省政法委召开“全省政法系统开展社会主义法治理念教育活动”电视电话会议后，鞍山中院及时召开党组会，对会议精神进行了认真学习和研究，并结合全市法院工作实际，制定了《关于在全市法院系统开展社会主义法治理念教育的实施方案》，下发到基层法院和各部门。在本次动员大会上，鞍山中院强调：在开展社会主义法治理念教育活动中要明确目标、扎实工作、取得成效。
一、明确目标。本次社会主义法治理念教育从4月底开始，至年底结束。这次活动要达到六个目标：做到司法理念进一步端正，司法能力进一步增强，司法行为进一步规范，改革方向进一步明确，队伍建设进一步加强，人民群众对法院队伍和法院工作的满意度进一步提高。
为实现以上目标，各部门要紧密结合干警的思想实际和工作实际，深入扎实地开展教育活动，在提高司法理念、增强道德观念，解决突出问题上狠下功夫。具体做到“四个坚持”，即：坚持以正面教育为主，确保入脑入心；坚持以解决问题为主，确保取得实效；坚持以促进工作为主，做到相互转化；坚持以建章立制为主，提高司法水平。版权所有
二、扎实工作。在严格执行方案所规定的教育内容、教育要求的同时，整个教育期间，要扎扎实实地突出做好以下三个方面工作：
（一）狠抓学习环节，认真清理不适应社会主义法治理念要求的思想观念。学习教育阶段从5月初至9月底，这个阶段是整个活动的重要基础，分依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个专题，从5月份开始每月完成一个学习专题。通过学习加深对社会主义法治理念的“核心内容”、“本质要求”、“价值追求”、“重要使命”、“根本保证”等一系列基本问题的理解，切实把思想观念统一到中央确定的社会主义法治理念上来。
（二）深入查摆存在的突出问题。这是教育活动的关键环节。经过这几年开展的各种形式的教育活动，特别是“规范司法行为、促进司法公正”的专项整改活动，我们在解决法院队伍和审判工作中存在的突出问题上取得了明显成效，全院广大干警在践行社会主义法治理念方面总体上是好的。但是对照五个方面的具体要求，也还不同程度地存在着差距，仍然有一些需要认真解决的问题。
因此，各部门要组织干警深入查摆自身和本部门工作中存在的突出问题，要深入拓宽查找问题的渠道，勇于暴露不足和问题，做到全面深刻。要通过各种形式深入查摆问题，从司法思想、司法观念上找差距，从职业道德、审判作风上找差距，从司法能力、办案质量上找差距，做到既提高思想觉悟，又解决实际问题，要本着实事求是的态度，有什么问题查摆什么问题，有多少查摆多少。
（三）深入扎实地搞好整改，在解决突出问题上见成效。
对查摆出来的工作上的问题，要制定整改措施，认真加以规范、加以解决。整改目标要切合实际；整改任务要分解落实到位；整改措施要切实可行，努力做到标本兼治。本着边教育、边改进、边建设的思路，抓住容易发生问题的岗位和环节，以社会主义法治理念为指导，建立健全各项规章制度，进一步规范司法行为，严密办案流程，落实工作责任，健全监督机制，建立起完善的司法工作制度体系，保证社会主义法治理念的原则、内容和要求真正落实到各项审判活动中。
三、取得实效。在开展社会主义法治理念教育活动中要强化组织领导，采取有力措施，高质量地完成教育活动的各项任务。
一要高度重视，加强领导。要站在政治和全局的高度，切实把教育活动作为当前头等大事来抓。建立领导责任制，真正做到认识到位，措施到位，工作到位。要把开展教育活动情况纳入领导干部考核的重要内容，保证领导责任制落到实处。
二是领导带头，率先垂范。全体党组成员都将积极参加教育活动，做到带头参加学习，带头查找问题，带头开展批评与自我批评，带头制定和落实整改措施，给干警作出表率。各部门领导干部也要积极发挥带头作用，争做教育活动的模范。
三是加强督查，分类指导。要加强对各部门教育活动的督促检查，以全面了解情况，及时发现问题，区别不同情况，提出合理建议，监督帮助解决。要重点指导督查各部门的具体办法是否可行、措施是否有力、效果是否明显、群众是否满意等内容。保证整改活动顺利进行，坚决防止一般化、表面化和走过场。
省政法委召开“全省政法系统开展社会主义法治理念教育活动”电视电话会议后，鞍山中院及时召开党组会，对会议精神进行了认真学习和研究，并结合全市法院工作实际，制定了《关于在全市法院系统开展社会主义法治理念教育的实施方案》，下发到基层法院和各部门。在本次动员大会上，鞍山中院强调：在开展社会主义法治理念教育活动中要明确目标、扎实工作、取得成效。
一、明确目标。本次社会主义法治理念教育从4月底开始，至年底结束。这次活动要达到六个目标：做到司法理念进一步端正，司法能力进一步增强，司法行为进一步规范，改革方向进一步明确，队伍建设进一步加强，人民群众对法院队伍和法院工作的满意度进一步提高。
为实现以上目标，各部门要紧密结合干警的思想实际和工作实际，深入扎实地开展教育活动，在提高司法理念、增强道德观念，解决突出问题上狠下功夫。具体做到“四个坚持”，即：坚持以正面教育为主，确保入脑入心；坚持以解决问题为主，确保取得实效；坚持以促进工作为主，做到相互转化；坚持以建章立制为主，提高司法水平。版权所有
二、扎实工作。在严格执行方案所规定的教育内容、教育要求的同时，整个教育期间，要扎扎实实地突出做好以下三个方面工作：
（一）狠抓学习环节，认真清理不适应社会主义法治理念要求的思想观念。学习教育阶段从5月初至9月底，这个阶段是整个活动的重要基础，分依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个专题，从5月份开始每月完成一个学习专题。通过学习加深对社会主义法治理念的“核心内容”、“本质要求”、“价值追求”、“重要使命”、“根本保证”等一系列基本问题的理解，切实把思想观念统一到中央确定的社会主义法治理念上来。
（二）深入查摆存在的突出问题。这是教育活动的关键环节。经过这几年开展的各种形式的教育活动，特别是“规范司法行为、促进司法公正”的专项整改活动，我们在解决法院队伍和审判工作中存在的突出问题上取得了明显成效，全院广大干警在践行社会主义法治理念方面总体上是好的。但是对照五个方面的具体要求，也还不同程度地存在着差距，仍然有一些需要认真解决的问题。
因此，各部门要组织干警深入查摆自身和本部门工作中存在的突出问题，要深入拓宽查找问题的渠道，勇于暴露不足和问题，做到全面深刻。要通过各种形式深入查摆问题，从司法思想、司法观念上找差距，从职业道德、审判作风上找差距，从司法能力、办案质量上找差距，做到既提高思想觉悟，又解决实际问题，要本着实事求是的态度，有什么问题查摆什么问题，有多少查摆多少。
（三）深入扎实地搞好整改，在解决突出问题上见成效。
对查摆出来的工作上的问题，要制定整改措施，认真加以规范、加以解决。整改目标要切合实际；整改任务要分解落实到位；整改措施要切实可行，努力做到标本兼治。本着边教育、边改进、边建设的思路，抓住容易发生问题的岗位和环节，以社会主义法治理念为指导，建立健全各项规章制度，进一步规范司法行为，严密办案流程，落实工作责任，健全监督机制，建立起完善的司法工作制度体系，保证社会主义法治理念的原则、内容和要求真正落实到各项审判活动中。
三、取得实效。在开展社会主义法治理念教育活动中要强化组织领导，采取有力措施，高质量地完成教育活动的各项任务。
一要高度重视，加强领导。要站在政治和全局的高度，切实把教育活动作为当前头等大事来抓。建立领导责任制，真正做到认识到位，措施到位，工作到位。要把开展教育活动情况纳入领导干部考核的重要内容，保证领导责任制落到实处。
二是领导带头，率先垂范。全体党组成员都将积极参加教育活动，做到带头参加学习，带头查找问题，带头开展批评与自我批评，带头制定和落实整改措施，给干警作出表率。各部门领导干部也要积极发挥带头作用，争做教育活动的模范。
三是加强督查，分类指导。要加强对各部门教育活动的督促检查，以全面了解情况，及时发现问题，区别不同情况，提出合理建议，监督帮助解决。要重点指导督查各部门的具体办法是否可行、措施是否有力、效果是否明显、群众是否满意等内容。保证整改活动顺利进行，坚决防止一般化、表面化和走过场。
关键词：民主与效率；社会治理；等级统治；科层管理：网络治理
中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0040-05
公平与效率是与效率搭配使用的最常见的二元表达式，相比之下，民主与效率的使用频率较低，公平与效率所受的关注程度远胜于民主与效率。从本质上说，公平与效率是资源配置关注的核心问题，民主与效率是社会治理关注的核心问题，而资源配置是社会治理的基本内容，公平与效率是民主与效率在资源配置中的具体表现。所以民主与效率是更具战略价值的研究课题。
有种近乎常理的观念认为。民主与效率天然就是相互冲突的。实际上，民主与效率的关系是一个历史范畴，在等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式中存在不同的形态。在农业社会的等级统治中，由于民主政治缺失、效率尚未获得其完整形态等原因，民主与效率的关系处于潜隐形态：在工业社会的科层管理中，由于效率的阶段形态与民主相悖，以及政治系统与行政系统价值相异且存在交互关系等原因，民主与效率的关系处于冲突形态；在后工业社会的网络治理中，由于效率的高级形态与民主的目的趋于一致，以及协商民主、团队合作、社会资本等治理工具的运用等原因，民主与效率的关系处于协调形态。民主与效率的关系由冲突向协调的转变，对推动中国社会治理价值观念从“效率主义”向“民主与效率整合”转变具有重要的借鉴意义。
一、等级统治：潜隐的民主与效率关系
