一、事件所反映的规划环境影响评价和企业环境后评价问题
随着人口总量的进一步增加、国民消费需求的进一步提升，工业费水和生活废水的排放量将进一步保持稳定增长的趋势。如果保持目前的污染水平，到2020年，中国的GDP翻两番时，污染总量也会翻两番。[1]加上我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高。仅2005年11月，国家环保总局就接到36起突发性环境污染事故的报告，其大的3起，重大的10起。[2]肇事者大多是分布在江河水域的大型化工、石化企业。[3]在流经中国的所有河流中，中国基本上都属于上游国。因此这个事件说明，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，已取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。[4]中国如不妥善处理工业发展规划的合理布局问题，不总结松花江污染事件的教训发展自己的环境污染事件的应急体系，出现跨国水污染事件和外交纠纷的频率也随之增大。
松花江污染事件发生之后，中央政府于2005年12月下旬了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，《决定》要求：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”按照《决定》的要求和松花江污染所体现的问题，国家环保总局在全国启动了环境安全大检查，结果显示我国化工石化行业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2006年2月初，国家环境保护总局开始在全国范围内全面排查化工石化项目特别是分布在江河湖海沿岸、人口稠密区以及自然保护区的化工石化项目。[5]该行动被新闻界广泛称为第二次“环境风暴”，是2005年“环境风暴”行动的延续和提升。[6]从法律上分析，这两次“环境风暴”都以《环境影响评价法》为依据，不过，第一次环境风暴的目的是打击单个新建、改建、扩建项目违反环境影响评价程序的问题，第二次环境风暴的目的则包括三个：一是推行规划环境影响评价，特别是高风险行业的规划环评制度，从根本上遏制环境事故频发的现象。[7]如果不从规划的源头控制，就会永远陷入环境污染防不胜防、治不胜治的恶性循环。[8]二是要求一些可能存在环境风险的企业和环境违法企业，依据《环境影响评价法》进行环境后评估，即“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”三是要求安全生产、环境保护部门督促已建高危企业加强安全生产和环境应急机制建设，进行环境风险评价和应急预案排查。因此，可以说，第二次环境风暴，有排查义务的不仅是各企业，还包括高风险行业的主管部门、地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门。
关于规划环境影响评价，《环境影响评价法》第7条和第8条规范的都是新规划的制定和审批问题。对于环境影响评价法实施以前已经施行的规划，如何保证其科学性呢？《环境影响评价法》没有规定。实际上，对于新建成的工业区域，环境保护的要求都是很严格的，新投入运行的企业也一般采用了符合环保要求的设施和工艺，只要它们按照环境法律法规的规定运行，一般不会对环境产生额外的影响或者损害。但是，对于那些老工业区域中的老企业，特别是实行环境影响评价制度之前建成的企业，则对环境产生了巨大的风险。另外，对于很多在环境影响评价制度实施之后建成的企业，环评单个看来基本可行，但如果把该规划区域内的全部项目综合起来分析，它们对环境的压力已经远远超过当地环境的承载能力。
关于建设项目环境影响评价，有关的立法存在一些漏洞，如《环境影响评价法》没有规定新建化工石化类建设项目与有毒有害物质的建设项目的环境风险评价问题，《水污染防治法》未把环境风险应急预案与事故防范措施的验收纳入“三同时”制度之内。另外，一些企业建成时，可能对环境没有构成什么损害风险，但多年后，设备老化了企业无资金更新；一些企业已进行了改建或者扩建，排放污染物的种类和数量更多了，对环境的损害风险就更大了。依据环境法律法规的规定，如果让这些老工业区内的老企业上马新的污染设施和工艺，即使经济代价能为企业接受，但若干年后，这些企业还是会成为敏感区域环境损害的定时炸弹。如果现在责令它们关闭，不利于经济的发展和人民就业环境的改善；如果让这些企业搬迁，巨额的费用又让国家和地方政府头疼。基于此，老工业区内的老企业，已经成为中国各级政府的一块心病。
以上分析再次说明，我们不仅要严格执行规划环境影响评价制度，还要严格执行建设项目的环境影响后评价制度。目前，可以由国务院发出通知，要求：对于所有未进行环境影响评价的老规划，应补办环境影响评价手续，提出产业结构调整和污染物排放总量控制的计划措施；对于新规划，应该组织专家重新进行评价，对存在的问题提出补救措施；对于投入运行超过一定年限可能对环境产生重大损害风险的企业，应依据《环境影响评价法》第27条之规定进行环境影响后评价，不符合要求的，依法责令整改、搬迁或者关闭；规划和建设项目的环境影响评价应该包括环境风险评价；把“三同时”制度扩展至工业规划区域的验收层次上，环境风险应急预案与事故防范措施应纳入建设项目和规划区域“三同时”的验收范围。
二、事件所反映的环境保护监管体制问题
（一）几个值得注意的现象
综观吉林石化公司双苯厂的安全生产事故应急和水污染应急，以下几个不正常的现象值得深思：一是在松花江污染事故发生后的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省政府、吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息。[9]二是在明知松花江已经被污染的情况下，吉林有关方面仍然向媒体强调爆炸没有造成污染，把下游人民群众的生命和财产安全视为儿戏。[10]三是吉林隐瞒污染的现象引起了全国的民愤，应急工作在中央政府的直接干预下才真正地得到协调开展。四是国家环境保护总局主动承担了责任，局内很普遍的说法是，国家环境保护总局太依靠地方，也太相信地方了。五是国家环保总局的局长辞职了这么长时间，而至今既没有听说吉林省市两级负有责任的行政官员主动辞职或者受到严厉处分息，也没有听说其他负有相应环境监管职责的机构出来反省。在法治的国度里，这些现象说明了什么？这说明我国的环境保护监管体制，无论是纵向的还是横向的，都出了大问题。2005年12月底的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也指出，我国的环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。
（二）纵向的环境保护监管体制问题及其对策
纵向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是环境保护的地方行政首长负责制没有得到有效的落实。我国已经该制度多年，但在实际的操作中，环境保护目标的确定、绿色GDP的确定、责任的追究方法和程序等却很难确定。在环境问题并没有发展成为本行政区域的灾难问题时，上级政府也不愿意让自己垂青的具有经济发展领导能力的下级行政首长在环保问题上栽跟头。因而这也就不难理解地方行政首长负责制实施多年而鲜有地方政府一把手丢官的现象了。另外，目前，不仅是环境保护领域，还是安全生产、卫生、消防、国土保护等领域，都在喊实行行政首长负责制，有关的目标正在或者正准备纳入地方各级行政首长的考核指标体系之中。从科学的角度看，这是好事。但中国有句古话：“虱子多了不痒，债多了不愁”，负责制多了，行政首长也就麻木了。行政首长一旦麻木，在没有出特大问题的情况下，负责制也就名存实亡了。二是国家环境保护行政主管部门对各地方缺乏真正的制约权。众所周知，地方环保部门由地方各级人民政府管理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，上级环保部门只有业务指导职权。地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果它们严格依据环保法律法规和国家环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方暂时的经济发展和就业形势产生一定的影响。影响较大或者时间较长，地方党委和行政首长不高兴了，环保行政主管部门负责人的乌纱帽就要飞了。乌纱帽决定其本人的政治前途乃至家庭生活质量的优劣问题。为了保住乌纱帽，环保行政主管部门的负责人不得不依据地方党委和政府的意图干一些违反原则的事情，如不按照规定上报应当上报的环境问题，以文件对文件的“空对空”形式应付中央的要求等。一些资金短缺的地方环保部门甚至打起了排污费和罚款的主意，歪曲环境立法或者滥用环境监管自由裁量权搞“依法腐败”，[11]和排污企业形成了“猫鼠同乐”的默契，即地方环保部门默许企业长期超标排污，排污企业则持续地向环保部门“贡献”排污费或者罚款来养活环保部门的职工。也就是说，国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方政府，而对地方的一些违法行为，国家环保行政主管部门有时也无能为力。时间长了，环境保护的长效机制也就被破坏了，不出大问题才怪。三是下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、转的严厉处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责任平衡的原则。按照规定，吉林市环保局对吉林石化公司没有责令关、停、并、转的行政处罚权，但是对于吉林石化公司等中央直属企业，其突发环保事件的应急职责，该局却不得不承担，因而极不合理。
在目前的体制下，可行的办法是继续完善国家监察、地方监管、单位负责相结合的环境监管体制。具体的措施除了通过几次风暴式的执法活动树立环境法的权威外，还包括：其一，国家环保部门和监察部门联合环境保护违法违纪行为处分文件，对有关责任单位和责任人进行责任追究。其二，发动新闻媒体和社会舆论主动参与的优势，加大对环境违法现象的曝光力度，及时把上级环保机关的检查情况和查处结果向全社会公开。其三，按照2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，健全区域环境督查派出机构，加大省以下环保部门垂直领导的试点。其四，下放中央和省属企业的环保监管权，实行环境保护的属地化管理，让地方来监督这些企业的环保状况，制约中央和省属企业违法普遍的现象。
（三）横向的环境保护监管体制问题及其对策
横向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是各单行环境立法的起草往往由一个行政部门主导，因而被全国人大常委会通过的单行环境立法大多留有片面强调主管部门“主管”权或者“监督管理”权的痕迹。由于环境“主管”权或者“监督管理”权被单行环境资源立法分解得七零八落，缺乏环保行政主管部门的有效监督和协调，1989年《环境保护法》授予国家环境保护总局的“统一监管管理”职权被专门立法逐渐架空了。如修订后的《水法》、《海洋环境保护法》授予了水利、海洋、交通、渔政等部门部分环保“主管”权或者“监督管理权”，但是对于环保行政主管部门的统一监管管理要么不谈，要么轻描淡写地规定一下，或者用“会商”、“备案”等词简单地来代替。再以环境公报为例，环保部门发综合性的环境公报，水利、海洋等部门则发专门性的环境公报，但是由于缺乏有效的协调，目前，公报的数据口径并没有得到很好的统一。也就是说，单行环境立法没有把环境保护的生态规律和实际的行政管理现状有机地统筹起来，环保行政主管部门和其他部门在环保监管的职责方面并没有得到立法很好的协调。二是一些负有环境监管职权的行政部门只重视某一个专门环境立法中对自己有利的立法职权规定，而忽视《环境保护法》和其他环境立法中对自己利益少的职责规定。在部门主导单行立法的今天，有的部门在单行立法中只有职权而无责任的现象比较普遍。如很多环境事件发生之后，因为1989年的《环境保护法》规定环保行政主管部门是统一监督管理的部门，社会舆论首先便把矛头指向它，真正负有监管职责的部门却避而不谈责任，有的甚至把责任推给环保行政主管部门。三是很多环境污染事件是由安全生产事故引发的，因此安全生产和环境保护监督管理部门应协调两者的监管职责，但是现有的立法却没有做到这一点。也就是说，环境保护的监管要求在现有立法中并没有和安全生产的监管要求有机地融合在一起，在现实中出现了“河水不犯井水”的现象。为了解决以上问题，梳理横向的环境保护管理体制刻不容缓。2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也认识到了这个问题，要求按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。
我国目前实行的是政府主导、各方广泛参与的环境保护体制，一旦政府主导的作用出现了问题，就会严重影响整个国家环境保护的效率。因此必须对症下药，以解决职权过于分散且缺乏有效的协调和监督为突破口，做好以下工作：其一，制定专门的《环境保护监督管理职责法》或者修订《环境保护法》，全面、具体、平衡地规定有关部门的职权和责任，避免由各部门主导的单行环境立法回避部门责任的现象。其二，把安全生产和环境保护的监管职责结合起来，建立会商、通报、多部门审核、联合执法等机制。其三，进行机构改革，改变环境行政监管权过于分散在各部门的现象，建立广职责的大机构。如可以考虑把国家环保总局上升为环境部；重整国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家安全生产总局、国家地震局的职能，组成新的资源部（职责是监管土地资源、矿藏资源、淡水资源、海洋资源和林业资源）和灾害应急部（负责水灾、地震、海啸、森林火灾、安全生产等自然和人为灾害的应急）。此外，还要重新协调以上机构与交通、农业、商业和国家发展改革等部门的环境监管权。
三、事件所反映的国内环境应急制度建设问题
