美国、欧盟和英国金融监管改革方案的共同方向
为了弥补金融监管体系存在的严重缺陷,促进金融体系的稳健运行,美国、欧盟和英国在本次危机爆发后均推出了一系列的金融监管改革方案。通过对这些方案的比较,我们可以看出,经济金融环境和政治背景的不同使美、欧、英的监管改革各有特点,但改革目的的相似性又决定了其改革方案的实质内容具有诸多共同点。
从监管重心来看,均强调加强宏观审慎性监管,并将防范系统性风险作为第一焦点
宏观审慎视角的缺失以及未能通过宏观审慎监管减少系统性风险,被普遍认为是形成此次金融危机的重要原因,因此美、欧、英均将加强宏观审慎监管和系统性风险监控作为监管改革方案的重点。主要举措:
(一)成立跨部门委员会以监测和防范系统性风险。美国提出成立财政部牵头的“系统性金融监管委员会”,欧盟提出建立欧洲央行领导下的“欧洲系统性风险管理委员会”(ESRC),英国提出建立由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成建立的英国“金融稳定理事会”(CFS)。上述跨部门监管委员会的主要职责均是识别并监控系统性金融风险、协调各监管机构关系。
(二)基于银行的系统性风险对各银行征税。继美国2010年1月提出向大型银行征收“金融稳定责任费”之后,欧盟也于2010年5月通过提案,拟向银行征税以组建“银行清盘基金”。英国大选后的新政府亦开始考虑向银行征税,税金可能高达80亿英镑(约合115亿美元)。
(三)构建逆周期的金融监管机制,以缓解金融体系亲周期性的负面影响。美国于2009年4月修改了逐日盯市(Mark-to-market Accounting)的会计准则,在金融资产估值方面给予银行更多的灵活性。欧盟提出资本要求要引入反周期理念,建立反周期的资本缓冲机制。英国酝酿采取相应的反周期资本监管措施;设置总杠杆率上限,限制资产负债表的过度扩张;严格监管银行的流动性状态;改革会计准则等。
从监管理念来看,均强调实施全面监管,弥补监管漏洞
填补监管漏洞成为美、欧、英改革方案都涉及的主题之一。美国提出将所有具有“系统重要性”的机构均纳入监管范围,加强对信用评级机构、对冲基金和私募股权基金的监管;加强对证券化市场、场外交易市场尤其是场外衍生品市场以及对具有系统重要性的支付、清算和结算体系的全面监管;加强金融产品监管以保护消费者利益。欧盟也提出建立全面监管框架的计划,该框架涵盖“所有金融市场、产品及参与者――包括对冲基金及其他可能构成系统风险的私人资金池”。此外还强调加强对金融衍生品、信用违约掉期交易和信用评级机构的监管。英国尽管目前对加强对冲基金监管仍存保留意见,但也支持全面监管的模式。
从跨境协调来看,均强调要加强国际监管合作、促进国际监管标准的统一
本次危机反映出了金融活动全球化与金融监管属地化之间的矛盾,加强国际监管协调成为共识。美国认为国内外监管标准的不一致会影响本国金融市场的竞争力,因此提出必须保证美国金融监管标准与国际规则相一致,建议各国与其一同提升监管标准。欧盟改革方案将成员国相互分离的监管格局统一在泛欧监管体系框架内,无疑有助于整个欧盟层面的监管合作。英国改革方案认为,应通过健全金融稳定委员会、扩大金融稳定评估计划(FSAP)、推动制订国际标准和措施来加强国际监管架构。
从公司治理机制看,均强调改革金融机构的薪酬体制、约束过度冒险行为
当前国际监管改革将解决薪酬体制的结构性问题列入改革焦点之一,试图纠正原有薪酬体制鼓励金融机构过度冒险的行为。美联储于2009年10月推出银行业薪酬监管计划,对28家大型银行高管人员和特定人员的薪酬安排制定了特别的监管政策,旨在确保薪酬方案与长期经营奖励适当挂钩,使其不对金融机构或者金融系统造成过分风险。英国的《薪酬准则》已于2010年1月1日起生效,该准则将风险管理因素纳入薪酬体系,要求金融企业在薪酬制度的设计方面必须考虑与风险管理的关系,强化董事和其他高管人员的风险管理责任,并要求在业绩滑坡的情况下退还部分奖金。欧盟也敦促成员国对金融机构高管薪酬加强监管。
国际金融监管改革的影响分析
当前的国际监管改革总体方向是正确的,其推进和实施必将有利于防范和化解金融风险、增强金融体系稳定性。与此同时,我们也不能忽视金融监管改革在全球经济复苏、国际金融格局、银行经营模式和盈利水平、金融创新步伐等多个领域所产生的深远影响。
银行信贷意愿受抑制,全球经济复苏进程或受影响
金融监管的强化,特别是对大型银行资本金要求的进一步提高,将对银行信贷意愿产生一定的抑制作用,这可能使当前全球银行业的信贷紧缩雪上加霜,从而影响全球经济尚不稳固的复苏进程。根据荷兰央行的经济学家测算,巴塞尔委员会拟议中的监管改革措施在未来几年时间内将累计拉低全球经济增长0.5到1个百分点。国际金融协会(IIF)预计,2011〜2015年期间,全球银行业监管强化将使美国、欧元区和日本的总体经济增速(以GDP总量为权重计算)累计放缓3.1个百分点。此外,发达经济体的金融监管强化还会对新兴市场经济体形成负面溢出效应:首先,新兴市场经济体的监管当局可能参照发达经济体的监管改革,相应提高本地银行系统的资本金和流动性监管标准;其次,监管强化使国际大型银行的资产负债表扩张受到更多约束,从而对全球银行业向新兴市场的资金流动形成阻碍;其三,将“少数股东权益(minority interest)”从资本金中扣除的监管改革提议,会使国际大型银行在新兴市场的并购及经营成本大大提高,从而对新兴市场银行业形成打击。
美国可能通过监管改革进一步提升其在全球金融业的主导地位
美国得以在较长时期内保持与提升其全球竞争力的一个最主要的原因,是其善于不断推动制度创新来促进本国经济增长和金融业发展。当前的金融监管改革是美国根据本次危机爆发后经济金融发展变化而推进的又一次制度创新,其目的正如美国总统奥巴马所描述的,“通过实施这场改革,我们将确保我们的金融体系以及我们的经济在世界上继续领先”。
从全球金融业的现实格局来看,尽管新兴市场金融业近年来获得长足发展,特别是在本次金融危机中表现良好,但美欧等发达经济体在全球金融业的绝对优势仍然存在。美国、欧盟和英国均希望通过危机后的金融监管改革重新获取优势,以在下一轮全球金融竞争中超越对方。但欧盟监管改革的协调成本较高,这注定了欧盟的金融监管改革不但推进效率将远低于美国,而且其最终改革方案也容易偏向保守,因此,欧盟在这一轮金融监管改革中全面超越美国的可能性不大。英国为了防止过于严厉的监管损伤其国际金融中心的地位,推出的监管改革方案也相对保守,尽管这可能有利于在短期内提高英国的吸引力,但从长期来看,缺少实质性的改革和制度创新反而有可能制约英国金融竞争力。因此,综合来看,美国有望通过危机后的金融监管改革继续优化自身的制度,增强美国经济的创新力和竞争力,从而进一步提升在全球金融格局中的主导地位。
金融机构的经营模式及盈利水平受到影响
1.银行规模扩张受到更强约束,业务模式面临调整
首先,银行规模扩张将受到更多约束,经营稳健性进一步增强。目前已经在国际监管界达成共识的一个监管改革取向是,进一步“提高银行机构的资本金要求”,以及将杠杆率纳入监管标准。资本充足率标准的提高将对银行资产过快扩张,特别是信贷投放形成约束,而杠杆率作为一个更为直观的监管标准,一方面可以约束银行表内非信贷的膨胀,同时控制表外业务的快速扩张;另一方面,也可以限制银行集团中不受资本充足率控制的子公司的快速扩张。
其次,国际大型银行的业务模式面临调整,风险偏好有所降低。美国“沃尔克规则”关于限制商业银行从事过度冒险的自营业务的提议,已被纳入美国参议院金融监管改革法案并进入立法程序中。一旦“限制商业银行从事自营业务”的相关规定以法律程序在美国得到最终确认,必将为国际金融监管树立起一个可以比照的“最高标准”,从而影响到国际大型银行的业务模式。另外,国际监管界主张通过完善金融机构的公司治理、进行薪酬体制改革,来降低金融机构高管层的过度冒险行为,这也将使银行的经营模式和风险偏好发生相应调整。
2.监管强化导致银行盈利预期下降
当前国际金融监管改革的直接影响之一是导致银行机构面临的不确定性增加,盈利预期下降。高盛认为,当前金融改革法案可能使银行正常化后的每股盈利缩水20%。这从金融股走势中也可见一斑。例如,受美国参议院2010年5月20日通过金融监管改革法案的影响,费城KBW银行指数当日收盘下跌5%,反映了投资者对银行盈利前景的担忧。金融监管强化对银行盈利的不利影响主要体现在以下方面:一是资本金标准的进一步提高以及杠杆率的降低,在使银行经营更加稳健的同时,也将降低银行的资本回报率;二是无论是来自外部市场的约束还是来自监管部门的监督检查,其力度加大将相应增加金融机构的经营成本;三是对金融机构规模和业务范围的限制将直接影响到盈利水平;四是国际监管界拟议中的“全球银行税”,一旦获得通过并付诸实施,将给全球银行业带来每年数百亿美元的代价。
国际金融监管改革前景展望
金融监管改革已率先在欧美国家内部展开,全球金融监管体制的重建也势在必行。但该改革进程中将既有广泛共识,也有突出分歧;既存在各方的谈判和博弈,也存在利益的折衷和妥协。总的来看,国际金融监管改革仍将是一个任重道远的过程。
分歧仍待弥合,未来存在变数
国际监管界在就全球监管改革方向达成多项共识的同时,在限制银行规模及经营活动、针对全球银行业征税以及对冲基金监管等问题上仍然存在分歧,这些分歧点也是下一步全球金融监管改革的最大变数所在。
