关键词：档案法规 军事法规 立法技术
伴随着军队档案事业的产生与发展，军事档案法规①体系建设经历了由无到有、逐步发展的过程，军事档案法规建设取得了丰硕的成果，为依法治军、依法治档提供了重要的依据与保障。但是，现有的军事档案法规中仍然存在一些问题，制约着军事档案法治进程。中央军委于2004年4月4日颁布的《军事法规军事规章条例》是规范军事法规、军事规章的制定、修改和废止活动的军事法规，对全军范围各个领域法规规章的制、废、改工作具有规范作用，军事档案法规建设同样应该遵循该条例的规定和要求。笔者搜集了1984年以来由军队系统颁布的近90②余部军事档案法规和规范性文件，根据《军事法规军事规章条例》的有关原则和规定，从法规名称、体例结构及制定机关等几个方面对军事档案法规存在的问题展开了分析。
一、军事档案法规名称分析
《军事法规军事规章条例》规定，“军事法规、军事规章的名称，应当准确反映其调整对象和效力等级。”根据这样的命名原则，军事法规的名称一般由效力范围、法所调整对象的内容及法的形式等几部分组成，如图1所示：
图1 军事法规军事规章名称构成图
《军事法规军事规章条例》对于法规名称中的效力范围有明确规定：“军事法规和总部规章的名称中通常应当冠有‘中国人民’或者‘军队’字样；军兵种、军区规章的名称中应当冠有制定机关的名称”，这项规定要求军事法规的名称必须涵盖法规的效力范围或制定机关。对已经颁布的军事档案法规名称进行考察，可以发现现有军事档案法规名称中，省略效力范围部分而仅以法规调整对象的内容和法的形式两部分命名法规名称的法规不在少数。比如，《士兵档案管理规定》、《科技档案保管单位质量标准》、《档案馆安全技术防范系统建设要求》、《科技档案保管单位质量标准》、《光盘存储档案信息技术与管理规范》、《文书档案数字化技术要求（暂行）》、《会计档案管理规定》等等，上述法规有的是由总部颁布的总部规章，有的是由军区颁布的军区规章，名称中省略效力范围或制定机关的法规既不符合条例规定，也容易让使用者混淆其效力范围。
军事档案法规名称中包含的调整对象内容部分是军事法规名称的核心，应当指称准确、规定明确、语言简练。已经颁布的军事档案法规中，体现在名称中的调整对象内容的表述存在不够精炼和准确的情况。以近期颁布的几个军兵种、军区规章为例，第二炮兵、、、分别就规范重大活动中档案收集、整理等工作颁布了军兵种和军区规章，在规范对象的内容方面，几个规章是大体一致的，但反映到名称上却存在不同。上述颁布的四个规章名称分别为《第二炮兵重大活动档案收集管理规定》、《重大活动档案工作规定（试行）》、《领导干部工作档案收集管理规定》、《重大活动档案工作规定（试行）》。用“档案收集管理”和用“档案工作”作为法规名称的部分内容体现在法规内容上存在何种区别，“档案收集管理”和“档案工作”在内涵外延上存在什么不同，二者的区别在日常语言环境中可以忽略，但是在命名法规名称过程中则要慎重考虑。
此外，《军事法规军事规章条例》规定，军事法规的名称可以为条令、条例、纲要、概则、规定、办法，军事规章的名称可以为规定、规则、办法、细则、标准等。根据目前掌握的数据，在已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中（包括已经废止的），有3部用“条例”、45部用“规定”、8部用“办法”、4部用“规则”、2部用“细则”、7部用“标准”。此外，还有使用“通则”、“规范”、“规程”、“要求”等名称。从立法技术的角度来讲，条令、条例、规定、规则、办法等不同立法形式的作用和内容是有区别的，军事档案法规在名称的选择上不能随意。比如，“条例”作为军事法规的一种形式，通常用来命名中央军委颁布的军事法规，而由各军区或军兵种颁布的军事规章的名称是不能使用“条例”的。具体到军队档案领域已经颁布的法律规范，只有由中央军委颁布的《中国人民档案条例》才可以称之为条例。
二、军事档案法规体例结构分析
在军事法规结构上，《军事法规军事规章条例》第六十三条规定“军事法规、军事规章的内容应当分条表述。每一条可以由若干款组成，款下可以分项、目。条文较多的，根据内容需要和各项规定之间的逻辑关系，可以分编、章、节”。从结构上看，已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中，大部分结构并不复杂，基本上没有编和节的设置，仅有章、条、款之分，还有一部分法规结构更为简单，没有章的设置，只有条、款之分。
在法规体例上，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定军事法规、军事规章通常包括名称、立法目的和依据、适用范围、主管机关或者主管部门、行为规范、奖惩规定、实行日期。颁布的大部分军事档案法规体例结构遵循此项要求。表1列举了部分军事档案法规的体例：