松花江污染事件发生之后，学界有两个观点：其一认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江的上游，应该搬迁。笔者认为，这个观点值得商榷，只要该企业不位于环境敏感区，就是合理的。再说，不可能把所有的企业都建设在各流域的下游，即使建设在下游，不重视企业环境污染的应急体系建设，也会产生严重的水污染。其二认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江边。笔者认为，吉林石化公司双苯厂建设在松花江边没有错，因为它的运行需要水，即使它不建在松花江边，也会位于其他水系边。[12]近年来，一些地方相继发生安全生产事故，并引发了重、特大环境污染事故，增多，主要原因是一些地方没有高度重视对突发环境污染事故的防范。[13]体现在松花江污染案上，吉林石化公司错在没有加强企业的环境风险管理和应急体系建设，吉林的地方政府错在没有加强相关的领导和监管。也就是说，问题出在环境应急制度的建设和落实上。体现在松花江事件上，具体的问题主要为：
一是地方政府和环保部门在污水处理的应急中指挥失职。在该案中，企业发生爆炸事故后，吉林市政府和市环保局已经介入应急事宜，负有直接应急监管职责的责任。按照环保常识，剧毒的苯和硝基苯一旦排放到水体中，会产生严重的水污染，因此，依据《水污染防治法》第29条规定的“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”，污水不能外排。但如果是因为企业不具有储存污水的条件而使剧毒的苯和硝基苯外排，这说明吉林市环境保护局在该企业应急预案的审批方面存在疏忽或者放任的责任；如果是在吉林市领导和市环保局默许或在吉林市环保局不知情的情况下，企业把应急所产生的剧毒污水外排，这还说明吉林市领导和市环保局负有放任违法或者疏忽的责任。
二是地方环保部门和政府不执行上下级环境保护部门间和政府间的环境事故信息报告制度。1987年的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》第8条规定：“重大或特大的环境污染与破坏事故的报告分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。”但是，在松花江污染事故发生后的11月14日至17日的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。[14]这说明，知情的吉林省和吉林市有关方面是存在明显的故意的。这可能和我国缺乏严格的信息报送责任制有关。
三是水利部门或者流域水资源管理机构在水环境监测方面失职。1996年修订的《水污染防治法》第4条规定，水利和重要江河的水源保护机构协同环境保护部门进行水污染防治实施监督管理。2002年修订的《水法》第34条规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”可以看出，吉林石化公司双苯厂排污口的存在，如果没有经过水行政主管部门或者流域管理机构的批准，但它们至少有义务事后知道这个排污口的存在。《水法》第32条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”可见，水利管理部门和重要江河的水源保护机构对吉林石化公司双苯厂排污口下游的松花江水质是负有监测职责的。即使吉林的地方政府和环境保护部门否认污染的存在，水利部门或者流域水资源监测部门也应当知道河流被污染了，并按照规定报告国家环保总局和下游的黑龙江政府，但事实上它们做了这项工作吗？事件发生后，我们只听到国家环保总局的反省声音，却没有听到水利部门和流域管理机构的反省声音。
以上问题可以总结为：我国目前的地方各级环保部门应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，应急信息的报告和反馈工作不力，环境应急监测能力不足。[15]为此，2006年年初，国家环保总局出台了环境污染事故应急预案，并要求各省级环保部门编制省一级的环境污染事故应急预案，一些重点污染的企业也应该有污染事故应急预案。[16]目前，剩下的是应急预案编制和演练问题。笔者认为，应对全国范围内的所有突发环保事件，仅有一个国家环保总局的预案是不够的，因为，应急涉及环境安全的评估和紧急状态的宣告问题，有时涉及军事资源和力量的调动问题，在个别情况下，还涉及与外交协调问题。因此，除了要完善环境安全立法和化学品管理立法外，还必须颁布一部全国性的环境突发事件应急立法，即由全国人大常委会通过定《环境突发事件应急法》或者由国务院颁布《环境突发事件应急条例》。
四、事件所反映的公众环境利益保障机制缺失问题
现行《宪法》的序言指出：“一九四九年，以主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这说明，人民，也就是公众，在国家中享有至高无上的法律地位。尽管按照《宪法》的规定，人民通过各级人大来行使国家权力，不具有直接行使国家权力的资格，但是最终在民的宪法基础和还权于民的人民民主思想是不能动摇的。也就是说，各级政府无论制定什么法，作出什么决定，采取什么措施，都应该以满足公众的意愿和利益为宗旨。松花江污染的任何应急措施，也应该符合这个宗旨。但是在实践中，却存在如下问题：
（一）公众应急信息的提供机制问题
向公众提供应急信息的机制不健全。发生重大突发事件，政府有义务介入并且取得主导和控制权。控制的手段要得到国民的理解和支持，符合国民的利益，必须在国家权力的绝对控制和有序引导下向公众提供善意的、充分的事故信息和应急信息。从法理上讲，在涉及公众重大利益特别是公众生命财产可能遭受重大损失的关头，“在民”的宪法基础应该被彰显。但是如果不是基于善意的目的而是恶意隐瞒或者延缓公告可能造成人民群众生命财产重大损害的信息，显然就违反了这一基本的准则。违反了这一基本准则，就侵犯了国家主人的，政府的信用就丧失殆尽，严重时可以引发危及国家政权的混乱和骚乱。在松花江污染事件中，哈尔滨市政府关于第一次停水的公告是出于善意隐瞒的目的，而且在当天就在第二次公报中就改正了，情有可原。但是吉林方面的应急指挥机构，为了维护“一贯正确”的面子和少数人的乌纱帽，完全漠视公众的生命和财产安全，不按照《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》履行向下游告知实情的义务，就是不可原谅的。如果不是中央人民政府及时干预和全国人民声讨，后果不堪设想。因此，吉林方面应当承担违反“在民”宪法基本准则一致的政治和法律责任。可喜的是，污染事件发生之后，国家环保总局于2006年2月初决定，对127个分布在全国江河湖海沿岸、人口稠密区、自然保护区等环境敏感区附近的投资约4500亿元重点化工石化类项目进行环境风险排查，并把这些企业的排查信息全部向社会公开。[17]
（二）应急中的避害机制建设问题
采取合理的公众避害措施是环境突发事件应急工作的基本原则。松花江污染发生之后，黑龙江省各级政府为人民群众采取了相应的应急避害措施，如从外地调运饮用水、平抑清洁的饮用水价格、给困难人群免费提供清洁的饮用水等，得到了各方面的肯定，但是实践中还是暴露了一些长期积累下来需要解决的公众应急避害问题，如很多区域和单位没有应急水井，如何坚决打击不法行为确保商品饮用水的质量，政府在已经故意提供错误信息的情况下如何科学辟谣，如何有序地引导居民泰然应对事件而不外逃问题，需要以后去逐步完善。尽管如此，从各方面的评价来看，黑龙江应急措施的采取总的来说还是比较合理的。但是，松花江吉林段的应急措施怎么样呢？我们从吉林方面长时间恶意隐瞒污染已经发生的事实来看，肯定非常糟糕。是否已经有人因饮用污染的水或者用污染的水进行生产造成损失，目前还不得而知。另外，还有一个值得注意的事，造成松花江重大污染事故的中国石油天然气集团2005年12月4日向吉林省捐款500万人民币治理污染，却遭到了国内舆论的批驳，被认为是“用国家的钱冒名领功”。[18]从法律上看，国有企业并没有捐助的权利，因此，所谓的“捐助”应当是先行赔偿。
（三）事后的法律救济机制问题
现代工业存在高污染的风险，因此在我国早就实行了环境污染损害的无过错责任原则。也就是说，即使造成污染损害的企业没有过错，只要不是法律所认可的不可抗力等免责现象存在，就应当对所有的损害承担全部的填补民事责任。对于生活和生产困难的，可以基于《民事诉讼法》的规定向法院申请先予执行。松花江污染事件发生后，一些个人和单位向法院提起了民事赔偿诉讼，从而引发了关于法学界关于几个环境法律问题的探讨：
一是到底谁享有民事权？一般来说，对于松花江水体享有直接水权的单位即办理合法取水、用水许可手续的单位和个人，如自来水厂、江边工厂、江中网箱养鱼户等，他们的合法水权受到直接的侵害，属于《民事诉讼法》规定的直接利害关系人，应当享有民事权。对于那些不被《水法》所禁止的世世代代直接在江中取水利用的农民以及依靠自来水公司供水的居民、餐饮业主、洗车业主、洗浴业主等，他们可否就自己的损失或者额外的经济负担享有环境民事权呢？目前，学者们的观点还不统一。有的认为，他们因为别人的过失而受到了不应有的损失，就应当得到赔偿。还有的学者认为，依据现有的立法，他们不享有环境污染损害民事权，因为这些主体并不对江中的水产生任何法律所认可的利用权利，也就是说，他们和污染不存在目前法律所认可的直接利害关系。如直接在江中取水利用的农民享受的取水好处是一种反射利益，这种利益并没有被现行立法上升为可诉的权利；依靠自来水公司供水的居民、餐饮业主、洗车业主、洗浴业主只是和自来水厂形成了合同关系，他们要，只能依据《合同法》第121条之规定以第三人（即中国石油天然气集团公司或者吉林石化）的原因造成自来水厂未按照合同约定供水而自来水厂。笔者同意第二种观点。但是这并不意味着笔者同意的现行环境民事权的法律规定是科学、合理的。笔者认为，应该修订现有的不利于有效地保护人民群众利益的《民事诉讼法》、《环境保护法》和《水污染防治法》，让所有受影响的民事主体均享有非重叠的环境污染民事权。
二是污染损害费用是否包括国家采取的应急费用、居民和单位采取合理预防措施的自救费用和生态损失？关于这个问题，学者和立法机关也没有取得一致的看法。大多数的学者认为，应急和自救是为了减轻致害企业的所造成的损失，属于无因或者有因管理之费，理应由受益者即致害的企业承担。这部分费用不是由于侵权或者违约而直接产生，因而不存在赔偿问题，只存在支付或者补偿的问题。尽管如此，因为这笔费用毕竟属于意外的支出，如果判断是否追究刑事责任时，还应把这部分费用纳入我国《刑法》第六章第六节所指的“重大损失”范围之内。另外，对于生态破坏，由于《环境保护法》、《民法通则》、《水污染防治法》规定了恢复原状的法律责任，所以应当把通过科学途径折算的恢复费用作为生态损失，纳入污染损害费用之列。
三是损失仅限于直接损失是否科学？根据环境立法和司法解释的规定，我国的环境损害民事赔偿目前实行的是只赔偿直接损失的原则，对于因污染而致的间接损失，不受法律的保护。但是，如果俄罗斯受到了污染损害，俄罗斯的受害者却可以依据2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第77条的规定得到所有的直接和间接损失的赔偿。同一个行为，造成不同国家的污染损害，却产生了两种赔偿结果，这对我国的受害者公平吗？
四是吉林石化公司是否具有独立的民事法律主体资格？众所周知，吉林石化公司是中国石油天然气集团的分公司，按照法律的规定，不享有独立的民事法律主体资格。也就是说，中国石油天然气集团应当对吉林石化公司的环境侵权行为承担全部的责任。但是一些民法学者根据中国石油天然气集团和吉林石化公司的资本关系提出了不同的看法，认为，吉林石化公司具有独立的民事法律主体资格。如果吉林石化公司在司法实践中真具有诉讼主体资格，那么，其有限的资产能够满足赔偿的需要吗？如果不够，对于保护受害者的权益公平吗？ 这些问题，需要立法或者司法解释加以解决。
五、事件所反映的外国和国际环境法学研究问题
科学的环境执法和环境外交必须以充分的环境法学研究为基础。总的来说，我国政府所采取的松花江污染应急处理措施，无论是国内应急指挥还是与联合国环境规划署、俄罗斯政府的国际应急合作，均是比较科学的。但是由于我国的环境法学者对外国和国际环境法的研究不足或者不成熟，使我国的环境应急工作出现一定的难度。
（一）外国环境法的研究问题
一是对俄罗斯环境立法的体系和环境标准了解不充分。根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》的规定，俄罗斯的环境标准可以分为自然保护标准，环境质量标准、允许的环境影响标准、允许的人为环境负载标准、物质和微生物允许排放标准、工艺技术标准、物质和微生物的最高容许浓度标准、允许的物理影响标准、污染物和微生物的排放限额。为了最大限度地控制苯和硝基苯流入俄罗斯境内的浓度，我们必须全面了解俄罗斯联邦的这些环境标准。由于俄罗斯是联邦制国家，联邦各主体又可以根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条的规定制定不低于联邦标准的环境标准，因此，又必须了解俄罗斯联邦各主体的相关环境标准。另外，由于上述标准是俄罗斯联邦和联邦各主体环境立法所确认的标准，因此，研究就俄罗斯环境立法的体系又是必需的。根据笔者参加学术研讨会的感受，我国的学者对这方面的资料把握是远远不够的。
二是对俄罗斯的环境应急制度了解不充分。事件发生后，我国基于负责的态度对俄罗斯提供了两批救援物质，两国的环境保护部门在俄罗斯和中国均进行了有效的接触。但是，总的来说，我国的学者和政府对俄罗斯国内的环境应急制度，如信息通报时间要求、水环境监测点的设置和监测规范、临时供水点的建设要求、应急物质的发放等是了解不充分的。加上俄罗斯是联邦分权制国家，联邦和联邦各主体环境应急监管权的划分由俄罗斯联邦宪法和《俄罗斯联邦环境保护法》确定，因此，必须对相关的立法进行研究。只有这样，我国的中央政府才能妥善处理与俄罗斯联邦及各州的关系。