1.是否应该对银行规模及经营活动进行限制
美国的“沃尔克规则”不但建议限制银行规模,还提出应限制银行的经营活动,如银行不能从事高风险的自营业务,包括对冲基金、私募股权基金及衍生品交易等业务。“沃尔克规则”在美国国内遭到了较大质疑,反对意见认为,综合化经营和自营交易行为本身不是金融危机的罪魁祸首。雷曼和贝尔斯登均是单一投行模式,华盛顿互惠银行则是单一的商业银行模式,这些金融机构的倒闭和高风险的自营交易行为无关。同时,“沃尔克规则”在国际上也未得到认可,欧盟明确表示不会跟风效仿,英国也表示不打算将投资银行从综合性银行中分离出来,也无意限制银行规模。从当前情况来看,是否对银行规模和业务范围加以限制,已成为欧盟、美国金融监管改革方案中分歧最大的焦点。
2.是否应该对全球银行进行统一征税
奥巴马政府提议征收“金融危机责任费”,以弥补美国政府为救助金融机构而蒙受的损失。IMF也提出对全球银行业统一征收“金融稳定贡献税”和“金融活动税”。对此,各国仍持有不同意见。持反对意见的国家认为,欧美等国虚拟经济过度发展,远远超越实体经济的需求,金融危机是对其过度发展的金融业和金融产品强制性调整和纠正。这些经济体以征税形式迫使其大银行为弥补救助危机支出作出贡献,是这些经济体对本国银行业过度冒险的过失作出应有的惩罚,不应让全球所有经济体的金融业共同承担。
3.英美与欧盟在对冲基金监管问题上仍存在冲突
加强对对冲基金的监管,是欧盟、特别是德法两国的强烈诉求,近期对冲基金做空欧元的投机行为更加坚定了欧盟的这一决心。欧盟于2010年5月通过了一项旨在加强对另类投资基金,特别是对对冲基金实行监管的“新指令草案”。该草案具体措施包括对冲基金须在欧洲有关部门进行注册才能取得“欧盟护照”,基金经理须向相关部门递交投资计划,同时其使用杠杆的比例也将受到限制等。根据该草案,非欧盟基金必须得到每个欧盟成员国的许可,才能在欧盟境内操作。英美两国均对欧盟该项草案提出了强烈反对意见,认为新规将阻止欧盟以外地区的对冲基金和基金经理进入欧盟进行融资。美国认为欧盟草案是对美国对冲基金公司的歧视,是一种“保护主义”的做法,因此曾多次敦促欧盟取消或者至少修改监管规则。英国反对主要是因为伦敦是欧洲80%的对冲基金的落户地,也是非欧盟基金在欧洲寻求市场的落脚点,监管新规可能损害英国作为全球主要金融中心的地位。尽管欧盟通过了“新指令草案”,但英美的强烈反对仍可能使其法案细节的最终确定存在折衷的可能。
国际监管改革是一个不断博弈和妥协的过程
当前的国际监管改革在以下四个层面上均存在相互博弈,博弈过程既贯穿着斗争,也必然有妥协。
1.监管当局与金融机构之间的博弈:“斗而不破”符合双方根本利益
金融监管的放松和加强历来就是在监管者与被监管者的利益博弈中不断交替的过程,本次危机爆发后金融监管的改革和强化也必然会受到被监管者的质疑和挑战,并将是一个不断“讨价还价”的过程。以美国为例,奥巴马政府在推进监管改革的过程中,华尔街利益团体不但公开表示反对,还花费了数百万美元用于游说并影响国会立法、减轻监管力度。华尔街代表了美国经济金融的核心,华盛顿则是美国政治核心,两大阵营都不会在利益面前善罢甘休。但从维护美国经济金融竞争力的角度来看,华尔街与华盛顿在根本上又是利益共同体,“斗而不破”符合各自利益。因此,美国金融监管会有所加强,但华尔街的部分利益也将得到保全。
2.监管机构之间的博弈:监管职能重新划分过程中的利益再分配
金融监管改革不仅会触及到金融机构的利益,也会对现有监管机构之间的利益进行重新分配。如美国奥巴马政府提出赋予美联储更大的权限,将其打造成为“超级监管者”。美联储职权的扩大必然会意味着其他监管机构权力的削弱。比如,有监管改革方案直接提出“由美联储接替美国证监会行使对投资银行控股公司的监管”。即便是总体权力有望大增的美联储,对其原有监管职能受到部分限制或削弱也极力反对,这实际上体现了各监管机构之间的权力之争。在金融监管改革的大方向已基本明确的前提下,监管职能如何划分、利益如何分配,则取决于各监管机构之间、监管机构与改革主导者之间的博弈结果。
3.发达经济体之间的博弈:“单边主义”倾向VS全球统一标准
美欧等发达经济体在推进监管改革方面存在着微妙的博弈,即发达经济体均认同制订全球统一监管规则的重要性,但在具体措施上又表现出“单边主义”倾向,这两者既存在矛盾,又必然统一。
首先,美欧为了提升自身竞争力、谋求全球金融体制改革的主导权,在当前监管改革中出现“单边主义”倾向。美国在这方面的表现尤其突出:一是美国欲在金融监管改革方面“先发制人”。在后危机时代的金融监管改革中取得领先,不但有利于主导新一轮全球金融监管规则的制订,而且有利于尽快重塑金融体系,保持和巩固自身的金融竞争力。因此,美国在本次危机爆发以来推出各类金融改革方案的速度大大快于其他发达经济体。二是美国基于自身考虑推出单边性的改革措施。特别是美国在未与G20其他国家进行象征性协调的情况下,便推出了包括“沃尔克规则”、“金融危机责任费”在内的一系列金融监管新政,引起其他发达经济体不满,被称为“违反了G20已经商定的国际协调原则”。
其次,发达经济体在“单边突进、谋求主导”的同时,又敦促跨境监管协调和统一监管规则。在全球化不断发展、资本跨境流动不断增强的情况下,各经济体监管标准的差异往往被金融机构所利用来进行套利,从而促使资本流入那些规则最松、限制最少的国家,这不但会对监管相对严格的经济体的金融竞争力有负面影响,也不利于防范全球性金融风险。因此,尽可能地统一全球监管标准,降低监管套利的空间,对减少各国监管当局在金融监管方面的竞争,维护国际金融体系稳定有着重要的意义。美国非常清楚地认识到这一点,因此近期在加速推进监管改革的同时,也在不断向其他发达经济体施加压力,以实现主要经济体的“政策趋同”。
4.发达经济体与新兴市场经济体之间的博弈:“完全统一”还是“兼顾差异”
【关键词】利率市场化；风险；银行业监管
随着利率汇率的加速市场化以及资金脱媒、技术脱媒的持续深化，银行作为社会融资中介、支付中介和财富管理中介的职能受到抑制。可以预见，未来的几年，金融格局的这一趋势性变化将会更加明朗，银行业风险的关联性、复杂性、隐蔽性和危害性越来越大，需要我们加强预判，积极应对。
一、利率市场化条件下的中国金融格局
（一）社会金融活动中，非金融企业的类金融业务快速增长，金融机构的业务总量受到挤压。这一局面的形成，主要是我国对金融业实行严格准入限制以及社会金融需求的重大变化所催生。一方面，大量民间资金无法突破规制性机构准入壁垒，转而以典当行、小额贷款公司、担保公司、网络信贷、民间借贷等模式突破市场壁垒，开展信贷业务。还有一些主流第三方支付平台、物流企业，直接以预垫货款的方式逐渐向信贷领域渗透。据中金公司估算，2012年，包括民间借贷、小额贷款公司贷款、典当行贷款以及其他未纳入央行社会融资规模统计口径的借道银行业金融机构融资达8.07万亿元，比上年增加0.97万亿元，增幅13.66%。另一方面，私募股权投资、创业投资、第三方理财机构、第三方支付企业蓬勃发展，与银行业在融资、理财、支付方面形成全面竞争。据统计，全国第三方支付交易规模连续5年增幅保持100%，2012全年达到3.82万亿元，接近银行支付结算规模的10%。
（二）金融机构资产管理总量中，证券类机构快速增长，银行业金融机构受到挤压。融资模式上，直接融资快速增长，银行间接融资受到挤压。随着证券监管部门对证券类机构资产管理创新的推动，去年11月末全国证券类机构资产管理规模增速达到46.59%，高出银行业金融机构理财产品增速21.56个百分点。直接融资中，去年前11个月银行间债券市场发行短期融资券、中期票据和企业债3.07万亿元，相当于同期新增本外币贷款的32.40%，同比增速高出贷款16.15个百分点。
（三）银行业金融机构发展中，理财业务、表外业务、电子银行等新兴业务发展迅猛，对传统存贷款业务、柜面业务替代效应明显。一是表外理财产品以其相对于存款更高的预期收益率，加速对存款的替代。深圳银行业去年前11个月表外理财产品净募集金额相当于同期新增存款的25.70%，比2008年建立理财业务统计制度时高出11.95个百分点。二是资本约束增强及信贷规模管控，使房地产、地方政府融资平台、产能过剩等受控行业的融资需求加速向表外业务转移。去年前11个月，深圳银行业委托贷款、承兑汇票和信托贷款新增1433.96亿元，相当于同期新增贷款的63.48%，同比增幅31.29%，高出各项贷款增幅17.10个百分点。三是网络经济的发展、电子支付环境的改善和新兴渠道的建立，强力推进日常交易向电子渠道转移。去年前三季度，深圳7家中外资法人银行主要电子交易笔数替代率已达到44.10%。
（四）银行收入结构中，非利息净收入增长较快，净利息收入、净息差难现反弹。利率市场化、银行综合化经营和跨业合作的推进，带来收入结构的分化。去年前三季度，深圳银行业非利息净收入增速24.95%，比净利息收入增速高出25.36个百分点；净息差2.69%，同比下降51个基点。
二、银行业风险的新特征
