【关键词】：低碳概念；碳排放；国土规划；可持续发展；
中图分类号：TU984文献标识码： A
当今社会，可持续发展作为一个重要的概念在社会的各个领域中有所应用。可持续发展是建立在绿色低碳基础之上的发展理念，其目的是为了更好地达到人与自然的和谐。国土规划作为社会工作的重要组成部分，其有着重要的作用。在国务院批准《关于推进国土规划工作的请示》之后，国土规划工作的价值又一次凸显出现，而为了更好地满足新时代的发展要求，以低碳观念为核心的国土规划工作满足了社会各界共同的价值观，能够更好地服务于大众社会。
1、中国实际土地利用碳排放情况
国土资源的规划是建立在土地资源利用的基础之上的，而土地利用则和整一个自然环境有着直接的联系。土地利用不仅仅直接参与了自然生态系统，尤其是其中的独立生态系统之中的碳排放与碳吸纳过程。尤其是针对有绿色植物的土地的国土规划，更是直接影响到所在地区的碳排放量。因此，对于土地利用需要有着科学严谨的态度，清楚的认识到土地资源地优化配置有着重要价值。土地资源不仅仅关系到整一个国家地区的土地利用，更是关系到国土空间开发组织、国土资源优化配置等的问题。这也是国土规划中碳概念的应用。国土资源规划部门需要更加清晰地认低碳概念的价值，在整一个规划过程中更好地进行应用贯彻。为了更好地突出工作重点，相应节能减排的发展理念，在2008年，相关部分设立了《土地利用规划的碳减排效应与调控研究》科研专项，其目的是揭示土地利用碳排放效应机理的基础上，更加合理的进行土地资源的优化利用，促进低碳经济发展。
1、1土地利用碳排放基本概念
根据相关调查研究显示，土地资源利用对于全球大气二氧化碳含量的增加作用仅仅低于化石燃料地燃烧，可以说土地资源利用也是全球变暖的一大杀手。在著名碳循环研究专家Richard Houghton的研究中，1850年到1998年之间，土地利用变化所引起的碳排放是人类活动影响总排放量的三分之一。可见土地资源规划利用对于整一个人类社会的影响是显而易见的，主要开始于工业革命之后。而在1998年以后，尤其是进入21世纪，由于土地利用所引起的碳排放更是进一步增加。
而中国在1950―2005年，土地利用变化所累积的碳排放量为106亿吨，占全球总的碳排放量的30%，占同期全球土地利用变化碳排放量的12%。可以说中国土地在规划上面仍然存在着较大的改进空间，优化低碳概念在国土规划过程中的应用有着现实的价值和意义。不过，与此同时，在进入20世纪80年代之后，大规模的绿色工程推进，植树造林工程的进行也很大程度上吸纳了同期的碳排放量，这也是对于各种土地资源地整合利用，也符合低碳概念的理念，对于整一个社会来说有着重要的作用。因此，科学地统国土规划对于整一个社会发展来说有着重要的作用和意义，使整一个社会向前发展地动力。
土地利用所产生的碳排放主要可以细分成直接性的碳排放和间接性的碳排放。而这两种碳排放形式仍然可以进行进一步地划分。直接碳排放可以细分成土地利用类型转变的碳排放和土地利用类型保持的碳排放。这两者有着显著的区别，前者是土地利用/植被覆盖过程中所形成的碳排放含量，具体来说就是国土资源从原有的植被变成规划后的建筑所形成的碳排放含量，主要有森林的砍伐。而土地利用类型保持的碳排放，主要是指土地经营管理方式地转变或者生态系统碳汇所驱动的碳排放，这里主要包括相应地农田耕作以及草场退化等。这一种土地使用方式的转变也会直接影响碳排放。而间接性的碳排放主要是指各种土地利用类型上所承载的全部人为排放，比如最为突出的就是交通尾气的排放等。
2、低碳概念下国土规划的目标
低碳概念之下的国土规划有着重要的意义，其是可持续发展概念之下的社会发展。而在进行低碳概念下国土规划工作的过程中，需要达到以下的目标：
（1）、在进行国土资源规划的过程中，相关的国土规划单位需要思考不同规划部分所要承担的作用。因为整一个社会是一个有机的整体，而每一块的国土资源规划需要立足于其本身的价值，更需要考虑整体的价值。考虑不同区域的作用，更需要考虑不同区域的匹配程度，这样才能更好地发挥出最大化的作用。
（2）、建设环境生态良好，充满活力的社会。进行科学合理的国土规划，需要建立在绿色低碳的统筹概念之下，让整一个人与自然关系趋于和谐。同时，在进行相应的国土规划过程中，更需要认清楚其目的，环境生态良好，充满活力的社会从根本上是为生活在社会中的人服务的。因此，相关的国土规划单位需要从现实的需求出发，在人与社会和谐的关系之下为社会群体服务。比如，所规划的土地是要为社会企业的发展和创新提供一定的机会 ，为人们提供良好的就业机会。同时，这样的机会不是以牺牲环境为代价的。
（3）、国土规划最终的目的是落实到人，以人为本是不能够脱离的原则。在进行国土规划的过程中，需要把人的需求全面地考虑进去，采用适宜的环境技术和理念来支撑这一个概念，更好地推进可持续发展概念的应用。比如，在进行居民区规划的过程中，需要创建一个有高生活质量的居住环境，对于居民的居住区要更好地体现出和谐的属性，让生活其中的居民真正感受到归属感。
上述的目标是进行低碳化国土规划过程中必不可少的部分，其根本目的是让国土规划发挥出最大化的价值，更好地服务于社会，服务于人。让整一个社会充分发挥其价值，更好地服务于每一个人，每一个群体。
3、低碳概念下国土规划原则
绿色低碳的概念是整一个国土规划过程中必不可少的大背景，而优化相应的国土规划需要细化其中原则。更好地推进优化利用国土资源的方式方法地探索。而相关的智能部门需要遵循以下的原则：
3.1强化区域协调原则。低碳概念下的国土规划更加突出了生态平衡，更加强化了生态环境和谐发展的重要性。而在这一个过程中，不仅仅需要把握区域整体的平衡，让整一个区域区域和谐统一，更是突出了整一个区域内部生态平衡的重要性。只有完善整一个区域的每一个部分，才能够更好地达到整体的和谐。即每一个相对完整化的生态单元也要有着相对平衡的发展，尽可能地避免区域内部的失调。因此，相关国土规划单位需要在规划方式方法上有所改进，更加因地制宜地规划每一个部分的土地应用，更好地引导区域发展。
3.2生态高效的原则。在国土规划过程中更好地落实低碳绿色概念，其目的是为了让整一个区域达到生态高效的目的。在人与自然关系不断恶化的今天，如何改善两者的关系是整一个社会的责任，更是每一个社会成员的责任。在进行国土规划的过程中，要更加精确地计算碳的排放量，分析其中的利弊。同时，低碳生态城市规划应该完善相关的区域职能链，更好地完善其中的产业链，优先发展绿色清洁产业和循环经济。