三是对俄罗斯国内环境法律责任的追究条件、赔偿标准和环境司法制度不完全了解。污染事件如对俄罗斯产生损害，外交索赔是难免的。要妥善、公平地处理好外交纠纷，必须了解俄罗斯的相关制度。其一，关于俄罗斯环境法律责任的追究条件和司法制度，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条规定：“俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护领域的职权有：……对因违反环境保护立法造成的环境损害，提起损害赔偿诉讼。”第11条规定：“公民有权……向法院提起环境损害赔偿诉讼。”而且该法第78条把诉讼时效定为20年，远远超过中国1989年《环境保护法》设定的3年期限。因此，如果损害一旦发生，俄罗斯居民和受污染影响的联邦各主体在俄罗斯法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，或者俄罗斯居民和受污染影响的州在中国法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，都是有可能的。而且这种诉讼，在未来的20年之内随时可能发生。对于这个问题，学者们的了解是不充分的。其二，关于环境损害赔偿标准，根据我国环境立法和司法解释的规定，仅包括直接损失而不包括间接损失。而2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定应遵循全部赔偿的原则，不仅包括直接损失，还包括间接损失，即“因违反环境保护立法造成的环境损害数额，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益），以及复垦和其他恢复工程的方案予以确定，在缺乏这些项目时，依照实施国家环境保护管理的执行权力机关批准的环境损害数额计算表和方法予以确定。”对于俄罗斯究竟采用什么计算表和方法，学者们和有关执法部门都不了解。
（二）国际环境法的研究问题
事件发生后，中方应否产生国际环境法上的法律责任？如果产生，承担责任的主体又是谁？环境法学界和国际法学界存在严重的争论。
造成损害是构成国际环境民事责任的必要条件。作为上游国，中国享有国际法所认可的发展权利，享有包括适度排放污染物在内的合理利用河水的权利。中国排放的污染物在流出国境前，只要不超过中国的水环境质量标准，从国内法的角度看就是合理利用河水的表现。但是，符合中国环境质量标准的河水如果不符合下游国环境质量标准而流入下游国，[19]是否侵犯了下游国的水环境呢？这涉及合理利用河水的国际标准是否存在的问题。目前，国际上并没有被各国广泛接受的统一的河水合理利用国际标准，需要各河流沿岸国通过条约解决。虽然我国和俄罗斯是很多国际环境条约的成员方，但是双方至今都不是某个河流环境保护条约的成员方，中国也未与俄罗斯签订有关河流环境保护条约。因此，一些学者认为，中国即使对俄罗斯产生环境污染损害，也不会产生条约法律责任。但是，另外一些学者指出，国家的环境与不损害国外环境作为国际环境法的一项习惯法规则，被1972年《人类环境宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》和所有重大的环境条约广泛确认，已经成为国际环境法的一项基本原则。因此，根据该原则，中国方面如对俄罗斯产生实质性的污染损害，还是应当负法律责任的。作为负责任的大国，中国外交部长已经“代表中国政府对此次重大环境污染事件给下游的俄罗斯人民可能带来的损害表示歉意”。[20]也就是说，一旦损害发生，中国方面是承认负有涉外责任的。
紧接着的问题是，如果损害一旦发生，中国方面负有涉外责任的主体究竟是谁？1972年的《人类环境宣言》信念21指出：“按照联合国和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”1992年的《里约环境与发展宣言》也有类似的宣示。由于该规则已经成为广泛认可的国际习惯法规则，因此如果污染对俄罗斯造成损害，中国政府应当对其控制不力承担国际法律责任。当然，这并不能否定中国石油天然气集团或者吉林石化最终应承担的所有民事赔偿责任。
（三）国家应该采取的对策
之所以对俄罗斯环境法目前研究很不充分，主要是俄罗斯经济发展缓慢，不可能给中国学者以环境法方面的课题资助。由于俄罗斯经济的国际吸引力下降，中国政府和有关民间机构也不可能投入很大的课题研究经费，学者们的经济和法律研究成果在唯美欧论的时代不会有大的市场。因而，在市场化社会中生存的中国环境法学者对其环境法就不大感兴趣。据笔者所知，目前，除了对属于前苏联的一些国家的环境立法缺乏研究外，我国对缅甸、尼泊尔、印度、孟加拉国、越南、朝鲜、蒙古等经济不发达邻国的环境立法研究还很不系统和成熟。加上现有的环境法学术研究机构对这些国家的语言缺乏有效的掌握，也大多没有进行相关的研究。作为工业生产大国，为了有效预防和处理日后与邻国可能发生的环境纠纷，中国应当以松花江污染事件的处理为契机，系统地加强接壤临国、大气相关临国、海洋相关临国、河流相关临国和贸易相关国家的环境法律研究。由于我们的很多临国经济不发达，环境法学者们研究的成果在市场经济社会很难得到大的经济收益，建议国家予以经济上的支持。
同样的道理，由于国际环境法基础理论研究成果的研究难度大，学者们在市场经济社会很难得到大的经济收益，因此，研究的积极性也大打折扣，研究情况总的来说是不令人满意的。国家应采取激励措施鼓励对国际环境法基础领域的研究。只有研究透了，我国的国际贸易和国际环境保护外交才能游刃有余。
[1] 参见《环保总局副局长潘岳入选美〈商业周刊〉亚洲之星》，
[8] 参见《环保总局：官员不罚污染企业可能被撤职》，
[9] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[10] 参见《华商报：吉林副市长自杀调查》，
[11] 参见《陕西榆林副市长炮轰行政十弊 一些人依法搞腐败》，
[13] 参见《吉化爆炸引发多米诺骨牌式危机》，.cn/news_detail.jsp?keyno=9133
[14] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[15] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[16] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[17] 参见《国家环保总局全面排查化工石化项目》，/news/news/shownews.asp?id=973
[18] 参见《捐500万治理松花江污染中石油被批“用国家的钱冒名领功”》，/worldservice/chinese/news/05-12-07/05120721.htm
一、事件所反映的规划环境评价和环境后评价问题
随着人口总量的进一步增加、国民消费需求的进一步提升，费水和生活废水的排放量将进一步保持稳定增长的趋势。如果保持目前的污染水平，到2020年，的GDP翻两番时，污染总量也会翻两番。[1]加上我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高。仅2005年11月，国家环保总局就接到36起突发性环境污染事故的报告，其中特大的3起，重大的10起。[2]肇事者大多是分布在江河水域的大型化工、石化企业。[3]在流经中国的所有河流中，中国基本上都属于上游国。因此这个事件说明，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，已取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。[4]中国如不妥善处理工业规划的合理布局问题，不松花江污染事件的教训发展自己的环境污染事件的应急体系，出现跨国水污染事件和外交纠纷的频率也随之增大。
松花江污染事件发生之后，中央政府于2005年12月下旬了《国务院关于落实发展观加强环境保护的决定》，《决定》要求：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域规划和环境保护目标有机结合起来。”按照《决定》的要求和松花江污染所体现的问题，国家环保总局在全国启动了环境安全大检查，结果显示我国化工石化行业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2006年2月初，国家环境保护总局开始在全国范围内全面排查化工石化项目特别是分布在江河湖海沿岸、人口稠密区以及保护区的化工石化项目。[5]该行动被新闻界广泛称为第二次“环境风暴”，是2005年“环境风暴”行动的延续和提升。[6]从上分析，这两次“环境风暴”都以《环境影响评价法》为依据，不过，第一次环境风暴的目的是打击单个新建、改建、扩建项目违反环境影响评价程序的问题，第二次环境风暴的目的则包括三个：一是推行规划环境影响评价，特别是高风险行业的规划环评制度，从根本上遏制环境事故频发的现象。[7]如果不从规划的源头控制，就会永远陷入环境污染防不胜防、治不胜治的恶性循环。[8]二是要求一些可能存在环境风险的企业和环境违法企业，依据《环境影响评价法》进行环境后评估，即“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”三是要求安全生产、环境保护部门督促已建高危企业加强安全生产和环境应急机制建设，进行环境风险评价和应急预案排查。因此，可以说，第二次环境风暴，有排查义务的不仅是各企业，还包括高风险行业的主管部门、地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门。
关于规划环境影响评价，《环境影响评价法》第7条和第8条规范的都是新规划的制定和审批问题。对于环境影响评价法实施以前已经施行的规划，如何保证其科学性呢？《环境影响评价法》没有规定。实际上，对于新建成的工业区域，环境保护的要求都是很严格的，新投入运行的企业也一般采用了符合环保要求的设施和工艺，只要它们按照环境法律法规的规定运行，一般不会对环境产生额外的影响或者损害。但是，对于那些老工业区域中的老企业，特别是实行环境影响评价制度之前建成的企业，则对环境产生了巨大的风险。另外，对于很多在环境影响评价制度实施之后建成的企业，环评单个看来基本可行，但如果把该规划区域内的全部项目综合起来分析，它们对环境的压力已经远远超过当地环境的承载能力。
关于建设项目环境影响评价，有关的立法存在一些漏洞，如《环境影响评价法》没有规定新建化工石化类建设项目与有毒有害物质的建设项目的环境风险评价问题，《水污染防治法》未把环境风险应急预案与事故防范措施的验收纳入“三同时”制度之内。另外，一些企业建成时，可能对环境没有构成什么损害风险，但多年后，设备老化了企业无资金更新；一些企业已进行了改建或者扩建，排放污染物的种类和数量更多了，对环境的损害风险就更大了。依据环境法律法规的规定，如果让这些老工业区内的老企业上马新的污染设施和工艺，即使经济代价能为企业接受，但若干年后，这些企业还是会成为敏感区域环境损害的定时炸弹。如果现在责令它们关闭，不利于经济的发展和人民就业环境的改善；如果让这些企业搬迁，巨额的费用又让国家和地方政府头疼。基于此，老工业区内的老企业，已经成为中国各级政府的一块心病。
以上分析再次说明，我们不仅要严格执行规划环境影响评价制度，还要严格执行建设项目的环境影响后评价制度。目前，可以由国务院发出通知，要求：对于所有未进行环境影响评价的老规划，应补办环境影响评价手续，提出产业结构调整和污染物排放总量控制的计划措施；对于新规划，应该组织专家重新进行评价，对存在的问题提出补救措施；对于投入运行超过一定年限可能对环境产生重大损害风险的企业，应依据《环境影响评价法》第27条之规定进行环境影响后评价，不符合要求的，依法责令整改、搬迁或者关闭；规划和建设项目的环境影响评价应该包括环境风险评价；把“三同时”制度扩展至工业规划区域的验收层次上，环境风险应急预案与事故防范措施应纳入建设项目和规划区域“三同时”的验收范围。
二、事件所反映的环境保护监管体制问题
（一）几个值得注意的现象
综观吉林石化公司双苯厂的安全生产事故应急和水污染应急，以下几个不正常的现象值得深思：一是在松花江污染事故发生后的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省政府、吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息。[9]二是在明知松花江已经被污染的情况下，吉林有关方面仍然向媒体强调爆炸没有造成污染，把下游人民群众的生命和财产安全视为儿戏。[10]三是吉林隐瞒污染的现象引起了全国的民愤，应急工作在中央政府的直接干预下才真正地得到协调开展。四是国家环境保护总局主动承担了责任，局内很普遍的说法是，国家环境保护总局太依靠地方，也太相信地方了。五是国家环保总局的局长辞职了这么长时间，而至今既没有听说吉林省市两级负有责任的行政官员主动辞职或者受到严厉处分息，也没有听说其他负有相应环境监管职责的机构出来反省。在法治的国度里，这些现象说明了什么？这说明我国的环境保护监管体制，无论是纵向的还是横向的，都出了大问题。2005年12月底的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也指出，我国的环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；监管能力薄弱，国家环境监测、信息、、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。
（二）纵向的环境保护监管体制问题及其对策
