关键词：工程项目；效益审计
近年来，随着建筑业，特别是房地产行业的发展，建筑工程项目方面的资金越来越大。为加强项目工程管理，提高投资资金的安全和使用效率，很多企业都对工程造价进行了全过程审计，由原事后审计改为全过程跟踪审计。
一、建筑工程全过程跟踪审计的主要做法
在开展全过程跟踪审计过程中，积极探索全过程跟踪审计新的模式，不断创新工作思路，注重新方法、新技术的运用，对全过程跟踪审计进行全过程的管理。对审计过程中发现的问题，审计人员和施工单位充分沟通，确保全过程跟踪审计工作质量和效果。
（一）统一思想，提高对全过程跟踪审计重要性认识。思想是行动的指南，只有思想统一了，步调才能一致，全过程跟踪审计工作才有成效。在开展全过程跟踪审计工作前期，集团公司召集全体内审人员对全过程跟踪审计项目进行讨论，统一全过程跟踪审计工作指导思想，充分认识全过程跟踪审计工作对集团公司及子公司改善项目投资管理、保证国有资产保值增值的重要性；确定全过程跟踪审计工作的对象、范围、重点和难点，全过程跟踪审计工作方法和时间要求；对全过程跟踪审计工作方案进行认真学习和讨论，加深对全过程跟踪审计工作方案的理解；在思想上为全过程跟踪审计顺利进行打好基础。
（二）精心组织，拟定全过程跟踪审计工作方案。重视全过程跟踪审计的前期准备工作。在组织内审人员对全过程跟踪审计工作重要性讨论过程中，发挥全体内审人员的积极性和创造性。内审人员从不同的角度，各抒己见，对全过程跟踪审计提出意见和建议。在综合讨论意见的基础上逐步形成全过程跟踪审计工作方案，经集团公司审计监督委员会讨论通过并经主要领导批准后执行。全过程跟踪审计工作方案是全过程跟踪审计工作规范性文件，方案明确审计范围与对象，审计方法，审计中介机构选择办法，审计费用结算及支付方式，组织、协调和监督。全过程跟踪审计工作按实施方案进行，配合审计工作；审计人员按方案开展工作，有的放矢，确保全过程跟踪审计质量。
（三）精选中介，提高审计工作执行力。根据审计工作方案，委托招标机构对工程跟踪、决算审计进行公开招标。招标文件经招标机构、审计部共同修改，确认后对外公开。
（四）关注过程，确保全过程跟踪审计质量。全过程跟踪审计的关键是审计人员参与项目全过程。从购进土地开始，审计人员参与项目立项论证、图纸设计、施工和设备招投标过程，参加有关业务会议，发表自己的专业意见。特别是在施工阶段，要求中介机构委派具有相应资质和从业经验的审计人员驻点工程现场；根据工程进展情况及时更换具有相应资质的审计人员；审计部每月定期派人深入审计现场，检查现场审计情况；审计人员每月向法规审计部书面报告审计情况。检查结果和书面报告等作为对中介机构审计费用支付依据之一，并作为要求更换审计人员和中介审计机构的依据。加强审计组织、协调和监督，保证审计质量，控制审计风险，确保编制审计报告质量。
（五）沟通协调，确保全过程跟踪审计顺利进行。在全过程跟踪审计过程中，审计人员协调一致，交流各自的工作经验和体会，相互学习，取长补短；遇到不能解决的问题及时向领导汇报，请求解决；及时传递相关信息，请业务部门人员参加审计会议，共同分析审计过程中存在的问题和原因，提出具体可行的整改建议。项目审核结束后，要求施工单位或业务单位核对人员及时在审计定案表上签字确认，审计人员及时报送审计报告，结束项目审计工作。
二、建筑工程项目中全过程审计的重要内容
1、工程收入确认的审计
根据建设合同会计准则的规定，如果建设合同的结果能够可靠地计算，应根据完工百分比法确认合同收入和成本。目前建筑企业工程项目由于受客观条件和管理水平的限制，不能完全按照建设合同会计准则的要求计算收入，具体表现在：
（1）确认的工程完工程度可靠性较低，在施工管理过程中工程项目管理者为了完成利润目标、承包指标、更充分地得到实惠和利益等目的，可能操纵收益多计收入；有的为了以长远打算，将当期完成的工作量隐瞒不报留在下期再报，造成人为的少计收入，或待工程决算以后再冲回或再计收入，
（2）建设单位或业住按形象进度审定的工程量不及时和不准确（仅作为支付工程款的参考依据）。