3.3因地制宜的原则。不同的区域有着显著的差异，因此进行不同区域国土规划的过程中需要把握区域的差异性。中国地域辽阔，不同的地区差异性较大，因此在进行国土资源的规划过程中，需要强化因地制宜的概念。在这一个过程中，充分地把握资源、能源，结合当地的气候地域条件，需要进行综合的把握。总的来说，需要优先利用当地的优势资源，避免一些劣势方面。
综合上述的原则，来更优化地进行国土规划对于整一个社会来说有着重要的作用和价值。从具体的原则出发，走可持续发展的道路，能够让整一个国土规划工作趋于和谐，提高其中的价值。
【结束语】：基于低碳概念之下的国土规划，对于整一个社会发展来说有着重要的作用和价值。结合现实的发展情况，改进其中存在的不足，更好地把握现实的目标以及把握需要贯彻的原则。让绿色低碳发展理念更好地服务于社会，服务于大众。
【参考文献】：
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关键词：土地利用；城市规划；相对关系
中图分类号： TU984文献标识码：A 文章编号：
随着社会发展的要求、经济建设的指示、国际接轨的需要，城市的扩建工作作为未来一段时间内的发展重点已经成为政府建设规划的重点内容，要想使我国城市建设过程更有计划和成果，难么在城市发展建设过程中就必须要做好城市规划内容，而就就目前的城市规划现状来看，仍然存在诸多与城市规划初衷想违背的内容，如对土地的利用不合理、土地使用浪费等等一系列问题，要想彻底改变这一城市发展现状就必须先明确规划与土地利用的相对关系，透彻理解城市规划的概念，以节约资源、可持续发展的角度去看待城市发展问题。
一 优质的国外发达国家中城市规划与土地利用之间的相对关系
城市发展规划与土地利用之间究竟存在着怎样的相对关系，这没有一个统一的约定俗成的概念，但我们可以在城市的发展过程中积极借鉴国外发达国家的城市发展经验，用来确立我国的城市规划与土地利用之间的关系。就国外发达国家的城市演变过程来看，大体可以将其分成两个发展阶段：第一个阶段我们可以称之为“城镇化”阶段，这个主要是一个“聚集”的过程，使发展较好城镇的周边城镇聚集过来，逐渐形式一个中心区域，并得到集中发展，最终形成城市；第二个阶段我们可以称之为“外扩”阶段，是指当城市发展到一定程度之后开始向着城市周边农村地区扩展，在这一发展阶段中能够使城市发展与建设范围扩张，并同时提高城市周边农村的生产化水平，以城市带动农村发展，打破两者之间的二元化发展界限，使城市与农村形成一体化的发展形势，从而有效约束了城市建设的规模和对土地利用的要求。国家城市化的进程带动了农村的发展，无论是经济环境上还是生活环境上，农村与城市之间的隔膜正变得越来越小，从而实现了国家城市化这一整体的宏观概念，国家城市化这一概念是城市规划的终极目标，也是使城市扩建与农村土地占用之间找到一个平衡点的重要方式，是城市规划与土地利用关系的本质。
二 如何优化土地利用与城市规划之间的相对关系
借鉴城市规划结果较好的发达国家的城市建设经验，并且切实结合我国城市建设规划的实质性内容，将其先进的城市规划理念引入我国城市建设之中，具体情况具体分析，制定出一套有地域特色有针对性的城市规划理念，具体来说我们可以从以下几个方面来强化我国城市规划与土地利用之间的相对关系。
（一）在探讨城市规划与土地利用的相对关系时要注意强调区域的发展概念
就当前的城市发展观念而言，城市规划再也不是一个单独存在的规划理念，而已一个整体理念，城市规划要立足于满足城市发展过程中的各个方面、各个区域的均衡，利用发展较快的、发展较好的经济地区带动发展速度较慢的区域，不仅要考虑城市内部区域之间的平衡发展，同时也要兼顾城市周边农村发展换环境与城市城市的发展关系，将“统一建设、整体发展”理念切实的融入到城市规划的理念之中不仅能使我国国家城市建设进程加快，更能从内部限制土地利用与城市发展之间的关系，使发展中占用的土地使用更合理、利用率更高、占用的资源土地更少、开发的贫瘠土地更多。在城市土地分配利用过程中要完善相关的法律法规，制定正确的土地建设、社会发展等相关政策，把握时代赋予的发展机遇，以可持续发展观为建设的指导思想，这样才能使城市规划和土地利用工作在我国和谐社会的建设过程中起到重要的基础作用。
（二）在探讨城市规划与土地利用的相对关系是要紧密结合政治、经济、社会这些要素
城市规划是城市土地建设的基础，而城市土地建设则是社会行为、政治经济等一系列社会活动的重要基础，在城市规划设计阶段要注意提高对土地的合理利用，这里所指的利用并不是单单指对的资源土地的合理开发利用、对贫瘠土地的建设处理，土地利用在城市建设中所含有的更重要意义在于对城市土地的重新分配和利用，城市规划是一个统筹的概念，而土地利用是城市规划的重要手段，在规划过程中设计者根据城市的建设需要，综合考虑社会活动、经济活动、政治活动的主要内容，然后对城市土地的使用内容进行整合编排，合理安排各个区域部分的组成框架以及城市分化区，对外要将周边农村的土地利用计划一并考虑进来，打破传统的城乡二元化的发展势态，使两者能够形成一个共融的整体，只有这样才能做到城市扩展内容更明确、对内对外的土地利用内容更科学合理、城市带动农村发展形势被确立、发展过程可实现经济发展、社会发展与政治发展的和谐共融，对我国社会主义和谐社会的建设能起到实质性的帮助。
（三）在探讨城市规划与土地利用的相关关系时要注意生态发展这一概念
生态发展是当今的重要主题，其触角已经延伸到经济、政治、发展、建设以及社会活动中的方方面面，对于城市发展当然也不例外，土地利用是生态建设的基本基本内容之一，在城市的生态建设过程中城市规划为土地利用提供基本方向，而土地的合理开发利用计划又反过来对城市规划起到限制性作用，使建设范围、规划内容不至于超出生态建设的总概念范围之外。在城市建设规划中要更精准地确立哪些是生态建设区、哪些是生态储备区、哪些是可控发展区、哪些是不可控发展区，准确掌握影响城市生态建设的主要因素，并在设计计划中对这些重点内容作重点处理。在土地编制利用阶段，要做好土地的地质调查、土壤取样分析、土层结构分析、土质类型分析等等，做好对土地基本组成结构的调查和分析之后才能更全面、细致、准确地对土地的建设内容进行确立，最大程度的提高对土地的保护和利用率，同时也为城市的生态建设规划指明了方向。
总结：