纵向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是环境保护的地方行政首长负责制没有得到有效的落实。我国已经该制度多年，但在实际的操作中，环境保护目标的确定、绿色GDP的确定、责任的追究和程序等却很难确定。在环境问题并没有发展成为本行政区域的灾难问题时，上级政府也不愿意让自己垂青的具有经济发展领导能力的下级行政首长在环保问题上栽跟头。因而这也就不难理解地方行政首长负责制实施多年而鲜有地方政府一把手丢官的现象了。另外，目前，不仅是环境保护领域，还是安全生产、卫生、消防、国土保护等领域，都在喊实行行政首长负责制，有关的目标正在或者正准备纳入地方各级行政首长的考核指标体系之中。从科学的角度看，这是好事。但中国有句古话：“虱子多了不痒，债多了不愁”，负责制多了，行政首长也就麻木了。行政首长一旦麻木，在没有出特大问题的情况下，负责制也就名存实亡了。二是国家环境保护行政主管部门对各地方缺乏真正的制约权。众所周知，地方环保部门由地方各级人民政府管理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，上级环保部门只有业务指导职权。地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果它们严格依据环保法律法规和国家环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方暂时的经济发展和就业形势产生一定的影响。影响较大或者时间较长，地方党委和行政首长不高兴了，环保行政主管部门负责人的乌纱帽就要飞了。乌纱帽决定其本人的前途乃至家庭生活质量的优劣问题。为了保住乌纱帽，环保行政主管部门的负责人不得不依据地方党委和政府的意图干一些违反原则的事情，如不按照规定上报应当上报的环境问题，以文件对文件的“空对空”形式应付中央的要求等。一些资金短缺的地方环保部门甚至打起了排污费和罚款的主意，歪曲环境立法或者滥用环境监管自由裁量权搞“依法腐败”，[11]和排污企业形成了“猫鼠同乐”的默契，即地方环保部门默许企业长期超标排污，排污企业则持续地向环保部门“贡献”排污费或者罚款来养活环保部门的职工。也就是说，国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方政府，而对地方的一些违法行为，国家环保行政主管部门有时也无能为力。时间长了，环境保护的长效机制也就被破坏了，不出大问题才怪。三是下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、转的严厉处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责任平衡的原则。按照规定，吉林市环保局对吉林石化公司没有责令关、停、并、转的行政处罚权，但是对于吉林石化公司等中央直属企业，其突发环保事件的应急职责，该局却不得不承担，因而极不合理。
在目前的体制下，可行的办法是继续完善国家监察、地方监管、单位负责相结合的环境监管体制。具体的措施除了通过几次风暴式的执法活动树立环境法的权威外，还包括：其一，国家环保部门和监察部门联合环境保护违法违纪行为处分文件，对有关责任单位和责任人进行责任追究。其二，发动新闻媒体和舆论主动参与的优势，加大对环境违法现象的曝光力度，及时把上级环保机关的检查情况和查处结果向全社会公开。其三，按照2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，健全区域环境督查派出机构，加大省以下环保部门垂直领导的试点。其四，下放中央和省属企业的环保监管权，实行环境保护的属地化管理，让地方来监督这些企业的环保状况，制约中央和省属企业违法普遍的现象。
（三）横向的环境保护监管体制问题及其对策
横向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是各单行环境立法的起草往往由一个行政部门主导，因而被全国人大常委会通过的单行环境立法大多留有片面强调主管部门“主管”权或者“监督管理”权的痕迹。由于环境“主管”权或者“监督管理”权被单行环境资源立法分解得七零八落，缺乏环保行政主管部门的有效监督和协调，1989年《环境保护法》授予国家环境保护总局的“统一监管管理”职权被专门立法逐渐架空了。如修订后的《水法》、《海洋环境保护法》授予了水利、海洋、、渔政等部门部分环保“主管”权或者“监督管理权”，但是对于环保行政主管部门的统一监管管理要么不谈，要么轻描淡写地规定一下，或者用“会商”、“备案”等词简单地来代替。再以环境公报为例，环保部门发综合性的环境公报，水利、海洋等部门则发专门性的环境公报，但是由于缺乏有效的协调，目前，公报的数据口径并没有得到很好的统一。也就是说，单行环境立法没有把环境保护的生态和实际的行政管理现状有机地统筹起来，环保行政主管部门和其他部门在环保监管的职责方面并没有得到立法很好的协调。二是一些负有环境监管职权的行政部门只重视某一个专门环境立法中对自己有利的立法职权规定，而忽视《环境保护法》和其他环境立法中对自己利益少的职责规定。在部门主导单行立法的今天，有的部门在单行立法中只有职权而无责任的现象比较普遍。如很多环境事件发生之后，因为1989年的《环境保护法》规定环保行政主管部门是统一监督管理的部门，社会舆论首先便把矛头指向它，真正负有监管职责的部门却避而不谈责任，有的甚至把责任推给环保行政主管部门。三是很多环境污染事件是由安全生产事故引发的，因此安全生产和环境保护监督管理部门应协调两者的监管职责，但是现有的立法却没有做到这一点。也就是说，环境保护的监管要求在现有立法中并没有和安全生产的监管要求有机地融合在一起，在现实中出现了“河水不犯井水”的现象。为了解决以上问题，梳理横向的环境保护管理体制刻不容缓。2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也认识到了这个问题，要求按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。
我国目前实行的是政府主导、各方广泛参与的环境保护体制，一旦政府主导的作用出现了问题，就会严重影响整个国家环境保护的效率。因此必须对症下药，以解决职权过于分散且缺乏有效的协调和监督为突破口，做好以下工作：其一，制定专门的《环境保护监督管理职责法》或者修订《环境保护法》，全面、具体、平衡地规定有关部门的职权和责任，避免由各部门主导的单行环境立法回避部门责任的现象。其二，把安全生产和环境保护的监管职责结合起来，建立会商、通报、多部门审核、联合执法等机制。其三，进行机构改革，改变环境行政监管权过于分散在各部门的现象，建立广职责的大机构。如可以考虑把国家环保总局上升为环境部；重整国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家安全生产总局、国家地震局的职能，组成新的资源部（职责是监管土地资源、矿藏资源、淡水资源、海洋资源和林业资源）和灾害应急部（负责水灾、地震、海啸、森林火灾、安全生产等自然和人为灾害的应急）。此外，还要重新协调以上机构与交通、农业、商业和国家发展改革等部门的环境监管权。
三、事件所反映的国内环境应急制度建设问题
松花江污染事件发生之后，学界有两个观点：其一认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江的上游，应该搬迁。笔者认为，这个观点值得商榷，只要该企业不位于环境敏感区，就是合理的。再说，不可能把所有的企业都建设在各流域的下游，即使建设在下游，不重视企业环境污染的应急体系建设，也会产生严重的水污染。其二认为，吉林石化公司双苯厂不应建在松花江边。笔者认为，吉林石化公司双苯厂建设在松花江边没有错，因为它的运行需要水，即使它不建在松花江边，也会位于其他水系边。[12]近年来，一些地方相继发生安全生产事故，并引发了重、特大环境污染事故，群体性事件增多，主要原因是一些地方没有高度重视对突发环境污染事故的防范。[13]体现在松花江污染案上，吉林石化公司错在没有加强企业的环境风险管理和应急体系建设，吉林的地方政府错在没有加强相关的领导和监管。也就是说，问题出在环境应急制度的建设和落实上。体现在松花江事件上，具体的问题主要为：
一是地方政府和环保部门在污水处理的应急中指挥失职。在该案中，企业发生爆炸事故后，吉林市政府和市环保局已经介入应急事宜，负有直接应急监管职责的责任。按照环保常识，剧毒的苯和硝基苯一旦排放到水体中，会产生严重的水污染，因此，依据《水污染防治法》第29条规定的“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”，污水不能外排。但如果是因为企业不具有储存污水的条件而使剧毒的苯和硝基苯外排，这说明吉林市环境保护局在该企业应急预案的审批方面存在疏忽或者放任的责任；如果是在吉林市领导和市环保局默许或在吉林市环保局不知情的情况下，企业把应急所产生的剧毒污水外排，这还说明吉林市领导和市环保局负有放任违法或者疏忽的责任。
二是地方环保部门和政府不执行上下级环境保护部门间和政府间的环境事故信息报告制度。1987年的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》第8条规定：“重大或特大的环境污染与破坏事故的报告分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。”但是，在松花江污染事故发生后的11月14日至17日的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。[14]这说明，知情的吉林省和吉林市有关方面是存在明显的故意的。这可能和我国缺乏严格的信息报送责任制有关。
三是水利部门或者流域水资源管理机构在水环境监测方面失职。1996年修订的《水污染防治法》第4条规定，水利和重要江河的水源保护机构协同环境保护部门进行水污染防治实施监督管理。2002年修订的《水法》第34条规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”可以看出，吉林石化公司双苯厂排污口的存在，如果没有经过水行政主管部门或者流域管理机构的批准，但它们至少有义务事后知道这个排污口的存在。《水法》第32条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”可见，水利管理部门和重要江河的水源保护机构对吉林石化公司双苯厂排污口下游的松花江水质是负有监测职责的。即使吉林的地方政府和环境保护部门否认污染的存在，水利部门或者流域水资源监测部门也应当知道河流被污染了，并按照规定报告国家环保总局和下游的黑龙江政府，但事实上它们做了这项工作吗？事件发生后，我们只听到国家环保总局的反省声音，却没有听到水利部门和流域管理机构的反省声音。
以上问题可以总结为：我国目前的地方各级环保部门应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，应急信息的报告和反馈工作不力，环境应急监测能力不足。[15]为此，2006年年初，国家环保总局出台了环境污染事故应急预案，并要求各省级环保部门编制省一级的环境污染事故应急预案，一些重点污染的企业也应该有污染事故应急预案。[16]目前，剩下的是应急预案编制和演练问题。笔者认为，应对全国范围内的所有突发环保事件，仅有一个国家环保总局的预案是不够的，因为，应急涉及环境安全的评估和紧急状态的宣告问题，有时涉及军事资源和力量的调动问题，在个别情况下，还涉及与外交协调问题。因此，除了要完善环境安全立法和化学品管理立法外，还必须颁布一部全国性的环境突发事件应急立法，即由全国人大常委会通过定《环境突发事件应急法》或者由国务院颁布《环境突发事件应急条例》。
四、事件所反映的公众环境利益保障机制缺失问题
现行《宪法》的序言指出：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这说明，人民，也就是公众，在国家中享有至高无上的法律地位。尽管按照《宪法》的规定，人民通过各级人大来行使国家权力，不具有直接行使国家权力的资格，但是主权最终在民的宪法基础和还权于民的人民民主思想是不能动摇的。也就是说，各级政府无论制定什么法，作出什么决定，采取什么措施，都应该以满足公众的意愿和利益为宗旨。松花江污染的任何应急措施，也应该符合这个宗旨。但是在实践中，却存在如下问题：
（一）公众应急信息的提供机制问题
向公众提供应急信息的机制不健全。发生重大突发事件，政府有义务介入并且取得主导和控制权。控制的手段要得到国民的理解和支持，符合国民的利益，必须在国家权力的绝对控制和有序引导下向公众提供善意的、充分的事故信息和应急信息。从法理上讲，在涉及公众重大利益特别是公众生命财产可能遭受重大损失的关头，“主权在民”的宪法基础应该被彰显。但是如果不是基于善意的目的而是恶意隐瞒或者延缓公告可能造成人民群众生命财产重大损害的信息，显然就违反了这一基本的准则。违反了这一基本准则，就侵犯了国家主人的主权，政府的信用就丧失殆尽，严重时可以引发危及国家政权的混乱和骚乱。在松花江污染事件中，哈尔滨市政府关于第一次停水的公告是出于善意隐瞒的目的，而且在当天就在第二次公报中就改正了，情有可原。但是吉林方面的应急指挥机构，为了维护“一贯正确”的面子和少数人的乌纱帽，完全漠视公众的生命和财产安全，不按照《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》履行向下游告知实情的义务，就是不可原谅的。如果不是中央人民政府及时干预和全国人民声讨，后果不堪设想。因此，吉林方面应当承担违反“主权在民”宪法基本准则一致的政治和法律责任。可喜的是，污染事件发生之后，国家环保总局于2006年2月初决定，对127个分布在全国江河湖海沿岸、人口稠密区、自然保护区等环境敏感区附近的投资约4500亿元重点化工石化类项目进行环境风险排查，并把这些企业的排查信息全部向社会公开。[17]
（二）应急中的避害机制建设问题
采取合理的公众避害措施是环境突发事件应急工作的基本原则。松花江污染发生之后，黑龙江省各级政府为人民群众采取了相应的应急避害措施，如从外地调运饮用水、平抑清洁的饮用水价格、给困难人群免费提供清洁的饮用水等，得到了各方面的肯定，但是实践中还是暴露了一些长期积累下来需要解决的公众应急避害问题，如很多区域和单位没有应急水井，如何坚决打击不法行为确保商品饮用水的质量，政府在已经故意提供错误信息的情况下如何科学辟谣，如何有序地引导居民泰然应对事件而不外逃问题，需要以后去逐步完善。尽管如此，从各方面的评价来看，黑龙江应急措施的采取总的来说还是比较合理的。但是，松花江吉林段的应急措施怎么样呢？我们从吉林方面长时间恶意隐瞒污染已经发生的事实来看，肯定非常糟糕。是否已经有人因饮用污染的水或者用污染的水进行生产造成损失，目前还不得而知。另外，还有一个值得注意的事，造成松花江重大污染事故的中国石油天然气集团2005年12月4日向吉林省捐款500万人民币治理污染，却遭到了国内舆论的批驳，被认为是“用国家的钱冒名领功”。[18]从法律上看，国有企业并没有捐助的权利，因此，所谓的“捐助”应当是先行赔偿。
（三）事后的救济机制
