水是人民生活和经济社会发展的基础性战略资源,同时又是生态环境的控制要素,是实现社会经济可持续发展的重要物质基础。联合国组织近年一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点,而管理又是城市水资源问题的核心。水利部党组在党中央、国务院治水方针指导下,提出以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的治水新思路,高度重视城市水问题,明确提出做好城市水利工作是实现水利现代化的重要标志。因此加强城市水资源管理研究,对城市用水健康循环和保证城市可持续发展具有深远的战略意义。
随着城市规模与分布密度的不断增大,需水量由局部问题扩张到区域性问题。水资源进入了供水管理时期,其任务是保证供水,满足城市的稳定用水,科学分水,使各城市备用水部门能够合理、均衡发展,它构成了近几十年来国内外城市水资源管理与研究的主要内容。城市经济的进一步发展,可利用水资源量成为区域性的约束因素,水资源管理将进入一个新的水资源供需调控时期,管理内容同时包括供水管理、需求管理以及供需综合调控。这个新的时期,供水管理不再是单纯的水量保证问题,而是要从社会、经济、生态等方面考察供水规模与供水增长速度的有效性,设计供水的优化方案。需求管理是在供水的平均成本和边际成本的压力下,以行政、经济、法律等手段提高生产用水的有效性,促进城市用水及其发展趋势与供水、水环境条件相适宜。另一方面,如果城市用水的比较效益很高,将能促进或刺激供水的扩大,这使得城市水资源供需存在着互为反馈的动力机制,借此,城市水资源供需调控得以实施,使有可能找到一条水供需动态优化的控制路径和管理模式。城市水资源可持续管理是一项复杂的系统工程,需建立在多目标、多主体规划模型基础上,从更高层次角度提出管理模式,求出全局最优策略,实施统一规划、统一经营与统一管理,从而解决资源短缺、生态环境恶化和水污染问题。从效益上来看,城市水资源管理一体化的最终目标是水资源开发利用必须达到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一,从中寻求最优的水资源利用方式,最大限度地满足该地区国民经济各部门的需求、改善国民经济用水和生态环境用水的矛盾、合理开采利用地下水,达到水资源配置的合理与高效,实现水资源对国民经济发展和生态环境的支撑。因此其中的关键问题就是城市水资源管理模型的合理开发,需按照系统化、最优化、决策化进行分析研究,应用电脑快速整理和融汇所有有关资料,提供高科技含量的高智能评估,利用信息反馈原理和运筹决策法提出最优开发利用的地表水和地下水联合调度、水量与水质统一管理、水污染综合整治等的科学依据。
2研究现状分析
水资源管理理论研究的发展,是与水资源的持续利用和人类社会协调发展密不可分的。近100年来,随着科学技术水平的提高和经济社会的发展,水资源管理逐步走向合理化、多样化和集约化(福田仁志,1983)。同时,水资源系统优化调度和分配、水资源宏观区域规划、水环境战略保护以及采取全面节水措施、营造节水型社会等方面都有很大的进步。虽然城市水资源管理由来久远,但将管理、科学管理置于重要位置却是近30年的事。
2.1国外研究现状
国外城市水资源管理的研究,包括供给、需求及污水处理的研究,60年代就已开始。Scarato(1969年)[1]将能力(容量)扩大的原优化模型首次用于城市的水处理与输水管道的布局规划方面,并且取得了较好的结果；Riordan(1971年)[2]提出了一般的多阶段边际费用动态规划模型,将此模型用于城市水处理设施的规划方面,以费用为目标函数对城市水处理设施进行动态规划；Mulvihill和Dracup(1974年)[3]用非线性规划方法建立了城市供水和污水处理的联合规划模型；Dandy等(1984年)[4]提出一种考虑价格、偿还贷款等因素的动态规划方法,并将这种方法用于城市供水系统的规划；Haimes(1974年)[5]将供水和用水作为协调对象,用系统分解协调方法构造出区域供水需水协调模型,并用此模型对北大西洋区域的水资源进行了分析与规划；1983年,D.P.Sheer经过长时间的努力,利用优化和模拟相结合的技术在华盛顿特区建立了城市配水系统；1992年6月联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢通过了著名的《里约宣言》和《21世纪议程》,世界各国政府为其在宣言中所做的承诺进行了不懈的努力,并在研究社会、经济、资源与环境如何协调发展的问题上做了大量的工作。J.Icke(1999)[6]进行了城市水资源管理中的可持续性评价的分析,建立了城市水资源循环模拟模型,用该模型来评价城市水资源的可持续利用性；P.M.J.Terpstra(1999)[7]建立了城市生活用水的模拟模型,用该模型来模拟各种不同供水管理水平下的用水状况,从而选择最优的供水管理方式,以促进城市用水的可持续发展；为了提高和改善可持续水资源管理水平,瑞士环境策略研究基金会(1999)[8]发起了一项瑞士6年研究项目“可持续城市水管理”,主要研究目标是保护环境、节约自然资源及提高人类生活健康及卫生环境,该项目包括饮用水处理系统、城市暴雨管理系统及污水回用系统三个主要方面；TerenceR.Lee(2000)[9]探讨了拉丁美洲的城市水资源管理状况,针对具体问题,提出了解决的思路,为将来水政策的制定提供了一定的依据。
2.2国内研究现状
在我国,城市水资源管理工作的研究与展开主要开始于20世纪80年代。周克俊(1987年)[11]将Haimes发展的模型作了改进,并应用于常州市水资源的研究中,这项研究存在一个问题是没有考虑污水处理系统.污水处理系统的存在,增加了供水费用,对用水系统起约束作用,若不考虑处理费用,则供水、用水系统将会扩大到不适当的规模；都金康等(1990年)[12]将供水、用水、污水处理一并考虑,建立城市水资源规划和管理的分解协调模型,该模型分为两级,一级为管理协调系统,二级由供水、用水和污水处理三个系统组成,分别建立第二级三个系统的数学规划模型,然后在第一级用系统分解协调法将三个模型连接起来,形成城市水资源分解协调模型；张超等(1993年)[13]将系列模型方法应用于城市水资源开发利用规划中,提出了一种新的评价指标体系,采用了确定性与随机性两种动态模拟技术,以及动态规划,多目标规划等优化技术,应用于长治市水资源开发利用规划中。
1996年,为纪念“世界水日”,由联合国人居中心、建设部和水利部共同举办了“城市水资源管理国际会议”,旨在加强国际间合作,共同研究策略来解决城市缺水问题及保护全球的生态环境,实现全球经济的可持续发展；1997年,由联合国UNDP资助,中国国际经济和技术交流中心承担了“21世纪的中国城市水管理”的研究课题,并得到中国建设部的大力支持,该项目旨在通过完善水管理机构改革和需水管理策略,从而提高城市供水和污水管理水平,以促进城市的可持续发展,主要研究区域包括北京和石家庄两地；WeiYan(1999年)[10]探讨了21世纪的城市水管理策略,系统地介绍了发达国家城市水管理的发展模式,包括水管理组织机构、资金融资等情况；王先峰等(1999年)[14]针对西安市严重缺水的供水形势及实际情况,对西安市两个主要水源建立了动态确定型多目标非线性数学模型,并从水量水质两方面对其进行约束,得出了27年各月的水量水质参数；辛玉琛等(2000年)[15]建立了城市水资源优化管理模型,该模型包括地表水优化调度模型、地下水优化管理模型及整体目标,并运用该模型对长春市水资源管理进行了分析,解决了常规分析方法未能解决的问题；邵益生(2000年)[16]探讨了21世纪中国城市的水战略,指出我国城市水资源目前面临供需矛盾加剧、水源水质保护难度加大、迫切需要改善饮用水的质量三大挑战,再次建议将“节流优先,治污为本,多渠道开源”作为城市水资源可持续开发利用的新战略；董辅祥(2000年)[17]提出了城市水资源可持续利用的方针与对策,强调节水与合理的水费体制是城市水资源可持续利用的主要对策；于书霞、尚金城(2002年)[18]运用系统动力学的方法,研究了城市水资源供需系统的优化分析,得出了水价和水污染整治投资比例是两个关键因素,只有二者相互协调,共同发挥作用,才能促进城市水资源的可持续发展；王维平等(2003年)[20]针对缺水地区水资源时空分布不均及丰枯交替频繁,尤其是连枯年份高频率出现的特点,采用优化和模拟技术,建立了适用于多水源、多工程、多用户等复杂条件下具有可操作性的水资源预分配管理模型,以实现水资源在各地区、各部门、各行业层次上的分配。在此基础上,研制出按节水水平高低和企业用水重要性大小进行配水的管理模型,从而达到了在实际水资源管理的直接对象——企业间的优化配置。