等级统治在此用以指涉农业社会的社会治理模式，即社会治理采用等级制的组织结构，社会治理活动的本质和表现形式都是统治行为。首先，农业社会的社会治理组织是等级制组织。其主要依据如下：其一，存在一定形式化的层级结构。层级结构根源于血缘关系的亲疏远近，并以统治者的权威命令或者惯例等形式固定下来。社会治理组织在很大程度上可以认为是家庭、氏族等初级群体的副本，等级制亦往往以个人社会地位的层级结构形式出现。其二，缺乏现代意义上的专业化结构。社会治理组织的发育程度较低，只孕育出初级的等级制组织结构，未能在专业化的意义上孕育出现代组织结构。其三，运行方式的人格化。社会治理组织的运行，很大程度上出于统治者的个人意志，具有较大的随意性。尚不具备法制化、规范化的特征。总之，农业社会的社会治理组织远未达到科层制组织的高度，它只是一种等级制组织。其次，农业社会的社会治理活动在本质与形式上都是统治行为。恩格斯认为，国家是“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”时的产物。国家解决这些矛盾与冲突的基本手段，是政治统治与社会管理。值得关注的是，在农业社会中，政治统治与社会管理功能是含混的。社会管理不仅在本质上由政治统治所规定，甚至在形式上也不能取得独立性。正如亨廷顿所说。“在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展并不充分。……都铎时代的英国政府是一种‘权力（即功能）混合的政府’”，政治统治统摄了社会管理功能。
在农业社会的等级统治中，社会治理中的民主与效率的关系处于潜隐形态。究其根源，一是由于缺乏制度基础与生活基础的支撑，等级统治中的民主政治缺失；二是由于效率从根本上说是现代性的产物，在农业社会中，效率甚至连其完整的初级形态都不具备。
等级统治缺乏民主政治的制度基础。等级统治，不论是君主专制、贵族统治还是中世纪的神权统治，都强调统治者或统治集团对权力的独占性，在这三种政权形式中，最高统治权的独占者分别为君主、贵族和教皇。等级统治还强调权力运行方式的人格化，以暴力为保障，要求被统治者无条件地遵从，更多显示的是不民主甚至残暴的一面。民主作为人类政治生活的一种组织方式，它强调公民对公共事务的平等参与，尤其是对政治决策的平等参与。很显然，在等级统治中，统治者对权力的独占性和权力运行方式的人格化，是与民主不相容的。
等级统治缺乏民主政治的生活基础。一般来说，民主是一个适用于陌生人社会的概念。确切地说，公共领域是民主得以产生的生活基础。在农业社会，古典公共领域被家庭领域所吞没，并且直到文艺复兴时期，它才以新的面貌出现。农业社会实际上是一个只有“私”，却没有“公”的社会，表面上为“公”的事物，其实质还是“私”的。马克斯·韦伯准确地把握了这种特征，认为农业社会的“政治团体彻底为一种领主和他的封臣之间的纯粹个人关系的体制所取代”。正是由于这种“私”的特征，农业社会的等级统治中缺乏民主政治的生活基础。
效率从根本上说是现代性的产物，是在现代化进程中逐步获得其完整形态的。效率的完整形态包括初级形态、基准形态和高级形态。其初级形态为时效，是人们关于效率的一种朴素观念；其基准形态为技术效率或投入一产出比，这是工业社会对效率的标准定义；其高级形态为社会性效率，这是后工业社会对效率的规范。
在农业社会中，效率尚未获得其完整形态。时效这种效率的初级形态在农业社会的治理中仅有不完整的体现。比如要几个月时间可以完成河流的疏浚，要几年时间可以完成大型宫殿的建造等等。这种时效观念，只是一个模糊而非明确的概念。其根源在于农业社会的时间一般与特定空间相联系，或者是根据有规律的自然现象来加以判定的，直到工业社会机械钟的发明与推广，造就了一种“虚化”时间的统一尺度。社会治理才有了统一的、精确的时间控制。因此，在农业社会的治理中，作为效率的初级形态，时效也是发育不完善的。技术效率则完全是工业社会的产物，比率计算对数字的精确性要求与工业社会的理性化过程密不可分。齐美尔认为，“货币经济导致的实际生活的计算性，……把世界转化成一道数学题，根据数学公式将世界的每一个部分连结起来”。只有在这种前提下，技术效率才有可能产生，并扩散到社会治理领域之中。与技术效率内在的理性化要求相反，农业社会的社会治理更多地是依赖于朴素的经验积累，理性化的想法与行为只是个别现象。社会性效率在现代技术水平下尚难纳入效率范畴进行测定，更遑论农业社会了。
二、科层管理：冲突的民主与效率关系
科层管理在此用以指涉工业社会的社会治理模式。即社会治理采用科层制的组织结构，社会治理活动在本质上是管理行为。首先，工业社会的社会治理组织是科层制组织。马克斯·韦伯称为科层制的组织形式在社会治理中取得了统治地位。与农业社会的等级制组织相比，科层制组织的主要特征包括：以法理型权威为基础，以成文制度为行动依据。并在权力层级基础上横向发展出精密的专业化结构。其次，工业社会的社会治理活动在本质上是管理行为。在迈向工业社会的过程中，行政系统从政治系统中分离了出来。这是政治现代化的重要标志之一。与结构分化相应，社会管理从政治统治功能中独立出来：国家层面的事务归属于政治统治，由代议机关与政党等政治系统来运行，而社会层面的事务则归属于社会管理，由行政系统来运作。因此，工业社会社会治理活动的性质主要由管理而不是政治给定，它的本质是管理行为。
在工业社会的科层管理中，社会治理中的民主与效率的关系处于冲突形态。究其根源，一是效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提；二是政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能：三是政治系统与行政系统交互关系的发生，使民主与效率之问的冲突由可能变为现实。
效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提。从历史演变的逻辑看，效率的阶段形态与民主相悖需要以民主与效率的真实存在为逻辑前提。工业社会催生了民主与效率。民主作为政治生活的一种重要价值。在文艺复兴中得到张扬，并在工业化过程中得以付诸实践，成为现代民族国家基本的政治形态与价值诉求：效率的阶段形态，包括基准形态和初级形态，亦在工业社会的理性化过程中逐步发育成熟。但是，工业社会巾效率的阶段形态是与民主相悖的。技术效率是效率的基准形态，也是工业社会中效率的主导形态，它强调价值中立，因而拒斥民主等“价值既涉”的观念：时效是效率的初级形态，主要在技术效率难以实现的领域起作用，它也在一定程度上拒斥民主观念，“时间与人数定律”是其合理性的辩护。
政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能。在政治系统中，民主是首要的价值诉求，政治统治采取的活动准则是民主制。工业社会中的民主制主要包括：政治官员由公民选举产生；选举自由、公正和定期进行；公民有权对政治事务自由发表意见；社团自治。政治系统运行的内在逻辑在于，通过选举更换官员以避免独裁，通过公民参政、社团自治以体现“在民”的价值和实现并保护民主。在行政系统中，效率是首要的价值诉求。威尔逊认为，效率是管理领域里的终极价值。马克斯·韦伯明确提出，工业社会中的行政组织原则包括：法制化原则，组织中各职位权力的边界都南法律加以同定化；等级化原则，职务等级按照集权体制进行安排；非人格化原则，工作领域与私人领域严格分离；专业化原则，组织存在精细的横向分工，组织成员需要深入的专业化培训。行政系统运行的内在逻辑在于，通过工具理性来达至效率的初级形态与基准形态，进而实现社会管理的高效率。由此可见，在政治系统与行政系统出现结构分化的前提下，存在两类不同的行为主体，且在民主与效率价值诉求上各执一端，表明科层管理模式潜藏着民主与效率的冲突。
工业社会前期，由于政治系统与行政系统的相对独立运行，民主与效率之间的冲突并不突出。此间，代议制民主能保障政治民主，而又不造成过多的效率损失；政府“守夜人”角色也能保障社会管理效率，而又不过多地侵犯民主价值。从理论上看，如果政治系统与行政系统不存在交互关系，民主与效率在政治统治与社会管理中各自发挥作用，就不会存在民主与效率的关系问题。
工业社会中后期，由于政治系统与行政系统发生了交互关系，民主与效率之间的冲突由可能变为了现实。20世纪中期，“行政国家”现象凸显，表明政治系统与行政系统交互关系显性化。这种交互关系主要有两种方式：一是行政系统对政治系统的介入；二是政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立。这两种方式都不同程度地导致了民主与效率之间的冲突。首先，行政系统对政治系统的介入会导致民主与效率之间的失衡。在哈贝马斯看来，从19世纪末开始，行政活动范围便开始大规模扩张，“守夜人”时代自治的公共领域被国家化了，公共领域开始转型。由于民主是现代工业国家的基本信条，因此，公共领域自治由政治统治层面认可，并由“守夜人”政府角色所保障。行政权力的扩张，从表面看是国家对社会的介入与征服，从深层看则是社会管理的效率诉求对政治统治的民主诉求的侵犯。这种侵犯会导致民主与效率价值诉求之间的失衡，到工业社会后期，这种失衡已经严重到影响行政系统社会管理的合法性。其次，政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立，意味着民主与效率之间的直接冲突。从社会分工看，行政系统独立于政治系统，但从角度看，行政系统仍是政治系统的组成部分。古德诺认为，因为政治功能对民治政府永远是第一位的，“政治必须对行政有一定的控制”。这就要求效率服从于民主。工业化国家通常采取“环式民主”的模式，即通过从行政机关对立法机关负责，到立法机关对选民负责的循环，来实现行政机关对选民负责，以体现民主，在工业社会后期，南于行政权力的扩张和行政决策与执行范围的扩大，行政机关甚至获得了（行政）立法权，而议会地位却在下降，议会对行政的控制能力受到削弱。政治系统的控制与行政系统的反控制，直接反映了民主与效率之间的冲突。只要科层管理不变，这种冲突必然会伴随着行政权力的扩张和政治权力对行政权力控制要求的增强而不断加剧。