（3）与建设单位或业主工程决算审定严重滞后。实际工作中通常是由工程项目的工程预算员编制工程形象进度预算确认收入并结转成本。
2、工程成本确认的审计。
建筑施工企业在工程施工过程中的成本管理工作是企业生存和发展的基础和核心，在施工过程中搞好成本控制，达到降低消耗增加效益的目的，是工程项目经济活动特别重要的环节，对施工过程中成本审计主要通过对人工费、材料费、机械使用费、其他直接费、间接费等构成成本的各要素审查，找出薄弱环节，提出对策和建议。
3、安全、质量、工期的审查，审查施工进度是否按计划进行，是否拖延工期，拖延的原因是什么，是否办理了工期延期签证，是否存在只抓进度而放松工程施工安全和质量管理，有无违规操作而导致安全质量事故的发生造成经济损失。
三、开展全过程跟踪审计工作的几点经验总结
1、领导重视是做好全过程跟踪审计工作的前提。全过程跟踪审计工作得到领导的高度重视，主要领导亲自审批审计工作方案，并明确纪律，提出具体要求，及时协调解决审计过程中发现的问题。领导对全过程跟踪审计工作的重视，是审计工作顺利进行的保证。
2、取得全过程跟踪审计工作支持是坚持依法审计、客观公正的原则。全过程跟踪审计的依据是相关法规、招投标文件、合同协议、工程联系单等。在全过程跟踪审计工作中，坚持“一个标准”、“一把尺子”、“一个态度”，对事不对人，没有亲疏之分，顶住各种压力和阻力，就能得到领导和施工单位的理解、支持和信任。
公安机关工程建设跟踪审计工作涉及多部门，要顺利推进工程进展，在跟踪审计工作中提高材料的流转和组织协调的效能十分重要。采用公安机关内审部门与社会力量相结合的模式能够很好地提升审计工作效能，主要表现在四个方面：
（1）提升流转效能。工程建设项目跟踪审计工作中，跟踪审计工作业务由基建部门流转到公安机关内审机构，经初审后，直接送驻现场社会专业人员审核。如果仅是公安机关内审机构负责跟踪审计，遇到由于知识结构和业务水平限制而不能解决的问题时，就必须通过咨询或者聘请其他专业力量来解决，这就增加流转的时间和环节，降低了跟踪审计工作的效能。
（2）增强了组织协调和监督效能。跟踪审计工作具有监督功能，工程建设的跟踪审计工作有大量的协调工作。如果由社会中介机构全权实施跟踪审计，在对基建部门、施工单位及监理单位开展组织协调工作时，在要求提供相关材料证据时，能力明显弱小，监督能力缺失。以公安机关内部审计机构为主体、社会力量为支持的跟踪审计模式，使公安机关内部审计机构和社会专业技术力量都可以得到充分的发挥。
（3）能力互补提升效能。公安机关内部审计部门对单位内的情况比较熟悉，而社会力量又有业务技术上的优势，这两种能力是互补的，两者有利地结合起来，使跟踪审计的各方力量都能得到有效的利用，通过这种互补，提升跟踪审计的总体效能。
（4）增强跟踪审计工作的决策效能。工程建设的跟踪审计中有许多问题必须在建设现场解决；采用这种模式，公安机关内审机构就有关跟踪审计中出现的问题，现场召集建设部门、监理、施工单位以及社会专业技术力量进行讨论，现场决策，有效地缩短决策的时间。
能有效地防范跟踪审计风险。审计风险包括固有风险、控制风险和检查风险。跟踪审计工作中的风险主要是检查风险，也就是跟踪审计人员未能发现工程建设中错误或者漏洞的可能性。跟踪审计检查风险主要是由以下原因形成：
（1）跟踪审计人员现场原始数据记录的错误或疏漏。跟踪审计人员每天都要勘查施工现场，做数据的测量、记录工作，以便为准确结算审计提供凭据，这些工作会出现差错。采用这种模式跟踪审计，公安机关内部审计机构和社会力量要各自做好审计记录，要随时核对，要有施工单位及监理的签字认可，同时具有两套跟踪数据记录，能够防范数据源上的错误。
（2）跟踪审计人员知识结构和业务水平局限。通过这种跟踪审计模式，能够将各种专业技术业务力量有效地整合到一起，提升整个跟踪审计整体的业务水平，能够有效地防范跟踪审计风险。