（一）关联度越来越高。随着社会融资渠道多元化发展以及金融分业模式在实践中被不断突破，银证、银保、银信、银资间的合作，已从传统的融资交易不断深化为兼具投融资、销售、支付清算、财富管理、托管等多种业态，金融产品和服务的跨行业、跨市场、跨境特征明显增强，风险关联性上升。一是跨行业关联。突出表现为民间借贷风险向银行体系的传导以及产业结构调整过程中信贷风险不断放大。二是跨市场关联。突出表现为货币市场、资本市场风险向银行体系的传导。从持续不断的挂钩资本市场理财产品的兑付事件，到承销中小企业集合债、城投债带来的被动持券问题，暴露出银行对金融市场业务信用风险管理的薄弱。而银行间市场债务工具基本为银行机构主承销的现状，也显露出债券市场风险并未有效分散到银行体系之外。三是表内外关联。突出表现为影子银行风险向银行体系的传导。普遍存在的银行业金融机构对融资性理财提供信贷兜底承诺，以及理财产品风险揭示不充分、资产池期限错配等问题，加剧表外风险向表内的传递。四是境内外关联。突出表现为国际化战略带来的跨境风险传递。近年来，国内银行通过新设、并购机构，积极参与国际金融市场竞争。通过创新融资、结算产品，为境内企业和个人的境外业务需求提供避险和理财套利服务，风险的境内外关联更趋敏感。
（二）复杂程度越来越高。随着社会需求多元化以及监管约束不断增强，同业业务以其交叉性和复合型的特质成为银行业最具创新活力的业务领域。银行之间，以及银行与非银机构、证券机构和保险机构之间，通过跨市场互动，创设出各类规避监管的金融产品。如，等同于授信的同业代付、黄金租赁等业务，以票据、委托贷款、信托受益权为基础资产或标的资产的理财业务，规模大，业务分散，种类繁多，结构复杂，涉及机构广，产品的系统性风险强。
（三）隐蔽性越来越高。此前被认为风险积聚的房地产和平台企业，不良贷款并没有预想的增长，除了银行加强风险管控外，一定程度上也是影子银行、直接融资接盘的结果，银行面临的风险更趋隐蔽。一是多头融资，风险延迟暴露。去年以来，一些地方政府融资平台在财政收入增速下滑、土地出让收入下降以及银行贷款受控的情况下，改变原有融资模式，通过信托、理财、债券等非传统融资渠道筹集资金。一些贷款偿还出现困难的中小企业为实现“还旧借新”，借助小贷公司、担保公司或民间高利贷的搭桥贷款作为短期替代。二是隐性担保，银行承担兜底责任。为拓展和维系客户关系，银行或资产管理公司为融资性理财提供隐性担保作为产品发行的前提条件，甚至为一些产品违规提供信贷兜底承诺，已成行业惯例。当这类资金接力式的融资无法进行下去的时候，承诺的一方将承担实际的代偿或兜底责任。
（四）潜在社会危害越来越大。银行业是全社会的资金调配中心，所有类型的风险都与其有着千丝万缕的联系，加上风险积聚又相互关联，一旦爆发，危害性很大。突出表现在民间借贷、非法集资对银行体系的冲击以及因理财产品亏损造成的群体性上访等。
三、银行业监管需要关注的几个问题
（一）加强对经济形势的预判分析，最大限度降低行业、企业风险向银行转移。去年三季度以来国内经济出现回暖迹象，但仍是乍暖还寒。过剩行业加速洗牌、传统行业转型升级、跨业风险向银行业传导的压力短期内难以化解，银行业资产质量、案件风险压力不断加大。因此，要继续加强对宏观经济中重点行业、重点领域的跟踪监测，分析其对银行业可能带来的影响和风险，引导银行业金融机构加强前瞻性监测和管理。
（二）加强平台贷款风险及政府债券风险管控，防止政府债务风险向银行转移。金融机构间业务合作、交叉销售使地方政府债务融资方式日趋多元、复杂，银行业金融机构因贪大图利，为地方政府所影响的情况仍然存在。因此，在督促银行业金融机构继续推进平台贷款清理规范的同时，要全面监测平台企业在名单制管理之外的融资行为，即通过债券、信托、理财等途径融资的情况，以及具有平台特征而又在名单外的企业向银行融资或承接平台债务的情况。要按照“实质重于形式”的原则，督促银行业金融机构将持有的平台企业风险敞口纳入统一授信管理，避免政府债务风险过于向银行体系集聚。
（三）加强跨市场合作业务规范，规避直接融资风险向银行体系转移。当前，不论是监管部门自身，还是各银行业机构，对跨市场合作以及金融市场业务的认识和管理与业务发展仍存在一定差距，对可能发生的潜在转移风险和系统性风险隐患重视不够。为此，要尽快将跨市场合作业务纳入常规监管统计体系，实现风险的可监测、可计量、可预警；要明确跨市场合作业务规范，明晰信息披露要求，规范各参与主体的权责关系，防范风险跨市场传递。
（四）加强与相关金融监管部门的政策和工作协调，防范监管套利和影子银行风险向银行转移。随着资金脱媒和技术脱媒的不断深化，原来金融企业与非金融企业，银行、证券、保险机构之间泾渭分明的业务边界在一些领域日益模糊，各种业态相互渗透、融合，已成大势所趋，分类监管带来的监管真空、监管套利问题愈发突出。为此，银、证、保监管机构之间应进一步加强交流协作，规范交叉性金融业务的标准，统一监管政策，减少监管套利；建立定期沟通机制，及时掌握影子银行业务的规模、投向，督促金融机构在制度、流程、系统等环节有效落实防火墙机制。
一、 英国金融监管的传统框架及改革建议的提出
伦敦金融市场有世界金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融直接从业人员有60－80万人，加上各种师及审计师，伦敦从事金融业的人员达百万之众。在伦敦开业的外国银行约有500至600家，金融交易量以万亿美元计。在金融全球化迅速的今天，发达的金融业给英国带来了巨大的利润，使英国保持了在世界经济中的重要地位。
英国传统的金融监管体系曾是非常复杂的体系，由7、8个构成，有7、8家审批与监管机构。保险业曾由贸工部与财政部双重监管，商业银行由英格兰银行（中央银行）监管，证券业由一个行业自律组织监管，住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金管理由行业监管，金融衍生产品交易由贸工部监管，等等。
这些监管机构相互交错，职能复杂，在金融机构分业经营的情况下虽起到了监管机构应有的作用，但随着金融业的发展和经营方式的改变，银行开始经营证券、保险；住房基金扩大业务，变成投资银行；保险公司发展理财业，抢了银行的传统生意；这些经营业务范围的变化使传统的监管框架显得越来越不适应了。
英国金融机构经营业务的变化起源于20世纪70年代后期。由于受到内部因素与外部因素的双重，英国金融业开始“混业经营”。80年代，外国的金融机构开始大举进军英国金融市场，英国的金融也走出国门，向海外开拓业务，金融市场竞争日趋激烈。在这种情况下，英国原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越来越突出。外国企业认为审批程序头绪太多，影响了它们开业；英国企业认为审批与监管政出多头，影响了它们与外国企业竞争的效率。但是，修改金融监管框架涉及到多方监管机构的利益，传统的习惯很难改变，金融监管改革一直没有引起政府的重视，直到80年代后期与90年生的一系列事情才改变了政府的态度。
1988年，英国的国际贸易与信贷银行几乎破产，英格兰银行进行干预才使银行体系没有陷入混乱。1995年英国的老字号银行巴林银行因为新加坡分行在亚洲投资失手，又陷入了破产边缘。事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，英国开始英国金融监管体系，认为在银行越来越深地介入多种金融活动，由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊病，必须进行改革。比如，央行对保护消费者利益和提高企业效益不感兴趣，而这些正是金融监管的重要。同时，英格兰银行可能会在货币政策上面临两难选择：一方面作为中央银行，英格兰银行要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，又要注意商业银行的证券交易风险，保证银行充足的流动性，防止银行陷入流动性危机。因为英格兰银行主要责任在于货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。
此外，银行经营金融活动的规定放宽后，一些住房基金转变成银行，银行间竞争更加激烈；消费者手中剩余资产增多，除了在银行的存款外，希望投资其他金融财产。银行替消费者经营证券业务，逐渐成为银行主要利润的来源，过去的存、贷款业务大大下降，已基本占银行总营业额的一半以下。市场上金融产品增多的同时风险也加大了。英国政界意识到，如果金融机构管理不善，出现大的金融危机，会涉及公众利益，将引起动荡。政府必须使国家的金融监管体系能跟上越来越复杂的金融活动。
1997年布莱尔工党政府执政后，首批措施就包括金融监管机制改革，立法给予英格兰银行独立地位，规定其独立负责货币政策，同时把原来由它监管银行金融活动的权力收了回来，并把原有的各种监管金融机构合并在一起，成立了专门的金融监管局，形成了不按机构监管而按功能监管的格局。这种改革有三重意图：一是让金融监管机构更加独立，不受政府更迭的影响；二是让中央银行只负责货币政策，控制通货膨胀，金融监管只负责金融市场稳定，互相不干扰，责任明确；三是统一金融活动的标准，按风险分类，无论是银行、保险公司、住房基金还是证券公司，同类活动服从同类的法律与监督。