表1 军事档案法规体例例举
如同表1所示，大部分军事档案法规的体例结构基本相同。然而，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定仅仅是针对军事法规的体例结构而言的，不同法规虽然要参照相同的体例规范，但应当具有明确而特定的内容，否则就失去了立法的意义。我国军事档案法规一般由军事法律、军事法规、总部规章、军区、军兵种规章等几个层次组成，其核心是军事法规——《中国人民档案条例》。为执行《中国人民档案条例》，各总部可以根据需要制定总部规章，各军兵种、军区可以为执行法规或总部规章或对属于本军兵种、军区的职权范围内的事项制定军兵种或军区规章。下位法应当遵循上位法规定的基本原则，是对上位法规定的有益补充，应当体现自己的特色。然而，现行的一部分军事档案规章，无论在条例结构，还是在条款内容上，都与很多上位法存在较多雷同，甚至整条整款地重复，有的条款虽然有一些区别，也是整体重复下的个别字词的改动，还有的条款直接表述“奖励与惩罚按《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》有关条款执行”。这样的档案法规没有体现在坚持统一立法前提下，因地制宜地制定针对特定调整对象或者符合本军区、本军兵种档案工作实际的相关规定，针对性不强、适用性不大，失去了应有的存在价值和意义。因此，军事档案法规制定中只要符合相关法律规范的要求，具有完备的法律要素，在形式上不必拘泥于与上位法的相似，而应该根据实际需要制定条款内容。
三、军事档案法规制定机关及效力范围分析
《军事法规军事规章条例》对于军事法规军事规章的制定机关、效力范围、草案的决定以及法规规章的都有明确的规定，归纳起来可以用表2表示：
表2 军事法规军事规章的制定机关、效力范围、决定和要求对比表
通过上表可以看出，只有中央军委、各总部、军兵种、军区才是符合条例规定的立法机关，只有中央军委、各总部、军兵种、军区的最高首长才有军事法规规章命令的权限。各总部的二级部可以作为军事法规军事规章的起草单位，没有军事法规规章命令的权限。
在军队档案系统现行发挥作用的档案法规文件中，《中国人民档案条例》是唯一一部由中央军委制定的军事档案法规，另有一部分是由总部制定的总部规章，还有一部分是由军区、军兵种制定的军兵种、军区规章。除此之外，还有相当一部分规范性文件是由各总部下的二级部制发，但是规范全军范围某种类型档案管理工作。比如 [1997]参三字第45号《中国人民技术侦察档案工作规定》，就是规范全军范围内技术侦察档案工作的一个文件，文件的制发机关是总参三部。按照《军事法规军事规章条例》的规定，只有总部规章才可以有这样的效力范围，总部规章的机关单位应该为各总部。从严格意义上讲，《中国人民技术侦察档案工作规定》不能称之为军事规章，可它在全军范围技术侦察档案管理工作中又发挥着实际上的规范作用。这种类型的法规文件在军队档案系统不在少数，其数量甚至超过军事档案法规规章的总和，很多规范性文件在调整某一方面档案工作的作用不比法规规章逊色，很多人将这部分文件称为“规范性文件”。可所谓的“规范性文件”在法律上并没有明确的定位，表现形式多种多样，实践中存在不少争议。
这样的情况在地方档案法规体系中也普遍存在，2010年在国家档案法规体系清理过程中，对该部分文件的处理方法是不将其划入国家档案法规体系之内，但在后台启动立、改、废等有关措施另案解决，并明确指出了需要由规范性文件上升为法规、规章的立法项目，这种方法有利于保证立法质量、维护法治尊严，值得军队借鉴。
总之，军事档案法规的制定与编写、军事档案法规体系的构建和完善是一项复杂又艰巨的任务，既需要建构者熟悉掌握军队档案管理领域的专业知识，也需要其对立法技术有一定程度的掌握与了解。立法技术涉及法律制定、废止、修改过程中诸多知识、技巧和规则，本文仅从三个方面对军事档案法规有待完善之处进行了探讨，而从该视角对军事档案法规进行审视还有很多问题有待研究。
注释：
①本文军事档案法规是一个广义上的概念，既包括军事档案法规，也包括军事档案规章，狭义的军事档案法规指由中央军委制定的调整军事档案领域事务的军事法规。本文行文中除特别与军事规章对应指出外，军事法规指广义上的概念。
②本文搜集的军事档案法规来源分别为总参谋部办公厅1999年12月编制的《档案工作规章制度选编》、中央军委办公厅法制局2003年编制的《中国人民军事规章汇编3》、《中华人民共和国军事法规汇编》、司令部办公室2009年12月编制的《军队档案工作规章制度汇编》，经梳理统计共计为89部军事档案法规和规范性文件，不能确定此数据为军事档案法规文件的全部。
参考文献：
[1]国家档案局.国家档案法规体系方案[J].中国档案.2011， （8） .