存在高污染的风险，因此在我国早就实行了环境污染损害的无过错责任原则。也就是说，即使造成污染损害的没有过错，只要不是法律所认可的不可抗力等免责现象存在，就应当对所有的损害承担全部的填补民事责任。对于生活和生产困难的，可以基于《民事诉讼法》的规定向法院申请先予执行。松花江污染事件发生后，一些个人和单位向法院提起了民事赔偿诉讼，从而引发了关于法学界关于几个环境法律问题的探讨：
一是到底谁享有民事起诉权？一般来说，对于松花江水体享有直接水权的单位即办理合法取水、用水许可手续的单位和个人，如自来水厂、江边工厂、江中网箱养鱼户等，他们的合法水权受到直接的侵害，属于《民事诉讼法》规定的直接利害关系人，应当享有民事起诉权。对于那些不被《水法》所禁止的世世代代直接在江中取水利用的农民以及依靠自来水公司供水的居民、餐饮业主、洗车业主、洗浴业主等，他们可否就自己的损失或者额外的负担享有环境民事起诉权呢？，学者们的观点还不统一。有的认为，他们因为别人的过失而受到了不应有的损失，就应当得到赔偿。还有的学者认为，依据现有的立法，他们不享有环境污染损害民事起诉权，因为这些主体并不对江中的水产生任何法律所认可的利用权利，也就是说，他们和污染不存在目前法律所认可的直接利害关系。如直接在江中取水利用的农民享受的取水好处是一种反射利益，这种利益并没有被现行立法上升为可诉的权利；依靠自来水公司供水的居民、餐饮业主、洗车业主、洗浴业主只是和自来水厂形成了合同关系，他们要起诉，只能依据《合同法》第121条之规定以第三人（即石油天然气集团公司或者吉林石化）的原因造成自来水厂未按照合同约定供水而起诉自来水厂。笔者同意第二种观点。但是这并不意味着笔者同意的现行环境民事起诉权的法律规定是、合理的。笔者认为，应该修订现有的不利于有效地保护人民群众利益的《民事诉讼法》、《环境保护法》和《水污染防治法》，让所有受的民事主体均享有非重叠的环境污染民事起诉权。
二是污染损害费用是否包括国家采取的应急费用、居民和单位采取合理预防措施的自救费用和生态损失？关于这个问题，学者和立法机关也没有取得一致的看法。大多数的学者认为，应急和自救是为了减轻致害企业的所造成的损失，属于无因或者有因管理之费，理应由受益者即致害的企业承担。这部分费用不是由于侵权或者违约而直接产生，因而不存在赔偿问题，只存在支付或者补偿的问题。尽管如此，因为这笔费用毕竟属于意外的支出，如果判断是否追究刑事责任时，还应把这部分费用纳入我国《刑法》第六章第六节所指的“重大损失”范围之内。另外，对于生态破坏，由于《环境保护法》、《民法通则》、《水污染防治法》规定了恢复原状的法律责任，所以应当把通过科学途径折算的恢复费用作为生态损失，纳入污染损害费用之列。
三是损失仅限于直接损失是否科学？根据环境立法和司法解释的规定，我国的环境损害民事赔偿目前实行的是只赔偿直接损失的原则，对于因污染而致的间接损失，不受法律的保护。但是，如果俄罗斯受到了污染损害，俄罗斯的受害者却可以依据2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第77条的规定得到所有的直接和间接损失的赔偿。同一个行为，造成不同国家的污染损害，却产生了两种赔偿结果，这对我国的受害者公平吗？
四是吉林石化公司是否具有独立的民事法律主体资格？众所周知，吉林石化公司是中国石油天然气集团的分公司，按照法律的规定，不享有独立的民事法律主体资格。也就是说，中国石油天然气集团应当对吉林石化公司的环境侵权行为承担全部的责任。但是一些民法学者根据中国石油天然气集团和吉林石化公司的资本关系提出了不同的看法，认为，吉林石化公司具有独立的民事法律主体资格。如果吉林石化公司在司法实践中真具有诉讼主体资格，那么，其有限的资产能够满足赔偿的需要吗？如果不够，对于保护受害者的权益公平吗？ 这些问题，需要立法或者司法解释加以解决。
五、事件所反映的外国和国际环境法学问题
科学的环境执法和环境外交必须以充分的环境法学研究为基础。总的来说，我国政府所采取的松花江污染应急处理措施，无论是国内应急指挥还是与联合国环境规划署、俄罗斯政府的国际应急合作，均是比较科学的。但是由于我国的环境法学者对外国和国际环境法的研究不足或者不成熟，使我国的环境应急工作出现一定的难度。
（一）外国环境法的研究问题
一是对俄罗斯环境立法的体系和环境标准了解不充分。根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》的规定，俄罗斯的环境标准可以分为保护标准，环境质量标准、允许的环境影响标准、允许的人为环境负载标准、物质和微生物允许排放标准、工艺技术标准、物质和微生物的最高容许浓度标准、允许的物理影响标准、污染物和微生物的排放限额。为了最大限度地控制苯和硝基苯流入俄罗斯境内的浓度，我们必须全面了解俄罗斯联邦的这些环境标准。由于俄罗斯是联邦制国家，联邦各主体又可以根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条的规定制定不低于联邦标准的环境标准，因此，又必须了解俄罗斯联邦各主体的相关环境标准。另外，由于上述标准是俄罗斯联邦和联邦各主体环境立法所确认的标准，因此，研究就俄罗斯环境立法的体系又是必需的。根据笔者参加学术研讨会的感受，我国的学者对这方面的资料把握是远远不够的。
二是对俄罗斯的环境应急制度了解不充分。事件发生后，我国基于负责的态度对俄罗斯提供了两批救援物质，两国的环境保护部门在俄罗斯和中国均进行了有效的接触。但是，总的来说，我国的学者和政府对俄罗斯国内的环境应急制度，如信息通报时间要求、水环境监测点的设置和监测规范、临时供水点的建设要求、应急物质的发放等是了解不充分的。加上俄罗斯是联邦分权制国家，联邦和联邦各主体环境应急监管权的划分由俄罗斯联邦宪法和《俄罗斯联邦环境保护法》确定，因此，必须对相关的立法进行研究。只有这样，我国的中央政府才能妥善处理与俄罗斯联邦及各州的关系。
三是对俄罗斯国内环境法律责任的追究条件、赔偿标准和环境司法制度不完全了解。污染事件如对俄罗斯产生损害，外交索赔是难免的。要妥善、公平地处理好外交纠纷，必须了解俄罗斯的相关制度。其一，关于俄罗斯环境法律责任的追究条件和司法制度，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条规定：“俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护领域的职权有：……对因违反环境保护立法造成的环境损害，提起损害赔偿诉讼。”第11条规定：“公民有权……向法院提起环境损害赔偿诉讼。”而且该法第78条把诉讼时效定为20年，远远超过中国1989年《环境保护法》设定的3年期限。因此，如果损害一旦发生，俄罗斯居民和受污染影响的联邦各主体在俄罗斯法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，或者俄罗斯居民和受污染影响的州在中国法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，都是有可能的。而且这种诉讼，在未来的20年之内随时可能发生。对于这个问题，学者们的了解是不充分的。其二，关于环境损害赔偿标准，根据我国环境立法和司法解释的规定，仅包括直接损失而不包括间接损失。而2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定应遵循全部赔偿的原则，不仅包括直接损失，还包括间接损失，即“因违反环境保护立法造成的环境损害数额，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益），以及复垦和其他恢复工程的方案予以确定，在缺乏这些项目时，依照实施国家环境保护管理的执行权力机关批准的环境损害数额表和予以确定。”对于俄罗斯究竟采用什么计算表和方法，学者们和有关执法部门都不了解。
（二）国际环境法的研究问题
事件发生后，中方应否产生国际环境法上的法律责任？如果产生，承担责任的主体又是谁？环境法学界和国际法学界存在严重的争论。
造成损害是构成国际环境民事责任的必要条件。作为上游国，中国享有国际法所认可的权利，享有包括适度排放污染物在内的合理利用河水的权利。中国排放的污染物在流出国境前，只要不超过中国的水环境质量标准，从国内法的角度看就是合理利用河水的表现。但是，符合中国环境质量标准的河水如果不符合下游国环境质量标准而流入下游国，[19]是否侵犯了下游国的水环境主权呢？这涉及合理利用河水的国际标准是否存在的问题。目前，国际上并没有被各国广泛接受的统一的河水合理利用国际标准，需要各河流沿岸国通过条约解决。虽然我国和俄罗斯是很多国际环境条约的成员方，但是双方至今都不是某个河流环境保护条约的成员方，中国也未与俄罗斯签订有关河流环境保护条约。因此，一些学者认为，中国即使对俄罗斯产生环境污染损害，也不会产生条约法律责任。但是，另外一些学者指出，国家的环境主权与不损害国外环境作为国际环境法的一项习惯法规则，被1972年《人类环境宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》和所有重大的环境条约广泛确认，已经成为国际环境法的一项基本原则。因此，根据该原则，中国方面如对俄罗斯产生实质性的污染损害，还是应当负法律责任的。作为负责任的大国，中国外交部长已经“代表中国政府对此次重大环境污染事件给下游的俄罗斯人民可能带来的损害表示歉意”。[20]也就是说，一旦损害发生，中国方面是承认负有涉外责任的。
紧接着的问题是，如果损害一旦发生，中国方面负有涉外责任的主体究竟是谁？1972年的《人类环境宣言》信念21指出：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”1992年的《里约环境与发展宣言》也有类似的宣示。由于该规则已经成为广泛认可的国际习惯法规则，因此如果污染对俄罗斯造成损害，中国政府应当对其控制不力承担国际法律责任。当然，这并不能否定中国石油天然气集团或者吉林石化最终应承担的所有民事赔偿责任。
（三）国家应该采取的对策
之所以对俄罗斯环境法目前研究很不充分，主要是俄罗斯经济发展缓慢，不可能给中国学者以环境法方面的课题资助。由于俄罗斯经济的国际吸引力下降，中国政府和有关民间机构也不可能投入很大的课题研究经费，学者们的经济和法律研究成果在唯美欧论的不会有大的市场。因而，在市场化中生存的中国环境法学者对其环境法就不大感兴趣。据笔者所知，目前，除了对属于前苏联的一些国家的环境立法缺乏研究外，我国对缅甸、尼泊尔、印度、孟加拉国、越南、朝鲜、蒙古等经济不发达邻国的环境立法研究还很不系统和成熟。加上现有的环境法学术研究机构对这些国家的语言缺乏有效的掌握，也大多没有进行相关的研究。作为工业生产大国，为了有效预防和处理日后与邻国可能发生的环境纠纷，中国应当以松花江污染事件的处理为契机，系统地加强接壤临国、大气相关临国、海洋相关临国、河流相关临国和贸易相关国家的环境法律研究。由于我们的很多临国经济不发达，环境法学者们研究的成果在市场经济社会很难得到大的经济收益，建议国家予以经济上的支持。
同样的道理，由于国际环境法基础研究成果的研究难度大，学者们在市场经济社会很难得到大的经济收益，因此，研究的积极性也大打折扣，研究情况总的来说是不令人满意的。国家应采取激励措施鼓励对国际环境法基础领域的研究。只有研究透了，我国的国际贸易和国际环境保护外交才能游刃有余。
[1] 参见《环保总局副局长潘岳入选美〈商业周刊〉亚洲之星》，chinanews.com.cn/news/2005/2005-07-22/26/602504.shtml
[2] 参见《吉林环保局上报不及时 错过控制松花江污染时机》，china.org.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[3] 参见《潘岳：决不让松花江水污染的悲剧重演》，news.sina.com.cn/c/2006-02-12/15419080243.shtml
[4] 参见《国家环保总局全面排查化工石化项目》，xmepb.gov.cn/news/news/shownews.asp?id=973
[5] 参见《防止松花江事件重演 中国排查化工石化行业》，dragontv.cn/detail.php?InfoID=45563&
[6] 参见《不罚污染企业 可能丢乌纱》，news.sina.com.cn/c/2006-02-09/02238156165s.shtml
[7] 参见《环保风暴再起 潘岳：官员不罚污染企业可能被撤》，cnlinfo.net/news/20062/15095534.html
[8] 参见《环保总局：官员不罚污染企业可能被撤职》，szonline.net/Channel/content/2006/200602/20060208/403356_1.html
[9] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，china.org.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[10] 参见《华商报：吉林副市长自杀调查》，elaputa.com/blog/article.php?tid_7.html
[11] 参见《陕西榆林副市长炮轰行政十弊 一些人依法搞腐败》，news.sohu.com/20060216/n241861285_1.shtml
[12] 参见《巨额索赔临近吉林石化》，p5w.net/p5w/home/newcompany/news/200512050966.html
[13] 参见《吉化爆炸引发多米诺骨牌式危机》，jjxj.com.cn/news_detail.jsp?keyno=9133
[14] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，china.org.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[15] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，china.org.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[16] 参见《吉林环保局上报不及时错过控制松花江污染时机》，china.org.cn/chinese/huanjing/1048799.htm
[17] 参见《国家环保总局全面排查化工石化项目》，xmepb.gov.cn/news/news/shownews.asp?id=973