英国金融监管体系改革也有一定的国际背景。1988年巴塞尔协议签约国就有监管银行以风险为基础的资本情况的义务，要求各签约国扩大监管范围，把市场风险包括进去。1992年欧洲统一市场形成后，欧盟又为银行与金融业作出了许多新的规定，包括银行自有资金情况、偿债能力的比例、资本构成情况（利率风险、汇率风险），等等。另外，欧盟拟通过一种互相承认监管的制度避免双重监管。英国率先建立金融活动统一监管的体系，一方面可以提高监管的效率，减少交叉监管造成的摩擦、漏洞与办手续的时间；另一方面通过专业监管，可以比较各种机构的投资及风险，有助于及早发现投资风险的苗头，减少系统风险。英国虽然没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易却是最大的，提高金融交易效率与安全性有利于保持英国伦敦独特的金融市场地位。英国财政部的官员认为，英国这种“先进”的金融监管模式会在欧盟内起模范带头作用，未来欧盟国家都会以英国金融监管的模式为准。
二、新的金融监管体系框架与金融监管局功能
英国新的统一金融监管制度主要体现在金融监管局（Financial Service Authority）的功能上。金融监管局既要为英国的金融服务法制定执行的细则，又要监管银行、住房基金、保险公司、证券公司等各种金融机构的金融活动，决定惩罚与处置，是个权力很大的二级立法及执行机构，现有2200名雇员，70％来自原英格兰银行的监管部门，其余来自其他监管机构。将来，金融监管局要增加到5000多人。
（一）金融监管目标：
1、保持市场信心。金融监管局监管金融机构的经营风险，防止银行或金融机构的金融犯罪，防止经营不善引起金融市场大幅混乱，防止市场的不良运行或某些大金融机构受到挤兑而拖垮整个金融体系。
2、保护消费者。为此，金融监管局要求各金融投资机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明，要让每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。另外，当遇到银行或金融企业经营不善而倒闭时，金融监管局要尽量让消费者得到应得的补偿。保护小投资者利益与让投资企业承担投资风险是一个问题的两个方面。为此，监管规章制度主要是为小投资者着想的，因为大投资者一般比较清楚市场规则与风险，了解如何规避风险和赚取利润，不希望有太多的规则束缚他们投资的手脚。小投资者信息相对不足，金融知识不多，容易成为牺牲品。金融监管局要求各金融投资机构在向小投资者推销金融产品时，要详细公布产品的风险，随时披露投资的信息，以便小投资者也能掌握市场的动向。
3、向公众宣传金融市场。金融监管局有责任及时向公众披露市场及金融产品的信息，纠正消费者对一些金融产品及服务的误解，建立面向公众的金融图书馆，出版金融普及读物，甚至负责对青少年金融知识的。
4、打击和降低金融犯罪。金融监管局严密监管银行等金融机构的活动，防止并惩罚舞弊及经营不诚实的现象，防止并惩罚金融市场上传导错误信息或以虚假信息谋利的行为。防止黑社会、国际犯罪集团与恐怖主义组织的各种“洗钱”活动。
（二）金融监管必须遵循6条原则：
1、效率优先。金融监管局将尽量利用现有资源，少收费多提供服务。尽量做到金融活动统一监管不给金融企业增加太多的负担。
2、落实风险责任。金融监管局承认金融投资风险由企业经理承担，由企业来管理风险。金融监管不能代替市场，因为从长期看，市场这个优胜劣汰的机制才是监管企业的最好机制，不诚实或不善经营的企业最终要靠市场淘汰。因此，不能让金融企业机构的经理事事都去“请示”金融监管局，那等于让金融监管局去承担市场风险。
3、最低成本原则。新规则要有利于创造新利润，未来的利润要大于监管付出的成本。金融监管局作为二级立法机构，有权制定并公布监管条例，但任何人都可以对金融监管局的条例提出批评，金融监管局必须对各种批评作出回答。如果有人能找到更有效、成本更低的的规则，金融监管局有义务接受。
4、鼓励创新。监管措施要跟上新产品，而不是阻止新产品诞生。金融监管局通过加强监管服务，保证市场安全，吸引更多国际投资者。
5、鼓励竞争。金融监管鼓励企业之间的竞争，提高活力，而不是以监管规则去限制竞争。
6、保持技术领先。金融监管体制改革将提高英国金融交易的安全性，保持伦敦金融业在世界上领先的地位，保证英国金融市场在国际市场上的地位。
（三）金融监管局实行董事会制，董事由财政部任命，一旦任命，董事会就自已独立运行。董事会由主席及5名部门总经理兼董事组成，这5个部门（司）有3个是职能部门，包括消费、投资与保险部，存款及市场部，监管程序及风险部，另加一个运营管理部及董事会主席办公厅。
3个职能部门下，每个都有5位主管经理（处）。消费、投资及保险部下有5位主管经理，分别负责：消费者、投资公司、保险公司、行业标准和养老保险基金。存款与市场部下有5位主管经理，分别负责：大型金融集团、存款、市场与交易、评级、审慎标准。监管程序及风险部下也有5位主管经理，分别负责：开业审批、强制执行、风险评估、兑换管理、因特网及社区事务。此部门主管经理还负责监管金融犯罪与项目管理。
（四）金融监管局有自己的咨询机构，即两个顾问小组，它们协助董事会工作。一组来自金融监管局的被监管对象，也就是金融投资企业，另一组来自消费者协会。这两个顾问组的成员都是社会知名人士，以个人名义参加讨论，他们不代表企业或协会。这两个顾问组是由金融监管局任命的，财政部不参与。有两个代表不同利益的顾问组的好处是他们可以互相牵制，以防投资风险太大或投资收益太小。
（五）金融监管局与被监管机构维持经常性联系，通过激励机制刺激金融投资企业自己完善风险管理。
1、审批开业企业的手续。准备经营金融业务的企业必须向金融监管局提出申请，金融监管局批准后方可经营。金融监管局在审批时，注意企业是否有完善的管理金融风险的制度，不符合条件的企业不许开业。
2、对企业实行专人专管或小组专管。金融监管局要监管的对象大约为1.1万家金融企业，一般有专门的经理负责每家企业，但对集团公司也实行小组监管，小组由金融监管局跨部门人员组成。监管人员有权要求企业监控、限制或减少被他们判定的风险。
3、通过风险评估实施企业分类管理。金融监管局为金融投资机构进行风险评估，定出级别，按照不同的级别分类，共有A、B、C、D四类，A级代表风险很大、很不稳定的企业，D级代表风险很小，很稳定的企业。分级是一种激励机制，激励金融投资企业不断改善自己管理风险的能力，而且金融投资企业要向金融监管局交管理费，其比例按企业的风险级别而定，级别高的风险小，上交的管理费就少，级别低的风险大，管理费就高。金融监管局与A级企业保持紧密、经常性的联系，对D级企业则实行抽查，抽查某些具体类别或项目的投资。
4、促进改进风险管理能力。企业的级别每年都评，如果管理风险的能力提高了，企业就可以提高在监管类别里的地位。如果第二年仍没有改进，监管局就会加快审查的频率，不断派外边的审计师来审查，审查费用都要由受监管的机构出。这些审计不仅会金融投资企业的业务，还会加大企业的开支，因此受监管的机构只有不断改善自己管理风险的能力，才能免受金融监管局的“折磨”。
5、核查企业自我监管风险机制。金融监管局不强求企业有统一的管理投资风险模式，只要求企业有自我管理与监督投资风险的机制，并要求企业能说明这些管理风险机制的运行原则。金融监管局会定期来核查企业的管理风险机制是否有效，如果发现该机制并不能有效地控制投资风险，它就会要求企业修改管理风险的机制。
6、严密监督投资机构的反洗钱机制。金融监管局要求被监管的机构都要设立自己的反洗钱机制，设立专门的反洗钱报告员。具体地说，投资机构的业务员要对自己的顾客非常了解，知道客户的背景、业务，等等。如果发现哪位顾客存入数额巨大的现金，就必须申报现金来源。金融机构发现任何可疑的业务，都要向金融监管局上报，提交专门的报告，做得成做不成生意都需要报告。如果金融投资机构发现了这些事情不上报，一旦事发，就要被追究责任。
（六）金融监管局的监管形式可以分为现场与非现场两种。非现场监管就是根据被监管机构上交的数据来观察它的流动性比例，核查该机构是否会遇到流动性危机。现场监管就是派外部的师去企业审账，看企业内部管理风险的条例是否得到了执行，看这些条例是否有效，等等。
（七）金融监管局避免双重监管。欧盟国家即将实行母国金融监管对等的原则，即设在欧盟其他国家的分公司等机构的金融监管由母公司所在国的金融监管机构负责。英国金融监管局将不再负责对欧盟其他国家驻英国机构的金融监管，这些机构由母公司所在国的金融监管机构负责。但英国金融监管局与欧盟成员国的金融监管机构之间有对话、互相通气的机制。欧盟外的国家与英国没有这种协议，所以其他国家驻英国的金融投资机构受金融监管局的监管。金融监管局对外国金融企业的监管非常严格，审起账来格外认真，这些监管人员都是金融专业人员，他们的监管与审查可以减少大型跨国集团转移利润、偷漏当地税收的行为。
（八）金融监管局的经费来源。金融监管局是一个非赢利性机构，经费来源完全靠收费，这与美国监管机构的资金来源不同。美国监管金融活动的机构复杂，经费来源也不同。美联储的经费属联邦政府预算，州政府监管机构的经费来自州政府预算，美国证券交易委员会的经费部分来自于收费，部分来自于罚金。英国金融监管局收到的罚金是要上交国库的。英国金融监管局董事会下的两个顾问委员会有顾客与企业的代表，这些代表对收费的高低有反应，所以是一种自动调节机制。