三、网络治理：协调的民主与效率关系
网络治理在此用以指涉后工业社会的社会治理模式，即社会治理采用网络化的组织结构，社会治理活动本质上是合作行为。首先，后工业社会的社会治理组织是网络化组织。一般认为，西方发达国家从20世纪晚期开始步入了后工业社会，即贝克所言的风险社会。“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”，科层管理中的行政控制、工具理性难以独立承载社会治理任务。网络治理在此背景下登上了历史舞台。发端于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动，通过公共服务市场化改革等措施，将大量的公共服务提供职能转移至企业、社区、非营利部门和公民等非政府主体，从而形成了网络状的治理结构。网络化组织成为网络治理的组织形态，它是对科层制组织的深刻变革。其次，后工业社会的社会治理活动本质上是合作行为。社会治理活动在农业社会和工业社会是通过权力等级自上而下的命令实现的，在后工业社会则是通过政府与社会协同治理中的合作实现的。政府力量与社会力量的合作，是政府对后工业社会复杂环境进行理性权衡的结果，也是民主发展的必然结果。
在后工业社会的网络治理中，社会治理中的民主与效率的关系处于协调形态。究其根源，一是社会性效率这种效率的高级形态与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系”；二是社会治理决策与执行活动中，网络治理借助协商民主和团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调，为民主与效率冲突的消解提供了实践基础。
在网络治理中，社会性效率与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系”。后工业社会中的效率更多体现为新公共行政学派所倡导的社会性效率，它强调公共利益的实现，具有较强的公共性色彩。不少学者亦明确提出，公共利益的实现应该包括在效率的形态中。而民主的目的是实现人民的利益，社会治理中民主的目的即为公共利益的实现。效率形态的变革，使高级形态的效率与民主的目的趋于一致，民主与效率的关系由冲突走向协调由此成为可能。
在社会治理决策活动中，网络治理借助协商民主来实现民主与效率的协调。首先，协商民主是网络治理中的决策模式，它是社会治理中最能实现民主价值的方式。民主“就是通过信息交流与共识来治理，在此过程中，公民通过与政府的协商使之直接对公民负责”。协商民主主张让公民直接参与到公共事务决策中，并让政府直接对公民负责。因此，与“环式民主”相比，它能更好地实现民主。其次，协商民主可以是高效率的。协商民主能更好地实现社会性效率，因为它“提升公共决策理性质量的前景”与维护社会公平的能力是其他模式难以比拟的，它能确保社会治理去做“对的事情”，即确保治理活动符合公共利益。协商民主亦能实现民主与时效一定程度的均衡，因为社会治理本质上是地方性的，协商民主所涉共同体的规模是有限的，在这种情况下，决策既是民主的，也是有利于提高时效的。
在社会治理执行活动中，网络治理借助团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调。首先，团队合作能保证民主与技术效率的协调。团队合作体现了组织人本主义，同时拒绝领导或专家独裁，从而解决了执行活动中的民主问题。与科层管理通过统一命令、标准化与专业化来追求执行活动中技术效率的思路不同，斯托克认为，通过团队合作，找到“最佳的方法”去执行，才是实现效率的更优之选。其次，社会资本是民主与效率的黏合剂。普特南认为：“社会资本……指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。从结果来看，科层管理与社会资本最终都能够提高社会管理效率，不过与科层制的强制与命令相比，社会资本通过多元主体的相互信任、规范与网络来推动合作，无疑是民主和人性化的。
四、小结
关键词:治安效益 必要性 特征
中图分类号:D631.4 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-068-02
在市场经济条件下,人们衡量某种工作的意义,常常与经济效益联系在一起。管理工作产生经济效益已经得到人们的共识,普遍认为管理出效益,管理方法科学则产量提高,经济效益增加;反之管理方法落后则管理混乱,产量下降,经济效益降低。治安管理工作是一项行政管理工作,实际上它是一种特殊的管理工作,是公共安全的管理,同样它也要追求效益。治安效益的研究,目前正在成为世界警察科学中一个值得重视的领域,我国公安工作如何讲究治安效益,已成为目前我国公安理论与实践应该加强研究探讨的课题。
一、治安效益在治安管理工作中的必要性
社会主义市场经济是讲效益的经济,市场经济目标是:以尽可能少的投入,谋取尽可能多的利润。效益管理是现代化企业管理的重要成分。公安工作讲工作效率、讲办案质量,目的就是实现治安效益。治安效益是公安工作通过在保障公共安全与社会治安秩序的过程中所获得的社会实际受益,它反映了公安工作对国家、对社会所作出的实际贡献。为国家提供治安效益的是治安经济主体。
根据经济学理论,产出由投入和需求决定。治安投入的目的,是为了产生治安效益。社会治安状况就是治安效益的体现。同时,社会治安状况也往往是由在治安方面的投入和公众对社会治安的需求决定的,一定的经费和警力的投入,形成一定的治安资源,产生一定的治安效益。公众和社会对公共治安秩序的需求,可以形成一种促成政府向治安进行投入的决策压力。治安效益是公安工作保障国家、社会和人民的事业不断发展的重要因素。我国社会主义事业的本质,是不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要。在国家以经济建设为中心,大力发展社会主义市场经济的大好形势下,一些违法犯罪、治安事件、治安事故等治安问题仍然存在,人们不仅有对物质生活和文化生活不断增长的需要,而且还有对社会治安不断发展的需要。因此,国家还必须有治安保障行为,最大限度地减少治安损失,维护国家安全、社会安定和正常的治安秩序。
二、治安效益的内涵界定
效益是我国在社会主义市场经济条件下一切工作必备的现念,效益是行为价值的体现。经济工作要讲经济效益,公安工作要讲治安效益,这是一个众所周知的问题。所谓治安效益就是指为满足社会成员对良好的社会治安秩序的需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效益之间的比例关系,即治安经济主体对社会提供治安保障所取得的有效收益。它是通过公安工作在保障公共安全与社会治安秩序的过程中所获得的社会实际受益,其内涵包括两个方面:一是就其表现形式看,它反映的是公共安全效益的全部,是公安工作动机和效果统一的结合点。二是依其作用看,治安效益是公安工作在社会治安方面带来的效益。其实治安效益不仅维护了社会效益,还通过对自然资源、环境和物种的保护带来自然方面的效益。它能够促进政治效益、经济效益、法律效益和其它社会效益。因此,追求治安效益应当成为公安工作的出发点和落脚点,它是对公安价值观的直接具体体现。
治安效益是社会效益的重要组成部分,我国公安工作的保障功能产生治安效益,它是对公安保障工作成果的评价,它反映着公安成果与公安投入的比值。社会效益是人类社会实践有效成果的实际表现形式、是人的社会行为为满足社会的需要所创造的实际成果的价值体现。社会效益从性质上分,它是由两种基本的社会行为决定的,一种是建设行为,是创造物质、精神文明成果的行为,给社会带来建设性效益;另一种是保障,给社会带来保障性效益。建设需要保障,保障促进建设,两种行为互为依存,缺一不可。公安工作以自己的治安效益对社会的发展和自然界的发展都发挥了积极的促进作用。治安效益在体现着保障性效益的内容中,有可见的和不可见的效果,有形的和无形的效益,是公安机关在进行各种实践活动中收到的使社会受益的实际效果,社会受益的表现是起到了公安机关对社会提供安全保障作用。
治安经济主体通过自身的治安活动,可以给社会各方面带来实际的受益。一般来说,治安效益包括以下几个方面的内容。第一,治安的经济效益。经济效益是经济活动中劳动耗费与劳动成果之间的对比,反映社会再生产各个环节对人力、物力、财力的利用效果,即经济效益=劳动成果的价值÷投入成本。与经济领域的其他投入一样,治安支出也存在着一个经济效益的高低问题,而且在大多数情况,追求经济效益最大化是治安支出活动首先要考虑的目标。第二,治安的社会效益。社会效益是指人类实践的有效成果的实际表现形式,即社会效益=获得成果÷投入消耗。社会效益具有公益性、社会性、客观性和增值性的特点。治安支出的效益最直接的白线就是社会效益。在某些情况下,政府必须把社会效益放在重要位置。治安管理工作通过维护社会治安秩序的活动,可以实现社会稳定、秩序良好、公众人身、财产安全能够得到保护的社会效益。第三,治安的政治效益。治安支出作为政府调节社会、经济的主要手段,在很大程度上体现着政府的政治目的。因此,治安支出的效益也就包含着政治效益这一内容。
三、治安效益的特征分析
治安效益具有一般效益的客观性特征,一旦形成以后,无论其有无与大小是不以人的意志为转移的。但与一般经济学意义上的效益相比,治安效益具有自身的特质。
1.治安效益的社会公益性与保障性。治安效益是以国家、集体、公民的利益为出发点,维护的是国家的安全、社会的正常秩序,最终起到了巩固国家政权、为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境和安定的社会秩序的作用。与建设性事业所取得的建设性效益相区别,治安效益又是保障性效益,这是由公安工作的保障所决定的,它所表现的是建设成果所避免的损失,保障已有的社会劳动成果不受损失。