城市建设是我国未来的城市发展内容的重点所在，也是我国构件社会主义和谐社会的必经之路，要想使城市建设得效果更理想，我们就必须优化城市建设规划、提高对土地的综合利用率，明确这两者之间存在的内在关联性和本质上的统一性，在大力开展城市建设过程中以城市规划为指导、以土地利用为具体的实施方式，掌握好两者的相对关系，使两者能够最大程度发挥出在城市建设过程之中的实质性作用。
参考文献：
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[2] 董铭;杨爽.浅析城市规划中的土地利用与发展[J].黑龙江科技信息,2010,21(08):190-193.
1.农村集体土地确权登记发证。2011年5月6日，国土资源部等部门下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）文件，2011年11月10日，国土资源部等部门下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号），提出加快农村集体土地登记确权发证工作。
2.不动产登记。2014年11月24日，国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号），提出整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。
3.土地有偿使用制度改革。2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用；减少非公益性用地划拨。4.农村土地流转。2013年11月15日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持一切从国情和农村实际出发推进农村土地流转。
5.征地制度改革。2014年1月20日，中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第20条专门提出“加快推进征地制度改革”。十报告中也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。
6.耕地和基本农田保护。2011年9月24日，国土资源部《关于印发〈高标准基本农田建设规范（试行）〉的通知》（国土资发〔2011〕144号），提出全面推进土地整治和高标准基本农田建设工作。2010年12月30日，国土资源部等部门《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），提出切实加强和完善永久基本农田划定工作。
7.节约集约用地。2014年9月12日，国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），2014年5月22日，国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》，提出“坚持和完善最严格的节约用地制度，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”。2012年9月6日，国土资源部《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号），提出切实提高节约集约用地水平。
8.土地利用总体规划。2012年2月22日，国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），提出严格依据规划划定和保护基本农田、强化建设用地空间管制、严格土地利用总体规划实施、保障土地利用总体规划有效实施等措施。
9.土地整治。2010年12月27日，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），提出严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。2010年10月15日，国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号），提出开展全国和省级土地整治规划编制工作。10.土地调控。2010年3月8日，国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号），提出提高土地供应和开发利用效率，促进地产市场健康平稳有序运行。2010年9月21日，国土资源部等部门《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），提出进一步加强房地产用地和建设的管理调控。11.一张图。2012年7月10日，国土资源部办公厅《关于加快推进国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设与应用的通知》（国土资厅发〔2012〕42号），提出加快推进“一张图”核心数据库建设、加快推进综合监管平台建设、深化“一张图”和综合监管平台应用。
二、结合管理实践的《土地管理学》课程教学重点
《土地管理学》课程教学过程中，首先要讲授课程完整的知识结构体系和各章节中基本知识点，在此基础上融入土地管理实践重点内容，使学生既掌握了土地管理的基本概念和基本理论知识，也能够掌握最新土地管理政策和具体实践内容。具体到《土地管理学》课程，主要包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理，它们相互联系、相互依赖，共同构成完整的土地管理内容体系，其中地籍管理是基础，土地权属管理、土地市场管理是手段，土地利用管理是核心[3]。
1.地籍管理教学重点。地籍管理教学过程中，要结合农村集体土地确权登记发证和不动产登记工作，重点讲解以下内容：（1）权属调查：对宗地权属来源及其所在位置、界址、数量、用途和等级等情况调查，包括现场指界、标定宗地界址、绘制宗地草图、调查土地用途和等级、填写地籍调查表。（2）地籍平面控制测量：勘测每宗土地的权属界址点、线、位置、形状、数量等基本情况，绘制地籍图。（3）土地登记和不动产登记：登记的特点、原则、类型，登记的内容和程序。
2.土地权属管理教学重点。土地权属管理教学过程中，要结合土地有偿使用制度改革，重点讲解土地有偿使用的方式、年限、程序以及今后改革的重点方向。结合农村集体土地流转，重点讲解农村土地流转的背景、流转方式和流转管理措施。结合土地征收，重点讲解土地征收的概念、程序、安置补偿方式，发现土地征收存在问题，分析原因，提出改进土地征收的措施。