三、金融监管局与财政部及英格兰银行的关系
金融监管局虽有很大的独立性，但它与英格兰银行及财政部也有很多密切的关系。
1、财政部可以代表政府向金融监管局提出具体要求，要求金融监管局执行一些国际义务。比如，英国是欧盟成员国，如欧盟出台了新的金融监管规定，政府通过财政部要求金融监管局执行。
2、财政部有权派人调查金融监管局的运行效率。金融监管局虽然是惟一的监管机构，但企业也可以对金融监管局的裁决提出抗诉。出现这种情况时，就要由财政部委派调查官员（Ombudsman）来重新调查，进行调停。财政部委派的调查小组由财政部官员及知名人士组成，他们的判决是终审。
3、财政部、英格兰银行与金融监管局之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，金融监管局的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。如果金融监管局对货币政策有意见，可以到会发表。如果双方意见不一，由财政部长裁决。
四、金融投资机构对金融监管体系改革的评价
伦敦的英国及外国金融投资机构对这次金融监管制度的改革多数持积极态度，但也有一些担心。比如：
英国名列前五名的阿比国家银行（Abbey National）认为，新制度的优越性在于：
1、建立了一套与英国稳定金融市场的目标、欧盟金融监管的标准及巴塞尔组织的要求相吻合的制度，方便了监管；
2、有助于增加市场信心，保持金融市场稳定；
3、鼓励企业开发衡量资本充足的标准并出管理运营风险的机制，同时给予投资开发管理风险的机构以奖励；
4、把化标准于体系管理与监督，是一种制度创新；
5、使企业更容易规范它在海外的投资；有助于并改善投资标准，有助于改进投资机构运营的透明度。
美国摩根（JP. Morgan）银行伦敦分行认为，英国新的金融监管体系的创新在于：
1、首次把个人及企业结算都统一在一起，对个人投资等于也实行监管。监管大企业的结算很重要，因为大企业经营结算不好会引起市场的。
2、金融监管局监管投资，改变了过去的监管规则，使金融机构经理层的责任更大，把责任明确到经理个人。在新的金融监管法框架下，经理层要对自己的市场行为负责任。
银行伦敦分行认为，金融监管体系改革后，英国加强了对外国金融机构的监管力度，监管者与经营者之间的关系密切，能随时发现问题。新的监管制度中的鼓励机制促使外国投资机构不断改善自己管理风险的能力，降低被监管成本。中国银行伦敦分行对英国舆论界影响金融业监管起的作用印象很深。他们谈到，当巴林银行出事后，新闻界把应负责任的经理人员都曝了光，这些人在金融界再也找不到工作，这种作法对其他的金融业管理人员来说是个很好的警告。
但金融投资机构对新的监管制度也还怀有一些疑虑，英国阿比国家银行担心：
1、因为监管更加复杂，金融投资机构要付出的成本会不会增加？
2、尽管新的监管制度是为了加强金融机构自我约束，建立在自我监督、管理风险的基础之上，但法制的监管是不是会很昂贵？
3、金融操作监管加强，有一个时间的问题，如何解决金融操作的时效与监管的矛盾？
4、如果监管条例定得太细，会不会发生投资者都依赖于金融监管局的批准，金融机构的经理人员会不会因怕受金融监管局的惩罚而变得懒惰，创新意识减弱？
美国摩根银行伦敦分行对新监管制度的担心在于：
1、新的监管办法使经理层的责任更明确，但经理层需要大量培训，这要加大企业运营的成本，它对企业收益的影响还不大清楚。
关键词：后金融危机时代；金融监管改革；国际实践
一、 引言
各国金融监管体系改革历程的发展脉络具有很大的共通性。在金融市场萌芽之初，以银行为主的金融市场结构简单、功能单一，各国几乎都选择了由货币当局直接统筹银行监管的职责。随着金融市场的发展壮大，证券、保险、信托等金融业态的出现催生了更多的监管需求，因而大部分国家单独成立了相应的机构进行监管，并将银行监管职责也从央行中分离出来，形成货币当局与金融监管机构分立的格局。随着金融市场的进一步深化，金融机构之间业务领域交叉、跨领域的金融创新出现，对系统重要性机构的监管、系统性风险的防范以及金融机构的危机救助都提出了新的要求，央行在金融监管中的地位逐渐得到提高。
金融危机的爆发，使金融监管体系的缺陷彻底暴露。为了更好的应对风险促进金融体系的发展，以美国为代表的多个发达经济体均对其金融监管体系进行了大规模的调整。美国在“双重多头”监管的基础上成立单独的机构担负宏观审慎监管职责；英国从大一统的金融监管转向宏观和微观的“分业”监管；而德国得益于其严格的金融监管制度及监管部门的灵活应变，维持了经济的相对稳定，但也在危机之后对其监管体系进行了调整。鉴于各国发展脉络的共通性，本文试图梳理美、英、德三国的金融监管制度及其改革路径，从中寻求值得中国金融监管机构学习和借鉴的地方。
二、 美国金融监管体制改革历程
美国在近现代大致经历了三次较大规模的金融监管体制改革，并以三个代表性的法律颁布为标志：一是1933年大萧条之后颁布《格拉斯―斯蒂格尔法》，初步确立“双重多头”的分业监管格局；二是1999年金融自由化浪潮之后颁布《金融服务现代化法》，形成按照业务类型监管的伞形监管体制；三是2008年金融危机之后颁布《多德―弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称《DF法案》），加强美联储监管职责，强化金融稳定体制框架。
1933年大萧条之前，美国金融业遵循1913年《联邦储备法》，由美联储统一负责执行货币政策、监管银行业、建立全国支付清算系统、行使最后贷款人职能。而大萧条之后，1933年颁布的《格拉斯―斯蒂格尔法》将投资银行和商业银行业务严格分离，分业经营体制建立的同时也相应形成了分业监管的体制，此时“双重多头”的金融监管体制已基本形成。20世纪80年代末，全球掀起金融自由化浪潮，美国也在此背景下放松了对金融机构综合经营的管制，逐渐扩展商业银行的业务范围。1999年《金融服务现代化法》颁布，允许管理和资本状况良好的银行控股公司转化为金融控股公司，开展银行、证券、保险等各类业务。相应的，美国对金融监管体系进行了一些调整，规定由美联储对金融控股公司进行整体监管，其他相应的监管机构根据业务类型对金融机构进行监管，形成以美联储牵头，各机构按照业务类型监管相应子公司的“伞形监管体制”。而2008年金融危机以后，美国相继颁布了《金融监管改革法案》和《多德―弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，从宏观审慎、微观审慎、监管框架、危机处理、消费者保护等几个方面，对金融监管体系进行全面的完善和修正，对原有的“多头”监管机构进行精简，赋予了美联储更大的监管职能。
事实上，美国金融监管改革的过程就是美联储不断扩权的过程：《1935年银行法》的颁布是对美联储的第一次扩权，将货币管理的绝大部分权力赋予了美联储，正式确立了美联储作为中央银行的地位；此外，还规定拥有100万美元以上资产的银行必须加储，实行存款保险制度。《1999金融现代化法案》是对美联储的第二次扩权，规定由美联储对金融控股公司进行整体监管，由此形成美联储牵头的伞状金融监管体系。金融危机之后《金融监管改革法案》和《多德―弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》对美联储进行了第三次扩权，将系统重要性机构及金融基础设施的监管也纳入了美联储监管的范畴。在一系列的危机和金融监管改革之后，美联储的权力变得越来越大；但是，这样的扩权似乎未能阻止危机的发生，美联储也并未在不断扩权的过程中表现出对金融监管的巨大成功。
三、 英国金融监管体制改革历程
英国的金融监管体系在历史上也曾发生过多次变革，迄今为止较为重大的金融监管改革有三次：一是《1979年银行法》颁布之后，正式建立起分业监管的格局；二是1997年之后各监管机构合并成统一的金融监管机构FSA，三是危机之后FSA取消而成立新的金融监管机构。
20世纪70年代以前，英国奉行自律管理为主、监管为辅的自由主义金融体制；1973年～1975年，英国发生了证券公司和大量中小银行的流动性危机，使英国政府意识到金融监管的重要性，并于1979年《银行法》正式授予英格兰银行金融监管权，此后逐步建立起分业监管的格局。1986年，撒切尔政府进行了波澜壮阔的私有化改革，同时也推动了大规模的金融自由化，大幅度减少金融监管，随之带来了英国的“金融大爆炸”和席卷全球的金融自由化浪潮。在此过程中，英国当时分业监管的金融体系暴露出诸多缺陷，尤其1991年国际商业信贷银行破产、1995年巴林银行破产等一系列事件，动摇了公众对分业监管体系的信心，因此，1997年，英国政府被迫提出了改革方案，剥离了英格兰银行的银行监管职能，并将原有的9个监管机构合并为一个全能的金融监管机构――金融服务局（FSA）（黄志强，2012），负责对银行、证券和保险业进行统一全面的监管。此后，《2000年金融市场与服务法案》，确立了金融服务局对金融业统一监管的法律地位，进一步明确了金融服务局和被监管者的责任、权利和义务，宣告统一的混业监管框架的正式建立，形成了“财政部+央行+FSA监管”的“三方共治”的统一金融监管体系，并一直平稳运行至08年金融危机爆发之前。