2.治安效益的非直接性,以折射形式得到反映。治安效益自身不是社会成果的增值,而是建设效益的保障。它是从对社会治安危害的否定中显示自身的社会价值,是借助建设效益避免的损失值来表现自己,从避免的损失值中显示了治安效益的值。在建设事业的发展进程中,治安危害会一定程度地影响经济效益,而一定的公安投入,会对治安危害形成限制作用,从而减少治安损失,使建设事业的经济效益因治安损失的减少而得到相对增值。人们需从曲折的过程中认识治安效益。
治安效益的许多价值只能在抽象的比较中才能显现。治安效益是一种潜在的隐性效益,有时不能立即显现出来。国家的经济和社会发展计划的增值指标易于确切表达,人们也习惯于从建设的增值判断效益。然而治安效益要借助避免损失值折射地显现,使人们常常忽视治安效益的价值。如公安机关在破获了某盗窃案,将赃款、赃物全数退还失主,其避免损失值折射反映出经济方面的治安效益易于确切计算。然而,严密了防范措施,某些社区长期没有发生盗窃案。这实际上肯定了防范存在产生的治安效益,但也常常无法计算究竟避免了多少损失。另外,公安工作的某些保密性,也使其治安效益不能充分地显现出来。公安工作调整社会关系的成果,影响社会心理的成果,都不能直接计算。有些治安效益的潜在作用更是难以统计和估量。如开展治安巡逻,开展社会主义法制宣传教育,帮教失足青少年,安装报警设备等,预防了多少案件,减少了多少事故,使多少消极因素转化为积极因素等,都无法计算。这就带来对治安效益不易作出充分的、全面的、客观的估价,较难被社会认同。
3.治安效益的多样性与综合性。公安工作的价值与经济产品的价值不同,表现的不仅是货币价值,而是表现为多种价值形式,可以归纳为八个基本方面的治安效益,即政治方面、经济方面、思想文化方面、公民权益方面、社会秩序方面、社会心理方面、自然资源与生态环境方面、社会福利保障方面等。公安工作的一个成果,可以有多方面的治安效益表现出来。如打掉了一个地区横行一时的犯罪集团,惩治了邪恶,伸张了正义,同时产生的治安效益还会宣传法制,教育群众,防止了经济损失,防止了人身侵害,制止了精神污染,挽救了一批失足者等,形成综合性效益。在这个综合性链条中又形成了直接效益与间接效益相衔接的系列,带来多种社会效益的综合反映。
4.治安效益的延伸扩展性。治安效益对公安工作的作用表现在良好的治安效益不仅能起到遏制违法犯罪的作用,而且往往能促成社会组织、社会各有关部门和广大人民群众关注治安,自觉维护社会治安,同违法犯罪作斗争。比如,公安机关开展的某项专项行动,是有针对性、有侧重点的,不可能兼顾方方面面,然而治安效益一旦形成,其工作绩效就会延伸到社会各个领域。打击某类犯罪可以促进预防犯罪,整治特种行业可以改善服务行业的秩序,专项整治可以带动综合治理等等,从而获得更大的治安效益。治安效益还可以弥补公安投入,是通过公安工作的内部循环转化为社会循环来实现的,即公安机关的各项工作投入换取了预想的治安效益之后,由于治安效益所具有的延伸扩展性,使公安工作继续发挥影响。例如某一行业因治安秩序不好,公安机关进行了突击整治,使秩序迅速改观,社会有关部门借助公安机关的工作惯力实行有效管理,不再依靠公安机关的力量也能维护良好秩序,这就在客观上减少了公安机关的投入。
四、治安效益的分类及其意义
治安行政管理工作能否取得治安效益及其治安效益的大小是多少,取决于投入治安经济主体的四个基本要素的状况,即治安组织要素、治安意识要素、治安实物要素以及治安信息要素。在某项具体的治安工作上,其投入要素的状况是具体的,其发挥不同的作用,从而形成多种不同类型的治安效益。
1.以成果与投入要素相比,治安效益分为:正效益,即治安要素充分发挥作用,取得积极成果。负效益,即发生差错,给社会带来一定危害。如对策上失误造成不良影响和后果。无效益,即没有作出成果,投入要素形成无意的消耗。譬如,有的案件长期没破,这在公安工作中也是不可避免的。
2.以效益作用的时间为标准,治安效益分为:即时效益,如制止一起盗窃案件发生。短期效益,即公安工作对社会发生短期效用的治安效益。比如,经过一段时间对“黄”“赌”“毒”问题进行专项整治后,这些违法犯罪行为有所遏制。长期效益,即对社会发生长期效用的治安效益,如有些小区由于建立社会治安防控体系,已经数年没有发生严重刑事犯罪。
3.以效益产生的阶段来分,治安效益分为:事前治安效益和事后治安效益。前者指在治安危害行为实施之前即采取防范措施,制止不法行为的发生;后者在危害发生的情况下,通过一发处置形成的治安效益如将违法犯罪分子抓获(法制方面的治安效益),将赃款、赃物追缴(经济方面的治安效益),制止了继续违法犯罪,防止不良后果的蔓延和扩大。
4.以效益的因果关系为标准治安效益分为:直接治安效益与间接治安效益。前者是指治安行为带来的成果所形成的第一层次的治安效益。例如公安机关查破一起侵财案件,其直接效益是制裁违法犯罪分子,挽回部分经济损失。直接治安效益是治安成果的第一结果,又是间接治安效益的导因。实际上间接治安效益比直接治安效益意义更重要,公安工作常常把间接治安效益的追求作为长期的工作目标。但是,效益越是间接,越抽象,越模糊,对其评价就越困难。
治安效益是公安机关为社会提供安宁秩序保障所获得的效果和利益,是公安价值观的直接体现。研究治安效益,有利于提高公安工作的运行质量和工作效率;有利于提高公安工作的社会地位;有利于提高公安干警的素质,发挥公安机关的职能作用;有利于公安科学决策;有利于更适当地确定公安行为的基本要素的投入量,并尽可能地以较少的人、财、物的投人获取更大的治安效益。
参考文献:
1.李艳岩.治安经济学[M].法律出版社,2004
2.马丽华.谈我国公安工作要讲究治安效益[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2001(3)
关键词：雾霾治理；双重社会资本；协调；激励
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.05.17
中图分类号：X513 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）05-0075-05
Study on Haze Governance Mechanisms from
the Perspective of Dual Social Capital Embeddedness
PENG Benhonga，b， TU Yub
（a. Institute of Climate Change & Public Policy；
b. School of Economics and Management， Nanjing University of Information Science &Technology， Nanjing 210044）
Abstract： Based on questionnaire data， this paper divides social capital into government social capital and nongovernment social capital to analyze different effects of dual social capitals. Meanwhile， it applies regression analysis and structure equations modeling to discuss the relationships between dual social capitals， governance practices and performances of haze governance. Conclusions show that dual social capitals have positive effects on governance practices and the performances and both governance practices play intermediary roles in the relationships. Specifically， with the characteristics of public service， haze governance need force to keep behaviors going. So the positive effects of trust and incentives are limited. Finally， it puts forward that haze governance must be launched from the norms， values， organizational culture and so on： enacting laws and policies to make up the loopholes in the system； promoting trust between the public and governments and encouraging supervises from the market； leading the tendency of environmental protection to develop green economy； coordinating multilateral behaviors and encouraging capitals to interact.