[18] 参见《捐500万治理松花江污染中石油被批“用国家的钱冒名领功”》，irib.com/worldservice/chinese/news/05-12-07/05120721.htm
在乡村环境污染问题中，农村居民作为环境污染的直接受害者，对环境污染的危害有着最直接和深刻的感受，环境抗争事件是一种在农民难以忍受时的就事论事的政治参与行动，而这种行动是草根行动者以行动的实效作为目的，主要采取政府制度内的行政或司法手段，甚至同时使用不同方式影响政府。
地方政府处理事件的态度对农民之后的行动选择具有重要影响。在我们的实地调查中，发现地方政府在面对农民利益要求时，开始时基本上采取消极的策略，并且一旦农民的利益表达变得强烈时，政府甚至可能采用压制行动。这样做很容易激化双方之间的矛盾，使事件复杂化，更容易引发冲突，增加农民对于政府的不满，不利于问题的真正解决。
二、环境抗争事件的个案
安徽省A市L镇位于含山县南部，面积130平方公里。L镇的张山村和山外村围绕某大型水泥厂坐落，与水泥厂的距离约200米左右。2011年老水泥厂扩建投产试运营，生产线由一条线增至三条。随着生产规模的扩大，给距离最近的两村村民带来了更多的环境污染。村民们的生活终日受水泥厂的噪声和粉尘污染的影响。由于噪声和粉尘污染严重影响了村民的正常生活，无奈之下，为了保障自己的合法权利，村民开始与水泥厂、镇政府相关部门和其他相关政府机构等反映问题，由此展开一系列事件。把整个事件综合一下，我们发现村民的环境抗争存在着一个明显的过程。我们把这个过程大体分为三个阶段： 即个体利益表达阶段、群体冲突阶段和冲突后的利益调整阶段。
1.个体利益表达阶段
水泥厂扩建试运营之初，村民们开始与水泥厂进行交涉，希望厂方能采取一些有效措施以减少粉尘和噪声对于自己生活的影响。这个时候，村民的行动多以个体单个行动为主，即使有时部分人一块去反映问题，也是临时的，没有组织与协调。在这个阶段，农民抗争的直接对象是产生污染的水泥厂，直接向企业反映问题或者通过向政府求助，要求消除污染和经济利益补偿。但是，企业与政府没有意识到问题的严重性，采取了较为消极的态度，没有实际解决问题，村民们在继续忍受环境污染及其带来的严重危害的同时，心中的积怨也在加深，这就为群体冲突事件埋下了伏笔。
2.群体冲突阶段
正常的反映问题没有得到积极的回应，问题依旧存在，双方矛盾开始升级。为了更快和更有效地达到自己的目的，村民们2011年3月份在水泥厂门口静坐，通过阻止运输车辆的进出来干扰水泥厂的正常生产运营。试图通过这种方法引起企业负责人和政府对问题的重视，促进问题的解决。受到村民的静坐围堵后，水泥厂迅速向上反映。县政府在获悉村民在水泥厂们口静坐这一事件后，马上采取相关措施进行紧急处理，迅速派遣工作人员对村民进行“疏散”。
到这里，事件也算是有了一个小转折，村民们不再向企业反映问题转而向政府有关部门反映情况。村民们开始了不断地上访，首先向县环保局反映，县环保局认为村民的要求合理却对于问题的解决没有办法。之后村民们又来到县局进行上访，顾及到水泥厂作为L镇纳税第一大户，并且由于历史原因，作为水泥厂的负责人享有行政级别待遇，且待遇较高，超出了县局的管辖范围，县局工作人员建议村民们向更高一级政府部门反映。
村民拿着县环保局出具的有关水泥厂生产污染扰民问题的评估报告来到市局进行上访。市局接待了他们，对于他们反映的问题进行了处理，处理的结果是责令县政府进行解决。县政府在接到处理结果后，根据环保局提出的500米安全范围，计划将安全范围内的居民进行拆迁安置。至此，群体冲突阶段告一段落，但是事情并没有结束。
3. 冲突后的利益调整阶段
地方政府在和村民商讨拆迁安置的过程中又出了很多的问题，首先，政府给出的补偿标准过低，村民的原有住房很难换到一套搬迁安置房，很多村民还要补不少差价。村民无法接受这样的搬迁安置条件，拒不在拆迁协议书上签字。另外，由于政府两次给出的拆迁安置的价格不一致，后者偏低，加之之前的一系列事件，村民们不再相信政府，认为政府是在欺骗他们，想要在拆迁中赚钱，坚持要求政府按照更高的价格来进行补偿。两者之间又形成了矛盾，村民们说，事情不解决，他们还要闹大，要上更高的部门上访，对于村民的上访，地方政府更多地采取打压的态度，听说之后马上派人追回，事件在斗争中慢慢加剧。
三、对事件中地方政府行为的反思
从上述整个过程，我们可以看到如下现象： 首先是农民对污染的抗争是从企业走向政府的，政府对事件进行了包揽，使得政府由公证人变为参与者；其次，农民抗争方式的逐渐升级很大程度上源于在于其利益表达时并没有得到地方政府的积极回应；第三，在整个环境抗争事件中，农民对于政府越来越不信任，政府的公信力对于村民来说不断下降，这种公信力的下降也使得事情的处理变得越来越困难。地方政府本应该是作为公证人的身份出现，它在处理问题时应本着公正的的态度，平衡企业与农民之间的矛盾。但是，政府为什么会有这样的表现，其动力是什么，这样做又有什么样的后果？
1. 利益共同体的推进
首先，在我国改革开放之后，虽然传统的“政企合一”体制逐渐被打破，但是，目前来说并没有完全分开，水泥厂的厂长享受行政级别待遇也从侧面说明了这一点。其次，中央政府对地方政府的考核通过各种经济指标，这是地方政府促进经济发展的动力，也是使得地方政府与企业形成紧密关系的又一原因。第三，地方政府面临着严重的财政压力，分税改革之后，地方政府的收入减少，迫使地方政府必须着力培育和壮大企业，以扩大税源和财源。
根据目前的侵权责任法、环境保护法等相关规定，对环境污染侵权责任采取单一的无过错规则原则调整。依无过错责任原则，在受害人有损害、污染者的行为与损害有因果关系的情况下，不论污染者有无过错，都应对其污染造成的损害承担侵权责任。过错规则的归责原则更多地是从被告的义务角度而非原告权利角度分析问题的，然而无过错责任又将原告的权利放在了考虑的优先位置。因此，我们可以称之为受害人本位的环境污染侵权责任条款。但是受害人本位的规范模式在现实中存在一些背反的情形，造成一些利益困境。
1.加害人和受害人均在实施环境污染行为
这种情况在水污染问题领域比较常见。我国水污染案件常常导致水产养殖业的损害，催生了一系列典型案例，如李国发诉东风灌溉区管理处污染损害赔偿案、天津乐亭重大渔业污染侵权案件等，这些案件在司法实践中率先确立了污染侵权责任的无过错归责原则，将是否符合排放标准排除出侵权责任的构成要件。然而，养殖业也是对环境有破坏作用的生产活动。养殖密度超过水体容量、饵料剩余、水产肥料和生物代谢产物的积累都会导致水体富营养化或者水体污染。近年来，国内水域常发的水华、赤潮等灾害都有水产养殖业的作用因素。2010年国家环境保护部的《第一次全国环境污染源普查公报》称，水产养殖业排放的COD55.83万吨，总磷1.56万吨，总氮8.21万吨，分别占全国排放总量的1.84%、3.69%、1.74%。水产养殖业投放的抗生素也是导致大江大河中抗生素残余的罪魁祸首，全国人用抗生素占总量48%，而52%都是兽用抗生素，投放在养殖水域中的抗生素是江河流域中抗生素残留的主要原因。无过错责任原则的适用使水污染的受损方在诉讼中居于相对优势的地位，造成了一种可能性：利用同一环境资源的两家企业同样造成污染，但是法律优先保护受害方。在适用环境污染侵权责任条款时，哪一家企业对水体造成的危害更大并不重要，重要的是谁受到了损害，受害方通过环境污染侵权责任获得赔偿，甚至要求另一污染企业停止侵权行为，而损害赔偿却无益于环境保护，环境污染侵权责任条款的立法目的已经流失。而从另一方面看，对于环境损害事件，若仅以损害事实发生及因果关系存在，即认定侵权责任成立，则企业经营者的排除污染责任将成为绝对责任，对于企业经营者未免过苛，而有害于工业化之进展。
2.受害方本身的违法行为导致环境污染损害发生
由于港口疏浚施工造成的海域污染案件中此种情形较多。近年来，我国经历了港口建设的高峰时期，同期我国的海域使用制度也发生了较大变化。以前任由沿海农民通过承包方式自主利用海域成为历史，取而代之的是2002年海域使用管理法所确立的海域功能区划制度和有偿用海制度。因此，沿海农民在港口及其周围海域所进行的养殖活动，由于海域功能区划的确定和港口法的实施，由法律所不禁止变成禁止的活动。同时，港口施工建设经常会造成沿海养殖物损害，受害的农民一般是以海域污染损害为由提起诉讼。在此类案件中，沿海从事养殖的农民的养殖利益是否合法成为审判中常见的争议问题，如青岛海事法院(1999) 青海法威海事初字第84号判决、(2000) 青海法海事初字第41号判决、(2001) 青海法海事初字第23号判决、(2005) 海事初字第006号判决;大连海事法院(2003) 大海锦事初字第16号判决;厦门海事法院(1999) 厦海事初字第019号判决;北海海事法院(2005) 海事初字第004、005、006号判决、(2004) 海事初字第012号判决等。正如此类案件的某一判决书指出的：如对其违法利益予以保护，无疑是鼓励原告可以不遵守国家法律法规，可以非法使用海域和非法养殖，其产生的负面效应将是其他公民和法人纷纷效仿，其结果将是对国家法制和国家海域的破坏。如果忽视港口管理机关或者经营企业进行港口维护和建设的正当职权以及国家海域使用制度，对污染损害赔偿责任的成立做过于宽泛的认定，将不利于国家法律的实施。
二、从比较法角度看环境污染侵权存在多元归责原则
虽然早在侵权责任法出台之前就有观点指出，单一的无过错原则无法适应变化多端的环境侵权类型，应该建立以无过错责任为主，公平责任、风险责任、过错责任为辅的结构体系。但是更具有普遍性的观点是，无过错归责原则是法治发达国家在应对工业化大生产带来的污染侵害问题时采取的普遍且唯一原则。这种认识有片面之嫌，单纯的无过错责任无法适应现实的复杂关系，在前文分析的利益困境中，很容易发现法院并未简单适用无过错责任，而是从其他角度实际上给环境污染侵权责任的成立附加了其他的构成要件。
1.有的国家在环境污染领域适用无过错责任有范围和条件限制
在比较研究中一般将德国环境责任法第1条作为德国对环境污染侵权采取无过错归责原则的依据。但是该条的内容是：由于附录一列举之设备对环境造成影响而导致任何人身、健康受损或财产损失，设备所有人应对受害人因之所生的损害承担赔偿责任。很明显，相对于我国的环境污染侵权责任条款附加了前提条件，即只适用于环境责任法中附件一详细列举的96种设备造成的环境污染侵权损害。立法对严格责任的适用没有给法官留下任何灵活把握的空间。此外，德国环境责任法第5条还规定了忍受限度内的免责：如果设备运行符合预期目标及相关规定，且财产仅遭受轻微损失，或者根据当地普遍情况，损害在可以忍受的合理限度内，对于财产损失的损害赔偿责任应予免除。就忍受的合理限度问题，日本的司法实践作了进一步探索，在环境污染案件中可以用忍受限度论或者新忍受限度论判断的过失完全取代通说中的过失和违法性的二元可归责性结构。
即忍受限度的衡量要考虑以下因素： (1) 受害人方面的损害的性质(健康损害、精神损害和财产损害)及其轻重情况;(2) 加害人行为的社会评价(公共性、有用性);(3) 设置防止消除损害设施的状况; (4) 是否遵守管制法规; (5)客观方面的工厂所在地; (6) 据先住后住关系等周边情况个别地确定忍受限度。相反，在我国侵权责任法第65条规定的因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任没有任何前提，成了一条抽象规则，适用范围只能取决于司法实践如何解释污染。随着人类知识的发展，乃至整个发展观念的转变，人们认识到自身所有的生产行为都会带来环境影响，有正面的也有负面的，污染的适用界限实际上是人类的所有行为。侵权责任第65条可能会成为一项抽象规则适用于所有的人类活动。
2.有的国家对部分环境污染纠纷适用不动产相邻关系调整
在德国，环境污染纠纷不仅受环境责任法调整，还受到民法条款调整，其中德国民法上有关不可量物侵入的规定也在发挥调整环境污染纠纷的作用，即第906条规定：在干扰不损害或者较轻微损害土地的使用的范围内，土地所有权人不得禁止煤气、蒸汽、臭气、烟气、煤烟、热气、噪声、震动和其他来自他人土地的类似的干扰的侵入。如果此类干扰对土地的通常使用或者对土地的收益所造成的妨害超出预期的程度，所有权人可以要求适当的金钱赔偿。从文义上看，对于相邻关系的环境污染纠纷并没有采取无过错归责原则，而是采用了类似忍受限度的标准，即超过通常使用或者预期损害的程度。第906条还规定了若干判断标准： (1)依法律或者行政法规确定和估价的干涉，不超过在此规定中规定的极限值或者标准值的，通常为非重大妨害; (2) 对于在依联邦公害防治法第48条的并且能够反映技术发展水平的一般行政规定中规定的数值，适用相同规定;(3) 重大妨害为因按当地通行的使用方法使用他人土地而引起，并且不能够通过在经济上可以要求此种使用人采取措施加以阻止的限度之内。其中第(2) 项正是我国司法解释明确排除的对排污符合国家或者地方污染物排放标准为由的免责。德国民法第906条规定的救济方式上也有特殊之处，对于其中不属于重大妨碍的侵入，相邻关系人有义务忍受，而对于其中重大且用通常方法无法避免的侵入，经过行政许可的营业造成侵入，受害方只能要求金钱补偿。
三、环境污染侵权条款适用需要的调整
在审视现有环境侵权诉讼案例后，很容易发现环境侵权条款在侵占其他侵权条款的传统领域，以至于许多邻里纠纷都被纳入环境侵权领域，有必要通过司法解释和指导性案例调整环境侵权责任的适用范围和条件，防止环境侵权责任条款变成新的侵权责任一般条款。同时，环境污染侵权责任条款的适用也有必要进行调整。
1.确立认定污染的合理忍受限度标准
在新型环境污染损害赔偿纠纷中，应当运用合理忍受限度标准认定污染。环境问题类型复杂而且新类型不断涌现，目前引发诉讼争议较多的噪声、光污染、电磁污染问题就还没有相关法律规范标准。什么是污染这个判断在法律上由这样两种方法完成：一是让它成为一个类似过错的，交由法官来决定的概括构成要件;二是在法律上进行具体列举，类似于德国环境责任法第1条。目前只能采取前者方式，也就是在立法上给法官概括的指示，才能让环境侵权责任条款更能适应个案的需要，更能给予当事人必要的保护。通过法条具体列举的方式，试图涵盖所有的污染类型也是不可能的，法律只能回到抽象概括的方法给污染一个抽象的定义，或者抽象的标准。实际上两大法系在污染造成损害的界定上都采取了类似合理忍受限度的标准。除了前文提到的德国民法、环境责任法上的规定和日本司法实践中的学说观点外，美国1965年的侵权法重述.