2008年金融危机之后，英国成为受危机波及最严重的国家之一。2009年起，英国再度启动了金融监管体系的改革：《2009年银行法》确立了英格兰银行作为中央银行在维护金融稳定中的主导地位：英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎监管；撤销FSA，设置审慎监管局（PRA）以及金融行为局（FCA），两者共同负责微观审慎监管。此外，改革明确了英格兰银行和财政部在危机应对中的职责分工，建立起了多层次监管协调机制。2013年，新《金融服务法》生效，这一标志性的事件宣告了英国新的金融监管框架正式建立（杨大勇，2015）。
四、 日本金融监管体制改革历程
日本对金融业的监管历史上相当严格。20世纪初，日本进行利率管制；20世纪20年代，分离金融、银行与信托分离；20世纪30年代，国内外金融市场分离；“二战”后，仿照美国建立自身的金融体系，进行分业经营，但同时给予特护的经济背景实施了统一监管；20世纪90年代之后，金融自由化进程叠加亚洲金融危机，金融体系动荡，这一阶段日本将借鉴的对象从美国向欧洲地区转变，仿效当时的英国建立了新的统一监管机制。
19世纪40年代，日本致力于扭转处于破产边缘的经济，优先发展符合“产业基准理论”的产业，重工业、化工业成为扶持重点。这些大企业的重组建设，都需要金融行业提供大量廉价的资金支持，银行在其中的地位提高。主银行制度逐步成型的同时，日本金融行业政府主导的特征也愈发明显。为了维持这种向部分行业倾斜资源的状态，日本对本国的金融机构实施严格的进入管制、利率管制和分业经营，并以事前保护性监管为特点。相应的，在金融监管方面，监管架构的设计也体现出高度的政治化特征：大藏省集编制财政预算、征税和金融监管三大职能为一体，在监管上可以说拥有包括立法和执法的绝对权力。在经济相对封闭的环境中，这一架构为当时资源不足的日本倾举国之力发展支柱产业、振兴战后经济提供了有力保障，但同时也存在比较明显的监管缺陷：单一集权式的监管机构在金融问题处理上不公开不透明，对金融机构资产质量拖延处理，对经营不善的金融机构过度保护，缺乏惩罚机制，使得日本90年代金融机构丑闻和破产案例迭出。
1997年，亚洲金融危机爆发，受英国金融改革的影响，日本政府对国内的金融制度进行了彻底改革，金融机构分业经营的格局被彻底打破。先后通过的《金融体制改革法》和《银行控股公司法》，标志着银行控股公司获得了混业经营的权利，开始进入混业时代。直到2001年，日本几乎放开了所有金融子行业的相互准入政策。在监管架构上，1997年，《日本银行法》被重新修订，明确了央行独立制定货币政策以及重大金融决策的权利，并废除了政府对其的人事任命权。1998年，直属总理府的日本金融服务厅（FSA）设立，从此金融监管职能正式从大藏省分离出来，2000年后重组为日本金融厅，主要负责金融机构监管和应对金融危机。大藏省则负责金融政策和金融立法相关事务。
五、 德国金融监管体制改革历程
德国金融监管制度也大致经历过三次较大的变革：一是1962年从央行统一监管转变“银证保”三局分业监管；二是2002年“银证保”三局合并为联邦金融监管局，实行混业监管；三是2008年金融危机之后，单独成立金融稳定委员会（FSC）负责宏观审慎监管（肖筱林，2007）。
1962年之前，德国实行的是统一监管的金融框架，由德意志联邦银行同时承担货币政策执行和金融监管的职能。1962年《银行法》颁布，德国成立联邦银行监督局（BA-Kred），在央行的配合下对银行业进行监管，随后联邦保险监督局（BAV）和有价证券监督局（BAWe）也相继成立，形成了与我国类似的“银证保”三局分业监管的格局。但值得一提的是，由于德国商业银行准许同时经营证券和保险业务，因而银监局实际上执行的是综合金融监管的职能。2002年，德国将三局合并成立联邦金融监管局（BaFin），实行混业监管，且下设“银证保”三个专业部门，负责三方面业务的监管，同时设置三个交叉业务部门，专门负责处理交叉领域的问题。由BaFin与中央银行实施金融监管方面紧密合作，全面负责所有金融监管机构的监督管理工作，以确保监管覆盖到整个金融系统（肖筱林、舒晓兵，2008）。
2008年金融危机爆发以后，德国也未能独善其身，但相对于受到巨大负面冲击的英美等国来说，德国金融监管制度在极端风险事件中体现出来的稳定性，维持了德国国内的经济稳定，证明了其严格的价值。不过，即便其金融监管以谨慎和严格著称，危机之后，德国也对其金融监管体系进行了两次较大的调整：其一，2007年德国政府批准德国联邦金融监管局管理层新架构的方案，并重新明确划分了BaFin和德意志联邦银行对银行业的监管职责范围；其二，2013年德国通过《金融稳定法》（Financial Stability Act），单独成立金融稳定委员会（Financial Stability Committee，FSC），以落实欧洲系统风险委员会（ESRB）在危机后对各国宏观审慎提出的要求。而改革还大大加强了央行在宏观审慎监管方面的作用，FSC的权限实际上置于央行的管理和指导之下，央行在宏观审慎监管中起决定性作用（张留禄、陈福根，2008）。由此可见，即便在这样能够抵挡金融危机冲击的稳定金融监管体系中，危机之后也在金融监管改革中提升了央行的重要性。
六、 国际金融监管体制改革的经验及启示
总结近年来各国金融监管体系的改革历程，大部分国家都遵循本文开篇谈论到的发展脉络。2008年金融危机之后，大部分发达国家已经完成了上述监管改革历程，各国以宏观审慎政策框架为背景建立了新的金融监管框架。总结危机之后，本文发现各国金融改革有以下特点：
其一，强调宏观审慎与微观审慎监管的配合。上述美、英、德三国均在金融监管改革方案中强调了宏微观审慎监管的配合；其二，单独成立一个机构统筹原先的分业监管，负责宏观审慎监管并防范系统性风险。如英国的金融政策委员会（FPC）、美国的金融稳定监督委员会（FSOC）、德国的金融稳定委员会（FSC）；其三，央行在金融监管中的地位得到提高。英国确定了英格兰银行维护金融稳定的核心地位，并将FPC置于英格兰银行之下；美国赋予了美联储全面的系统性监管职能；德国也加强了央行在宏观审慎方面的作用，FSC受到央行的管理和指导。其四，强调了对金融消费者的保护。危机爆发的原因之一就是对金融消费者保护不足，因此英国和美国分别设立了金融行为局（FCA）和消费者保护局（CFPB），加强对金融消费者的保护。其五，财政部介入到金融监管当中。英国、美国和德国的金融监管体系中，财政部都发挥了重要作用。
基于上述分析，我们认为中国金融监管体系改革可以借鉴的经验包括：
1. 金融监管改革过程不强制进行金融监管机构的变动。对于中国来说，改变当前“一行三会”的监管格局，无论是将三会合并为一会，还是将一行三会合并为统一的金融监管机构，只要涉及机构的撤并，都将牵涉到大量的行政部门和人员的调整裁撤，增加改革成本的同时也将加大改革的阻力。而从国际经验来看，金融监管改革并不必然要求金融机构的撤并或其他变动，因此，金融监管机构的变动并非是必须的。只需借鉴美国的经验，明确各机构在监管框架中的职责和地位即可。
2. 提高央行在金融监管中的地位。央行主导金融风险防范，其他机构侧重行为监管。“超级央妈”几乎是必然的。央行作为货币当局所具备的宏观审慎监管优势以及其最后贷款人的身份，决定了其应当在宏观审慎政策框架中的主导地位，以及在金融监管中的地位逐渐提高。在央行主导金融风险防范的前提下，其他金融监管机构则侧重行为监管，即负责监控金融机构的日常行为，保证金融机构经营与运作的合法合规，防止市场出现过度竞争和垄断。
3. 财政的适当介入是必要的。在央行及监管机构进行金融监管和危机处置时，无论是对金融市场、金融机构还是金融消费者进行救助，其动用公共资金的过程都需要财政部的介入，以保证动用公共资金的合法合规，保证金融监管的顺利进行。因此财政部也是金融监管体系中不可获取的一部分。
4. 加强金融消费者的权益保护。为维护金融体系的整体稳定，除了对金融机构进行严格监管之外，金融消费者的保护也是重要一环。目前，我国“一行三会”均有专门的金融消费者保护部门，但缺少更高层级的、专门的金融消费者保护法律。因此，应当借鉴上述美、英、德等国在危机之后对强化金融消费者权益保护的金融监管体系改革的举措，尽快推进保护我国金融消费者的立法进程，为金融消费者保护提供法律依据。
参考文献：
[1] Martin Schuler： Integrated Financial Supervision in Germany， Discussion Paper，2004.
[2] 黄志强.英国金融监管改革新架构及其启示[J].国际金融研究，2012，（5）.
[3] 夏秋，罗然然.金融混业经营趋势下中国金融监管改革探讨――基于商业银行视角[J].西南金融，2016，（6）.
[4] 肖筱林.德国金融监管体制变迁对中国的启示.法制与社会，2007，（10）：601-602.
[5] 肖筱林，舒晓兵.从“分业监管”到“混业监管”――德国金融监管体制的变迁.生产力研究，2008，（12）： 93-95.
[6] 杨大勇.英美金融革命对中国发展的启示.甘肃社会科学，2015，（5）：224-228.
[7] 张留禄，陈福根.金融危机背景下德国金融监管体制对我国的启示.南方金融，2008，（12）：33-35.