[2]邓涛.档案法规体系建设的历史和现状[J].中国档案.2011， （8） .
[3]宋扬.《国家档案法规体系方案》的特征[J].兰台世界.中国档案.2011， （9） .
[4]海，吴雁平.对我国地方档案法规立法技术存在问题的分析[J].档案管理.2010，（5）.
[5]朱力宇，光.立法学.北京：中国人民大学出版社，2006：228-229.
[6]潘玉民.论档案法规体系[J].北京档案.1999，（11）.
[7]侯淑雯.立法制度与技术原理.北京：中国工商出版社，2003：232.
加入WTO后的档案立法，在坚持四项基本原则，满足社会需求，注重效益，协调发展等基本立法原则的基础上，在不损害国家利益的前提下，应更多的体现公平、公开、透明、开放与便利。
经济主体多元化是社会主义市场经济的基本特征之一，经济主体的多元化必然导致档案产权的多样化，档案产权的多元化是社会主义市场经济体制下档案工作的根本性转变。修改完善原有《档案法》及相关法规同多元化的服务需求的不适应，是加入WTO后档案立法工作的基本任务之一。
加快完善同档案母法相适应的诸如：公共档案法、私人档案法、法人档案法、档案馆法等法规体系的建设。以适应“入世”和社会主义市场经济的需要。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这方面进行了有益的探索，开了一个好头。《条例》中的许多条款充分体现了我们目前对“入世”对档案工作影响的认识及在管理上的应对措施。
2加入WTO后档案立法的内容与重点。
2.1领导体制。
明确档案行政管理机构归属，使档案行政执法主体合法化。现行的省、市、县多数档案管理部门的归属与《档案法》的要求不符，使档案工作体制面对要么改变现行的归属，要么修改《档案法》有关条款的尴尬。
2.2职能分工。
确定档案行政管理机构与各类档案馆的职能分工。明确档案行政管理机构的职能，增强其管理的权威性、政策性和宏观性。明确各类档案馆的保管利用职能，使之在现有的基础上使服务更多一些学术化、公众化和市场化。而现行的档案法规体系中尚未不完备。如：如果不是笔者手中文本印刷有误的话，那么，新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中第六条与第十条中对于档案“接收与保管”的职能划分就产生了重叠，这不利于管理工作的进行。希望是文本印刷上的错误，或是笔者理解上的偏差。如果不是，那就应该对此疏漏进行必要的修订。再如：《条例》中新增了有关档案登记的条款，那么诸如由那个部门实施登记？如何登记？登记哪些内容？也需要细化与明确。
2.3调整范围。
将全部法人与公民个人档案纳入调整范围。现行《档案法》调整的范围只限于“国有”的范围内，不利于国家全部档案的收集、监督与管理。如，过去我们对企业档案的管理是以企业所有制来划分的，这样的划分在所有制多样化及企业产权多变的环境下已经不相适应，必须所出相应的修改。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中已经充分考虑到这一问题，并且对此做出了一些新的规定，在便于对各种各类企业、事业、社会团体进行管理与指导的同时，也更具有可操作性。
2.4档案资源归属与管理。
明确公共档案的划分标准与所有权归属，整合各类档案馆资源，使公共档案的监督管理具有可操作性。我国现行的档案管理机关与档案馆是按行政区划设置的，效能差，成本高。确立“属地”原则，在现行档案馆总体布局的基础上，以效益最大化为标准，整合各类档案馆资源，保证档案的齐全完整。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这一方面做出了比较详细的规定，《条例》第三章中有一半以上的条款涉及这一方面的内容。如果这些条款能够在今后的工作中得以落实，将有利于全省档案资源的整合，有利于全省国家综合档案馆馆藏的丰富。
2.5财政体制。
虽然，《档案法》与各地方《档案管理条例》大都将“把档案事业列入国民经济和社会发展计划”做为重要条款写在其中，但由于现行档案管理体制归属，造成各级档案管理部门及各级档案馆很难从各级政府财政那里等到必要的经费保障与增长，经济欠发达地区更为突出。应由中央政府根据国家社会发展的要求统筹规划、统一安排。
2.6适应性与可操作性。