(二)在判断对环境有污染的超常危险行为时，也采取了类似的标准，要求法官在判断中考虑：该活动多大程度上不属于通常的习惯、从事该活动的地点的不适当性、对社会的价值被其危险性超过的程度等。司法实践中，法院在处理新型环境污染损害赔偿案件时已经在采用该项原则。在陆耀东诉永达公司环境污染损害赔偿纠纷案中，上海浦东新区居民受到永达公司经营场所夜间照明的干扰提起诉讼，法院判决支持了受害居民的诉讼请求。在判决中，首先依据《城市环境装饰照明规范》认定永达公司照明灯光属于障害光，接着指出其射入周边居民居室内的外溢光、杂散光，数量足以改变人们夜间休息时通常习惯的暗光环境，且超出一般公众普遍可忍受的范围，光污染程度较为明显。在我国司法实践中，也应当引入类似合理忍受限度的认定标准。
在光污染、噪声污染、电磁污染等新型污染中，要根据当地普遍情况，损害在可以忍受的合理限度内，或者该行为对国家利益、公共利益有重要意义，对于该行为造成财产损失的应予免除损害赔偿责任。该规定的意义不只是排除一些明显轻微的环境破坏行为的损害赔偿责任，更重要的是对于一些新型的、对环境有负面影响的人类活动，不必要马上让其承担被诉、被禁止，以及承担赔偿责任的风险，而是要给新的营业、生产或者生活方式留有一定的发展空间。
2.运用不动产相邻关系调整相邻环境利用关系
在争诉双方同为污染企业利用环境，或者同为居民生活利用环境的情形下，应当运用不动产相邻关系调整环境利用关系。如同德国物权法第906条规定，我国物权法上有关相邻关系的规定也明显是要在环境污染领域发挥作用，调整利用环境的平等民事主体之间的关系。对于不动产相邻关系之间的大气污染、水污染、噪声、光、电辐射等有害物质引起的纠纷，应当适用物权法第90条规定来处理，即不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。在水污染纠纷中，特别还要适用物权法第86条规定：不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利。用物权法相邻关系调整此类纠纷相比较用环境污染侵权责任调整此类纠纷有明显的不同。
物权相邻关系处理的原则要遵循物权法第84条规定：不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。环境污染侵权责任中的无过错责任原则明显有利于受害方，这种安排是为了矫正现代化工业生产造成的一种实质上的不公平，即一方面是居民的人身、健康权利受到的不可挽回的损害，另一方是实力强大、肆无忌惮破坏环境的大企业。然而，从司法实践来看，不受限制的环境侵权责任条款的适用范围已经远远超出了这些领域。每个人、企业都有保护环境的义务，同时也有合理利用环境的权利，在不涉及人类生命、健康的情况下，不能将一部分企业利用环境的权利或者污染环境的自由置于另外一些企业之上，或者将某一部分居民享受环境的权利置于另一部门居民之上，而且谁处在法律保护的优先地位完全取决于谁受到的损害先出现，或者谁先起诉。因此，我们在不涉及人的生命、健康的相邻关系环境纠纷中，还是应当发挥物权法上相邻关__系规定的作用，按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则处理。
关键词：法律解释；违法性要件；环境侵权
一、“构成要件思维”与法律解释的跟进
在成文法国家，法律规范是指通过法律条文表现出来的、规定社会关系参加者某种法律权利和义务，具有严密内在逻辑结构的特殊行为规范［1］，法律规范依赖于法律条文的表述，法律条文表述的主要内容也就是一些规定法律权利与法律义务的法律规范。法律规范作用于特定的社会关系便可实现对特定社会关系的调整，达到一定的法律效果。一定法律效果发生的前提条件，常被人们称之为法律构成要件（简称构成要件），譬如一般民事侵权的加害人对受害人承担民事法律责任的“法律效果”一般应具备这样的四个前提条件：加害行为的违法性、损害后果、加害行为与损害后果之间的因果关系、加害人的主观过错［2］80。这四个前提条件我们将其称为一般民事侵权责任的法律构成要件或一般民事侵权责任的构成要件，这些构成要件其实就来自于人们对相应的法律规范或法律条文的归结。
基于对发生某一特定法律效果的追求，人们逐渐习惯甚至依赖于从法律规范或法律条文中去归结相应的法律构成要件，并不断使之类型化、模式化与常态化。一旦生活中出现某种类型的案件，人们首先想到的便是要通过这种类型化、模式化的法律构成要件去分析思考案件，看是否能达致该种特定的法律效果。这种从法律规范或法律条文中归结法律构成要件，再把法律构成要件用于分析解决某类案件的思维方式笔者就将其称之为“构成要件思维”，譬如前文分析的一般民事侵权责任的四个构成要件，就源自于人们对相应法律规范或法律条文的归结，之后但凡涉及此类一般民事侵权的案件，人们便直接运用这一构成要件加以模式化思考，看是否能达致追究加害人民事责任的法律效果，进而轻松地解决案件。
呈现在我们眼前的法律规范或法律条文往往种类繁多、形式分散且内容庞杂，当我们在分析、思考某一法律案件的时候，相关与不相关的法律规范或法律条文可能一起呈现。只有经过审慎辨别，我们才能确认哪些与本案相关，哪些无关，从而剔除无关的法律规范或法律条文，仅针对相关的法律规范或法律条文进行归纳、分析、判断与推理。这样的经验过程不断重复后，人们便可类型化地提炼出一些思维模式，然后直接依赖这个模式，单刀直入寻找模式所规定的要件。“构成要件思维”就是这样的一种模式化思维。
“构成要件思维”成了一种法律人的职业思维、固定思维与模型思维。于是，问题也就接踵而至：由于法律规范或法律条文囿于自成体系的表述方式，有时并不能直接、对应、清晰地表述某些或某一法律构成要件，或者说法律规范或法律条文往往会很模糊或有歧义，某些或某一法律构成要件并非就能一目了然，于是“构成要件思维”就可能受阻，由此基于构成要件的法律解释便日渐兴盛。
一部新法的出台往往能引起人们“构成要件思维”的兴奋，刺激人们对相应法律构成要件的归结兴趣，一旦出现法律规范或法律条文的模糊或歧义问题，基于构成要件的法律解释也就相随而来，诸如解释某类责任的法律构成要件究竟有几个？是哪几个？哪一些法律规范或法律条文分别体现了这些法律构成要件？每一法律构成要件又该如何理解？如此，法律实施起来便有可能变得更加顺利。
基于“构成要件”的法律解释方法能够良好适应人们的“构成要件思维”。实际上，一些学理解释往往就是走的基于“构成要件”的法律解释路子。笔者也希望这种基于“构成要件”的法律解释能被大量推广应用到正式的法律解释中，让正式的法律解释尽量直截了当、明白无误地围绕各“构成要件”来展开，进而解决诸如文中所重点论述的“行为违法性要件”需要还是不需要的论争。
二、环境侵权责任“行为违法性要件”的立法冲突与行政解释的回应
前文已经提到，一般侵权行为的民事责任的构成要件有四个：加害行为的违法性、损害结果、加害行为与损害结果之间的因果关系、加害人的主观过错。由于环境侵权是一种特殊侵权行为，适用无过错责任原则，而无过错责任原则的一个重要特征就是把加害人的主观过错排除在其构成要件之外。因此，环境侵权民事责任的构成要件只有三个：加害行为的违法性、损害结果、加害行为与损害结果之间的因果关系［2］80。环境侵权行为是一种现代社会所特有的新型侵权行为，具有与传统侵权行为迥异之性质，一些学者提出了“行为违法性要件不要说”［2］80,84-87，当然也有学者针锋相对提出了“行为违法性要件说”［2］83-84。所以，“行为违法性要件”的要还是不要［3］也就成了一个聚讼纷纭的问题 ［4］。
从现行立法看，中国《民法通则》与《环境保护法》的相关立法的确存在一些冲突。中国1986年制定的《民法通则》第124条有如下规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”一看便知，本条省略了主语“污染者”（《侵权责任法》第65条所称），所规定的“污染者”必须为之承担法律责任的行为为“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害”的行为。详言之，“污染者”须为之承担法律责任的行为必须同时满足两个基本条件：（1）违反国家保护环境防止污染的规定；（2）污染环境造成他人损害。由于“污染者”实施的是“污染环境造成他人损害”的行为，往往也就被称之为环境侵权行为，再加之本条规定的“应当依法承担”的法律责任为“民事责任”，所以本条所称的法律责任也就被称之为环境侵权民事责任。根据环境侵权民事责任的构成要件之一“加害行为的违法性”来分析，恐怕“违反国家保护环境防止污染的规定”是否就是“违法”需要解释。而1989年制定的《环境保护法》第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”本条同样省略了主语“污染者”，所规定的“污染者”必须为之承担法律责任的行为为“造成环境污染危害”的行为。详言之，“污染者”须为之承担法律责任的行为只须满足一个基本条件即“造成环境污染危害”。由于“污染者”实施的是“造成环境污染危害”的行为，往往也就被称之为环境侵权行为，再加之本条规定的责任形式为“排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，属于典型的民事责任形式，所以本条所称的法律责任也可被称之为环境侵权民事责任。根据环境侵权民事责任的构成要件之一“加害行为的违法性”来分析，本条对行为是否应具有违法性未曾涉及。此外，各单行的环境污染防治法也对此作了与《环境保护法》相似的规定 ［2］81。
笔者认为，基于“违反国家保护环境防止污染的规定”是否就是“违法”尚待解释，我们不能就此得出《民法通则》第124条就符合“行为违法性要件说”；基于《环境保护法》以及各单行的环境污染防治法对行为是否应具有违法性未曾涉及，我们也不能就此认为其符合“行为违法性要件不要说”［5］，只能说“行为违法性要件”要还是不要依然是个未解的问题。
为此，1991年湖北省环保局和武汉市中级人民法院，在处理东湖水污染案件的过程中，就环境污染民事责任的法定条件问题致函原国家环保局，原国家环保局以《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》的形式对此作出行政解释。对于环境侵权责任“行为违法性要件”要还是不要的问题，原国家环保局的行政解释认为“承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损失”，“现有法律法规并未将污染物的排放是否超过标准，作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件”。
换言之，该行政解释认为环境侵权民事责任的构成要件只有两个：排污单位造成环境污染危害与受害人遭受损失，至于排污单位造成环境污染危害与受害人遭受损失之间是否存在因果关系在所不问。依据1992年7月14日最高人民法院的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定以及2001年12月6日最高人民法院的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第1款第（3）项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”可知排污单位造成环境污染危害与受害人遭受损失之间的因果关系这一构成要件还是必需的，只不过实行的是举证责任倒置罢了。
至于“行为违法性要件”的要还是不要的问题，多数人认为原国家环保局的行政解释符合“行为违法性要件不要说”［2］87-90。但笔者认为，尽管原国家环保局的行政解释未将“行为违法性要件”列为“承担污染赔偿责任的法定条件”，但不能籍此认为其符合“行为违法性要件不要说”，因为《环境保护法》与各单行的环境污染防治法也未将“行为违法性要件”列为承担环境侵权责任的构成要件，如果单凭这一点就可得出行政解释符合“行为违法性要件不要说”结论的话，《环境保护法》与各单行的环境污染防治法均应符合“行为违法性要件不要说”，那么行政解释出台的必要性就值得怀疑。
三、《侵权责任法》对“行为违法性要件”行政解释的依循
《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”本条补全了主语“污染者”，所规定的“污染者”必须为之承担法律责任的行为为“污染环境造成损害”的行为。详言之，“污染者”须为之承担法律责任的行为只须满足一个基本条件即“污染环境造成损害”。由于“污染者”实施的是“污染环境造成损害”的行为，再加之本条明确规定“承担侵权责任”，所以本条所称的法律责任当为名副其实的环境侵权民事责任。根据环境侵权民事责任的构成要件之一“加害行为的违法性”来分析，本条对行为是否应具有违法性也未曾涉及。
《侵权责任法》第65条与《环境保护法》、各单行的环境污染防治法以及原国家环保局的行政解释在表述上是一致的，即不涉及环境侵权责任“行为违法性要件”要还是不要的问题。另外，由于《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”按照“构成要件思维”我们不难发现，与原国家环保局的行政解释相比，《侵权责任法》中的环境侵权民事责任的构成要件有三个：“污染者”污染环境造成损害、受害人遭受损害以及“污染者”污染环境造成损害与受害人遭受损害之间的因果关系。