基金项目：北京市国内外联合培养研究生共建项目资助。
关键词：金融监管； 各国金融监管改革 ；国际金融监管新趋势
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0373-01
一、各国金融监管立法的变迁
（一）美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1992年经济危机后，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。 《格拉斯-斯蒂格尔法》中的规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，此法案的签署正式确立了混业经营和功能监管制度。
（二）英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。①这一系列立法措施宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三）德国：“全能银行”模式
德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。
二、国际金融监管的发展趋势
在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，这是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融的产物，这种法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）强调安全与效率并重的金融监管目标
20世纪70年代以前，国际金融管制主要侧重于维护金融体系的安全，进入70年代之后，随着各国经济的发展，传统的金融管制法案逐渐显得不能适应需要。各国的金融监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，开始越来越注重金融自身的独特性，金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。各国通过金融立法改革，从单纯强调金融安全转而强调安全与效益并重的目标。
（二）强调机构性监管向功能性监管的转化
国际金融的发展趋势和本质要求是由分业经营转向混业经营。功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。
（三）强调从分离监管到统一监管的转变
统一监管体制是指由统一监管主体对从事银行业、保险和证券不同类型业务的金融机构实行统一监管，有利于判断混业金融机构的总体风险。统一监管具有如下优势：①可以消除监管死角；②如果监管内容类似，可以提高监管效率；③可以降低分业监管带来的信息分享成本；④可以充分利用人力资源；⑤可以避免因监管机构的不同而带来的监督程度和监管力度的差别；⑥有助于加强对混业经营金融集团的监管。
（四）强调外部监管与自律监控的结合
金融监管可以通过不同的方式来实施，主要包括政府的外部监管和金融机构的自律监控两个方面。1998年2月，巴塞尔银行监管委员会公布了《关于内部控制制度的评价原则》，提出了评价银行内部控制制度的14条原则。这些原则及于监管当局对金融机构内控制度进行监管以及健全内控制度都具有重要的指导意义。
（五）强调金融监管的国际协调与合作
20世纪90年代以来，金融监管的国际合作取得了前所未有的发展。长期以来，巴塞尔委员会一直努力在两个领域内展开工作，一是制定共同的监管最低标准，供各国监管当局遵循，以求达到监管标准最低限度的统一。二是划分东道国与母国的责任。1997年，巴塞尔委员会推出了适应国际金融市场发展的新文件-《银行业有效监管核心原则》。同时，国际货币基金组织致力于把10国集团（BIS）多边安排的成功监管扩展到越来越多的对金融体系有重要作用的新兴国家，以加强国际金融体系。在充分合作基础上的全球化监管已是大势所趋。
三、对我国金融监管制度改革的启示
我国是一个发展中国家，相对而言，金融监管立法还比较薄弱，面对国际金融监管体制的新的变化，当前我国金融立法应重点做好以下几点。
（一）金融监管在重效率的同时还要兼顾安全
金融监管要处理好安全和效率关系，要两者并重。金融创新能够推出新的具有吸引力的金融资产，使市场工具多样化，有助于建立一个发达的金融市场，但同时金融创新也带来了巨大的金融风险，如监管不力，则会有害金融市场。尤其对于发展中国家来说，金融创新还停留在初级阶段，发展潜力巨大，在金融过程中，必须处理好风险防范与金融创新的关系，既不能以风险为由抑制金融创新，也不能为创新而忽视风险防范。
（二）监管体制须不断完善以避免落后于金融创新
我国金融监管采取的是分业经营、分业监管的体制 ,货币监管职能由中国人民银行行使 ,机构监管职能由银监会、证监会、保监会行使。这种分业经营、分业监管的体制已不应国际金融的全球化的现实。在金融场日益全球化及金融创新产品日益复杂的今天 ,传统金融场之间的界限已经淡化 ,跨市场金融产品日益普遍 ,跨部的监管协调和监管合作显得日趋重要。因此 ,我国必须加金融监管方面的立法 ,确立新的金融监管体制。金融监管逐渐实现由分业监管向统一监管的过渡及由机构性监管功能性、目标性监管过渡。
おげ慰嘉南祝
[1]贺小勇，金融全球化趋势下金融监管的法律问题[M].北京:法律出版社 ,2002.
[2]唐双宁. 21 世纪国际银行监管新趋势及其对我国的启示[J].金融研究 ,2001. 1.
一、各国金融监管立法的变迁
（一） 美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1929年美国股市发生暴跌，随后美国陷入了一场空前绝后的经济危机，股市、银行体系几乎全面崩溃，公众对银行行为表现出极度的愤怒和不信任。在这样的经济和社会背景下，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。根据该法规定：任何以吸收存款业务为主要资金来源的商业银行，不得同时经营证券投资等长期性资产业务；任何经营证券业务的银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务；商业银行不准经营证券发行、证券包销、证券零售、证券经纪等业务；商业银行的员工不得在各种投资银行机构兼职；商业银行不得设立从事证券业务的分支银行或附属机构。这些规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。
20世纪80年代随着金融自由化趋势席卷全球，外资银行大举进入美国，对美国金融市场进行前所未有的冲击。由于分业经营的限制，美国金融业在国际市场的竞争力日益下降。美国金融监管当局被迫进行了一系列旨在提高美国银行竞争力，推动金融业发展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通过了《取消存款机构管制和货币控制法案》和《高恩-圣杰曼存款机构法案》等有关法律，放开了存款货币银行的利率上限，从法律上允许银行业和证券业的适当融合。
经过80年代的金融改革，美国金融分业经营的基础正逐渐消失，分业经营制度也已经不断地被现实所突破。进入90年代后美国银行界要求修改直至废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声越来越高。与此同时，银行业的并购浪潮大大改变了国际银行业的整体格局，并购的规模、金额不断扩大，跨行业、跨国界的并购成为新的热点。在这些因素的刺激下，美联储于1997年初修改了《银行持股公司法》中的个别条例，建立了更有效率的银行兼并和开展非银行业务的申请和审批程度，取消了许多对银行从事非银行业务的限制，商业银行能更自由地从事财务和投资顾问活动、证券经纪活动、证券私募发行以及一些其他非银行业务。更重要的是，美联储扩大了银行持股公司附属机构可以承销和交易证券的范围，并大大减少了可能降低这些业务收益的限制。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。j
《金融服务现代化法案》的颁布标志着当今金融法律已经从规范金融活动过渡到管理和防范金融风险，并向推动金融市场主体的联合、竞争和效率方向发展。该法案体系庞大，内容涉及包括银行、证券和保险在内的整个金融业活动的具体规范以及在权利和程序方面的具体可操作规范，其要点包括（1）促进银行、证券和保险之间联合经营，加强金融机构的竞争；（2）强化银行业与工商业的分离，实现金融体制的现代化；（#）保留并扩展监管机构，加强金融监管；（4）强调消费者保护；（5）强调对小企业和农业企业提供金融服务；（6）以法律形式作出对有关课题进行研究的明确要求。k这一法案的诞生，促进了金融产品的创新、降低了成本，提升了美国金融市场的竞争力和抵御风险的能力，给市场注入了新的活力。在监管方法上，由个别监管转向了综合监管，确立了功能性监管的模式，这些都对其他国家的金融监管立法产生了深远的影响，从而影响到世界金融市场格局的变化。
（二） 英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，它建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。
1979年10月英国颁布了《1979年银行法》，是其银行监管走向法制化的第一次尝试，但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员的支配。
70年代以后，英国政府放松了对银行业竞争的限制和对金融业的管制，一时间英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的迹象。为了顺应金融市场的发展，1986年10月27日，英国政府出台了《金融服务法》，该法案的出台被称为“大爆炸”（BigBang），它允许银行从事证券及其他投资等，成为没有业务界限，无所不包的金融集团，它有效地改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争，使英国金融市场发生了根本性的变化，英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。在监管体系上，英国在该法案的基础上成立了证券投资委员会（SIB），对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，从而形成了自律管理与立法监管相结合的模式。l然而，此时英国的金融监管却没有跟上混业经营的步伐，英格兰银行仍保留了对银行的监管权，暴露出来的问题是对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管尤为薄弱，以至发生了巴林银行倒闭事件。
为了迎接金融全球化、自由化和欧元的诞生，英国政府在1997年提出了金融体制改革的方案。将英格兰银行的监管权剥离出去，把对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（Financial Service Authority，FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司以及金融市场清算和结算体系的监管。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，将英格兰银行的职能限定在执行货币政策，发展和改善金融基础设施的范围内。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，在经历了多达2000 余次的修改之后，终于于2000年6月被英女王批准，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，取而代之的是单一的巨大金融监管机构，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三） 德国：“全能银行”模式
1948年德国进行了货币改革，之后颁布了《德意志联邦银行法》、《德意志银行法》使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的货币制度和金融体系，制定了相对稳定的金融货币政策和有力的监管措施，为德国战后经济恢复和发展奠定了良好的基础。
1961年联邦德国通过的《银行法》授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机构，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥着中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。同时《银行法》第7条明确规定了联邦银行依法拥有对金融机构日常监管的职能。这样，联邦银行监管局和联邦银行分别侧重于微观金融机构的具体监管和宏观金融市场的监管，共同负责德国银行业的监管。
总体而言，德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。根据德国《银行法》，全能银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务业务、金融租赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。这种全能银行制不仅便利了银行体系向工商企业提供广泛而有效的金融服务，同时也有利于分散银行的风险，保证银行利润的稳定增长及银行稳健经营。
然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。此外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能。2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行的体系。m
（四）日本：从“分业”到“混业”