Key words：haze governance； dual social capital； coordination； incentive
中经济转型升级的大背景下，环境污染问题越来越受关注，雾霾治理更是近年来各方关注的焦点。2010年，北京、广州、上海三地因PM2.5污染造成的死亡人数分别为2349人、1715人、2980人，经济损失总计逾60亿元。因此，探索有效的雾霾治理机制在改善民众居住环境、保障社会安定和谐等方面具有重大意义。但目前，各国实施的环境保护政策多分为“政府管制”与“市场主导”两种模式，而政策失效或市场失灵均会造成治理效率低下与成本增加，所以，结合政府与市场的第三方力量――社会资本驱动的多主体联动环境保护行为为解决雾霾问题提供了新视角。
社会资本作为行动主体在行动过程中获得并使用的嵌入在社会网络中的各类资源[1]，近年来在中国“人情文化”环境中被广泛用于分析与解决实际问题。学者研究了社会资本对跨国公司在东道国的组织学习[2]、高新技术企业创业要素[3]、多元化战略与业务绩效[4]、开放式服务创新绩效[5]等问题，而在环境治理方面，Pretty在理论上研究了社会资本与环境保护间的关联，指出雄厚的社会资本有助于提高环保措施的实施效果[6]。刘晓峰则分析了社会资本以及社会分歧、社会能力对环境治理的影响，指出组织层面的社会资本与社会能力具有正面作用，社会分歧具有负面作用，而个体层面的社会资本则无明显作用[7]。祁毓等在社会资本与环境治理绩效的研究上结合中国国情，指出二者呈倒U型关系，社会资本的积累必须保持在合理区间才能实现治理绩效的最优[8]。由此可知，社会资本不仅可以运用于企业发展、创新绩效等个体或组织层面，同时对环境保护等公共事业的发展也有重要影响，从社会资本嵌入视角研究中国问题具有较强的现实意义。
社会资本被广泛应用于创新绩效提高、环境资源保护、社会问题解决等，学者在定性或定量分析、以社会资本为直接或间接变量等各方面都进行了深入探讨，而现有研究成果在环境问题治理方面较匮乏，且现有研究多倾向于宏观分析，缺乏对具体问题的深入探索。因此，本文以我国日趋严重的雾霾问题为研究对象，结合雾霾治理的双主体特征，将社会资本细分为政府社会资本与民间社会资本，并实证分析二者与雾霾治理绩效的相关关系；同时，引入双中间变量――协调行为与激励行为，具体研究双重社会资本的作用路径，为解决我国雾霾治理问题提供更具可执行性的启示。
1 理论回顾与研究假设
1.1 雾霾治理与双重社会资本
倡导绿色经济、开展雾霾治理是我国乃至世界各国一直积极倡导并开展的行动，但各国在雾霾治理上所取得的成效却相差甚远，究其原因，主要是由于影响雾霾治理绩效的因素（包括政务考核方式、经济发展模式、治理主体等）纷繁复杂。首先，发展中国家多追求GDP发展而忽略环境保护，导致部分经济带动力强但空气污染乐氐牟业优先发展，因此，雾霾治理绩效的提高需要政府转变工作考核方式，不以GDP为唯一标准；其次，提高治理绩效需要企业追求低碳发展，将环保理念融入企业文化，从而带动相关产业、企业以及员工关注并投身雾霾治理；同时，Dulal等指出，依靠多主体的参与，由公民、公益组织、企业、专家和政府组成的多主体联盟，对提升治理效果具有重要意义[9]。因此，仅靠政府单一主体不能解决复杂的雾霾问题，必须吸引公众、非政府组织等民间力量参与其中，更要从政策强制力、舆论引导力、文化感染力等多方面协同解决雾霾问题。
现有研究对社会资本的分类主要包括以下四种：一是以Brown为代表的微观、中观与宏观分类[10]；二是以Ostrom为代表的狭义、过渡和扩展分类[11]；三是以Coleman为代表的个体与集体分类[12]；四是以Nahapie为代表的结构性、关系性与认知性分类[13]。而关注制度因素，Krishna等将社会资本划分为“制度型”与“关系型”两种[14]。“制度型社会资本”强调制度特征，以可见的外在形式表现出来；“关系型社会资本”则强调非制度特征，以内在形式嵌入在群体之中并影响群体中个体的行为。而雾霾治理涉及政府、社会组织、市场组织与民众等多个主体，必须统筹包含政府与市场双方力量的社会资本，既要调动二者加强互动合作，又要激励民众与社会公知等参与过程监督，最终提高雾霾治理实效。因此，本文结合雾霾协同治理的要求将社会资本划分为政府社会资本与民间社会资本，分别探讨二者的不同影响。同时，因为雾霾治理具有公共服务特征，企业组织较少甚至不参与其中，政府社会资本与民间社会资本不能通过政策强制力指导社会群体，而是通过补助等引导方式促使市场组织、民众等主体参与治理。因此，本文引入社会资本作用于雾霾治理过程的两个中介因素――协调与激励。
1.2 研究假设
1.2.1 政府社会资本对雾霾治理的影响
Putnam认为政府社会资本中规则、愿景和关系等要素的存在，有助于行动者更高效地开展协作行动[15]。因为雾霾治理属于公共服务范围，其主体是具有管理者性质的政府，而政府社会资本主要通过强制行动者执行相关政策，通过信任机制以及社会关系给予行动者行动空间，因此，本文细分政府社会资本的两个分指标――规范与信任。具体地，要实现雾霾治理绩效的最优，就需要每一次治理行为都有法可依，要通过法律、政策等规范避免行动者只追求个人利益而忽略整体利益，要通过完备的制度保障不断降低管理与监督成本，而这些依赖于规范的建设。同时，雾霾治理涉及政府、市场组织、公众等多个主体，彼此以一个共同愿景为目标而行动，必然要形成稳定而深入的联系，而联系的形成则依赖于信任的产生[14]。因此，提出以下研究假设：
H1a：政府社会资本中的规范与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H1b：政府社会资本中的信任与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.2 民间社会资本对雾霾治理的影响
民间社会资本作为政府社会资本失效时的补充，对提高雾霾治理绩效有着不可或缺的影响。Lichterman认为民间社会资本具体包括个人与组织[16]，这与雾霾治理需要公众的过程监督以及企业等组织的广泛参与相适应，因此，本文细分民间社会资本的两个分指标――公众层面的价值观与组织层面的组织文化。具体地，雾霾治理效果显现缓慢，经济效益不明显，但正确的价值观可以使公众形成开展雾霾治理必要性的共识，并积极投身实际治理过程中，进而降低雾霾治理的宣传与监督等成本，提高治理绩效。在组织层面，不论企业或非营利性组织，与时俱进地将雾霾治理的环保理念融入其组织文化，都会受到政府或市场的青睐，而关注度的提升则意味着企业利润或社会认可度的提升，进而促使组织更有意愿参与雾霾治理。因而，组织文化越关注雾霾治理，就越容易对提高治理绩效产生正向影响。因此，提出以下研究假设：
H2a：民间社会资本中的价值观与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H2b：民间社会资本中的组织文化与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.3 治理行为对雾霾治理的影响
Talbot等指出网络治理以参与者间的协调与维护为基础[17]，而双重社会资本必须通过引导方式促使不同主体参与雾霾治理过程，因此，本文引入协调与激励双中间因素分析治理行为对雾霾治理绩效的影响。一方面，雾霾治理需要协调不同主体间的利益问题，而各主体在经济实力、治理水平等存在的差异要求分清两种社会资本在治理过程中的角色：政府社会资本需要制定、实施规范并获得其他主体的信任，民间社会资本则需要引导公民建立正确的价值观，引导组织形成绿色发展的组织文化，而当这些做到协调统筹，治理过程中的各类矛盾才能有效化解，雾霾治理绩效水平才能得以提高。另一方面，因为雾霾治理缺乏直接、及时的反馈，因此，公众和组织需要必要的物质或虚拟激励才能形成雾霾治理的意愿，即要提高雾霾治理绩效不能只寄希望于行为主体的主观意愿，而是要通过激励机制引导主体积极参与到治理过程中。因此，提出以下研究假设：
H3a：治理行为中的协调与雾霾治理绩效呈正相关关系。
H3b：治理行为中的激励与雾霾治理绩效呈正相关关系。
1.2.4 双重社会资本对治理行为的影响
双重社会资本对雾霾治理均有影响。这种影响既表现为直接影响，也表现为对两种治理行为产生的间接影响。Porter认为社会网络中的规范、信任、价值观等因素在为个体或组织带来收益的同时，可以影响对象的观念与行为[18]，因此，本文认为政府社会资本与民间社会资本对两种治理行为均有正向影响。具体地，个体或组织的行为主要受正式规范的短期影响，但当规范所强制的行为固化为日常行为时，即使规范的执行力降低，个体或组织也会继续执行规范[6]。而Fishbein等也指出，个体或组织的决策行为必然是在考量所处环境的成本与收益的基础上做出的，而对集体利益的维护以及为了与他人意见保持一致的动机对个体或组织行为有着显著的影响[19]。因此，提出以下研究假设：
H4a：政府社会资本与治理行为中的协调呈正相P关系。
H4b：政府社会资本与治理行为中的激励呈正相关关系。
H4c：民间社会资本与治理行为中的协调呈正相关关系。
H4d：民间社会资本与治理行为中的激励呈正相关关系。
2 实证研究
2.1 变量测量与数据收集