3.土地利用管理教学重点。土地利用管理教学过程中，结合耕地保护、节约集约用地、土地利用总体规划、土地整治等，重点讲解以下内容：（1）耕地保护国策制度、耕地总量动态平衡、基本农田保护、耕地质量提升，耕地集约利用、耕地预警系统。（2）建设用地有序扩展、建设用地节约集约利用：建设用地规模控制；城镇用地规模和布局合理确定，城镇盲目扩张控制；建设用地潜力挖掘；农村建设用地规模缩减。（3）土地利用总体规划的概念、体系、内容，土地利用总体规划的编制过程及主要指标，土地利用总体规划的实施管理。（4）土地利用管理的概念、土地开发、土地整治、土地保护的概念，土地整治的内容和土地整治规划的内容。
4.土地市场管理教学重点。土地市场管理教学过程中，结合土地参与宏观调控，重点讲解土地参与宏观调控的原理、目的和方法，土地市场调控中的政策工具、土地储备制度、土地价格管理与动态监测。
5.土地信息管理教学重点。土地信息管理教学过程中，要结合“一张图”工作，重点讲解土地管理信息化的含义、土地信息系统概念和系统架构、“一张图”的含义、“一张图”的建设总体目标和任务、“一张图”核心数据库的内容。
三、结语
进而对旅游用地的概念进行了界定，认为“旅游用地是指在土地生态系统中，由原生自然、人文景观共同组合而成的可供观赏、游览、娱乐、休憩，并能被旅游业所利用的风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。”
【关键词】旅游；旅游用地；概念；旅游用地规划；土地分类
随着我国经济的发展和城市化水平的提高，人们的生活水平的日益提高，旅游也逐渐成为我们日常生活中一项经常性的消费行为，我国旅游业也快速发展起来。旅游及其相关的旅游活动都依赖于土地资源，旅游业的迅速发展加速了旅游项目的建设用地需求的急剧上升，旅游建设项目的大量增加势必要占用大量的土地(包括耕地)，这从一定程度上加剧了我国用地紧张的局势。[1]纵观国内外对旅游用地的探讨，由于国情不同，界定旅游用地的基础和方向亦不经相同，因而对“旅游用地”这一概念得理解有一定的区别。国外（特别是西方发达国家）对于旅游用地的探讨主要集中于对旅游用地规划的研究。我国对旅游用地的界定多从土地利用分类着手进行探讨。如何在有效集约、节约利用土地，严格保护耕地的前提下，又能使有限的土地资源得到合理的利用、开发，同时又能促进经济发展和城市建设， 首先就应对“旅游用地”的概念进行深入探讨。为此，本文在阐述和总结国内外已有的“旅游用地”概念基础上，从旅游用地规划、旅游用地分类的角度，结合我国现行相关土地政策，对旅游用地的概念进行了界定，并阐明了旅游用地的基本内涵。
1 国外对旅游用地的研究
国外,关于旅游用地问题的研究，开始于对旅游用地规划的研究，并随着人们对城市规划以及旅游规划研究的认识不断深入并逐步发展。[2]
1933 年麦克默里(K.Mcmurry)发表了《游憩活动与土地利用的关系》一文，成为旅游地理学的开世之作，与旅游业发展相关联的土地利用问题从此成为研究者关注的问题。[3]从20世纪50年代开始，一些国家、地区开始对旅游用地规划进行专项的研究[3]。其中具有完整旅游用地规划形态的是1959年的夏威夷州规划，这次规划也被视为现代旅游用地规划的先驱。但在这些规划中，尚未对旅游业发展与土地开发利用之间的相互影响提起重视，也未形成系统化、规范化的研究方法与理论，研究范围也比较狭窄。[]20世纪50到80年代以来，法国、英国相继出现了较为正式的旅游用地规划。此后，许多国家、地区和国际组织都开始积极推动并参与各个旅游用地规划的编制工作。20世纪80年代以后，旅游用地规划开始普及到许多不发达的国家和地区。同时，发达国家开始对旅游用地规划进行修编，更加强和深化了旅游用地规划的力度 。[2]
2 国内关于旅游用地的探讨
我国关于旅游用地的研究最初出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园的总体规划中[2]。1964年7月,中国旅行游览事业管理局（国家旅游局的前身）成立，标志着中国旅游业的管理体制进入了一个新的时期。同时，相关建设、林业部门开始进行风景旅游城市规划、风景名胜区规划、森林公园规划等与旅游业发展密切相关的各项规划。20世纪90年代后,各级政府开始将旅游作为支柱产业，各类主题公园、旅游度假区、自然风景保护区的出现 ,使对旅游用地的研究迈入一个崭新的阶段[3]。
国内最早的有关旅游用地的论述出现于1981年吴必虎的论著《区域旅游规划原理》[4]一书，他在书中提出：旅游区土地利用规划是根据区域内不同功能区的划分来实现对土地利用的控制，起到组织游客活动、保护旅游资源的双重目的。就一个较大范围的区域来说，可能同时存在风景名胜区、森林公园、历史文化村镇或城市、主题公园、旅游度假区等不同类型的功能空间。这体现了旅游用地的复合特征，也就是说一个旅游项目中会存在多种类别的土地。
1984年国务院的《自然保护区条例》[5]规定，自然保护区的“实验区”经国务院或省一级人民政府自然保护区行政主管部门批准后可以由自然保护区管理机构组织开展参观、旅游等活动。
自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》[6]中规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”可见,按照我国当前法律,旅游用地是我国建设用地中与商业、娱乐等并列的营利性较强的用地。在用地的取得上,它具有两个特点:一是应有偿取得 ;二是应采用招标、拍卖或挂牌等竞争方式取得。
毕宝德的《土地经济学》[7]中提出了旅游业用地的概念,他将其定义为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地，均可称为旅游业用地,其实质仍然是旅游景区内部的土地利用和功能布局。
3 旅游用地在土地分类中的体现及存在的问题