1.有助于推动对城乡公共物品供给制度从系统性多学科视角进行深入研究。改革开放以来，城乡公共物品供给规模和结构有了明显改善，但由于诸多方面的原因，中国农村公共物品有效供给总体上仍相当匮乏，城乡公共物品供给水平的差距不断拉大，已经影响了中国经济社会的协调发展，成为制约中国农村经济社会发展的瓶颈。由此，许多学者从制度经济学出发，认为中国农村公共物品供给不足和滞后的根源是制度问题，需要农村经济社会发展的制度创新。事实上，中国农村公共物品供给制度的变革，不仅需要制度创新，更需要在创新中注重制度的公平与效率权衡问题――既要体现公平又要注重效率。城乡公共物品供给均衡化，实质上是城乡两个系统在经济、社会、文化、生态等基本要素方面融合与协调发展的过程，这种融合与协调都和城乡公共物品供给制度问题相联系，融合与协调的广度和深度有赖于城乡公共物品供给制度的科学性、正确性、公平性、合理性。作者将中国城乡公共物品供给问题置于中国历史与现实发展的大背景下加以审视，跳出单一的经济学视角，坚持马克思主义辩证观，运用哲学、经济学、社会学、政治学、公共管理学等多学科来建立研究的理论框架，运用系统论的分析方法力求尽可能全面、深刻地揭示中国城乡二元公共物品供给制度产生的根源，探讨改革城乡二元公共物品供给的制度和机制。
2.有助于推动对城乡公共物品供给水平差异的量化研究。目前，城乡差异表现在方方面面，量化中国城乡公共物品供给水平，对城乡经济社会发展现状进行评价和解析，有利于采取有效对策促进城乡经济社会的统筹发展。为此，理论界从不同的角度进行了比较分析，但大多是从数量上进行绝对值差异的比较分析，到目前为止，还没有看到一种系统的、直接展示城乡公共物品供给水平差异的指标体系。从国内已有的相关指标体系研究来看，如农村全面小康指标、城乡一体化指标、城乡关联指标等，都从不同的侧面涉及了城乡公共物品供给水平问题，有许多值得借鉴的地方。鉴于此，本书作者以城乡公共物品供给为观测点，初步拟定一套反映中国城乡公共物品供给水平差异的评价指标体系，定量分析研究城乡公共物品供给水平差异的现状，深入探讨造成差距的各种因素，推动在其研究过程中定性与定量分析相结合。
3.有助于推动统筹城乡发展问题研究的深入。统筹城乡发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下“工农分割”“城乡分治”的发展状态而提出来的，要求站在国民经济和社会发展全局的宏观高度，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济和社会发展全局之中与城市发展进行统一规划，改变“重工轻农”的城市偏向。统筹城乡发展是政府的一种宏观调控手段，其宗旨和目标是使城乡经济社会能够协调发展，最终实现城乡一体化。统筹城乡发展是一个动态的过程，需要在逐步缩小城乡差别的基础上来实现。目前，中国大多数学者对统筹城乡发展问题的研究集中在对其现实意义的认识上，研究城市问题时不再局限于城市，研究农村问题时也会考虑到农村与城市的关系，城市问题与农村问题为中国实行统筹城乡发展战略提供了客观要求和客观背景，有些学者提出了一些统筹城乡发展的具体措施。对于城乡之间的差距，学者们的研究大多集中在城乡的经济差距上，包括收入差距、消费差距、生活条件差距等方面。的确，这些差距很大，但是，更不能忽视非经济差距，如就业权、环境权、公共设施权、受教育权、社会保障水平等方面的差距。所以，要从消除城乡公共物品的差距入手，消除城乡之间在户籍、劳动就业、迁徙、义务教育等方面的差异，最终消除经济上的差距。统筹城乡公共物品供给是统筹城乡发展的重中之重，因为公共物品供给涉及城乡经济、政治、文化的方方面面，是统筹城乡社会发展的关键所在。对于由城乡经济社会二元结构造成的中国城乡公共物品供给二元化格局，理论界的学者从各个侧面进行了研究，有的从统筹二元财政结构的角度进行了研究，有的从统筹二元社会保障问题进行了研究，还有的对城乡卫生资源配置和城乡生活质量差距进行了比较研究，也有学者对统筹城乡公共物品供给问题进行了研究，但其研究主要集中在对现状的描述和政策的把握上。显然，对这一问题的研究还远远不够。作者以“城乡公共物品供给均衡化”为基本命题，因为公共物品涉及每一个老百姓的切身利益，是有关民生的重要问题，与中国特色的经济社会发展密切相关，并且“均衡化”更含有普遍、人人享有、公平、协调、和谐之意，统筹城乡公共物品供给的宗旨就在于为社会公众提供均衡的、在不同阶段具有不同标准的公共物品，使城乡居民共享改革发展的成果。通过研究，能够推动国内理论界对于统筹城乡公共物品供给问题的研究更加深入。
4.有助于深化对社会主义城乡关系理论的研究。城市和农村是构成社会两个密不可分的组成部分，城乡公共物品均衡供给是一定社会条件下经济关系、政治关系、文化关系、社会关系等诸多因素在城市和农村两者关系上的集中体现。正确处理好城乡关系就是要把城市与农村公共物品供给放在整个国民经济发展的大系统中去考虑，不能厚此薄彼、偏顾一方，以实现整个社会系统的良性运行。用这种思路研究城乡公共物品供给问题，就跳出了传统的就农村论农村、就城市论城市的局限，而站在国民经济全局的角度研究城乡公共物品均衡供给，这也正是作者的立意所在。
新中国成立初期，中国学者对城乡关系的研究总体上是以政策性应用研究为主。改革开放以来，中国的城乡发展差距急剧扩大，城乡关系成为理论界一个不可回避的研究领域，国内的研究绝大多数集中在宏观层面，围绕社会热点展开讨论，如城乡关系不协调对中国经济社会发展造成的危害，城乡关系转型与城市化发展，如何通过消除城乡分离与对立解决“三农”问题进而实现城乡一体化，构建和谐城乡关系需要哪些方面的制度保障和政策供给，等等。这些只从宏观上进行的研究对于切实解决中国现代化进程中所面临的各种具体问题显然有些不够深入。本书作者以公共物品供给为切入点，从微观视角来研究中国特色社会主义条件下城乡关系的演进规律，认为按照城乡关系演进的客观规律要求，公共物品供给的制度、机制要实现不同层次的创新，要改革计划经济体制下形成的“城乡分治”的各种制度，校正严重失衡的城乡公共物品供给，把城市和农村作为一个整体统一筹划，构建全新的城乡公共物品均衡供给的战略框架，使中国城乡关系真正趋向协调。
马克思主义的城乡融合理论是以城乡关系和社会分工发展的科学考察为基础的，包含着城乡经济、社会、生活方式全面融合的丰富内容。在城乡关系的发展趋向上，马克思主义理论提出，未来社会将实现城乡融合，而达到城乡融合是一个漫长的社会历史过程。要通过大力发展社会生产力以及伴随着工业化、现代化、城市化来最终实现城乡融合，实现城乡一体化的最高境界。本书作者在马克思主义城乡融合理论中求解城乡二元公共物品供给转型目标和城乡公共物品供给体制目标，并对其可行性及特征进行展望，试图在构建符合中国国情的城乡公共物品供给目标模式中有所作为，从而深化对社会主义城乡关系理论的研究。
因此，作者以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想和科学发展观为立论依据，从经济社会结构转型的视角，对城乡二元公共物品供给进行研究，是一个集理论价值、现实意义于一体的问题，是一个影响深远的战略性问题，它不仅仅关系到农民、农村，也关乎国家的整体发展。
具体而言，作者在本书中，首先明确城乡公共物品均衡供给的研究思路和技术路线；从公共物品供给与统筹城乡经济社会发展的相互关系出发，以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想、科学发展观和统筹城乡发展为立论依据，将公共物品供给模式的演变与工业化、城市化、现代化等导致经济社会结构转型的关系因素结合起来，探讨了城乡二元公共物品供给体系形成的历史渊源；客观分析了我国城乡公共物品供给的现状及其存在问题；通过分析国外政府缩小城乡公共物品供给差距的成功经验，剖析了我国城乡公共物品供给的指导思想、原则和约束条件，提出适应经济社会转型以及城乡一体化下的目标模式的基本特征；在此基础上提出适合我国国情的城乡公共物品均衡供给的策略选择与现实路径。