本文选用7分制Likert量表并依据研究目标进行初始调整，在广泛听取专家意见、采纳已有研究成果的基础上，对变量及其测量口径进行统筹调整；最后，在大规模发放问卷前，选定部分目标企业及人员开展问卷预调研，并根据反馈意见对问卷内容进行最终修订。具体地，需要测量的4个变量，包括政府社会资本、民间社会资本、治理行为与雾霾治理绩效。根据Knack等对社会资本的测量口径[20]，本文选取规范（X11）与信任（X12）2个因素测量政府社会资本，选取价值观（X21）与组织文化（X22）2个因素测量民间社会资本；其次，考虑Talbot等提出的“网络治理以参与者的协调为基础”结论[17]，鉴于雾霾治理的公共服务特征，本文对治理行为的测量通过协调与激励2个因素展开，并利用“主管部门指导治理主体的行为（X31）”和“治理主体间发生冲突时主管部门进行协调管理（X32）”2个题项对协调行为进行衡量，利用“主管部门给予治理主体经济补助（X41）”“主管部门在政策扶持上帮助治理主体行动（X42）”和“主管部门在治理过程中对治理主体进行宣传（X43）”3个题项对激励行为进行衡量；最后，根据《中国环境状况公报（2015）》关于雾霾主要组成成分的说明，用PM2.5水平、二氧化硫（SO2）排放量与氮氧化物含量表示雾霾水平，并由此构成问卷调查中的“雾霾状况改善程度等级评判（X51）”指标，根据问卷填写者关于雾霾改善程度的评价数据对雾霾治理绩效进行等级评估。
为保证问卷数据的真实性与可靠性，问卷发放对象包括政府环保部门、民间环保组织及个人、高校、科研院所中从事环境治理研究的教师或学生等，主要通过纸质及邮件等问卷留置方式发放问卷，向问卷填写者介绍问卷调查目的及填写方法，同时采用匿名形式消除填写者顾虑。另外，为保证数据的代表性，降低随机因素对研究结论的影响，问卷调查时间为2016年2月至7月结束，共发放问卷500份，回收有效问卷383份，回收有效率为76.6%。样本关键特征如表1所示。
2.2 信度与效度检验
对有效问卷调查数据进行信效度检验。结果显示：政府社会资本、民间社会资本、治理行为与雾霾治理绩效的Cronbach’s a系数均较高，分别达到0.80、0.78、0.75、0.84，均大于标准值。因此，问卷调查数据具有较高信度。然后，通过验证性因子分析检验模型收敛效度，结果如表2所示。所有因素的因子载荷均大于0.5，且显著性符合要求（P
3 结果分析与讨论
首先运用回归分析分别对4组研究假设进行验证，初步判别双重社会资本、治理行为、雾霾治理绩效三者间的关系；再运用结构方程模型分析变量及其各因素间彼此影响的整体关系。
3.1 回归分析
首先，分别以规范、信任、价值观、组织文化、协调行为和激励行为为自变量，雾霾治理绩效为因变量构建回归方程1。由表4可知，规范、价值观、组织文化和协调行为的相关系数分别为0.786、0.810、0.772和0.786，其与雾霾治理绩效呈正相关关系；而信任和激励行为的相关系数分别为0.323、0.293，其与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系。因此，验证假设H1a、H2a、H2b、H3a成立。回归分析后，修正假设H1b’为：政府社会资本中的信任与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系；修正假设H3b’为：治理行为中的激励与雾霾治理绩效呈较弱正相关关系。
其次，前面对各变量及因素间信效度的实证检验均达到较好水平，因此，针对假设H4a、H4b、H4c和H4d，本文拟采用单一变量指标代替多重因素指标。具体地，分别以政府社会资本与民间社会资本为自变量、协调行为为因变量构建方程2，则由表4可知，政府社会资本与协调行为的相关系数为0.794，说明政府社会资本与协调行为呈正相关，而民间社会资本对协调行为则具有较弱正面影响（相关系数0.478）。回归分析后，假设H4a得以验证并成立，假设H4c需加以修正，修正假设H4c’为：民间社会资本与治理行为中的协调呈较弱正相关关系。
最后，分别以政府社会资本与民间社会资本为自变量、激励行为为因变量构建方程3。则由表4可知，政府社会资本与激励行为正相关（相关系数为0.769），民间社会资本与激励行为的正相关关系较弱（相关系数为0.587）。回归分析后，假设H4b得以验证并成立，假设H4d’需加以修正，即修正后的H4d’为：民间社会资本与治理行为中的激励呈较弱正相关关系。
3.2 结构方程分析
回归分析已初步验证并修正了各变量及因素间的关系。本文将运用结构方程对模型进行路径拟合。模型的拟合指标中，Chi-square/df值为2.963（小于3），拟合优度值（GFI）为0.810（大于0.7），模型适合度（CFI）为0.821（大于0.7），近似误差均方根（RMESA）为0.078（小于0.1），各指标均达到可接受的标准，表明该模型的拟合度较好。结构方程的整体模型及部分参数如图2所示。
结构方程各指标的数值如表5所示。修正后的各假设均得到验证。
（1）政府社会资本中的规范对雾霾治理绩效的路径系数为0.711，通过显著性检验（P=0.001），说明政府社会资本中的规范对雾霾治理绩效具有正向影响；而政府社会资本中信任的路径系数为0.186（P=0.013），说明政府社会资本中的信任对雾霾治理绩效具有较弱正向影响。验证假设H1a、H1b’成立。
（2）民间社会资本中的价值观、组织文化对雾霾治理绩效的路径系数分别为0.785、0.702，且显著性水平符合要求，说明民间社会资本中的价值观与组织文化对雾霾治理绩效均具有正向影响。验证假设H2a、H2b成立。
（3）治理行为对雾霾治理绩效的路径系数相差较大：协调行为与激励行为的路径系数分别为0.769（P=0.001）、0.413（P=0.005），说明协调行为对雾霾治理绩效具有正向影响，而激励行为的正向影响则较弱。验证假设H3a、H3b’成立。
（4）政府社会资本对协调行为和激励行为的路径系数为0.775、0.714（P值均为零），民间社会资本对协调行为和激励行为的路径系数为0.245（P=0.053）、0.383（P=0.001），说明政府社会资本对协调行橛爰だ行为均具有正向影响，而民间社会资本对协调行为与激励行为均具有较弱正向影响。验证假设H4a、H4b、H4c’和H4d’成立。
结构方程模型的分析结果与回归分析结果一致，再次验证了相关研究假设。而从以上实证分析结果可以看出，以协调与激励两种治理行为为中介因素的社会资本嵌入视角的雾霾治理研究，具有区别于以往结论的特别之处：
第一，政府社会资本中的信任对雾霾治理绩效具有较弱的正向影响（以往研究多认为二者呈较强的正向相关关系），这是因为雾霾治理具有区别于其他问题的公共服务特征。在我国这样经济快速发展的国家，公众对于雾霾治理等公共服务的关注尚有欠缺，企业等盈利性组织仍多关注业务收入而忽略社会责任。因此，建立在高度环保意识基础上的协同治理行为难以实施，进而直接制约信任因素对提高雾霾治理绩效的作用。
第二，激励行为对雾霾治理绩效的正向影响有限（以往研究多认为激励等号召有助于彻底解决问题），这是因为政策强制力在解决公共服务问题时更高效。本文前面已经说明，雾霾治理的公共服务特征易导致民众与组织的“不作为”心理。因此，基于社会资本的治理行为必须更倾向于行政命令或政策规定等强制力，避免出现“一人偷懒，人人偷懒”的局面。
4 结论与启示
本文以日趋严重的雾霾污染为研究对象，从政府与民间双重社会资本视角出发，引入协调与激励双中间因素，通过回归分析与结构方程模型深入探讨双重社会资本、治理行为、雾霾治理绩效三者间的关系，并针对雾霾治理问题得出以下结论：（1）社会资本对雾霾治理绩效具有正向作用，包括作用于雾霾治理的直接正面影响，以及通过两种治理行为的间接正面影响。（2）雾霾治理的公共服务特征，导致政府社会资本中信任因素对提升治理绩效的正向影响力不明显。（3）具有强制力性质的协调行为比倾向于号召性质的激励行为，更有助于提高雾霾治理绩效。（4）政府社会资本比民间社会资本更具公信力，更能调动主体积极实施治理行为。
结合我国雾霾主要成因、公共服务供给等具体国情，提出相关治理建议：（1）政府社会资本作为雾霾治理的主体，需要充分发挥规范与信任等因素的积极作用，尤其是要补足我国在环境保护政策、法律等规范层面的缺陷；（2）政府需要加强与社会组织、公民等主体的互动，引导各主体参与雾霾治理规范的制定，促进信任在政府与各主体间形成；（3）积极引导公众树立雾霾治理的环保价值观，引导社会组织将绿色发展融入企业文化；（4）政府与民间社会资本需要彼此激励，摒弃仅关注雾霾治理经济回报的狭隘观念，促进开展协同治理行为，营造“我为人人，人人为我”的良性循环。
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党的十八届三中全会强调要“改进社会治理方式”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个社会治理的新时代树立了风向标。
由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。