这一点是关系到法律法规能否达到预期目的的关键问题，应该给予足够的重视。例如：《条例》中对从事档案中介服务的资格认定交由各级档案行政管理部门负责，这无疑对规范档案中介服务市场有着积极的作用。同时也应该注意到，国内对行业从业资格的认定大都是通过“考试”来确定，既只要通过了特定专业的从业资格（或专业技术等级）考试就获得了相应的从业资格。但我们档案专业目前仍然实行的是评聘制，既通过考试、考评、聘用三个环节才能取得专业技术职务。由于专业技术职务在一定范围内需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具备原有的专业技术职务。这样一来，只有在职的专业技术人员具备从业资格。目前企事业在职档案专业技术人员从事档案中介服务还十分鲜见，那么就只有我们档案局馆的在职档案专业技术人员具备这个资格了。问题是我们自己给自己发许可证合适吗？因此，需要对档案专业行业准入的方式做必要的修改，以适应《条例》的要求。
再如，《条例》对造成档案损毁，无法确定被损档案价值时，要求由档案行政管理部门组织专家通过鉴定来确定。这样做无疑是正确的。但在具体执行时至少有两个问题要考虑进去：一是专家不能只是我们“自己”人，这样会显得有失公正；二是在目前情况下各级档案部门是否有聘请专家进行论证的先行支付能力？这笔费用应该由谁负担？如果这两个问题不解决，这一条款执行的可操作性将大打折扣。
3加入WTO后档案立法研究的方法与意义。
进行“入世”后档案立法问题研究是我国加入WTO后，档案事业与国际接轨的迫切要求，是我国由计划经济向社会主义市场经济转型中档案事业生存与发展的大势所趋，也是档案工作“与时俱进”的必然要求。对这一问题研究的积极成果，对今后一个时期中国档案事业都将产生积极而深远的影响。
这一研究，是理论与应用相结合的综合性研究，单单从理论上进行研究是不够的，必须采取理论与实践相结合的研究方法，坚持马克思主义的立场、观点和方法，以邓小平理论及同志“三个代表”的思想为指导，采用分类对比（中外对比、现实与历史对比、行业间对比等）的方法进行研究，将理论分析与实证分析结合起来，从可操作的层面上对加入WTO后我国档案立法工作进行研究。
开展这方面的研究的意义：在理论上有利于从法学、档案学、政治学、行政学、社会学等多门学课的视角来审视档案立法工作，探索新时期档案与档案工作的运动规律。对于充实完善，丰富市场经济环境下档案学基础理论具有一定的学术价值与理论意义，对我国新时期的档案立法和档案的管理与利用也将产生积极的影响。在实践中有利于推动依法治档工作的开展，使档案工作真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”。
参考文献：
（一）建章立制，加强档案法制建设
树立依法治档的权威性当前《中华人民共和国档案法》是档案工作的根本大法，围绕这一根本大法，各个高校纷纷建章立制，制定了一系列的档案规章制度，例如《档案归档办法》、《档案借阅制度》、《档案管理人员岗位职责》等，逐步完善档案法规建设，督促各单位领导及相关人员努力学习档案法律法规，提高自身的档案意识，主动地依法归档。
（二）提升整体素质
优化档案收集体系档案工作者和兼职档案员是档案工作的基础和核心，他们良好的工作态度和高度的责任心对于教学档案的收集整理和管理起着至关重要的作用。他们凭借丰富的专业知识借助现代化的通讯方式通过电话联络、QQ交流、微信等方式同心协力，良好合作，才能解决教学档案收集中的难题，确保完整规范归档。
二、与时俱进，拓展编研
高校教学档案收集整理的目的是“藏为用，用促藏”。随着社会的发展和进步，档案工作者不断创新档案思维模式，拓展档案编研渠道，提升整体的服务水平，建设现代化的数字档案馆。
（一）挖掘资料，拓展编研
“编”“研”紧密结合高校教学档案编研是对原始教学资料的加工和研究，既要体现“编”又要具有“研”的特点。所谓的“编”是指在原始教学档案的基础上，进行简单的整理汇总或分类统计，而形成的文件汇编、史料汇编等。例如，高校的《xx大学教学大事记》、《教学名人录》等。“研”则是指在充分研究教学档案资料的基础上，进行创新性编写汇总，既遵循原始材料，又有所突破。例如，北京大学编写的《书生本色，学者风范》等；山东大学编写的《山大第一》等。
（二）创新选题，创意选材
注重实用教学档案编研选题必须有所创新和突破，才能充分挖掘档案的使用价值，提高档案馆的声誉和档案工作的地位；同时，教学档案的编研又要贴近生活和现实，能够广泛地满足全校师生乃至社会群众利用教学档案的需求，这是教学档案编研的出发点和归宿，也是实现教学档案社会价值的重要途径之一。