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（江西农业大学经济管理学院，江西南昌330045）
［摘要］ 文章利用江西省460份农民工调查数据，采用聚类分析法对农民工市民化政策需求优先序进行分析，研究发现，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅是农民工最迫切需求的政策。通过实证分析农民工市民化政策需求的影响因素，结果表明：年龄、文化程度、婚姻状况、转户意愿、小孩数量对于农民工市民化政策需求有显著影响，农民工性别、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型对于农民工市民化政策需求影响不显著。
［
关键词 ］ 市民化；政策需求；优先序；影响因素
［基金项目］国家自然科学基金资助项目（71333004）；江西高校哲学社会科学重点招标课题（ZD009）；江西农业大学经济与管理学院研究生创新专项资助项目（JG201406）。
［作者简介］袁旺兴（1990－），男，江西丰城人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；童梦婷（1992－），女，江西乐平人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；康冬丽（1990－），女，江西赣州人，研究生，研究方向：农业经济理论与政策；通讯作者：陈昭玖（1969－），男，江西赣州人，博士、教授、硕士生导师，研究方向：农业经济理论与政策。
一、引言
改革开放以来，中国出现了大量的农民工群体，他们在职业上是工人，在社会阶层上介于农民与市民之间，而在社会身份上却仍属于农民。他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，并由此对我国产生了一系列的社会问题。为此，中央将农民工市民化作为解决农民工问题的一项重要战略部署，随后中央相继出台了一系列的促进农民工市民化的政策，对于推动城镇化战略的实施和解决农民工问题发挥了关键性指导作用。政府通过调整战略思路、明确目标取向，设计整体性的政策框架并有重点地在操作层面上细化和集束政策，从而发挥政策预期效应，加快了农民工市民化进程 ［1 ］。通过对农民工市民化政策需求优先序及其影响因素研究，有利于加强政府政策制定的针对性，提高政府的效率，对于有效推动农民工市民化进程具有重要的意义。
与农民政策需求优先序和影响因素相关的研究主要集中在两个方面。在政策需求优先序方面，朱信凯（2014）认为，积极的农村劳动力转移政策是统筹城乡发展和建设新农村的最迫切政策需求 ［2 ］；朱红根等（2014）研究表明，提供各种就业信息、建立最低工资制度和提供就业技能培训是农民工最迫切需求的择业政策 ［3 ］；工资收入、医疗保险、个人发展等工作条件是农民工择业时最需要的工作条件需求 ［4 ］；魏毅、金高峰、黄少峰（2007）对江西建筑业375名农民工为例研究表明，就建筑业而言， 有关农民工工资政策是农民务工所急需的， 工伤保险是农民最希望拥有的社会保障 ［5 ］；李道和等（2014）通过对农民专业合作社扶持政策需求优先序的研究得出，科技扶持、项目扶持、贷款贴息扶持、税收减免扶持是农民专业合作社的农户最需要的四种扶持政策 ［6 ］。在农民工市民化政策需求影响因素方面，朱红根等（2014）研究表明，不同个体特征、不同区域、不同企业的农民工对择业政策的需求存在差异，家庭人口、是否有亲属在政府部门对农民工择业政策需求有影响 ［3 ］；李道和等（2014）研究表明，对农户政策扶持需求影响比较显著的因素有： 农户文化程度、劳动力人数、农户兼业化水平、农产品技术含量与农产品价格波动程度等 ［6 ］。
由此可见，已有研究主要围绕农民某一方面政策需求优先序及其影响因素进行研究，鲜有学者分析农民工市民化政策需求优先序及其影响因素。鉴于此，本文从政策受益主体——农民工视角出发，利用江西460份调查样本，采用聚类分析法对农民工市民化政策需求优先序进行考查，使政府认识到农民工的切实需求，以便更好地优先制定政策；然后，进一步实证分析农民工市民化政策需求的影响因素，使政府能够因时、因地、因农民工的特征来制定相关政策。
二、数据来源与样本描述
（一）数据来源
课题组于2014年1－9月分别对江西省南昌、上饶、九江、景德镇、萍乡、新余、鹰潭、赣州、宜春、吉安、抚州11个地级市展开调研， 对农民工进行抽样调查，共发放调查问卷500份，收回有效问卷460份，有效样本率为92％。调查内容包括农民工年龄、性别、文化程度、婚姻状况、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量等信息。本文选取农民工市民化政策需求信息，作为研究农民工市民化政策需求优先序及其影响因素的主要内容。
（二）样本描述
本调查样本中男性比例较高，占总体的54．78％，女性农民工比例占45．22％，男女比例相差9．56％。农民工年龄主要集中在20－50岁之间，其中，有202位调查对象年龄在30岁及以下，占总体的43．91％， 31－50岁年龄段的调查对象有207人，占总体比例45％，50岁以上的有11．09％。超过七成的农民工已婚，未婚的占26．73％。从农民工文化程度来看，大专及以上学历的比例为19．56％，中专学历文化程度的比例为10％，高中学历的比例为19．56％，初中学历的最多，占38．69％，小学文化程度的占10．87％，小学文化程度以下的仅占3．69％。
从家庭特征来看，家里没有老人的家庭占54．13％，有1－2个老人的家庭有45．43％，有2个以上老人的家庭占少数，只有0．44％。家里没有小孩的家庭占26．52％，有1－2个小孩的家庭有65．22％，有2个以上小孩的家庭占少数，只有8．26％。
大多数的农民工生活水平情况处于中等水平，占90．22％，处于上等水平的占0．65％，处于下等水平的占9．13％。从居住类型来看，打工居住没有固定场所的农民工占1．96％，集体居住简陋工棚的占0．87％，集体居住宿舍的占10．65％，单独居住的占4．13％，住有自己产权的住宅的占25．43％。从农转非意愿来看，只有1．30％的农民工明确表示愿意脱离土地，变为市民，22．61％的农民工明确表态不愿意市民化，其余的农民工态度不是很明确。
三、农民工市民化政策需求优先序分析
在问卷设计中，把市民化政策分为：1＝提供医疗、失业等社会保险；2＝提供稳定的城镇工作；3＝提供低价的城镇住宅；4＝完善户籍制度；5＝子女就学。针对上述选项，调查对象依重要程度对其进行排序。农民工市民化对各项政策的需求情况如表1所示。
第一位次上出现次数最多的是“提供稳定的城镇工作”，139次；其次是“提供医疗、失业等社会保”，130次，两者相差不大，接着是“提供低价的城镇住宅”，有107位农民工将其选为首要需求；第二位次上，“提供稳定的城镇工作”、“提供低价的城镇住宅”出现的次数最多，同为115次，两者总共占了第二位次的53．74％，紧随其后的是“提供医疗、失业等社会保险”选项，出现了92次，再者是“子女就学”，73次，“完善户籍制度”出现最少，仅为33次；第三位次上，“子女就学”出现的次数最多，99次，出现次数较多的依次是“提供低价的城镇住宅”、“提供医疗、失业等社会保”、“提供稳定的城镇工作”，分别为84次、74次、72次。“完善户籍制度”出现最少，仅为41次。
由表1可知，除完善户籍制度政策排序明显靠后外，其余政策在不同位次上出现了不同的次数，很难对其进行合理排序。为此，借鉴无权重转移思路，即一项政策在第一位上出现的次数比另一项政策多余的次数无权重地转移到第二位上，依次类推，直至第三位上出现的次数加上转移而来的多余次数依然比另外一项多，则该项政策比另一项更迫切 ［7 ］。但在转移过程中出现负数，则按照加权统计频数进行比较，第一位至第三位的权重依次为3、2、1，利用SPSS17．0软件，采用组间连接的聚类方法，区间选择平方Euclidean距离，对五项政策进行系统聚类，以期排出各项政策的需求优先序。
聚类分析结果如图1所示，农民工市民化政策需求可基本分为三类，结合表1中各项政策在不同位次上出现的次数，按重要程度将五项政策可相应地分为三个层次，具体分层情况如下。