旅游用地分类是按照土地的自然和经济属性，并根据旅游资源的特征和旅游业发展的需要，对旅游用地类型进行的归类[8]。尽管旅游地内的土地有着多种不同的利用类型，但整体上看，旅游用地还主要仅限于用于旅游业，而直接为其它行业利用的程度较低，功能结构单一，复合利用程度底。尤其是耕地在旅游开发中被占用后，大部分都失去了原有的农业生产功能，加剧了我国人多地少的矛盾[1]。随着旅游业的快速发展,其用地范围在逐渐扩大，用地需求越来越强烈,全国土地分类中旅游用地的分类已不能满足旅游业的发展要求,由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。
3.1 旅游用地在土地分类中的体现
随着社会的发展，全国土地分类经历了几次大的变动，其中影响深刻、广泛的分类体系主要是1984年《土地利用现状调查技术规程》[9]中制定的《土地利用现状分类及含义》、1989年9月《城镇地籍调查规程》中制定的《城镇土地分类及含义》[10]以及在上述两个土地分类基础上制定的《全国土地分类》[11](2002年1月1日试行)。但在上述3个有重要影响作用的土地分类系统中,并没有将“旅游用地”作为一个土地类型明确提出，且涉及相关的旅游土地类型较少。
1984年制定的《土地利用现状分类及含义》中，相关的旅游土地体现在“居民点及工矿用地”的二级分类“特殊用地”下的“名胜古迹、风景旅游、墓地、陵园等用地”。1989年原国家土地管理局颁布的《城镇土地分类及含义》中，“特殊用地”被取消,原特殊用地中的“名胜古迹、风景旅游、陵园等”归为“市政用地”中的“绿地”。并且，在这两次土地分类中都没有体现如旅行社、餐饮旅馆、娱乐场所等用于旅游接待的用地类型。
2002年1月1日起试行的《全国土地分类》是在上述两个土地分类的基础上修改归并而成的，在此分类体系中将土地分为农用地、建设用地和未利用地三级，并涉及了相关旅游土地类型。《全国土地分类》对《城镇土地分类及含义》中的居住用地进行拆分,扩展了绿地地类外沿，在建设用地的二级分类“公用设施用地”类型下，增加了“瞻仰景观用地”，包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园广场、公用绿地等；在“商业服务用地”下新增“餐饮旅馆业用地”，包括饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地；在“商服用地”中的“其他商业服务用地”中涉及“旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场”等相关的旅游服务接待设施用地。
中国科学院地理与资源研究所研究员刘家明[12]将旅游度假区按性质分为三大类：第一类，直接为旅游者服务的用地；第二类，公用事业、 交通服务设施等用地；第三类，间接为旅游度假者服务的用地。度假区的用地分类为旅游度假区的空间合理配置提供了依据，同时对旅游用地的分类提供了分类方法。
北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎[13]根据游憩功能是由谁提供的以及其土地利用商业程度大小将所有的游憩用地划分为商业性和公益性两种基本类型,这种旅游区用地分类体系为制定不同区域的旅游总体规划提供了依据。
3.2 现行旅游用地分类中存在的问题
全国土地分类体系在不断的变革和调整中，虽然也对旅游用地分类进行了适当的调整。但由于旅游业的发展迅速，旅游资源内涵和外延的扩充，导致旅游用地的土地利用结构变化，旅游用地范围也不断加大。
旅游业是一个综合性的产业，涉及多种行业部门，用地需求较大，土地类型较为复杂。在进行旅游项目建设时，不但要占用建设用地，而且还涉及农地，林地，未利用地等。但从目前关于旅游用地的分类情况来看，我国当前的土地分类系统没有完全涵盖旅游业发展所需的土地类型。
旅游业是一项经济行业，其主要目的是追求经济效益最大化，并在此基础上，实现经济效益、社会效益以及生态效益的统一。土地是满足旅游业经济目的，促进旅游业持续发展的基本条件。现行土地利用分类系统中，与旅游用地相关性较大的“瞻仰景观用地”更强调旅游业的公益性质，并没有充分体现旅游业的经济性质，这限制了旅游业的空间拓展及经济效益的实现。
4 旅游用地的概念界定与基本内涵
旅游用地是土地利用的一种方式，就其定义而言，目前还没有一个统一的提法。
4.1 旅游用地是旅游地内最基本、最广泛的具有旅游功能的各种土地的总和[1]。广义的理解，旅游用地就是旅游业用地，它是指在旅游地内能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地，是一个由旅游地各项与旅游相关的自然因素并综合了相应人类劳动成果的自然、经济地域综合体，是自然作用与人类活动相互作用的动态系统[14]。
4.2 狭义的理解，旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地。即供人们进行旅游活动,具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合[8]。实质上是吸引能力和接待能力的统一[1]。
4.3 旅游用地具有复合性，这种特殊的复合性导致旅游地土地的构成比较复杂。与其他产业的发展一样，旅游业的发展也有投入和产出，土地即是其中的一种投入要素。旅游用地包括风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。从土地利用角度看，旅游用地既不属于农业用地，也不属于非农业建设用地，它是出于满足旅游者休闲的需要，由原生的自然景观与人文景观共同组合的可供观赏、游览、娱乐、休憩的土地[14]。
另一方面，其他的用地类型也可以用于发展旅游，从而成为旅游用地的一部分。旅游业只是旅游用地土地利用中的一种方式。其土地利用不仅具有原有的土地利用功能，如山地、森林、河流、工厂、城市、乡村、旱地及水田等，同时也具有旅游用地的功能，如可以发展生态旅游、工业旅游、乡村旅游等多种旅游形式。[14]
旅游用地的概念在不断深入的同时，范围也在不断延伸。旅游用地范围不但包括建设用地，而且已经延伸至农用地、林地、未利用地等。通过以上分析，根据当前旅游业发展的趋势和旅游用地的特征，参考和借鉴上述已有概念的基础上，将旅游用地定义为：旅游用地是指在土地生态系统中，由原生自然、人文景观共同组合而成的可供观赏、游览、娱乐、休憩，并能被旅游业所利用的风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。
参考文献