十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：
一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。
二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。
三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。
四是努力提高广大居民和社会组织参与社会治理的投入度。相关经验研究表明：参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。就当前我国社会建设而言，社会治理多依靠政府的宣传与推动，并通过行政手段来动员社会组织和居民群众的参与，社会参与始终处于浅层化的初级阶段。对此，必须予以改变。
关键词：社会管理创新 宪法 实施 法治 互动
指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。这不仅阐明了宪法的生命所系、力量所在，宪法的实施水平与全面推进依法治国的进程息息相关，而且指明了建设法治国家的首要任务和基础性工作，对于理论上进一步强调宪法的最高法律地位和权威，实践中推动宪法从纸面上的宪法走向现实中的宪法和行动中的宪法，实现“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，实现“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，实现“一切违反宪法的行为都必须予以追究”，使宪法真正成为现实力量，切实彰显宪法价值具有重大而深远的意义。从宪法有效实施和社会管理创新的关系看，通过宪法的有效实施建设法治国家，做到依法行政、依法办事，其实就是最大的社会管理创新。社会管理创新与宪法有效实施的良性互动不仅是推进依法治国进程的直接方式，也是构建和谐社会的关键路径。
宪法有效实施视野下社会管理创新的理性定位
中共十报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。与中共十七大报告中提出的社会管理格局相比，十报告中的表述发生了变化：一是加入了“法治保障”；二是从“格局”到“体制”的变化。其中“法治保障”是实现“从‘格局’到‘体制’的变化”的关键，因为要创新社会管理体制，巩固当前社会管理创新所取得的成果，就需要有“一只强有力的手”，那必然就是法治（杜晓，2012）。
（一）社会管理创新必须树立宪法有效实施的理念
现代宪法的首要功能在于配置国家权力，建立权限得当、关系合理的管理机构体系，并确立各机构的管理对象和任务。宪法作为政府管治与社会自治的界碑，是一国社会管理体制的直接依据和合法凭证，任何社会管理体制的创新，均必须在宪法限定的范围内进行。可见，社会管理创新只有在依法治国的旗帜下才能迸发生机和活力，而“依法治国的重点和难点不在于‘治民’，而在于‘治官’、‘治权’、‘治政’，在于防止国家权力的滥用和腐败”（文正邦，2002）。这就决定了依法治国必须在宪法有效实施的情况下才能真正变成现实。实践表明，社会管理创新如果背离宪法有效实施的理念，则极有可能出现反法治的盲动，诸如建立“打黑”管控型社会管理模式最终沦为“黑打”践踏人权事件的教训就是明证。所以，“创新社会管理必须树立现念，其集中体现在对宪法精神与基本内容的理解、认同的宪法意识上。在制定、完善创新社会管理的法律制度中，绝不能离开的精神和理念，必须使权利优位、尊重和保障人权、制约权力、尊重规则、法律至上并具有稳定性、规范性等宪法意识，成为社会的普遍价值标准和解决社会矛盾的主导。树立意识的重点和难点主要是公权力边界和私权利保护，要求公权力必须规范运行，政府必须守法，受法律制度的规范和制约。这是现代法治与中国传统的商殃式法制的根本区别，也是创新社会管理的前提”（郭华，2012）。
（二）社会管理必须坚持法治的治理方式
人类社会管理史上，不同的历史时期有不同的管理模式，大致可分为人治型社会管理模式和法治型社会管理模式。加强和创新社会管理，是当前我国现代化进程中面临的一个重要而紧迫的时代课题，社会管理法治化应当是人类社会发展和法治演进的逻辑必然，法治型社会管理模式是最优的社会管理模式。一方面，法治型社会管理模式意味着社会管理的多元主体必须坚持依法办事，宪法和法律是社会管理的最高准绳，意味着通过法治把政府的基本职能确立下来，实现依法行政，在终极目标上，意味着政治国家权力与公民社会权利的有机统一，法治型社会管理模式的实质，就是政治国家与公民社会对公共生活的合作管理，这是现代社会的必然要求，也是社会管理创新的必然方向。另一方面，法治型社会管理模式意味着管理主体的多元化，社会管理不仅要政府主导、社会协同，还需要公众的积极参与，只有调动最大多数人的积极性，才能实现社会管理的有效性，也才能充分体现以人为本、服务优先的原则。此外，法治型社会管理模式还意味着要协调好不同利益群体之间的利益诉求，使民众的利益表达与社会稳定相统一，利益表达机制的畅通是动态掌握社会民生的基本方式，也是法治型社会管理模式的基础。
当前，我国社会经济快速发展，进入了利益多元化时代，而现行的社会管理方式并不能完全适应形势的需要，在处理矛盾纠纷时不免存在着简单化、随意化、违法专断等问题，这样不仅不能有效解决矛盾和纠纷，有时反而会激化矛盾或引发新的矛盾，最终损害政府的权威和公信。所以，必须将社会管理纳入法治轨道，严格依照宪法和法律进行管理，努力构建保障民权、公平正义、和谐发展的法治型社会治理模式。这样不仅可以有效解决社会矛盾和纠纷，而且可以提高社会管理的公信力和权威性，从而形成稳定和谐的社会格局。本质上，法治才是社会管理创新的治本之道，依法治国是加强社会管理、实现国家长治久安的根本途径。
（三）社会管理必须确立以人为本的价值追求
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 。可见，我国社会管理的主体是人民，社会管理创新必须注重充分发挥人民群众的主体性地位，提高民主参与、民主决策、民主管理的水平。社会管理的范围必须涵盖政府和社会组织对除国家政治、经济和文化以外的公共事务所进行的管理和服务活动，其目的是通过社会利益的协调、社会矛盾的化解，促进社会和谐和有序发展。说到底，社会管理是对人的管理和服务的创新，其核心要体现以人为本，把社会管理寓于社会服务之中。从社会管理的本质来看，尽管有需要控制和监管的一面，但最终还是为了给社会提供更多的服务，这既是为人民服务宗旨的要求，也是建设服务型政府的应有之义。可以说，社会管理创新坚持人本价值追求的核心就在于处理好管理和服务的关系，就在于明确社会管理名为“管理”，实应为“服务”。
（四）社会管理创新必须追求善治的理想状态
社会管理的理想状态是“善治”，善治是为了实现公共利益目标而进行的管理最优化，是政府与市民社会协商合作的公共管理的最优化。从国内外通行的标准看，“善治”必定包含着四大要素：公民参与的民主、政策或决策的透明、可担当责任的政府、普遍服从宪法法律的法治（范进学，2012）。其核心和关键在于“少一些统治，多一些治理”。当下中国，“统治”成分正日益减少，“治理”的成分正日益增多，这既是现代社会管理的要求，也是执政水平提升的反映，更是民主程度提高的标志。善治的政府必定是“小政府”服务“大社会”，即政府会从更多的管理领域退出来，让民间组织和公民去管理，既减少行政管理环节，又提高政府效率，真正实现“统治”行为向“治理”行为的转变。所以，社会管理创新不能“跟着感觉走”，必须始终要保持与宪法有效实施的良性互动，要“在良性互动中寻求‘善治’”，“在良性互动中促进共识，完善社会管理，这是我们加强和创新社会管理的重要目标和实现途径”。
社会管理创新与宪法有效实施良性互动的动力与目标
（一）社会管理创新与宪法有效实施良性互动的动力是法治
依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政，依宪治国和依宪执政体现了在治国和执政中宪法的重要性，宪法只有在国家治理和社会管理中得以有效实施，才能有效推进依法治国和真正促进社会和谐。由于“社会管理创新的价值追求本身和主义的精神具有高度的契合，而社会管理的正向创新又必须在精神的指引下进行”，这就决定了社会管理创新与宪法有效实施的良性互动完全离不开法治建设的动力支持。
事实上，宪法的有效实施在为社会管理创新指明方向的同时还提供了制度支撑体系，宪法的有效实施不仅为社会管理者设立了最权威的行为准则，使社会管理者特别是政府必须严格遵守宪法和法律办事，依靠宪法统率下的法律体系的动态实践推动社会管理创新，而且还有助于充分发挥社会协同和公民参与的作用，在社会管理创新与宪法有效实施的良性互动下形成法治型社会管理模式。而且，法治引领和保障化的社会管理创新不但有助于解决当前宪法实施中存在的一些不足，也有助于保证宪法实施的监督机制和具体制度走向健全，杜绝有法不依、执法不严、违法不究现象。此外，社会管理创新中“以人为本”的理念和对社会管理者的宪法意识的强化，客观上既有助于宪法通过社会管理创新之实践得以贯彻与实施，又有助于提高宪法实施的成效和水平。