第一层次是提供稳定的城镇工作政策、提供医疗、失业等社会保险政策、提供低价的城镇住宅政策。借鉴无权重转移思路，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅三大政策在第一、二、三次位的数量相对都均衡，且出现的频次都较高，其中，提供稳定的城镇工作在第一次位和第二次位出现的频次都居首位，可见，农民工对于提供稳定的城镇工作政策需求最为迫切，其次为提供医疗、失业等社会保险，最后为提供低价的城镇住宅。
第二层次是解决子女就学问题。解决子女就学政策需求在第一、二、三次位出现的频次都较高，说明农民工子女就学问题已经成为一个社会普遍较为关注的话题。一般，农民工在对于政策的需求方面，首先是考虑物质生活条件方面的政策需求，所以，提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅需求最为迫切，然后才会考虑子女就学等问题。
第三层次是完善户籍制度政策。对于完善户籍制度政策，第一次位只有18次，第二和第三位次也不高。表明我国的户籍制度改革需求相对较弱。究其原因，可能是因为农民工不愿意脱离土地且自身市民化能力不够。
因此，农民工市民化政策需求的优先序为：提供稳定的城镇工作政策、提供医疗、失业等社会保险政策、提供低价的城镇住宅政策、子女就学政策、完善户籍制度政策。可见，农民工市民化政策需求主要集中在提供稳定的城镇工作、提供医疗、失业等社会保险、提供低价的城镇住宅三大块，相对而言，完善户籍制度政策的需求最小。
四、 农民工市民化政策需求影响因素分析
（一）农民工市民化政策需求统计分析
依照问卷设计的初衷，将各项政策在前三位次上出现的总次数加以统计，并计算出不同分类标志下各项政策的需求比例。结果表明，随着农民工年龄的增长，对于医疗、失业等社会保险 、稳定的城镇工作这两项政策的需求量逐渐增加，而对于低价的城镇住宅政策的需求逐渐减弱，对于完善户籍制度和子女入学政策的需求无明显的规律性，但其中在31－50岁期间的农民工对于子女入学政策的需求量最大；从性别差异来看，女性农民工对于子女入学政策更为关注，比男性高7．23％，男性农民工则对于稳定的城镇工作这一政策的需求量较大，为73．41％，女性农民工为67．79％，低了5．72％。相对而言，女性农民工对稳定的城镇工作的需求不如男性农民工迫切，这可能与女性在家庭维系中承担的经济责任较小有关；随着农民工文化程度的提高，农民工对于子女入学问题的政策需求更为强烈，而对于完善户籍制度政策的出台，期待度不高；已婚的农民工对于医疗、失业等社会保险政策和子女就学政策的需求比未婚的农民工要高，主要是因为未婚农民工年轻力壮，有足够的生存能力，且没有配偶和儿女，家庭负担较小，具有较高的风险承受能力，因此对于这两项政策的需求小；在稳定的城镇工作、低价的城镇住宅、完善户籍制度这三项政策需求上，未婚的农民工要高于已婚的农民工。
家里无老人的农民工对于医疗、失业等社会保险和稳定的城镇工作的政策需求分别为65．32％、70．16％，当有一个老人的时候，这两项数据分别增加到了67．62％、76．19％，说明随着家里老年人数增加，对于医疗、失业等社会保险稳定的城镇工作的需求更为强烈；随着农民工生活水平的提高，对于子女入学政策的关注度越来越高（生活水平为上等的农民工人数较少，不具备代表性）；随着居住条件的越来越好，农民工对于完善户籍制度的政策的需求越来越大；愿意转为非农户口的农民工整体上对于医疗、失业等社会保险政策的需求更大，不愿意转为非农户口的农民工整体上对于子女入学问题关注的更多，政策需求也更强；家里小孩越多，对于医疗、失业等社会保险政策的需求更小，没有小孩的家庭需求比率为70．25％，有1－2个小孩的家庭需求比率为64．74％，有2个以上小孩的家庭需求比率为59．64％。家里小孩越多，对于低价的城镇住宅政策的需求也越来越小，但对于小孩入学的关注度越来越高，比率分别为33．06％、54．91％、62．05％。
（二）变量设计
朱红根等（2014）在对于农民工择业政策需求优先序及其影响因素分析中，选取了年龄、性别、婚姻、文化程度等变量分析农民工择业政策需求影响因素 ［3 ］。参考其研究方法，在本文中，农民工年龄越大，可能对于医疗等社会保险政策需求量更大，农民工群体多为男性主导，男性农民工对于稳定的城镇工作政策需求可能更为迫切，文化程度较高的农民工由于自身文化素质较高，可能也将更为注重后代的教育，从而对子女就学政策关注度更高。肖云、林子琪（2006）认为影响农民工市民化的主要因素是经济因素、教育因素和社会文化环境因素 ［8 ］。家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量从不同程度上影响着上述因素。已婚农民工可能更为重视提供稳定工作、住宅等政策的实施情况，其中有子女的已婚农民工还会关注子女就学政策，家中老人数量越多，医疗、失业等社会保险政策需求大，生活水平状况也可能是影响政策需求的因素，农民工打工居住场所类型可能对于低价的城镇住宅政策需求有显著影响，农转非意愿程度可能是户籍制度改革政策需求的主要影响因素，家里小孩数量越多，对于小孩入学政策的关注度也将越高。基于此，选取农民工年龄、性别、文化程度、婚姻状况、家庭老人数量、生活水平情况、居住场所类型、农转非意愿、家庭小孩数量9个变量对农民工市民化政策需求影响因素进行分析。
（三）计量模型分析
1．研究方法。为进一步检验农民工市民化政策需求的影响因素及影响程度，构建计量模型对农民工市民化政策需求的影响因素进行分析。若某项政策属于农民工市民化的前三位需求，则认为该项政策被农民工“需求”，否则“不需求”。因此，每项政策都存在“需求”或“不需求”两种情况，即被解释变量为二元变量，本文拟运用二元Logistic模型分析农民工市民化政策需求的影响因素。二元Logistic模型的表达式如下：
式（2）中，Pi 表示第i 个农民工前三位需求中选择某项政策的概率，α为常数项，βj 为待估计的系数，xj 表示第j个影响农民工市民化需求的变量。解释变量主要选取农民工年龄、性别、婚姻状况和文化程度等可能的影响因素，解释变量的定义及取值如表2所示。
2． 估计结果分析。聚类分析的结果表明，相对于其他政策需求来说，完善户籍制度政策需求最小，研究其影响因素的意义不大，因此，笔者针对其他四项更为重要的政策需求分别建立1＝提供医疗、失业等社会保险政策，2＝提供稳定的城镇工作政策，3＝提供低价的城镇住宅政策，4＝子女就学政策，共4个二元Logistic模型，运用spss17．0软件对模型进行参数估计。其中，居住场所变量经过一系列的缺失值处理，由此，将剩余四个模型的结果输入至表3。
（1）年龄对农民工市民化政策需求有影响。年龄变量在模型三中通过了检验，说明年龄这一变量对于低价的城镇住宅政策需求有影响，且较显著。年龄越小的农民工对于低价的城镇住宅政策的需求更为明显，而随着年龄的增长，对于这一政策的需求逐渐减小。结果表明，30岁以下的农民工对于这一政策的需求率为74．19％，这也侧面反映了我国房价较高，年轻人买不起房的这一状况。
（2）文化程度对农民工市民化政策需求影响较大。文化程度在模型二中显著为负，表明随着文化程度的提高，农民工对于稳定的城镇工作政策需求呈现反方向变化，即需求越来越小，文化程度低的农民工对于这一政策的需求量较大。文化程度较高的农民工更容易获得就业机会，对于稳定的城镇工作政策需要显得不那么迫切。同时，我们可以看到，文化程度在模型四中显著为正，表明文化程度本身较高的农民工更加注重后代的教育情况，对于子女入学政策的关注度也很高。
（3）婚姻状况对于农民工市民化政策需求影响较大。未婚者更倾向于希望政府提供获得稳定的城镇工作政策，已婚者则对于子女入学政策的需求量较大，因为很大部分的已婚者都有孩子，而他们的孩子也有大部分在上学，所以对于这一政策的需求，已婚者比未婚者更为迫切。
（4）转户意愿对于农民工市民化政策需求有影响。整体上，随着转户意愿程度越来越小，农民工希望政府提供医疗、失业等社会保险政策需求越来越强。愿意转为非农户口的农民工，其对于子女入学政策的关注度越强。
（5）小孩数量是影响农民工市民化政策需求的主要因素。从SPSS17．0分析的结果看，在模型一、二里面，小孩数显著为负数。在模型四里面，小孩数显著为正数。说明没有小孩或小孩数量较少的农民工，对医疗、失业等社会保险政策和稳定的城镇工作政策需求量更大，可能是因为小孩数量不多的这一类农民工多半是认为社保问题严重且自身工作不稳定的农民工，他们认为现有的社保体系和自身的经济条件不足以让他们生更多的小孩，他们更加重视的是生活中遇到的社保方面和不稳定工作方面的问题。小孩数量多的农民工家庭，他们对于子女入学政策的需求量更大。