（三）特色编研，实现档案资源共享教学档案编研不仅要注重实用性
还要结合学校的特色和发展需要，编写专题性的成果。例如，中国石油大学档案馆结合本校“石油”特色，开展“石油”方面的专题编研，既能留史传文，又能咨政育人服务全校师生和社会。
三、科学管理，高效利用
高校教学档案立档单位众多，形式多样，具有多元性的特点。这一特点决定了教学档案管理的复杂性。因此创建科学系统的教学档案管理系统必不可少。笔者结合多年从事教学档案管理的实践提出几点自己的拙见：
（一）双管齐下，强调纸质与电子同步归档
为确保教学档案完整规范归档，强调各个归档单位在移交传统纸质档案的基础上增加电子归档（或不宜电子化的文件除外），既能保护纸质原件，方便开发利用，又能丰富教学档案的馆藏量。
（二）统筹管理，建立教学档案工作网络
教学档案立卷单位众多，建立完善的档案工作网络，档案工作者和兼职档案员才可以随时探讨归档问题，进行良好互动和沟通协调，确保教学档案归档准确率和完整率。
（三）加强调研，提升服务水平，建设数字化档案馆
调研作为档案管理者和工作者外出学习的一种方式，不仅能够学习先进的档案管理理念，把握档案发展的主流方向，丰富自身的档案知识，拓展档案视野，而且能够提升整体服务水平，创新档案管理体系，建设现代化的数字档案馆。
四、结论
新中国成立以来，党中央、国务院高度重视机关档案工作的法制化、制度化、标准化建设。1955年1月17日中央批准了中办秘书局起草的《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，1957年2月28日国务院批准了国家档案局起草的《国家机关文书立卷和档案室工作暂行通则》。为加强党、政档案统一管理，1961年12月31日中央办公厅批准了国家档案局起草的《机关档案室工作通则》，1964年10月14日重新修订后的《机关档案室工作通则》，经中共中央办公厅同意施行。改革开放初期，国家档案局应当时工作需要，制定了《机关档案工作条例》，自1983年4月28日批准实施，沿用至今。
修改《条例》的目的
修改《条例》的目的，是加强各级党政机关和人民团体(以下统称机关)的档案工作，提高机关档案科学管理水平，为国家积累档案史料，为社会主义和谐社会建设提供有效服务。
机关档案工作是档案工作基础，机关工作重要组成部分，承担着机关档案的收集、整理、保管、编目和提供利用工作等，并定期向国家综合档案馆移交到期档案。机关档案是国家档案资源建设的主要来源。做好当前和今后一段时期的机关档案工作，必须有相应的与时俱进的法规制度作为保障，确保机关档案工作有规可循，有章可依。机关档案工作涉及内容较多。不仅涉及档案机构设置、人员编制、经费、干部配备等组织管理问题，而且涵盖了机关档案的收集、整理、保管、鉴定、移交、查阅利用、现代化管理等业务问题，其解决需要通过立法来规范和调整。
修改《条例》的必要性
适应机构改革的客观需要。《条例》在20多年的实施中，经历了多次机构改革，而每一次改革，都给机关档案工作带来一定影响。机构改革后各级机关中有独立档案工作机构的数量明显少于机构改革前，相当一部分机关原独立的档案工作机构与其他机构合并，同时从事机关档案工作的人员数量大幅度减少，相当一部分机关档案人员还身兼数职。这些变化和影响不利于机关档案工作的可持续发展。同时，随着一些地方档案部门大力开展档案信息资源整合工作，机关档案新的管理形式如文档中心、档案管理中心、文件中心相继出现，对传统的机关档案管理模式注入了革新内容，带来了新的机关档案管理理念。为确保机关档案工作正常开展的工作机构、人员数量，有必要从立法的角度加以约束和调整。
服务和谐社会建设的根本要求。《条例》颁布以来，机关档案工作得到了切实加强和长足发展。各级档案行政管理部门采取有效措施，开展了机关档案工作目标管理考评、认定、认证、评估等活动，机关档案基础设施建设和基础业务建设得到较大发展，档案信息资源开发利用工作也取得较大成效。随着改革开放不断深入，今后相当一个时期，机关档案工作的重点将转移到做好机关档案工作服务上来。目前，机关档案工作服务和谐社会建设的水平有待进一步提高，服务方式有待进一步改进，服务内容有待进一步拓展。特别是《政府信息公开条例》颁布后，与已公开政府信息相对应的档案信息面临着向社会及时提供利用的问题。解决这些问题，需从修改《条例》着手，突出服务主题，使机关档案工作更有效地服务和谐社会建设。