那么，我们是否可以根据《侵权责任法》对环境侵权责任“行为违法性要件”要还是不要问题的未曾涉及而直接得出环境侵权责任根本就不要“行为违法性要件”的结论呢？笔者认为，单就《侵权责任法》对环境侵权责任的现有法律规定来看，《环境保护法》与各单行的环境污染防治法以及原国家环保局的行政解释的相关规定较之也并不逊色，凭什么在《环境保护法》与各单行的环境污染防治法以及原国家环保局的行政解释下不能得出“行为违法性要件”不要的结论，而在相关内容几无差别的《侵权责任法》下就可以得出“行为违法性要件”不要的结论呢？事实上，《侵权责任法》对环境侵权责任“行为违法性要件”要还是不要的问题确实并未有所突破。
值得一提的是《侵权责任法》使用了“损害”一词而非《环境保护法》、各单行的环境污染防治法以及原国家环保局的行政解释中常用的“危害”。基于环境侵权后果的严重性、潜伏性和渐进性特点，环境侵权的成立并非一定要造成损害结果，如有造成损害结果的危险，行为人也应承担相应的侵权责任［2］58-59。可见，《侵权责任法》第65条并非就比《环境保护法》与各单行的环境污染防治法以及原国家环保局的行政解释的相关规定更完善。
基于《侵权责任法》对环境侵权责任“行为违法性要件”要还是不要的问题的无涉以及对环境侵权民事责任三个构成要件的依循，我们还是只能说“行为违法性要件”要还是不要依然是个未解的问题。
四、解释“行政解释”与环境侵权责任“行为违法性要件”的昭彰
难道环境侵权民事责任“行为违法性要件”要还是不要的问题真的就无解吗？非也。我们不妨再仔细研读一下原国家环保局的《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》的全文内容：根据《中华人民共和国环境保护法》第41条第1款的规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”其他有关污染防治的法律法规，也有类似的规定。可见，承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损失。现有法律法规并未将有无过错以及污染物的排放是否超过标准，作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件。至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第36条还明确规定，缴纳排污费、超标排污费的单位或者个人，并不免除其赔偿损失的责任。
为此，笔者拟运用基于“构成要件”的法律解释方法对原国家环保局的行政解释加以解释，以期对环境侵权民事责任“行为违法性要件”要还是不要的问题作出回答。
（1）原国家环保局的行政解释路子实际上就是一种基于“构成要件”的法律解释；该行政解释意在确定环境污染损害的赔偿责任，按照“构成要件思维”方式，原国家环保局也试图从现有法律规范或法律条文中去归结环境污染损害赔偿责任的构成要件，并尝试着归结并明示了两个构成要件：排污单位造成环境污染危害与受害人遭受损失，实际上因果关系要件也应隐含其中，即排污单位造成环境污染危害的“因”导致了受害人遭受损失的“果”。
（2）行政解释也有对环境侵权民事责任“行为违法性要件”要还是不要问题的分析；行政解释并未将“行为违法性要件”列为“承担污染赔偿责任的法定条件”，且还指明“现有法律法规并未将污染物的排放是否超过标准，作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件”，“至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据”。按理说，行政解释归结并明示环境污染损害赔偿责任的构成要件就已经解释清楚了，为何还要不厌其烦论述这些内容呢？我们知道，《民法通则》第124条有“违反国家保护环境防止污染的规定”的表述，其中“国家保护环境防止污染的规定”所指应该为“国家运用权力保护环境防止污染的规定”，言下之意此处所指的“国家保护环境防止污染的规定”应该是公法，而并非私法。该行政解释意在适用《环境保护法》而非《民法通则》，所以对承担法律责任的行为不再有违反公法性质的“国家保护环境防止污染的规定”的要求，至于是何原因，行政解释仅仅提到具有公法性质的“国家保护环境防止污染的规定”之一种，即“国家或者地方规定的污染物排放标准”“只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限”。因此，所谓环境侵权民事责任“行为违法性要件”的不要，指的就是不需要违反具有公法性质的“国家保护环境防止污染的规定”。
（3）所谓环境侵权民事责任“行为违法性要件”的不要，并非指环境侵权行为就是一种绝对的合法行为，而是指这是一种“合公法”的行为。事实上，环境侵权行为不仅可能违反了前述《民法通则》《环境保护法》与各单行的环境污染防治法，还可能违反了即将生效的《侵权责任法》，怎么可能是绝对的合法行为？如果是合法行为，“污染者”又怎么可能因此承担赔偿责任呢？
（4）结论：加害人符合公法规定的行为，仍有可能承担环境侵权损害赔偿责任，就在于该行为仅满足了公法的强制性约束而并未满足私法有关人身财产方面的义务性规定，且二者的功能与效果各异，不能相互取代。对于环境侵权民事责任“行为违法性要件”的要还是不要的问题的回答应当是：法律构成要件要的是“行为违反私法要件”，不要的是“行为违反公法要件”，即环境侵权民事责任应以行为违反私法为要件，不应以违反公法为要件。
参考文献：
［1］赵震江,付子堂.现代法理学［M］.北京:北京大学出版社,1999:37．
［2］张梓太．环境法律责任研究［M］．北京：商务印书馆．
［3］陈程,李爱年.论环境侵权责任不以“行为违法性”为要件［J］.行政与法,2008(4):113-115．
长期以来，学校化学实验侧重较单一的教材知识和验证性实验，缺乏综合性实验，学生长期处于一种“实验—污染—再实验—再污染”的模式中，这容易使学生形成“环境保护就是治理污染”的错误思维方式。这就需要对化学课程进行改革，改进实验内容，引导学生树立正确的化学理念，开展化学实验绿色化就能很好的体现当前素质教育的要求。
一、新课程的理念与创新
教育改革的核心是课程改革，创新是教育制度改革的灵魂，教育制度创新的重点是课程创新。新课程与以往相比有着重大变化，它全面推进素质教育，努力培养学生健全的个性和完整的人格，重视学生的实践能力、创新精神、健康的审美情趣的形成以及科学和人文素养的培养等。化学科学尤其是化学实验需要在实践过程中融入新课程改革的思想和理念，注重培养学生的实践能力和创新能力。
二、绿色化学概述
绿色化学又称环境无害化学、清洁化学、环境友好化学，是指设计没有或者只有尽可能小的环境负作用，并在技术上和经济上都有利的化学品和化学过程。
绿色化学的提出是可持续发展对环境的挑战。它是一门从源头上防止污染的化学，其核心内涵是在反应过程和化工生产中，尽量减少或彻底消除使用和产生有毒物质，减少化学污染的生成。
1. 绿色化学的特点
绿色化学研究的中心问题是化学反应。化学工艺及其产物具有四方面特点：①化学反应的原料是无毒无害的；②反应条件如溶剂、催化剂是无毒无害的；③反应产物是对环境是友好的；④化学反应具有原子经济性，废物无污染。
2. 绿色化学研究的内容
一般来说，一个化学反应受四方面影响：①反应原料的性质；②反应条件；③反应产物的性质；④反应合成的路线。这四方面也是绿色化学研究的内容。
当前绿色化学研究的重点是：①改进实验，研究变换反应原料，设计对人类健康和环境保护的物质，这是绿色化学的关键部分；②改善反应条件，提高产率，减少废物的生产和排放，降低危害；③选择更安全、对环境更友好的合成路线。绿色化学着眼于安全、环保这两个概念，不仅针对人类的健康，还包括整个生态环境的保护。
三、化学实验绿色化研究
1. 化学实验绿色化
化学实验绿色化是以绿色化学的理论和方法为核心和基本原则，对化学实验进行改进，尽可能减少环境污染或无污染，使化学实验过程达到绿色化的方法。
化学实验绿色化是新世纪化学实验改革的重点方向和崭新课题，是用预防化学污染的新思想和新技术对常规实验进行改革而形成的化学实验新方法。它的目标是选择对环境无毒无害的反应原料来进行化学实验，合理的设计实验装置，严格要求实验过程，并妥善做好实验后的处理工作，使整个化学实验实现零污染。通过上述来实现绿色化学的要求和目的。转贴于
2. 实现化学实验绿色化的方法和途径
（1）树立绿色化学思想观念，增强环境保护意识
在化学课堂教学和实验过程中注重向学生灌输“绿色化学”的理念，具体体现绿色化学的新概念、新方法和新技术。这不仅能够使绿色化学的概念植入学生的头脑中，还能使学生在实验过程中培养预防化学污染的新思想。
（2）开展微型化学实验
在微型化的实验装置中进行的化学实验称为“微型化学实验”。微型化学实验着眼于环境安全和污染预防的需要，其试剂用量是常规实验的十分之一，反应时间节约三分之一。由于反应的原材料大大减少，实验设计时更安全，且污染小、效率高，更贴近绿色化学的要求。
（3）改进对环境危害较大的实验
许多有机化学反应如溴苯的制备；具有放射性元素参与或生成的反应等，应该废除或改进。这些化学实验对人体健康和自然环境造成了严重的危害和污染，应选择无毒害的实验或毒性很小的实验来代替。
（4）利用计算机辅助多媒体仿真实验
一、指导思想和工作目标
指导思想：坚持以邓小平理论和“*”重要思想为指导，坚持以人为本，强化部门联动，开展城市环境综合整治，加大对群众反映的各种环境热点、难点问题的处理力度，强化环境执法，严厉打击环境违法行为，促进城市环境质量极大改善，保障人民群众身体健康。
工作目标：解决人民群众反映强烈的环境污染问题，取缔无证经营和违反环保法律法规建设的项目，严肃查处违法排污企业，大力推进城市环境整治工作，不断改善城市环境质量，让人民群众呼吸上清新的空气，吃上放心的食物，在优美的环境中生产和生活。
二、检查整治重点
危及群众身体健康，影响社会稳定的城区经营性燃煤炉灶污染、环境噪声污染和油烟污染等环境污染问题和重点区域、重点行业的排污问题。对医疗卫生机构的医疗废物处置管理、歌舞厅、餐饮馆、迪吧、建筑施工、修车和洗车行业等进行综合整治执法检查；对20*年以来的建设项目和工业企业执行环境影响评价制度情况进行一次全面清理；对20*年以来人民群众反映强烈的环境污染问题进行一次全面清理整顿。
三、时间安排
6月—7月，摸底排查阶段，对中茅城区重点环境污染问题和人民群众反映强烈的环境问题进行全面排查。
8月—9月，集中整治阶段，对清理出的各类环境问题进行集中整治，公开查处一批环境违法典型案件。
10月—11月，总结上报阶段，撰写20*年城市环境污染综合整治执法检查工作总结并上报*市人民政府。
四、整治措施及要求
一、加强领导
市人民政府成立*市20*年城市环境污染综合整治执法检查工作领导小组，其组成人员如下：
组长：*
领导小组下设城市环境污染综合治理执法检查办公室在市环保局，王堂春同志兼任办公室主任。
二、明确职责，强化配合
市环保局负责牵头组织开展20*年城市环境污染综合治理执法检查工作，中枢街道办事处、茅台镇人民政府和市政府有关工作部门要根据各自的职能职责，落实综合治理执法检查任务，并加强协调配合，共同推进20*年城市环境污染综合治理执法检查工作开展。市环保局要具体负责对企业环评执行情况、排污情况进行检查。对未执行环境影响评价的企业，按有关规定责令停产补办相关手续；对污染严重又未按要求进行治理的环境违法行为，依法责令限期整改或停产整顿，经整改整顿仍达不到要求的报市政府审批，依法予以关闭。
卫生部门对中茅城区医疗卫生机构进行全面检查，对违反《医疗废物管理条例》的医疗卫生机构，根据情节轻重给予罚款、警告并责令限期改正；对未办理环保审批手续的医疗卫生机构，依法责令停业，并限期补办环保审批手续。
建设部门负责对各房地产开发建设项目进行检查，对未办理环保审批手续的房地产开发待建项目不得办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，已建项目未办理环保审批手续的要依法责令停止建设。
城管局负责取缔城区经营性燃煤灶具，完成中茅城区4吨以下燃煤锅炉使用清洁能源的改造。
工商部门负责对中茅城区五金加工点进行清理检查，对群众反映强烈或无证经营的五金加工点，要责令限期整改并督促向城市规划建材五金专业市场搬迁。
交通部门负责对修车和洗车行业进行清理检查，对未办理环保审批手续和污染严重的修车和洗车经营点，依法予以罚款并责令停产治理。治理经环保部门验收合格后并补办相关环保审批手续方能恢复经营。
监察部门负责对各行政主管部门及其公务员环保执法行为进行监察，对违反环保法律法规，造成严重后果的，依法追究相关责任人行政责任。
司法部门负责做好环保法律法规的宣传教育活动，为开展城市环境污染综合整治营造良好的法制环境，对群众维护环境权益的行为提供必要的法律援助。
宣传部门负责对综合治理情况进行跟踪报道，积极发挥新闻宣传舆论作用，对污染严重、行为恶劣的环境违法行为进行公开报道，对一些情节严重的违法排污企业予以曝光。
三、工作要求