性别、家庭老人数、生活水平状况、居住场所类型四个变量在模型中都不显著。表明这四个变量不是影响农民工市民化政策需求的主要因素。
五、 结论与启示
（一）结论
1． 农民工对于政府的市民化政策的出台寄予厚望，其中对于提供稳定的城镇工作政策的需求最大，对于完善户籍制度政策的期待值虽然不高，但也有20％左右的农民工有需求。
2． 文化程度、婚姻状况、小孩数量对于农民工市民化政策需求影响显著；年龄、转户意愿对于农民工市民化政策需求影响较为显著；性别、家庭老人数、生活水平状况、居住场所类型四个变量对于农民工市民化政策需求影响不显著。
（二）政策启示
1． 政府应当坚持大力推进城市化、市民化改革，逐渐完善农民工市民化政策。每一项市民化政策的出台都是为农民工服务，因此，国家在制定政策的时候，一定要立足于农民工的实际需求，一方面，政策的出台要有实际意义和针对性，另一方面，政策的实施要有可行性、可落实性和有序性。
2． 加强对农民工的职业培训，提升他们的人力资本和就业能力。政府可通过灵活多样的非正规教育形式和鼓励政策，引导他们利用业余时间完成针对性和实用性较强的技术以及公共知识培训，使他们有条件更好地适应城市生活，有更多机会拓展个人的发展空间。
3． 加快医疗、失业等社会保险制度改革，营造公平的制度环境。附加在户口上的不公平的医疗、失业等社会保险制度促使农民工迫切希望政府能够改革。为此，政府要给他们创造出一个平等的成长环境，逐步剥离附加在户口上的社会福利。
4． 积极制定房价调控政策，建立房价缓升机制。新生代的80、90后农民工买不起房的现象日益凸显，究其原因，主要是房价过高且增速过快，遏制房价过快上涨已成为农民工市民化的要求和全社会的诉求，国家必须全面进行调控，采取土地、金融、税收等多种调控手段
5． 加快教育体制改革，完善农民工子女就学政策。农民工子女的就学问题在我国由来已久，对于随迁子女，流入地地方政府须加大投入，建立解决外来务工人员子女的教育问题的财政经费保障机制，有效解决务工人员子女教育经费分摊机制等问题。
参考文献
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一、人民建议征集工作是转变社会管理从被动向主动
首先，长期以来我国工作模式是被动地接受处理事项，将工作重点放在已经出现的个案问题上，这种“ 救火队”式的工作模式和机制，远远不能适应当今矛盾凸显期、社会转型期的需要。由于缺乏对政策调整的适应性研究，以及缺乏对普遍性和共性问题的根源性研究，使工作长期处于被动应付的状态。如何将工作从被动作为转向主动为之，也是加强和优化社会管理的思考重点。
其次，当前社会部分群众在解决纠纷的时候存在着“信大不信小，信上不信下，不信法”的现象，究其原因其中一点归结于有些个案以突破政策为代价才得以解决，这种为个案乱开政策口子的工作方法导致生态恶化，使得群众一窝蜂涌向渠道寻求问题的法外解决。对个案救济事项的过分强调，导致被视为超级救济途径。本市近年来偏重于投诉请求类事项处理的制度建构，连续出台多个以个案维权为中心的制度，如初次核查评估、复查复核、核查终结、积案化解、重信重访治理等，一定程度上使很多群众在其权益受到侵害时往往首选渠道解决问题，从而强化了这种“不信法”的观念，不利于社会管理的法治化进程。
第三，中共十提出，社会管理是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的管理格局，也就是说社会管理最根本的是要进一步密切党和政府与人民群众的联系，鼓励人民群众参政议政，反映民意、集中民智、凝聚民力。因此，基于以上三点的社会问题和工作的瓶颈，为提高决策民主化和科学化水平，推动本市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设协调发展，根据《条例》等规定，结合上海实际情况，经上海市委、市政府批准，市办2011年12月1日专门成立了人民建议征集机构开展人民建议征集工作，努力解决矛盾和社会问题，积极参与社会管理法治化建设的实践。
1.人民群众参与政策制定和决策拟定的权利法定。我国宪法和法律一贯强调公民的有序政治参与，把它作为推进中国特色社会主义民主政治的重要内容，并从法律上予以固化。如《宪法》第二条、第三十五条、 四十一条、第一百一十一条等均从不同侧面赋予群众提出意见建议的权利。另外，随着民主政治体制改革，民众表达利益诉求的呼声和期待也日益高涨，民众政治参与意识与热情在不断上升。可以预见，随着改革开放的全面深化和社会主义民主政治建设的不断推进，群众的民主意识、自主意识、平等意识、竞争意识、权利意识、政治参与意识将不断增强。
2.工作机构承担着汇集民意征集民智的法定职责。 国务院《条例》第六条规定，“ 县级以上人民政府工作机构是本级人民政府负责工作的行政机构，履行下列职责： （五） 研究、分析情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议 ”；第二十九条规定：“ 人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”；第三十七条规定“ 县级以上人民政府工作机构对于人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议”。因此，将渠道的民意集中反映出来并提供给决策层参考是部门的职责所系。
3.矛盾纠纷背后往往折射出大量的倾向性、普遍性和政策性问题。同志在国家局与来访群众进行面对面交流时曾说，“我们要从解决具体问题入手，推动研究带有普遍性的政策、制度和工作问题”。国务院副秘书长、国家局局长王学军多次强调，要通过看政策、通过研究和完善政策。要着力解决政策不落实的问题。切实抓好中央出台的一系列利民惠民政策的落实到位。要着力解决政策不完善的问题，一切从实际出发，根据变化了的情况，完善或制定新政策，使之与时俱进推动突出问题的成批解决。要着力解决政策不周全的问题，在制定出台政策特别是出台涉及各类群众切身利益的政策措施时、兼顾各方利益，注意政策的连续性、平衡性和关联性，决不可为求得一时、一事、一地问题的解决而引发新的攀比和新的矛盾。中央连续下发的《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》都指出，要健全完善政策，注重从源头化解矛盾纠纷。要防止因政策不连续、不平衡、不完善和落实不到位引发矛盾纠纷。坚持科学、民主、依法决策，统筹兼顾各方利益，对群众反映强烈的问题，要充分听取群众意见，设身处地为群众着想，坚决避免因决策失误损害群众利益。
4.在渠道加强人民建议征集推动问题批量解决的现实可行性。笔者认为，充分利用工作渠道资源优势，加强人民建议征集工作，从政策层面推动矛盾批量解决具有三大基础条件：一是信息系统为分析研究政策问题提供了技术条件。近年来全国推广的信息系统，可以在技术上将一个特定时期内的问题进行分类统计，依此可以预见未来一段时期内的工作重点，为部门研究分析情况，开展调查研究创造了十分有利的技术条件。二是开展案件类型化分析可敏锐捕获政策调整动向。如群众反映经济适用房集中交付出现的问题、普通住房标准不合时宜的问题、失地农民社会保障问题、动拆迁问题等都集中反映了人民群众最为关切的问题。对大量、反复、同质类型的案件进行整理，就能洞察问题背后的普遍性、倾向性、规律性问题，进而对群众反映的案件背后的政策性问题进行分析，为不断完善政策措施奠定基础。三是问题久拖不决往往使法规政策的滞后性问题凸显。社会治理的基本经验告诉我们，政府制定的法律政策永远滞后于经济社会发展之实际。问题本身许多就是针对法规政策不完善提出的，如动迁安置标准问题，普通住房标准问题，房屋限购令问题，新疆知青回沪安置问题等，均有待于政策的调整完善。
二、 制度化构建人民建议征集工作的路径
制度的功能，通常被概括为联系群众、信息传递、政治参与和权利救济等方面。制度本质上包含民主参与的政治属性，有的材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议，这些意见或建议常常直接指向特定社会问题的核心地带，可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角，甚至成为政府行动方案的一部分。但是，目前已经演化为一种重要的权利救济机制。部门实际上更多承担了一种纠纷救济途径的责任。有的专家学者批评承担过多纠纷救济功能，要求功能本位的回归。笔者认为，从制度构建层面看，应重点解决以下问题：