适应档案信息化建设的内在需求。档案信息化建设正成为推动机关档案工作可持续发展的重要手段和有效途径。这对机关档案工作来说，既是挑战也是机遇。电子文件的大量产生，带来了如归档、保存、保真、保密以及如何利用的问题，这些在原有《条例》中均未涉及。因此，应将机关档案信息化建设内容纳入《条例》修改内容，以适应机关档案现代化管理需要。
具体体现《档案法》及其《实施办法》精神的重要举措。《条例》是1983年颁布实施的，当时《档案法》及其《实施办法》尚没有出台。《条例》中有些内容与《档案法》及其《实施办法》还存在着有效衔接问题。修改《条例》，便于《条例》具有可操作性，具体体现《档案法》及其《实施办法》的精神实质。
修改《条例》要解决的主要问题
解决机关档案工作机构的设立及承担的职责、人员配备的问题，明确中央和国家机关档案部门职责。每个机关都有档案和档案工作，在新形势下，没有健全的档案工作机构，就不会有完善的档案工作机制。机关档案工作机构的设置必须通过法律法规来调整。机关档案人员的配备要有一个量化指标，确保开展机关档案工作所需人力，同时也要有质的要求。既要政治素质好，业务精，同时又必须掌握一定现代技术设备操作的技能。
多年来，中央和国家机关档案部门在做好机关内部档案工作的同时，对本系统、本行业、本专业的档案工作都进行了必要监督、指导和检查，制定了一些本系统、本行业、本专业的专业档案管理的业务规范的技术标准。为更好地理顺国家档案行政管理部门与中央和国家机关在档案管理方面的关系，解决条块之间的矛盾，《条例》的修改有必要将中央和国家机关档案部门的职责纳入其中，既做到机关档案事业集中管理，又要使各中央和国家机关档案部门各司其职。
解决纸质档案与其对应的电子文件如何归档的问题。随着电子政务的快速发展，电子文件大量产生。鉴于电子文件的法律地位有待确定，目前机关文件材料归档时，一般采用电子文件与纸质文件并存的原则，即“双套制”。对机关档案不分保管期限全部实行双套管理，既增加了档案人员工作量，又占用了多余的物力和财力，因此，对这种做法颇有异议。《条例》的修改应明确规定，如果归档的电子文件具有永久保存价值，必须制作对应的具有法律地位的纸质文件或缩微品。
解决机关向社会提供档案信息的问题。各机关档案信息是政府信息的集中保管场所，随着《政府信息公开条例》的颁布实施，政府公开信息的来源应是机关所保存的档案信息。机关档案部门要积极参与本机关政府信息工作。原《条例》中规定，机关档案部门保管的档案，主要供本机关和上级主管机关使用。《条例》的修改应吸收《政府信息公开条例》的相关内容，将档案信息公开纳入《条例》修改内容，明确机关在行使社会管理职能过程中形成的与公民、法人和其他社会组织的人身权益、财产权益直接相关的档案，应当允许当事人查阅利用；机关已向社会公开的政府信息，应依法对公民、法人和其他组织提供档案信息查阅；未向社会公开的档案信息，对外提供利用需经本机关批准。
解决机关档案基础设施的建设问题。基础设施建设是确保档案实体安全保管的必要条件。改革开放30多年来，机关办公条件都得到了较大改善，但机关档案基础设施建设难以与办公条件改善同步进行，机关档案库房建设并不像档案馆建筑那样有一个可操作的国家标准。各级机关档案库房建设参差不齐。因此，《条例》的修改应将机关档案基础设施建设的基本要求纳入其中，明确办公、阅览、库房三分开，并对库房管理提出基本要求。
【关键词】医院 病例档案 现实意义
医学科学技术档案，是指医学科学研究、科学管理、生产技术和基本建设活动中形成的，具有保存价值的文字、材料、图纸、照片、报表、录音带、录相、影片、计算机数据等科技文件材料。医学科学技术档案是国家档案的一个重要方面，是医学科学研究过程的真实记录和反映，是深入进行科学研究工作的必要条件和依据，在我国社会主义现代化建设中起着重要作用[1]。本文所要讨论的特殊病例档案是指临床上罕见或不典型的、诊治比较困难的、治疗方法比较先进的及在诊治过程中存在争议的病例(包括存在医疗纠纷的病例)所形成的档案。这部分病例档案作为医学科学技术档案的一部分，因其特殊性存在着较大的教育价值，更因其易流失应引起我们的重视。我院近3年来通过发动兼职档案员加强对特殊病例档案材料的收集整理，并利用特殊病例档案材料对医务人员进行教育，取得了一定的效果，也增强了医院档案工作的活力。
1 档案的属性决定病例档案具有的教育意义
