景关系等，公开对外招标。三是谨慎选择评估机构。建议总行建立资产评估机构库，省会中支采取推举式、抽签式和自选式来确定本省资产置换评估机构。四是加强置换资金管理。通过签订合同或协议等方式来明确拆迁补偿安置资金到账时间，为拆迁补偿安置资金提供法律保障；签署资金三方监管协议，由置换双方认可的第三方作为资金监督方，该笔资金只对专户划拨转账，不能提现且按工程进度划拨资金，资金托管账户预留印鉴和支票密码可由置换双方分别保管一半，形成资金风险可控。五是加强合同管理。制订统一规范的置换合同蓝本，便于基层行操作执行，对置换过程中有关法律文书，建议由上级行法律事务部门审核把关，防范法律风险。六是加强基建管理人才培训，提高项目管理人员的专业素养，最大限度规避置换风险。
（三）加强检查监督，规范资产置换
一是建议各级行参照基建项目，建立房屋置换项目联审工作机制，成立行领导、会计、财产、纪检监察、内部审计等部门组成的置换项目领导小组，对资产置换项目实施联合审查监督。二是实行全过程监督。检查是否存在多个备选置换方案，是否按操作流程办事，是否建立目标管理责任制度、评估制度和激励约束机制。同时是否外聘会计事务所对项目竣工决算进行审计。三是资产评估监督。对评估机构的资质、信誉度、评估费用、评估方法和评估结果进行监督检查，检查该评估机构是否从总行资产评估机构库中选取，是否存在不良记录，对评估机构是否认同。四是检查置换行是否及时采取适当的方式向本行干部职工公开置换情况及相关资料，是否落实职工的知情权、参与权和表决权，是否维护干部职工切身利益。五是管辖行加强对项目的指导和监督，分阶段对项目实施检查辅导，定期开展项目跟踪监督检查，从源头上对项目进行把关守卡，切实提高房屋置换项目的经济性、效率性、效果性。
只有了解了房屋征收工作中引发社会稳定风险的原因，对这些潜在的隐患进行社会稳定风险评估，并对项目实施的合法性、合理性、必要性进行评估，对可能出现的风险进行预测，才能提出项目应采取的稳控化解措施。
通过对项目的社会稳定风险评估报告、实施方案及征收工作维稳预案的审核，得出项目是否可以实施。从而最大限度地减少房屋征收过程中的矛盾和冲突，达到和谐拆迁的最终目的。
关键词：社会稳定；风险预测；稳控化解措施；和谐拆迁
中图分类号：TU113.5+41 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-00-01
社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。为有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，为更好的确保重大事项顺利实施。房屋征收社会稳定风险评估就是指在实施房屋征收过程中， 必须对影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。防止出现大规模群访事件。对少数群众因个别原因形成的小规模上访，要认真对待，按照处置预案妥善解决。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）的出台，修正了旧拆迁条例在实施过程中与《物权法》不相适应的情况，其中第十二条明确规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。这就意味着社会稳定风险评估在房屋征收工作中的重要性。
所有的矛盾和冲突，均源于利益的对立与冲突。在城市房屋征收工作中，征收主体与被征收人之间是矛盾的两个方面，补偿的合理与否成为矛盾的焦点。一旦矛盾激化，就会出现大规模群体上访事件，影响社会的和谐与稳定。引发房屋征收社会稳定风险的原因主要有以下几点：