1.建立信息梯次传递制度。 部门要充分调动各种信息，通过对总量、等进行综合分析和专题分析，促进领导机关科学民主决策、推动问题得到源头预防和批量解决。为此，应探索建立基层集中反映问题定期上报制度，以便充分挖掘利用信息进行综合分析研判，促进党委和政府科学决策、民主决策，增强决策民主性，从政策源头遏制问题产生。
2.建立人民建议征集奖励制度。人民建议征集激励机制对于激发公民参与的积极性和主动性有着不可忽视的作用，对提高群众参与水平至关重要。为此，一是可组建优秀建议人队伍，发放优秀建议人聘书，提高人民建议质量，增强人民建议的针对性和实效性，为民主决策、科学决策提供参考依据。二是可定期评选奖励。组织有关专家对征集到的“金点子”进行评审，选出优秀建议，对优秀建议人给予精神和物质奖励。
3.建立人民建议跟踪督办制度。根据国务院《条例》第三十九条 “县级以上人民政府工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交情况分析报告：（二）转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；（三）提出的政策性建议及其被采纳情况”等规定，对涉及政策性问题的专报和摘报逐一跟踪督办，促进人民建议意见在经济社会发展和矛盾纠纷源头预防和批量化解中发挥实效。
主要工作措施：一是树立密切联系群众的工作理念，推动事项的分类办理。围绕本市创新驱动、转型发展主线，分别就城市管理、环境保护、垃圾处置、城区发展、新技术应用等方面积极整理人民群众的意见建议，及时摘报市委市政府决策，抄送市委市政府工作部门研究论证。同时，区别于投诉请求事项，专门设计了意见建议类事项书面答复格式参考范本，规范基层单位工作，进一步保护和鼓励人民群众提出建议意见的积极性。
二是树立批量化解矛盾的工作理念，推动共性问题的逐步解决。围绕群众来信来访反映的普遍性、倾向性等共性问题，加强汇集分析和研究论证，对散落在个案中的各类意见建议进行聚合分析，比如违章搭建、城镇拆迁、经济适用房等问题，聚焦问题现象，查找问题源头，分析问题原因，提出对策建议，推动相关城市建设、征收拆迁、住房保障等职能部门高度重视并采取具体应对措施。
三是树立源头预防矛盾的工作理念，推动政策性问题的改进完善。着力研究群众来信来访中反映出来的政策性问题，分析政策得失，推动政策完善，从源头环节预防同类问题的反复发生。
三、人民建议征集工作的初步成效和瓶颈
截至目前，已累计办理各类人民建议意见1万余件，其中，整理重要人民建议摘报90件、人民建议专报16期，得到了市委、市政府领导的高度重视和充分肯定（批示达140余条），有关人民建议经市领导批示后，既促进了这一方面工作，解决了问题，也推动了若干政策法规得到及时完善。
以下4件典型案例可充分说明人民建议征集工作对矛盾的解决，创新社会管理的初步成效：
案例一：关于落实《上海市住宅物业管理规定》第五十四条自来水管线、设施设备维修养护责任，推动问题批量解决的建议。
问题提出：自2011年4月1日《上海市住宅物业管理规定》（以下简称《规定》）实施以来，群众纷纷反映该《规定》第五十四条至今未得到有效落实，自来水分户表前管线、设施设备维修养护责任不清。主要问题为：一是物业服务企业和自来水供水企业相互推诿，居民报修问题长期得不到解决。二是答复意见书相互指责，行业内部管理矛盾公开化。如某区住房保障和房屋管理局在“关于反映供水问题的事项”答复意见中称：你们反映的问题符合《上海市住宅物业管理规定》第五十四条规定，且供电、供气、有线电视等专业单位早已执行该条规定，唯自来水公司存在不执行该条款的情况。该答复意见将自来水供水管线、设施设备的维修养护责任归咎为自来水公司的不作为。对此，相关供水企业在对人的同一事项的答复意见中称：按照《物权法》规定，“物业内部水管应由受业主委托管理物业的小区物业部门尽养护维修或更换责任”。“个别物业部门在该处建筑物及附属设施产权及委托管理维修养护法律关系并未改变的情况下，单方面推卸其应尽的养护维修水管职责，是不负责任的做法。”
分析研究：鉴于本市居民住宅建筑面积约5亿平方米，中心城区居民住宅建筑面积约2亿平方米，因供水维修养护责任不明确，此类矛盾还会不断涌现。为切实推动矛盾得到批量解决，市办在深入分析典型案例的基础上，又对该问题进行了专题调研后发现：其一，《规定》第五十四条与《物权法》有关规定相冲突。物权法第七十三条 规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有” 根据上述规定物业管理小区共用的供水设施属业主公用财产，维修管理责任属全体业主。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《物权法》有关规定存在冲突。其二，《规定》第五十四条与《上海市供水管理条例》存在一定矛盾。《上海市供水管理条例》规定：“供水设施在运行中发生故障时，原水供应企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修”。根据上述规定，小区业委会作为供水设施权属单位和相关供水企业都有责任在供水设施发生故障时组织抢修。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《上海市供水管理条例》有关规定存在一定矛盾。其三，目前自来水供水企业在落实《规定》第五十四条中还存在以下问题：一是自来水价格中未包括对业主共有公用供水设施养护维修的费用项目。二是小区内有关供水管线、设施设备档案资料没有依规定移交。三是人财物没有充分的保障。
对策建议：有效落实该《规定》，事关法制权威，关乎政府公信，涉及群众日常生活。为此，在充分听取群众及有关部门的意见后，市办提出如下建议：一是由市水务局、市住房保障和房屋管理局两部门分别下发专门通知，杜绝推诿扯皮。二是维护《规定》第五十四条权威，积极推进本市居民住宅二次供水设施改造工程。三是 以贯彻执行《规定》第五十四条为契机，逐步理顺居民用水价格和物业服务价格结构。鉴于自来水供水企业的责任范围有所扩大，应适当允许供水企业调整水价；同时，物业服务价格中的部分项目，也应相应作出调整。四是加强部门协同，避免行业内部管理矛盾公开化。
案例二：关于完善《上海市小城镇社会保险暂行办法》第四十三条切实保障被征地劳动力的社会保险待遇，推动问题批量解决的建议。
问题提出：随着2010年国家《社会保险法》的出台，城镇职工社会保险、城镇居民社会保险、农村居民社会保险构成了我国公民社会保险的三大基本制度体系。被征地从业人员，因其拥有的农村集体土地已被征用、农村居民户籍已转为城镇居民户籍，理应完整纳入城镇职工社会保险制度范围之内。而部分用工单位以《上海市小城镇社会保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。第四十三条规定，“被征地人员在一次性缴费年限内就业的，基本养老、医疗保险费可以免缴，……”为依据，拒绝为本市郊区被征地从业人员缴纳社会保险费，被征地从业人员纷纷，强烈要求政府部门及时调整《暂行办法》相关规定。
研究分析： 据了解，截至2011年底，本市被征地从业人员约有9万人。为切实维护被征地从业人员的社会保障权利，市办对该类问题进行了梳理调研后发现：第一，小城镇社会保险与城镇职工社会保险之间的保障水平存在一定的差距。如从养老、医疗保险待遇和小城镇缴费比来看本市小城镇社会保险制度设计的保障水平远低于城镇职工社会保险制度的保障水平。第二，本市郊区被征地从业人员按照小城镇社会保险办法建立社会保险关系不够合理。目前，外地来沪务工人员、劳务派遣人员等的社会保障水平都明显高于被征地从业人员的社会保障水平，被征地人员的社会保障水平普遍处在“低洼地带”。第三，本市郊区被征地从业人员社会保障水平未能真正体现“土地换保障”的政策优惠。
对策建议：为推动本市郊区被征地从业人员社会保障类矛盾得到批量解决，综合人民群众在渠道中集中反映的各类意见，市办如下对策建议：一是完善《暂行办法》第四十三条规定，将本市郊区被征地从业人员全面纳入城镇职工社会保障范围。二是将被征地从业人员原有的集体土地补偿费、安置补助费计入其补充养老基金、补充医疗基金个人账户。三是完善城镇职工社会保险关系和小城镇社会保险关系转移衔接制度。