档案在保护历史记录方面的文化价值决定了档案具有教育的专门功能。特殊病例档案作为医学科学技术档案的重要组成部分，记载了医疗活动中各种罕见或不典型的、诊治比较困难的、治疗方法比较先进的及在诊治过程中存在争议的病例(包括存在医疗纠纷的病例)材料。医院档案员通过对这些病例材料的收集、整理，并单独成册或成光盘，结合相关部门对医务人员开展教育，对提高医务人员的医疗技术水平、加强责任意识、避免或减少医疗纠纷具有十分重要的意义。
2 加强特殊病例档案的收集、整理
2.1拓宽特殊病例档案的收集范围 首先，要对全院专、兼职档案员及医务人员进行培训，强调特殊病例档案收集、整理的重要性。特殊病例档案不仅要收集文书档案，还要收集医疗活动的档案；不仅要收集传统的纸张文件档案，还应当收集照片、声像、电子等新型载体档案，这样才能为更好地实现教育功能提供丰富的材料。
2.2健全档案员职责，加强部门合作 健全医院兼职档案员职责，特别是重点科室及手术室的兼职档案员，由档案室组织定期培训。并与医务科、病案室等科室及医务人员取得统一，对符合特殊病例档案标准的材料要及时进行复制备案。
提高留取档案资料的硬件设施，为此，我院挡案室专门配备了照相机、摄像机、录音笔、扫描仪等设备，及时将资料录入保存。由于目前医院病案室、医务科等部门也保存部分特殊病例材料，要完整收集这些材料，档案室必须要密切与这些部门合作，主动或有效配合这些部门做好材料的收集整理，避免行政部门人为丢失。
3 利用特殊病例档案开展教育
3.1开展医学教学 我院作为高校附属医院，医院要承担大量的教学任务，医院利用特殊病例材料对实习同学开展教学具有非常好的效果。如一份完整的疑难病例档案，是医务人员在临床医疗实践活动中理论与实践相结合的真实文字记载，详细记载了病人病情变化、病例分析、治疗效果等，并具有特殊的经验教训借鉴，可以指导、预防和警示学生，较之与普通病例更能为以后的诊疗、医学科研积累临床实践资料。
3.2开展病例讨论 特殊病例档案材料为医院提供丰富的病例讨论资源的同时，由于其既存在疑难性、复杂性，又能较全面的反映病人的诊疗、检查及最终诊断，讨论后能让医务人员获取更多的临床经验，从而提高确诊率，使病人得到有效治疗。
3.3分析医疗纠纷
目前，我国医疗纠纷的现状令人担忧，随着医疗纠纷的增多，社会上出现了一个全新的职业——“医闹”[2]。
医疗纠纷的发生，客观地说是不可避免的，但减少医疗纠纷的发生医院是可以积极作为的。我院对近几来医院发生的医疗纠纷进行统计分析，发现有80%以上的医疗纠纷均可通过加强医务人员责任意识、语言沟通用及服务水平得到避免。我院档案室整理医院近3年发生的医疗纠纷病例材料并归入特殊病例档案，利用这些材料分批组织讨论，教育医务人员加强责任心，提高医疗质量，严格执行各项规章制度及操作流程，加强法律学习，依法行医，重视医疗文书。
4 总结
档案不仅仅具有提供凭证、参考作用的职能，还具有比课堂教育更有效、生动的教育职能。医院档案工作者应顺应时代要求，采取丰富多彩的手段，把医院档案室建设成一个提供信息技术交流的教育基地。我们体会到，在新形势下，要不断扩展医院档案室的教育功能，尤其要在实效性上下工夫，因地制宜、广开思路，有针对性地开展医疗教育活动。医院应积极创造条件，投入一定的人力、物力、财力，使档案管理在管理理念、技术手段、硬件设施能更适应时展的要求。
参 考 文 献
一、工作有计划
今年初，为确保全县档案行政执法检查工作能够顺利开展，县档案局很早就把档案行政执法检查工作列入了全年工作计划，初步计划在全县党政机关、企事业单位和乡（镇）开展档案行政执法检查工作，目的就是以执法检查为手段，深入贯彻实施《档案法》、《档案法实施办法》和《云南省档案条例》，紧抓年度整理归档工作，推动全县档案工作“六项工程”继续实施。
二、工作有安排
为确保全县档案行政执法检查工作能够有序开展，*县档案局印发了《*县档案局关于开展20*年档案行政执法检查的通知》文件，进一步明确了执法检查的范围和方法，以及检查内容和时间安排。要求各单位要高度重视，分管领导要亲自抓，综合档案室档案员要切实履行职责，找准工作中存在的问题，并及时加以整改。同时各单位要严格按照《档案法》、《云南省档案条例》及档案管理的实际情况认真进行自查，并形成书面报告于8月底前送交县档案局。县档案局根据各单位的自查报告进行检查。
三、工作有落实