一是补偿不合理。被征收人认为自己没有得到合理的补偿而拒绝搬迁。这也是房屋拆迁补偿中产生矛盾的主要原因。二是征收户居民思想观念陈旧。他们一方面想改善居住条件及环境，一方面又怕旧房一旦拆迁，就要过着到处租房或寄人篱下的生活，岁数大的老人还会担心有生之年不能住进新房。三是违章建筑问题。目前为了加快城市的建设步伐，改善城市总体面貌，大部分的搬迁都是针对危旧小区及棚户区进行的改造。由于历史原因造成很多被征收人在房前屋后、见缝插针的搭建各种临时性建筑，经过不断修缮已形成事实的房屋状况，且大多被用于出租等盈利性用途，自然对补偿的要求会提高。四是被征收人对补偿的期望值过高。随着城市化进程的不断加快，房价也在不停地上涨，不同区位的房屋价值相差越显著，被征收人对房屋升值的预期增强，虽然在目前的房屋征收补偿标准下，被征收人最终实际收益较大，但与其不断增长的要求和欲望相比，补偿往往难以满足。 五是补偿不公平。部分被征收人害怕如果自己先签订搬迁协议，后期的被征收人补偿条件比自己高怎么办？这种担忧是人之常情，而且在以往的拆迁工作中确实出现过这种情况，尤其在项目最后期，为了不影响工程进度，往往就纵容部分被征收人的要求，这就造成补偿的不公平。六是在征收工作中，征收人员工作不细致、程序不到位、补偿款不能按时发放等引发的因素。
知道原因后就需要寻求解决的办法，房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善城市居民的生活环境，推动城市建设都具有重要意义。为提高房屋征收工作效率，防止征收过程中各类矛盾的激化，及时化解征收矛盾，实现和谐征收，我们就要对这些潜在的隐患进行社会稳定风险评估，并对项目实施的合法性、合理性等进行评估，对可能出现的风险进行预测，并提出项目应采取的稳控化解措施。
一、首先对项目实施的合法性、合理性、可行性、安全性进行评估
（一）合法性评估。征收项目是否符合公共利益的需要，规划与用地是否符合有关法律、法规要求，相关资料是否齐全并真实有效，各环节程序是否符合法律、法规的规定。
（二） 合理性评估。征收项目是否兼顾被征收人的利益，征收项目涉及的群众支持率高低；征收补偿标准是否符合现行政策，是否会引发其他征收项目群众的攀比；是否依照公开、公平、公正原则开展。
（三）可行性评估。征收普查是否准确、被征收人意愿是否充分收集；征收法规政策宣传、公示是否到位；补偿方案是否具有稳定性、连续性和严密性；补偿资金、产权调换房源是否落实；低收入住房困难家庭保障措施是否落实等。
（四）安全性评估。征收项目实施过程引发群体性、越级集体上访、个人极端事件的苗头性、倾向性所在，影响社会稳定隐患的偶然性、突然性、可能性以及必然性，征收项目的风险防范对策和防控预案措施等。
二、对可能出现的社会稳定风险进行预测，提出项目应采取的稳控化解措施
（一）以人为本、因事施策
1.重点解决好困难户的安置。充分利用好市政府关于解决居住困难群众的经济适用房、廉租房的政策，充分体现执政为民的理念，改善群众的居住条件，让困难群众真正享受到党和国家政策的温暖。
2.突出解决好历史遗留问题。针对多种形式的房屋性质，根据被征收人的态度、意愿、可以按照同一档次的采用抽签摇号形式，或先签协议先选房的形式分房，力求公平、公正、公开、透明。同时，最大限度的提高被征收人的优惠政策及奖励措施，积极为征收户提供方便。
3.预防借机爆发抗征收的当事者。对借机妄图发财，漫天要价的被征收户，要多方施策，开展思想教育，进行法制学习。公安机关要做好预案，对煽动对抗征收工作的，要依法予以处置。
（二）广泛宣传、取得支持
征收项目部要深入征收户，广泛宣传，争取被征收户的理解和支持。让群众意识到只有城市发展了，才会给广大的被征收人带来巨大的实惠。
（三）确保“阳光征收、和谐搬迁”原则的落实
加强执行政策的监督工作，主动邀请相关部门和群众代表进行监督，这样就可以杜绝少数工作人员在征收中违纪违法行为发生。
（四）畅通信息渠道、强化预案
征收项目工作组负责全程稳定信息掌握，做到保障工作期间信息畅通；与上级加强联系，针对建设过程中可能出现的不稳定苗头，制定处理预案。
通过对项目社会稳定风险评估报告、实施方案及征收工作维稳预案的审核，对该项目合法性、合理性、可操作性和安全性的认真分析，得出该项目是否可以依法实施。
稳定是和谐的前提和基础。推进和谐社会建设，就必须保持社会的平安、稳定、有序。构建和谐社会需要很多方面的合作，而房屋征收工作的稳定至关重要，做好房屋征收工作中的社会稳定风险评估，是从源头上预防和减少房屋征收产生的纠纷，把问题化解在基层，对保持安定有序、维护社会稳定，构建和谐社会具有重大意义。
参考文献：