案例三：关于落实《计划生育奖励与补助若干规定》第七条 督促有关单位发放“独生子女父母奖励费”，推动问题批量解决的建议。
问题提出：2011年6月1日本市修订《上海市计划生育奖励与补助若干规定》（以下简称《若干规定》），将“独生子女父母奖励费”由原来的每人每月2.5元增加至30元，有关内容经媒体报道后，社会反响强烈，群众普遍表示欢迎。但是，《若干规定》出台半年多来，部分独生子女父母“奖励费”实际并未兑现，因此引发了诸多矛盾。
研究分析：针对上述情况，市办对该类人民意见建议进行了梳理分析后发现：在“独生子女父母奖励费”每人每月2.5元时，大多数市民不太在意；奖励标准提高后，每人每年360元，“比涨一级工资还多”，市民此类利益诉求明显增多。目前《若干规定》第七条落实中存在的主要问题：一是独生子女父母奖励费”标准大幅提高，用人单位负担明显加重不愿发放独生子女父母奖励费。二是对“独生子女父母奖励费”性质持有异议。用人单位认为，推行计划生育是政府的法定义务，因此出台的“独生子女父母奖励费”支付责任应该由政府承担。 三是劳务派遣等特殊用工形式的职工无法领取独生子女父母奖励费。四是因本市《奖励规定》仅属于规范性文件，计划生育主管部门对发放独生子女父母奖励费问题单位缺乏执法依据。
对策建议：第一，加强《若干规定》政策的宣传，积极依法引导用人单位主动承担起应尽的社会责任。第二，建立该类矛盾的应急处理机制。积极督促指导有关用人单位解决问题。第三，将“独生子女父母奖励费”纳入地方立法计划。确保主管部门和协管部门执法有据。第四，开展将“独生子女父母奖励费”全面纳入政府公共财政支付范围的专题调研。
案例四：关于明确《上海市未成年人保护条例》第二十三条适用范围，切实维护未成年人合法权益的建议。
关键词：污水再生利用 产业政策 再生水
研究的目的是提出适合我国国情并具有指导性的城市污水再生利用发展战略及技术、经济和产业政策体系，给政府和公众提供参考性意见和建议，以指导我国城市污水再生利用的规划、建设、运行和管理。研究内容主要包括以下五个方面：城市污水再生利用的战略研究、城市污水再生利用规划模式与程序研究、城市用水单元优化水量平衡模式研究、城市污水再生利用的经济政策研究、城市污水再生利用的产业政策研究。
研究主要解决了六个关键问题，并取得了如下成果：
1．构建了中国城市污水再生利用的发展战略框架，分别从技术、规划、产业、经济、安全、公众接受等角度对发展战略的内涵予以系统全面地诠释，从战略高度回答了城市污水再生利用在中国“为什么要发展”和“如何发展”的问题。概言之，要在中国推行城市污水再生利用战略，就必须做到：以推动城市水资源的可持续开发与利用为根本目的，以合理高效的技术选择与支撑为实施基础，以遵守（市场）经济规律和生态规律为实施原则，以不同区域不同阶段选择不同的发展模式为实施途径，以保障人体健康安全和环境安全为基本要求，把污水再生利用定位于建设循环经济体系和实现城市水资源可持续利用的重要内容，把污水再生利用的内容纳入到城市水资源开发与利用规划中去，把污水再生利用项目系统化地纳入到现有及未来城市的水环境基础设施建设中去，实现与给水和排水系统进行一体化的规划、设计、运行和监督管理，最终建立起新的用水理念，实现水的社会利用和循环系统根本变革。
2．从污水再生利用的必要性、经济可行性等方面入手，利用相应的指标体系对全国342个地区的污水再生利用的发展模式进行了战略分区。这些地区被划归五类战略分区。其中，属于优先强制发展型的33个，属于国家扶持发展型的87个，属于自行稳步发展型的29个，属于等待时机型的53个，其余140个地区属于非强制型。战略分区既可以帮助高层决策者从宏观上把握全国污水再生利用的方向，又可以指导各地区的污水再生利用工作。
3．对全国污水再生利用潜力进行了估算，并进行了相应的水资源政策分析。估算是建立在线性规划模型基础上的，该模型以再生水投资经营收益最大化为目标，以全国各地区数据为估算基础，结合战略分区，通过再生水单位成本与现状机会价格的比较，模拟确定各再生水利用方式可利用再生水的水量，总量17.75亿立方米，占2001年统计市政污水排放量的6.30％。这也表明，现有的水价体系是如此低的再生水利用比率的主要障碍之一。然后采用情景分析的方法，设计了若干水价提高的情景进行模拟，结果表明合理的水价改革可以有效刺激再生水利用量和利用结构的变化，推动城市污水再生利用的发展。
注：情景1－现状机会价格；情景2－农业水价增加到0.3元；情景3－火电水价增加到1.0元；情景4－自来水价提高30%；情景5－自来水价提高50%；情景6－自来水价提高100%。
转贴于 4．构造了城市污水再生利用的规划程序，向规划人员推荐使用包含五个基本步骤的五阶段模式来制定污水再生利用规划，即：确定系统目标和规范，再生水需求潜力分析，识别再生水利用候选方案并评估，最优化与综合评价，提出决策和政策建议。另外，还列出了规划报告要点，以帮助规划人员编制报告。
5．为了给制定污水再生利用规划提供技术支持，开发了城市单元水量平衡模拟模型。该模型建立的基础是社会学的微观模拟原理，通过集成个人的用水行为和规律来获得对整个用水单元乃至小区、区域的描述。利用该模型可以研究城市单元的用水模式随时间变化的特性，并估算污水再生利用量随时间的变化，从而对城市单元用水进行动态模拟，并以此作为前提和基础，进行城市单元水量平衡模拟，既可以为微观尺度上的污水再生利用工程起到一定的引导作用，又可以为中观和宏观尺度上的系统水量平衡提供支撑，同时也是空间水量平衡模拟的重要基础。
6．对城市污水再生利用的经济与产业政策进行了分析。研究工作分别针对污水再生利用产业的各个参与者（再生水需求者，再生水供给者，政策制定者）进行研究，并通过微观个体行为的研究结果为宏观决策提供支持。
（1）针对再生水的需求者，采用意愿调查法获得居民对再生水的态度和支付意愿，进一步地，构造了再生水的支付意愿函数和总和需求函数。
（2）针对再生水的供给者，首先在分析污水再生利用成本和效果/效益的基础上，采用费用-效果/效益分析方法研究了污水再生利用项目的经济可行性。另外，针对再生水需求的不确定性以及工程投资的不可逆性，采用真实期权分析方法寻找项目投资的最优策略，包括最佳投资时机和最优投资规模的选择。
20世纪80年代后，城市勘测行业进入超常规发展，行业单位的服务领域和规模发生较大变化，行业单位各方面取得了令人瞩目的成绩。其中，有部分城市勘测单位的服务主要定位于服务政府等公益事业;也有少数城市的勘测单位已改制成民营公司(如南京、大连、深圳等)或国有企业(如北勘、芜湖)。多数城市勘测单位仍然是一方面为各级政府和城市规划管理建设等公益性事业服务，提供勘测和地理信息保障;另一方面通过市场竞争，承担项目，为社会和公众服务。但与全国许多事业单位一样，城市勘测行业也存在着“定位方向不清、体制模式不明、管理运行机制不科学”等深层次矛盾和问题，制约着行业进一步的持续健康发展。本次课题研究工作，将在深入把握国家有关事业单位改革政策导向的基础上，研究提出新时期符合城市勘测行业特点的属性定位、发展方向和发展模式。一方面有助于积极争取各级政府、行政主管部门的政策支持，营造有利于行业发展的外部支撑环境;另一方面就行业内各城市勘测单位现阶段的体制改革提出指导性意见，为行业内各城市勘测单位把握体制改革阶段的发展方向提供切实有效的指引，促进城市勘测行业的可持续发展。加强行业交流学习，深化内部改革，加强管理创新，促进行业单位管理水平提升城市勘测单位为适应现代城市规划、建设和管理对城市勘测工作的新要求和为满足社会各界对基础地理空间信息的需求，从单位内部运行机制等各方面进行了积极的改革和探索。在质量管理方面，多数勘测单位都通过了ISO9000系列质量管理体系认证，有的单位还通过了ISO14000环境管理体系和OHSAS18000职业健康安全体系认证，对质量、环境、健康安全等方面的管理上了新台阶;在人事制度方面，基本实行了在职人员的聘用制度;在分配制度方面，逐步建立了较为科学的符合现代企(事)业制度的薪酬体系和绩效考核体系;在财务管理方面，建立了适应现代企(事)业管理的财务管理制度;在经营管理方面从传统的以计划经营为主逐步转变为以市场开发为主的经营管理模式。特别是在人才建设和科技创新制度建设方面进行了一系列的探索，制定了鼓励科技创新的相关制度和科技成果奖励办法。有的城市勘测单位获得高新企业认证，进一步从税收等各方面享受优惠政策;有的城市勘测单位成立了高新技术公司、软件企业，提高了本单位的科技研发实力，既创造了良好的社会效益，也使经济效益有了大的提高，许多工程项目和科研成果获得国家、部、省市级奖励。城市勘测行业单位通过相互走访、学习和交流，单位的科研实力、科技水平、管理水平都取得了长足的进步，特别是进入21世纪以来，我国城市勘测事业有了跨越式的发展，取得了骄人的业绩。本次课题研究工作，将加强城市勘测行业内各勘测事业单位在经营管理经验方面的交流学习，增进各城市勘测单位的业务合作与拓展，增强城市勘测单位的市场竞争意识，分析制约行业发展的内部管理体制机制问题，探讨行业内部改革的方式方法，为深化城市勘测行业经营体制、管理模式(包括科技创新管理机制)的调整提供建设性意见，推动各城市勘测单位的管理经营模式创新，以利行业经营型体制的发展。