二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系，主要表现在两方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条就明确规定，严禁银行办理证券业务。这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行进行“长短分离”，区分长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。
20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合挂时期的一个重要标志。1992年6月日本国会通过了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式实施，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。
1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组。公布了以放款和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。日本的大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业经营高级阶段转变的过程。n
二、国际金融监管的发展趋势
在分析了以上各国金融监管法律制度的演变之后，我们可以得出这样的结论，在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，但这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融实践的产物，法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）安全与效率并重的金融监管目标
金融监管目标的确立是金融监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和监管措施的制定和实施。20世纪70年代以前，国际金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。然而90年代以来，安全与效率并重的金融监管理论逐渐占了上风。各国的监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融自身的独特性， 金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。这一方面顺应了金融业发展的趋势，提高了经营效率；另一方面也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、最后贷款机制等安全保障日益完善的基础上的。
（二）金融监管结构向综合性、统一性发展
金融创新的一个重要变化就是金融机构间的接线越来越模糊，原来实行分业经营制度的各国都纷纷打破限制，许多金融机构一方面通过金融创新绕开管制，另一方面则通过子公司和控股公司从事非银行业务，这就要求金融监管也采取统一的、集中的管理模式。各国的监管当局都相应地扩大了金融监管的范围，对各类风险实施全面管理，成为金融业监管的一个重要趋势。各国金融立法在数年内一而再、再而三地修改，正是为金融业由“分业”向“混业”转变提供合法性论证。
（三）实行功能型监管
功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统一的尺度来管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的金融监管模式。
（四） 监管与自律并重
即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高自我监控水平。如美国对银行的监管，监管机构只集中对法人机构进行监管，即对银行总行进行集中监管，而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。这样，监管机构可以集中精力监管那些综合性 金融集团和大型金融控股公司，从而提高效率，稳定金融体系。p
[关键词]金融创新;金融创新风险;风险防范
一、金融创新与金融创新风险
(一)金融创新的涵义
20世纪20年代美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在其名着《经济发展理论》中认为创新是新的生产函数的建立,包括新产品的开发、新生产方式或者技术的采用、新市场的开拓、新资源的开发和新的管理方法或者组织形式的推行。熊彼特的创新理论研究的对象是广义的经济发展中的创新。对于金融创新,本文的界定为:金融业各种要素的重新组合,具体是指金融管理当局或金融机构为追求宏观效益或微观利益而对其机构设置、业务品种、市场结构及制度安排等方面进行的创造性变革和开发活动。金融创新的具体内涵包括:金融业务创新、金融市场创新和金融制度创新。
(二)金融创新风险
金融创新风险是金融创新过程中,创新供给主体的创新措施不能顺利实施,或者是创新收益遭到损失的可能性。它由两部分构成,一是金融创新[文秘站:]设计过程中的各种风险,即由于设计过程中的各种不确定因素而使金融创新措施未能如期出台,甚至流产的可能性;二是金融创新实施过程中的风险,即由于实施过程中各种不确定性因素的存在,而使实施受到阻碍或实施效果严重偏离预期的可能性。这两种风险之和,即为金融创新总风险。]
1.金融创新风险的形成原因。(1)金融创新通过影响货币供应量而使通货膨胀成为可能。商业银行的新型负债账户、可转让存单、证券化贷款等金融创新创造了新的货币供给。而现代金融业电子化的进程加快,电子技术的应用大大提高了金融交易效率,从而提高了货币流通速度。另外,金融创新通过电子化交易、创新的工具等扩大了货币乘数。以上都增加了中央银行控制货币供应量、调控信贷规模的难度。(2)金融创新弱化了金融监管的有效性。金融创新,一方面,导致金融监管的领域扩大,对象增多。除了对于传统机构的监管,监管机构需要对投资公司、基金公司等新型的金融和准金融机构监管;另一方面,由于表外业务规模的扩大,表外风险随时都能转化为真实的风险,对于表外业务的监管难度也在增加。(3)金融创新降低了金融体系的稳定性。金融创新使得各种金融机构原有的分工界限日益模糊,降低了金融机构的稳定性。大量的金融创新工具为投机活动提供了诸多“冲击市场”的手段。金融创新推动了金融市场、资本流动的国际化,使局部的金融风险能够迅速转化为全局的金融风险。
2.金融创新风险的构成。金融创新风险可以细分为以下各种风险。(1)设计风险。即由于金融创新设计过程中的各种不确定因素而使金融创新措施未能如期出台,甚至流产的可能性。(2)市场风险。即市场价格变动而导致金融衍生产品价格变动而产生的风险。这里的市场价格,主要是指基础资产的价格。(3)信用风险。即衍生交易的一方不按合同条款履约而导致的风险。(4)流动性风险。即金融衍生工具的持有者在市场上找不到适当的对手,只能以低于市场价格的价格,将衍生工具出售所造成的风险。(5)操作风险。指由于内部控制系统或清算系统失灵而导致的风险。(6)法律风险。即由于交易合约内容不符合法律规范,交易合约不具备法律效力或其他方面的法律原因,而给交易主体带来的风险。(7)声誉风险。即由于操作失误,不按时履约,违反相关法律、法规或其他原因,而给组织创新工具交易的机构或交易中的一方的声誉带来的不良影响。声誉风险这种无形损失,经过一段时间后一定会转化为有形损失。
金融创新风险是相互联系、相互影响的。其中市场风险占据主体地位,它与其他风险相互紧密联系。比如,在衍生产品交易市场上,某种衍生产品的价格波动越大,交易主体无法履约的可能性越高,因而信用风险也就越大。同时,市场风险越大,交易主体把衍生产品合约在理想的价位上脱手的可能性越小,流动性风险也就越大。同样,其他风险也会对市场风险产生影响。比如,操作风险的增大会提升衍生产品合约价格波动的幅度,从而增大市场风险。总之,金融创新的风险体系,是一个由多种风险交织在一起的彼此制约的复杂链条。
二、金融创新风险的防范
在全球金融一体化的背景之下,我国民族金融业面临激烈的挑战和竞争。激发金融创新的动力,提高金融创新风险防范的能力,是新的形势下我国金融业在激烈的竞争中持续发展的重要途径。
(一)金融监管与金融创新风险防范
各国监管当局和国际性金融监管合作机构一直在积极地探索有效的风险监管办法,制定和实施了一系列金融风险监管规则,采取了各种各样的防范风险的措施,以构造金融创新风险的监管机制,以金融风险监管来防范金融创新风险,应该从如下几个方面考虑。
1.有效的监管形式的安排。混业经营已经成为当今国际金融发展的趋势,2005年中国工商银行、中国建设银行和交通银行被确定为首批直接投资设立基金管理公司的试点银行,我国银行开始涉足基金业务。2006年10月,保险机构获准可以投资境内国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行等未上市银行的股权。为了满足跨领域金融创新的需要,我国的金融监管可尝试设立国家金融管理局以取代中国人民银行,实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管,将金融监管权统一起来,为我国金融业走向混业经营提供有力的保障。
2.建立和完善金融监管的法律支持体系。金融监管的有效运行依赖于健全的金融法律体系。监管者要有效履行金融监管职能,除了主体法律体系外,还需要一套较为完整的与之相配套的实施细则,对立法环境尚未成熟、近期不易立法的有关金融行业,先制定过渡性的暂行条例。
3.加强监管机构之间的信息交流与共享,建立和健全金融信息披露制度。健全金融监管信息系统,在条件成熟时建立金融监管信息中心,专门从事监管信息的收集、整理、、分析、研究,保证信息共享的长期性、稳定性、安全性,达到防范金融风险,提高金融监管效率的目的。
4.实行严格的市场准入监管。市场准入监管是防范创新工具交易风险的第一道关口。监管当局对准备上市的创新工具,各种交易机构的注册、审批,交易所会员及经纪人资格的批准等都要严格审查,把 握交易风险和交易总规模,控制金融创新风险,确保金融市场的有序、健康发展。
5.监管的市场化,引入金融机构信用评级法。穆迪已为全球超过1000家银行发出评级,其中包括已开发市场和新兴市场银行。信用评级运用于金融监管之中,一方面,评价金融机构的业绩,对金融机构的经营具有指导作用;另一方面,利用评 级指导金融机构的投资和经营活动,以提高资产质量,限制不慎投资经营活动。
6.建立高效的金融创新风险预警体系。借鉴发达国家金融风险防范的经验,结合我国金融业运行的实际情况和风险特征,金融风险预警系统从宏观层面可分为三个层次(如下图所示)。
(二)金融创新主体与金融创新风险防范加强金融创新主体创新风险防范,可以从以下三个方面来考虑。
1.表外业务的管理。金融创新主体应根据自身的规模、资金、能力等确定表外业务占全部资产额的比例,并把握好表外头寸。同时,表外业务与表内业务要分开管理,加强表外业务的统计和核算,及时发现表外业务经营中存在的问题,并制定出应付突发事件的措施。
2.海外分支机构的管理。总部要对海外分支机构规定业务范围及各类业务的规模和审批权限,加大总部对海外分支机构资金流动的管理力度。2004年中国航油(新加坡)股份有限公司违规从事投机性石油衍生品交易而导致巨额亏损,最后不得不接受重组。中航油事件充分表明,总部对于其海外分支机构的管理制度构建需要进一步的完善与创新。
3.金融机构内部控制设计。实践中,几乎所有关于衍生金融工具监管的建议性文件都突出强调内部控制制度在衍生金融工具监管中的核心作用。建立和完善创新金融工具交易的内部控制制度应该包括以下几个方面。第一,明确创新金融工具交易中董事会、管理当局以及具体操作人员的职权和责任,实行严格的问责制,对在交易活动中有越权或违规行为的交易员及其主管,要有明确的惩处制度;第二,应建立足以监控、管理和报告创新产品交易风险的管理信息系统,特别是明确不同层次韵报告制度;第三,应选用具有高素质的交易人员,并明确界定交易员权限,包括其职责范围和交易限额;第四,实施全面的内部控制与稽核。创新业务风险管理规则和程序是内部控制总体框架的延伸,内部稽核人员对风险管理过程和内部控制系统进行定期检查,有效发挥内部监管职能。
(三)注重发挥行业自律组织的监管作用
对于金融创新风险的防范,我们在强调加强政府监管的同时要注重发挥行业自律监管的作用。衍生产品品种众多,交易过程复杂,交易规模庞大,监管部门很难对所有的交易进行全面的监管。因此,监管当局应该采取各种行之有效的措施,充分调动市场交易主体自律管理的积极性。2000年5月,中国银行业协会(China Banking As sociati—on,CBA)成立。实践证明CBA在维护银行业市场秩序、提高银行业从业人员素质、促进银行业的健康发展、维护金融体系的稳定等方面发挥了积极的作用。
(四)国际协作与金融创新风险防范
通过金融监管的国际协作,各国监管机构与国际性金融组织的合作与协调,能够有效的降低金融创新风险。金融创新监管的国际监管可以从两个方面进行考虑:一是国与国之间的协作监管;二是国际性组织对其成员国所进行的风险监管。
1.国家之间的协作监管。全球金融国际化趋势日益明显,金融创新工具的交易、金融组织机构、金融创新业务和金融创新市场都朝着国际化的方向发展。这样,一方面,其增加了一国政府和金融监管当局对本国金融机构及金融市场交易活动监管的难度;另一方面,一笔业务或经济纠纷也往往涉及到多个国家的监管法规能否共同协调的问题。由于金融创新的风险带有国际性质,其监管不是某个国家的事情,它关系到本国乃至全球的金融安全。因此,在此方面加强国际协作更加重要。
2.国际组织的监管协作。开放式经济条件下单个国家金融监管的失灵使得金融监管国际合作成为必要。从20世纪80年代起,各国监管当局开始进行国际合作。在银行监管方面,在国际清算银行的主持下成立了“银行规则与监管实践委员会”,即巴塞尔委员会。巴塞尔委员会的建立,开创了金融监管国际合作的先例。 国际证监会组织(IOSCO)是由各国证券与期货监管机构所组成的证券监管国际合作的组织。1994年成立的国际保险监管者协会(IAIS),通过为各会员国提供磋商平台,以提高保险领域的监管标准。
[参考文献]
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