根据年初计划和具体的时间安排，县档案局会同县人大教科文卫委、政府法制办、县国家保密局、司法局组成2个执法检查组，于9月8日～9月10日进行了为期3天的执法检查。执法组采取抽查的方式进行检查，先后深入到县政协、交通局、农业局、水利局、审计局、体育局、总工会、质监局、统计局、发改委、扶贫办、社保局、就业局、广电局、电力公司和小街镇、双江镇等15个部门单位，围绕被检查单位贯彻执行《档案法》、《档案法实施办法》和《云南省档案条例》的情况，档案工作的领导、组织和人员、经费落实情况，开展年度立卷归档和落实各项规章制度的执行情况，以及档案工作星级管理和家庭建档工作的情况等六项检查内容，认真听取各单位的自查汇报，实地查看综合档案室和档案保管状况，以及立卷归档档案的归档范围、整理质量、保管期限的划定、编目完成情况。
通过检查，检查组发现上述部门和单位能够深入贯彻宣传执行档案法律法规，年度立卷归档工作基本能够正常开展，没有开展档案星级管理工作和家庭建档的部门和单位也在积极努力做准备。综合来看，各部门各单位的档案工作还存在以下一些共同问题：
1、有的单位还没有把档案工作列入本单位的发展规划和年度工作计划之中，没有制定本单位的档案工作发展规划和工作计划，缺乏相应的考核措施。
2、档案专兼职人员不稳定，档案工作时间和力量投入不足。
3、有的单位档案库房环境比较差，存在安全隐患，档案保管条件有待改善，档案保管工作必须进一步加强。
4、对开展档案星级管理工作和家庭建档的重要性认识不足，领导干部的档案工作意识有待加强。
一、加强特殊病例档案的收集、整理
1．拓宽特殊病例档案的收集范围。要对全院专、兼职档案员及医务人员进行培训，强调特殊病例档案收集、整理的重要性。特殊病例档案不仅要收集文书档案，还要收集医疗活动的档案；不仅要收集传统的纸张档案，还应当收集照片、声像、电子等新型载体档案，这样才能为更好地实现教育功能提供丰富的材料。目前，由于医务人员对特殊病例材料的重要性认识不足，在诊治过程中未及时留存资料，或留存后个人保存，未能让更多的医务人员分享经验，导致医疗资源及经验资料的流失。针对这一现象，作者所在单位的(以下简称我院)做法是挖掘室藏档案，通过宣传窗、院报等将医院“第一例起搏器手术”、“第一例心脏搭桥手术”等的文字、照片进行刊登；组织兼职档案员收集特殊病例材料并及时进行宣传；与专家联系把经治过的疑难病例整理后组织医务人员讨论等形式，用事实去教育医务人员，特殊病例档案是历史的记录，特殊病例档案对教育的重要性，告诫医务人员建立和珍惜档案材料应该从己做起。
2．健全档案员职责，加强部门合作。要健全医院兼职档案员职责，特别是重点科室及手术室的兼职档案员，要由档案室组织定期培训，并与医务科、病案室等科室及医务人员统一思想，对符合特殊病例档案标准的材料要及时进行复制备案。为提高留存档案资料的硬件设施，医院档案室应专门配备照相机、摄像机、录音笔、扫描仪等设备，及时将资料录入保存。
由于目前医院病案室、医务科等部门也保存部分特殊病例材料，要完整收集这些材料，档案室必须要密切与这些部门合作，主动或有效配合这些部门做好材料的收集整理，避免行政部门人为丢失。近年来，我院档案室通过与科教科合作运用手术录像资料对实习医师进行教学收到良好效果，使得科教科主动收集的特殊病例材料明显增多。
二、利用特殊病例档案开展教育
1.开展医学教学。我院作为高校附属医院，医院要承担大量的教学任务，医院利用特殊病例材料对实习同学开展教学具有非常好的效果。这些材料是医院医疗活动中自然产生的，是医务人员理论与实践，即既当教师又当医生的自然产物，是历史的真实记录，教育更加直观。如一份完整的疑难病例档案，是医务人员在临床医疗实践活动中理论与实践相结合的真实文字记载，详细记载了病人病情变化、病例分析、治疗效果等，具有特殊的经验教训可供借鉴，可以指导、预防和警示学生，较之与普通病例更能为以后的诊疗、医学科研积累临床实践资料。
2．开展病例讨论。临床病例讨论主要是对某些疑难、复杂、易于误诊误治的病例，在诊断和治疗方面进行集体讨论，以求得正确的诊断和有效的治疗。目前，医院临床病例讨论往往是讨论医院内正在治疗的病例。因为诊断还不明确，所以讨论时往往存在一定的盲目性。而特殊病例档案材料为医院提供丰富的病例讨论资源的同时，由于其既存在疑难性、复杂性，又能较全面地反映病人的诊疗、检查及最终诊断，讨论后能让医务人员获取更多的I临床经验。
我院从2003年开始，在医务科、科教科组织下，每月利用特殊病例档案材料举行一次全院病例讨论，医院学术气氛得到了极大的提高。