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据新加坡国立大学2012年对全球64个典型城市综合比较，新加坡在人口密度高达7422人/平方公里的不利情况下，仍获得世界范围内城市生活宜居质量第三名、亚洲第一名的殊荣。
新加坡也是世界上“潜在净移民指数”最高、投资环境最佳的国家之一。
新加坡是如何走向成功的？
作为新加坡城市发展思想库的宜居城市中心，提出了一个两层结构的解释框架：第一层，设立目标，新加坡政府将高质量的生活、有竞争力的经济、可持续的环境作为宜居城市发展目标；第二层，围绕目标，政府紧紧地将统筹规划与发展和动态城市治理作为行为准则贯穿始终。
充分利用每一寸土地
新加坡的城市规划与发展是建立在用地面积小、人口密度高、资源缺乏的不利基础之上的，但其城市发展成就在世界上却是屈指可数。
最近出版的一本名为《高密度城市的10项宜居原则》的新书，就系统介绍了新加坡建设宜居城市的经验。
书中提到的经验很多，如，确保规划的长期性，充分利用每一寸土地，坚持优质设计；保证城市规划一致性下的多样化，让人们都对城市有归属感；更接近自然，用绿色“软化”钢筋水泥带来的压迫感，使空气更洁净；充分利用空间，打造用途更广泛的公共场所；通过建筑的高低搭配和巧妙组合减少城市的拥挤感等经验。
这些经验具体且值得学习，但新加坡规划体系的特点及成功之处远不止于此。
兼顾长远性和现实性
新加坡的规划更加注重长远性和现实性的结合，可分为概念规划和总体规划。
概念规划主要指导新加坡全岛未来40～50年长期发展战略方向，其形态结构、空间布局和基础设施体系仅起示意性作用；总体规划落实概念规划意图，制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度以及基础设施和其他公共建设的预留用地，规划期限10～15年。
从结构与功能上来看，这两个层次的规划与我国的城市总体规划和地块的控制性详细规划相似，但其规划期限更长远，而且为了确保规划反应和解决实际问题，新加坡还规定每隔10年和5年分别对概念规划和总体规划进行反思和修编，每个时段都需根据社会发展需求确定不同的侧重。
比如，上世纪六七十年代住房缺乏，失业率高居不下，所以1971年的概念规划就侧重布局了居住和轻型工业的新镇，建设了大巴窑、弘茂桥、皇后镇、金文泰等新市镇，并通过《征地法案》获得土地实施公共组屋计划。
进入21世纪后，环境发生了变化。2001年的概念规划针对全球化的发展趋势提出了打造动感、与众不同的繁华的世界级城市，设置了更多的娱乐项目、更灵活的商业模式，更混合的用地、离家更近的工作区域，以及更便捷的交通。城市的定位也从花园城市升级为“花园和水景”的城市等。
全岛环状发展方案沿用数十年
新加坡在各层次的规划均坚持综合性的考虑。比如，各类城市用地，如居住、产业、公建、国防、市政等需求，在激烈的讨论和各时段政府主导发展侧重点不同的考虑后，最终会落实在概念规划及总体规划的用地图上。
各方面的发展不是各执一词，而是统筹协调，比如新加坡的沟渠系统不仅仅考虑水的排泄、收集等内容，还与城市绿化、亲水、游憩等综合设计，用最少的用地满足各系统的需求，并达到系统之间能互相融合、互相促进的效果。
除了综合性以外，无论是宏观层面还是具体落实阶段都体现了城市规划的理性和科学，规划的表象背后都有一套严密的逻辑体系支撑，换句话说，就是都能说出一条条道理来。
建国伊始，新加坡在联合国规划团队的帮助下，对城市发展结构的灵活性及适用性作了充分研究，在融合田园城市理念、细胞生长理念、指状发展思路等先进规划思想的基础上，提出了全岛环状发展方案，并沿用至今。
这个方案在新加坡中部布局了一个近30平方公里的大型中央集水区暨自然保护区，四周通过以轨道交通为导向的高效连接了23个市镇（今后可能增加至25个），中央“绿肺”使得空气净化得到保障，同时该环形系统也有效地疏导全岛交通，避免了一般城市空间中心总是交通拥堵的难题，而且还解决了新加坡急需的雨水储存用地问题。
这个中央集水区的位置并不是简单划定的，而是通过大量水文调查，得知该区域每年的雨水量是全岛最多的地方后才最终确定的。23个市镇通过轨道交通链条连接在一起，不仅具有交通运输高效和城市空间布局紧凑的优点，而且市镇之间通过大型绿地等分隔开来，确保每个市镇就如细胞一样有一个最佳规模，防止无序蔓延。
市镇中的居住社区也按照严密的邻里社区模型，从规划上确定了适宜规模，保持城市生活的宜居性。
40%的西餐，60%的蛋炒饭
功能分区是近现代城市规划理念的创新，有利于社会活动的专业化集聚和发展，有利于提高规模效应，有利于城市空间布局整洁有序，但随着城市空间的不断拓展，严格的功能分区也带来了一些不利影响，如用地的浪费，交通量的急剧增加，不同功能之间的有机联系被切断，社会交往不方便，不利于社会生活的多样性发展。
新加坡在功能混合方面作了大量探索，在满足环保的要求下，扩大用地兼容性，将商业和办公混合，将产业和商业、办公甚至是居住混合等，达到高效使用土地，增强社会生活有机发展的目的。正如新加坡规划之父刘太格先生所说：功能需混合，就如做菜，最好是40%的西餐，60%的蛋炒饭---他的意思是，西餐是大块的，蛋炒饭是饭粒与其他品种的精细混合。
适应未来发展、增强规划的弹性和灵活性，一直是规划界追求的目标，但从现实来看，真正做到、做好的却寥寥无几。
新加坡在这方面倒有两点可资借鉴。
一是白地，由于市场瞬息万变，规划无法准确预测未来土地市场的发展，因此新加坡市区重建局于1995年提出“白地”概念。
“白地”允许开发商在不突破建筑总量且满足政府要求的基本配置的情况下自行决定其余建筑面积的用途。这种规划管理方式更贴近市场，提高了土地用途适合市场发展的灵活性。至于白地的出售价格，市区重建局会根据价格、方案等进行综合比较后确定中标者。
二是预留地，新加坡在总体规划及土地开发计划中，都有计划地设置了预留地。一方面是尽量节约用地，另一方面的重要考虑是增加该区域未来发展的灵活性，以及通过有计划的滚动开发长期为该区域注入新鲜活力。
规划不可能完美预测未来的需求，留有适当的发展空间有利于未来用地的灵活性。再说，一个区域的长期滚动开发可以带给该区域长久的活力，增强该区域的吸引力。
精细化和透明性
新加坡的规划以精细著称，具体体现在规划阶段和实施阶段。
它会非常详细地规划出各地块的用途、开发强度以及根据每个地块制定具体的管控要求，虽然规划精细，但地块管控要求还是会为下一步建筑设计留有充分的创意余地。