客观而言，社会管理创新是社会管理的经验性维度，宪法的实施是社会管理的规范性维度，社会管理创新与宪法实施之间的互动，既蕴含着积极的良性互动，也蕴含着消极互动。历史和实践表明，只有切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主才有保证，党和国家事业才能顺利发展。在宪法有效实施背景下的社会管理创新只有突出强调以人为本，执政为民，时刻把群众利益放在首位，在社会管理中凸显人的尊严和主体性， 才能为建设社会主义法治国家注入新的生机和活力，宪法才能成为中华民族走向民主法治、文明富强之路的坚固基石和坚强保障。所以，法治既推动和促进社会管理创新与宪法有效实施之间的良性互动，同时法治又在它们的良性互动中得到长足的发展，可以说，只要社会管理创新与宪法有效实施之间保持良性互动，支持其良性互动的法治就不再仅仅是理想，就一定会成为人民可以切身感受到的现实。
（二）社会管理创新与宪法有效实施良性互动的目标是构建和谐社会
从特征上看，和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐相处”的社会。由于当代中国正处于急剧的“社会转型”期，利益主体多元化，各种社会矛盾和冲突尖锐、复杂，全国每年发生的中，从类型和性质方面分析，因维权引发的事件占绝大多数，社会泄愤事件和社会骚乱事件呈上升趋势。上述不和谐事件的发生，一方面是由于宪法得到切实有效实施的程度不够，一些公民应有的权利未能得到充分的保障；另一方面由于利益表达机制不畅通，现行社会管理模式尚未能够完全适应社会管理的需要，社会管理的体制机制亟待改革和创新。
构建和谐社会是一项系统工程，迫切需要社会管理创新与宪法有效实施的良性互动，需要通过宪法有效实施下的社会管理创新来解决不断出现的矛盾和冲突，需要通过真正建立公众参与的社会诉求机制，为各利益阶层提供对话、协商的平台，切实保障宪法赋予公民的知情权、参与权、表达权和监督权成为现实权利。与此同时，我们应当清醒地认识到，社会管理创新与宪法有效实施的互动只有将其目标定位于构建和谐社会，其生机和活力才能得到有力彰显，也才能保证两者互动“良性”的本质。所以，实践中既要以宪法为最高法律规范，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，同时又要瞄准和谐社会的目标创新社会管理，使宪法实施真正成为全体人民的自觉行动，通过两者良性、持续、高效的互动，建设和谐社会的目标就一定能真正落到实处。
社会管理创新与宪法有效实施良性互动的思路与方法
（一）深化管理创新认识且升华依宪治国理念
认真学习和深刻领会十中关于社会管理创新的精神和关于宪法实施的生命和权威的重要讲话，升华社会管理创新法治保障的理念，从根本上摈弃打着社会管理创新旗号的“人治”思想和“治人”认识，有助于从思想上切实奠定社会管理创新与宪法有效实施的良性互动的基础。为此，各级党委、政府及其领导干部和广大党员就必须在思想和灵魂深处牢记：社会管理创新工作必须坚持依宪治国理念，紧紧围绕“保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由”；必须“更新‘权力观念’，公共权力法无规定即禁止；‘权利观念’，民事权利法无限制即享有；‘制度观念’，权力要受到法律制度的规范和制约；‘人权观念’，即尊重与保障人权。依法行政需要理念的指引，用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨”（陈宏光，2012）。
（二）完善社会管理创新与宪法有效实施互动的体制机制
根据社会管理创新与宪法有效实施良性互动机制建立的条件，必须努力从体制机制上保证将宪法有效实施和法治变成社会管理创新的内在要求、重要内容和根本追求，将社会管理创新法治保障的目标确定为用法治的手段和方法优化社会管理体制、规范社会运行秩序、深化行政体制改革、促进和谐社会建设。目前，当务之急是在确保宪法有效实施的旗帜下，完善依法治国的总体框架，进一步加强和创新社会管理，积极构建更加有利于促进社会管理创新的法治机制，重点是坚持依法完善惠及全民的社会保障体系，健全社会自治的法律制度，保障城乡基层群众自治活力不断增强，构建有利于夯实加强和创新社会管理的法治基础；健全综治和维稳的法治机制，构建矛盾纠纷大调解体系，完善社会治安防控体系，构建多部门合作的工作机制；强化公共安全和应急管理责任，推进网络虚拟社会管理的法治化，确保社会安定有序和谐；强化宗教事务管理的法治机制建设，坚持完善公共安全和应急处突机制，健全食品药品、安全生产监管法治机制，保障公共安全预警防控体系高效运行；促进社会公平正义，确保加强和创新社会管理的各项工作实现依法推进（顾华详，2012）。
（三）选准和突出社会管理创新的重点
当代中国最大的社会管理创新就是严格贯彻和落实依法治国的方略，建设社会主义法治国家和法治社会。从目前社会管理领域存在的各种问题来看，法治缺失是导致社会矛盾凸显和激化的重要因素之一，所以，要实现确保宪法实施实效的目标，就必须把社会管理创新的重点定位于：思想上确立法治思维模式、行动上确立社会管理法治化的治理模式。在社会管理创新过程中确立法治思维模式，一方面要根据社会经济政治发展和转型的内在需求，另一方面要以社会具体法治实践来推动（蒋传光，2012）。而社会管理法治化的治理模式的建立，重点在于确立市民和村民是社会管理最重要主体的体制和机制，并对国家机关和国家机关工作人员实行有效的控权；坚持民主化原则、社会化原则、科学化原则和长效化原则等社会管理法治化的基本原则；处理好社会管理法治化的协同性关系：立法、执法和守法的协同性关系，公民、社会组织与政府参与社会管理的协同性关系，行政、经济、教育、法律等社会管理手段协同性关系（蒋晓伟，2012）。
所以，社会管理创新工作必须更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，更加注重维护国家法治的统一、尊严、权威，依法行政和法治政府建设必须成为社会管理创新的必要前提和关键内容，不仅要规范政府部门的立法工作，依法确定政府社会管理的边界和内容，实现社会管理创新从政策供给到立法供给的转变，而且要健全“现实社会”和“虚拟社会”管理执法的各项制度，确立权责一致原则，杜绝滥权、越权和不作为现象。
（四）依靠“群众路线”推进社会管理创新
尽管法治保障对于社会管理的意义是基础性的，为社会管理创造一个制度性的前提条件，但仅仅有法治保障还不够，还必须把党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一起来，人民当家做主就决定了社会管理创新过程中必须依靠“群众路线”。特别需要强调的是，中共十报告进一步将社会管理与民生问题紧密联系在一起，提出要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。所以，要实现宪法有效实施和社会管理创新的良性互动，各级党政机关和管理部门在社会管理中必须坚持为人民服务的宗旨和法治原则，做到“思想上重视群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众、行动上服务群众”，注重激发群众在社会管理创新中的主动性、积极性和创造性，构建并完善群众广泛参与的社会治理模式。
由于在法治方略下寻求社会管理创新具有现实正当性和优越性，所以，有必要依法适度培植社会组织和规范引导社会组织发展（肖北庚，2012），为此，必须采取切实措施健全非政府组织相关法律制度，促进非政府组织规范发展，充分发挥非政府组织在社会管理中的作用，为形成“小政府、大社会”的社会管理格局奠定基础。通过依法成立的非政府组织把群众团结起来，依靠群众发挥这些组织的力量，使其成为宪法有效实施和社会管理创新的桥梁纽带和重要平台。通过宪法有效实施和社会管理创新过程中“群众路线”的实施，使得法治真正深入人心，广大干部在创新社会管理中能够真正带头依法办事，广大群众真正确立法律信念，社会真正树立法治理想，切实扭转“不信法”的认识，形成“立法者崇尚良法之治，执法者敬畏法律权威，守法者信仰法治力量”的良好局面，使宪法和法律真正成为解决社会矛盾纠纷的有效手段，成为社会公平正义的最后“守护神”。
参考文献：
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2.杜晓.社会管理创新需要法治“精细化”.法制日报，2012-11-12
3.文正邦.—人类法治文明的最高结晶.现代法学，2002（5）
4.郭华.创新社会管理重在构建框架内的法律体系.福建行政学院学报，2012（1）
5.范进学.法学视野下的“创新社会管理”分析.政治与法律，2012（4）
6.在良性互动中寻求“善治”.人民日报，2011-6-2
7.杨平.社会管理创新与精神.西北师范大学学报，2012（3）
8.陈宏光.社会管理创新的思考.河南财经政法大学学报，2012（1）
9.顾华详.加强和创新社会管理的法治建设研究.重庆邮电大学学报，2012（2）
10.蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径.东方法学，2012（5）