课题研究计划
课题前期准备工作今年3月23日城市勘测专业委员会(以下简称“城勘专委会”)在三亚召开了四届二次常务理事(扩大)会议，会上提出了开展城市勘测行业发展研究的计划，与会代表经讨论一致同意开展课题研究并提出了很好的实施性意见。5月初，城勘专委会向中国城市规划协会汇报了开展城市勘测行业发展研究工作的方案，得到了协会领导的充分肯定和致赞同。5月17日，在桂林召开的全国优秀城市勘测工程评优工作交流大会上，城勘专委会介绍了开展行业发展研究课题的背景、内容与架构和工作组织模式等，并得到与会代表的普遍支持。会后，城勘专委会确定了“中国城市勘测行业发展研究”课题专家组成员，拟定了行业内主要合作单位。与管理咨询机构(上海天强管理咨询有限公司)就行业发展研究的前期调研工作进行了协商沟通，制订了《中国城市勘测行业发展研究调查问卷》、确定了重点调研单位及课题计划和合同等。城勘专委会已将《中国城市勘测行业发展研究调查问卷》发放给所有会员单位，启动了行业发展研究课题的调研工作。课题研究组织模式为确保课题研究工作有序推进，达成既定目标，本次课题研究工作由城勘专委会主导，各主要城市勘测单位参与，由上海天强管理咨询有限公司具体承办，开展课题研究。课题相关各方的主要工作职责如下:(1)城勘专委会:负责课题的总体组织与推进，确定课题专家组成员，把握课题的研究方向和进展状况，审查和课题成果报告等。(2)专家组(17人):主要负责课题前期框架的审议，参与课题的开题研讨、研究报告稿的审议、报告成果的最终评审等环节。(3)参与课题的城市勘测单位(34家):负责就本课题的推进委派相应的成员或联络员，承担相应课题研究经费，对咨询公司所承办的具体调研工作给予充分配合。(4)上海天强管理咨询有限公司:负责指派1位项目经理，2～3位咨询顾问及行业研究员参与到课题组，承办课题具体工作，包括课题的前期资料收集、课题方案框架制定、课题实地调研、课题中各类相关报告的撰写等工作。(5)其他城市勘测单位:必要时配合、协助专业咨询公司完成课题相关调研问卷和必要的深度调研工作等。课题研究的工作方式本次课题研究的工作方式主要采用调研方式进行。为保障课题的顺利开展，提高行业发展报告的针对性与有效性，本次课题调研将采用多种调研方式来完成。(1)重点调研与一般调研相结合重点调研选取不同规模、不同性质、不同地域分布，具有代表性质的城市勘测单位，突出调研信息的典型代表性;同时广泛开展一般调研，保证调研结果的普遍适用性。(2)网络调研与实地调研相结合网络调研通过网络的形式增加调研信息的广泛性与及时性，也可以增加调研的便捷性与经济性;同时开展实地调研以保证调研信息的真实性，加大调研信息的挖掘深度。(3)模块调研与专项调研相结合模块调研即问卷调查，应用模块调研方法，快速获取具有典型意义的样本数据，也可增强调研结果的系统性和整体性;专项调研能深入获取政府等权威机构的专项数据资料，提高调研的有效性，同时保障调研成果的针对性与可操作性。课题研究成果的编制与验收研究课题报告的内容(1)主报告①城市勘测行业发展回顾;②城市勘测行业发展现状、特点及突出问题;③城市勘测行业发展面临的机遇与挑战;④城市勘测行业发展对策及建议(法律政策层面、行业管理层面和行业单位层面)。(2)专题报告①适合城市勘测行业特点及发展需要的体制模式专题研究;②城市勘测单位业务发展专题研究;③城市勘测单位管理创新专题研究;④城市勘测单位科研管理与技术创新专题研究。研究课题报告的审核验收以专业咨询公司课题组为主完成报告初稿后，城勘专委会组织专家进行初稿报告讨论会，对初稿进行审议研究，并征求行业单位特别是常务理事单位的意见，提出修改意见和建议。专业咨询公司课题组再根据初稿讨论意见进行报告修改后，形成最终报告(主报告和专题报告)。城勘专委会将最终报告提交包括政策部门在内的相关部门、专家进行大范围审议，并组织专家组与专业咨询公司进行终稿意见征求会，对终稿进行审议讨论;专业咨询公司课题组根据终稿审议意见进行报告报告最终修改完善。城勘专委会根据专业咨询公司课题组提交的研究课题最终报告，组织专家进行课题验收与评审;验收合格的报告将印刷成册，发送所有会员单位参考应用。
课题研究成果的应用
(1)应用课题成果，增进城市勘测单位与行政主管部门间的沟通协调，提升行政主管部门对城市勘测行业的认知度，优化外部支撑环境。城市勘测行政主管部门在勘测保障服务上起着主导作用，在相关政策的制定和完善上起着引导性作用。课题成果能向城市勘测行政主管部门全面深入地展现城市勘测行业的发展现状、技术发展水平，在主管部门与各城市勘测单位之间搭建相互了解与沟通的桥梁，使城市勘测主管部门更好地发挥主导性作用。同时，为主管部门在制定和完善各项相关政策提供基础性支撑与建设性意见。随着城市勘测向大众化、普适化方向发展，越来越多的民众接触、认识、了解、关心城市勘测事业。加大课题成果的宣传，为大众提供一个了解城市勘测行业的新窗口，提升广大群众对城市勘测行业的认知度;课题成果能全面反映城市勘测工作在促进国民经济发展，改善民生活方面所发挥的巨大作用;通过课题成果，扩大城市勘测行业的影响力，提升行业地位，为城市勘测事业的科学发展与顺利改革营造良好的外部环境。(2)应用课题成果，明确城市勘测行业的改革定位，把握体制改革的实质内涵，促进行业健康发展。随着我国政治、经济体制改革的不断深入、政府职能的转变，事业单位体制改革已经迫在眉睫。我国城市勘测单位，绝大多数属于事业单位，是此次体制改革的对象。因此，此次改革将给整个城市勘测行业带来深远影响。应用好课题成果，明确城市勘测行业的公益服务性定位，切实把握好此次事业单位体制改革的核心内涵即促进我国公益事业的发展，深入领会体制改革的相关政策;借助课题成果中所提出的改革对策与建设性意见，将事业单位体制改革作为城市勘测行业创新发展的契机，构建勘测公益服务事业的新格局，促进行业又好又快的发展。(3)应用课题成果，深入解读行业政策，把握转型时期政策导向，推进体制机制创新，迎接新时期的机遇与挑战。随着社会经济的发展，科学技术水平的不断提高以及体制改革的深入，城市勘测的发展正处在重要的发展战略机遇期，机遇与挑战同在。课题成果能深入剖析现阶段城市勘测行业所面临的机遇与挑战，为行业内各城市勘测单位提供建设性意见。应用好课题成果，加大行业间企业管理经验的交流沟通，拓宽城市勘测单位管理思路;把握好事业单位体制改革这一特殊的历史时期的发展，破除城市勘测行业内原有的体制机制症结;理顺城市勘测单位与政府行政管理部门的关系，积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式;深化人事制度改革，建立权责清晰、机制灵活、监管有力的科学人事管理制度;深化分配制度改革，完善工资分配激励机制，完善职工福利、社会保障体系;把握转型时期政策导向，变挑战为机遇，全面推进城市勘测单位的体制机制创新。(4)应用课题成果，适应市场需求，丰富城市勘测公共服务产品，增强公共服务能力。城市勘测公共服务是以向政府提供服务为主，但同时也离不开市场开发。政府性质的公共服务更多地体现出城市勘测的公益性、基础性、保障性，市场开发则是直接针对并满足社会大众的特定需求，市场开发的公益性产品同样是城市勘测公共服务的重要组成部分。充分应用课题成果，迅速摸清市场环境，掌握社会大众对城市勘测公共服务的需求，转变以往按常规勘测、按规范勘测的勘测模式，推进城市勘测单位按需勘测发展。改变以往勘测公共服务产品单一，产品短期的现状，推出有针对性的多元化的勘测公共服务产品，提高勘测公共服务水平，创新勘测服务模式，完善城市勘测公共服务保障体系，满足经济社会发展与广大人民群众对勘测行业日益增长的服务需求，促进城市勘测工作价值的全面提升。