同时，新加坡将土地利用规划和土地开发规划即售卖计划整合成一个整体，规划师既负责一个区域的规划，又负责该区域的土地开发计划。
以组屋建设为例，一般会先在概念规划中明确长期的组屋发展总量、布局；然后根据发展步骤，制定组屋发展5年计划，并大致落实到各个规划区域；最后，如要开发一个组屋地块的话，规划工作者会依据该地块原规划参数，提前半年时间进一步与现状核实：原规划是否存在因社会发展而调整的必要，出入口、公共道路、环境以及水电煤气等基础设施是否到位，等等。
待所有的问题都得到确认以后，再行土地招拍挂。以这样的方式出让土地，既能够符合总体规划和总体开发计划，又能保证每一块开发土地都得到精细化的管理。
正是由于规划和实施的精细化，才保证了规划透明性，或者说两者是互相促进的。
老百姓均可在网站上和市区重建局查询任何一个地块的详细规划资料，由于建筑设计阶段的方案在新加坡是无需公示的，也很少发生因项目建设而引发矛盾，反观国内，由于规划考虑不尽合理及不详细，就经常出现因建设而引发的矛盾，甚至是。
“和”力特征
综合规划需要技术上的支撑，更需要人的主动参与。新加坡政、企机构工作人员之间“和”的氛围和精神给人留下了深刻影响。
新加坡国家发展部的一位官员半开玩笑地解释这种“和”的现象：新加坡不大，工作人员之间都非常熟悉，如果工作不尽心、不配合，那么“名声”会传出去的。但细细考察下来，除了道德因素以外，新加坡在凝聚人心，促进工作合力方面还是有很多制度特征的。
比如说考核选任机制。新加坡的高级行政官员由公共服务委员会考核。委员会的成员来自于社会各个层面，有原政府高级行政人员，也有律师、商人，等等，都是德高望重的人士，共十四五个人，由总统任命，但不拿工资。
每次考核除需职员提交书面报告以外，还需面试，对考核对象的经历、能力、业绩等作综合评定，合作协调能力是其中的考核重点，每次面试至少有8名考官参加，考察结果相对公正客观。
为促进综合解决问题的效能，新加坡政府根据实际情况成立了很多综合性的委员会，如总体规划委员会、开发控制委员会等。除了长期的委员会以外，还有针对项目成立的短期工作委员会，以协调和落实各项工作。如在概念规划编制期间成立的概念规划工作委员会。
同时，承担政府职能的新加坡法定机构采用了公司治理模式，上有董事部，下有执行层，包括局长及以下公共服务人员。
董事部人员来自于社会各行业，有社会团体的、有企业的、也有前政府官员等，由于各机构的局长或行政长官每年都要向本部门的董事部汇报工作，因此这种结构非常有利于政府机构倾听各方面意见，吸收各行业的知识，促进跨部门的业务整合。
在营造“和”的细节方面，也有诸多值得思考的地方。
新加坡政府各机构制定了本部门的愿景和使命，如宜居城市中心的愿景是“宜居和可持续发展城市的知识中心”；使命则是“提炼，发展和分享宜居和可持续发展城市的知识”。通过这种简练的语言，一方面使得公众了解部门的职责，一方面从心理上强化职员的使命。
基本农田和基本农田保护区有密切联系：基本农田和基本农田保护区同样都是主要由耕地构成，都要实行严格保护，基本农田一般都位于基本农田保护区内，基本农田保护区的土地绝大部分都属于基本农田。同时，二者又有区别：基本农田是地块概念，必须落实到具体地块，一般由乡镇土地利用总体规划具体落实，划定到地块;基本农田保护区则是区域概念，基本农田保护区内以基本农田为主，但并非都是基本农田，除了基本农田外，还可能有少量零星的一般耕地、其他农用地、建设用地、未利用地等，基本农田保护区一般由县市级土地利用总体规划确定。
【法律依据】
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》
县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区;乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。
（来源：文章屋网 ）
根据1984年全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》(以下简称《规程》)，耕地指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，“间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩涂和海涂”。耕地中还包括南方宽＜1．0米，北方宽＜2．0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为五个二级类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。
在《规程》的指导下，全国各地开展了第一次土地利用现状调查，外业工作时，将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地。
农业结构调整与耕地概念的延伸
从农业历史上看，耕地与其他农用地一直存在着相互的转换。在依靠自然肥力进行农业生产的时代，农民通过休闲、草田轮作、作物轮作等手段恢复地力；因此，耕地上面种植的作物或植被一直处在不断的变化之中。《规程》中的新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地就属于这类。
随着化肥工业的发展，人们可以通过施用化肥补充耕地养分，可以做到不休闲、不轮作。但是，随着自给自足农业为市场经济代替，农产品市场价格变化对土地资源的配置调节作用的不断增强，农民必须适时进行农业结构调整，以稳定和增加收入；同时，农业结构调整也是我国提高农产品竞争力、应对国际贸易竞争的重要措施。因此，调整农业结构，因时因地不断改变耕地的种植类型，对于促进农民富裕，壮大农业经济是必然趋势。
1999年12月，中央召开农村工作会议，把大力推进战略性结构调整确定为我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。同年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各级土地管理部门调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。国家土地管理部门在对耕地的认识上有了突破性进展：一是确定了新的耕地鉴定标准。从2000年开始，因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核。二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。
为了适应这一变化，国土资源部制定了城乡统一的《全国土地分类》(过渡时期适用)(下简称《过渡分类》)，自2002年1月1日起执行。在《过渡分类》中，耕地与园地、林地、牧草地和其他农用地并列作为农用地的二级类，指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
在执行《过渡分类》、进行土地变更调查时，设定了很多可调整用地类型，如可调整果园、可调整有林地、可调整人工草地、可调整养殖水面等，其主要特征为由耕地改用作现状用途，但耕作层未被破坏或可复耕的土地，土地变更调查时仍作为耕地对待。
2002年的《过渡分类》关于耕地的概念实际上与《规程》中耕地的概念没有多大区别，只是根据土地开发整理工作的开展，增加了新开发复垦整理地，将原来“耕种三年以上的滩涂和海涂”改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
可见随着社会经济的不断发展和耕地保护工作的不断实践，耕地的概念是在不断发展的。从耕地的生产能力来看，耕地转换为园地、草地和鱼塘，并不意味着丧失了其农产品的生产功能。从土地利用角度看，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，也就是说，农业结构调整具有可逆性。从农作角度看，园地土壤也有耕作管理措施，也应该属于耕作土壤。从土壤肥力角度看，园地因为肥料投入多，还可能提高土壤肥力，提高土地质量或生产力。即使是鱼塘，因为大量鱼的排泄物，加上鱼饲料残余沉积塘底，鱼塘塘底的塘泥成为很好的肥料，当鱼塘复垦时，塘泥覆盖地表成为肥沃的耕作层。
新一轮土地利用总体规划中耕地的概念
第一次土地详查中将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地，显然扩大了耕地的面积。这其中，草田轮作地、果(树)粮间作地实际上都属于可调整的耕地，其用途是变化的；新开荒地、休闲地、轮歇地属于非固定的耕地，随时存在弃耕撂荒的可能。
此外，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，而且耕地改换为种植果树或养鱼，复垦以后并不见得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上种植作物(包括果树)或改养鱼，只要能够复垦，而且复垦后生产力不下降，就依然可以视为耕地。
因此，从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度上讲，新一轮土地利用总体规划在耕地概念上，应该承上启下，变革《规程》中耕地的概念为：耕地指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。
新一轮土地利用总体规划中耕地保护区的划定
1．不能禁止划入耕地保护区的现有耕地
土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展中长期计划，根据社会各生产部门的用地需求和土地自身的特性，合理、统筹协调土地资源在国民经济各部门之间的配置的战略性规划。它包括统一调整和规划耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地资源、避免浪费和保护土地资源。有人片面地认为，土地利用总体规划的主要目标是保护耕地。实际上，土地利用总体规划的目标相当综合，既要考虑“吃饭”，也得考虑“建设”与“生态”，并非仅仅是保护耕地。而且，对于一些大都市，其主要功能是社会经济发展“火车头”的作用，其土地利用安排首先应该考虑城市建设与生态环境保护。这样的大都市其土地利用总体规划应该在不超出资源(土地与水)承载力和保护优良的生态环境前提下，优先考虑城市建设用地。为此，大都市规划中首先应该是划定生态环境用地和那些用于城市建设的用地，用于城市建设与生态环境的耕地不能划入耕地保护区。
在土地利用总体规划中不能划入耕地保护区的现状耕地是：
(1)划定的用于各项建设的耕地
这包括根据需求预测和适宜性评价用于城市、村镇居民点、交通道路等各项建设的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物；而且规定已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。因
此，根据国家法律，现有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能划入耕地保护区。
(3)其他严重退化、不宜耕的耕地
其他发生严重土地退化的耕地，包括严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常薄浅的耕地，严重污染的耕地，也应该考虑不划入耕地保护区。其中农药、重金属污染已经影响到土壤健康，并且通过食物链进入人体，危及人民的身体健康。因此，对于土壤污染达到国家限制标准的耕地，应该退耕，这类耕地最好不划入耕地保护区。
实际上，严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常浅薄(
当然，将部分耕地划入城市建设与生态环境用地，必须要本着集约和节约用地的原则划定建设用地，不能借机无限扩展建设用地；也不能以保护生态环境的名义，将本来生产能力高，耕种条件下对生态环境没有多少负面影响的耕地退耕。要从保护耕地就是保护食物安全、保护国家稳定的高度。尽可能保护耕地。
2．规划中划入耕地保护区的耕地：
除了上述不能划入耕地保护区的其他以下耕地，应划入耕地保护区：
(1)现在种植各种农作物，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的耕地；
(2)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，目前栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地；