能有效地锻炼公安机关内审人员业务素质。在工程建设跟踪审计工作中，公安机关内部审计人员在不断处理审计业务过程中，通过与社会专业技术人员的业务交流，不仅在工程计价知识方面，而且在其他方面的知识，如设计、施工、监理、信息工程等方面，由“沉淀”转化为“活化”。公安机关内审人员在盘活存量知识的同时，学习掌握了更多更新的知识，如工程建设、信息计算机、绩效审计、采购比价审计等，业务素质水平能够全面提升。
能有效地加强跟踪审计廉政建设。工程建设的跟踪审计周期长、环节多，公安机关内审部门及社会跟踪审计机构参与工程审计，对工程建设中手各个阶段的文件进行审核，对施工现场中出现的变更等进行审签，直接涉及工程造价，影响到施工单位、设计、监理及材料供应商等各方面的经济利益。
审计人员与被审计单位的决策者、管理者接触比较多，诱惑比较多，可能会导致审计人员（内审人员与外审人员）难以独立客观地发表审计意见，甚至会发生审计舞弊现象。通过这种跟踪审计模式可以采取有效的方法，防止这种现象的发生。首先，这种模式加强审计主体之间的制约，任何审计文件都经过初审、审核、复核的环节，由不同主体的人员去实施，公安机关内审部门与社会中介力量形成多环节的相互监督。其次，聘请社会力量时可以选择那些信誉高、有知名度社会力量参与。再次，在公安机关内审部门内和与社会力量间建立审计质量控制制度，对社会力量的审计质量进行考核，构建审计内部控制防线。第四，公安机关内审部门可以对所有参与工程建设审计的人员进行廉政教育，内审人员与部门领导、社会力量与公安机关都要签定廉政审计承诺书。
公安机关内审机构与社会力量运转方式
采用公安机关内审机构与社会力量相结合跟踪审计模式，要取得高效能的审计效果，负责跟踪审计的公安机关内审机构和社会力量确定一个科学合理的运转机制十分重要。构建跟踪审计内部运作机制，要确定“三个一”，即“一个主体，一个流程，一个考核体系”。“一个主体”即在跟踪审计工作中，谁是跟踪审计的主体，显然确立公安机关内审机构为跟踪审计主体。
“一个流程”是指建立一个科学合理运作流程，也就是流转顺序，经过实践检验，基建部门相应跟踪审计业务到达跟踪审计方以后，首先由公安机关内审部门进行初审，然后由内审人员给社会力量驻场人员下达工作指令，社会力量审核结束后提交给内审部门复核，结果返还给基建部门。此外，还应有一个应急流程，当现场出现紧急情况时，由内审部门召集社会力量到现场进行处理。“一个考核体系”是指公安机关内审部门对聘请的社会力量进行日常考核与定期考核相结合的一个考核体系，并且作为合同附件进行约定，作为支付相关审计费用的依据。构建一个科学合理的社会力量运转机制既能提高跟踪审计工人的效率，又能调动各方面跟踪审计人员的积极性，从而有效地促进工程建设的顺利进展。
跟踪审计部门与建设部门的运作机制
公安机关工程建设中，跟踪审计部门的与建设部门的运作机制十分重要，这直接影响到双方工作效率，也直接影响到工程的进展。建立运作机制主要是做好以下几点。
1．准确定位跟踪审计工作。公安机关建设工程项目跟踪审计的目的，就是通过审计监督的手段，提高建设资金的使用效益，促进工程建设的管理。公安机关内审机构要有合理的跟踪审计工作定位，才能有利于促进工程顺利建设。首先，在跟踪审计的定位上，要保证审计独立性，不直接参与项目的管理，跟踪审计可以提出审计意见和建议，但不能行使建设部门的工作职能。第二，就是要有“服务”理念，寓监督于服务中。要充分发挥服务的职能，不能以监督者高高在上，通过服务发现问题，提出建议，从而达到促进管理，提高效益的目的。第三，就是在目标定位上，与单位领导及建设部门是一致的，既要考虑工程造价又要考虑工程的进度与质量①，让“三者”相统一，让公安机关的每一个工程项目都建设成“质量工程、效益工程、廉洁工程”。
2．建立两个沟通协调的平台。在建设工程跟踪审计工作中，建立跟踪审计部门与建设部门沟通协调的平台十分重要，也是运作机制的重要组成部分。平台应包括“无形平台”和“有形平台”。
“无形平台”是指思想意识上的平台，也就是跟踪审计部门与建设部门的一个意识上接纳平台。首先，建设部门要从思想上认识跟踪审计的重要性，接纳跟踪审计这个环节，要有一个准确的彼此定位，不能将跟踪审计仅仅定位于跑现场记录数据和工程造价核算功能，或者从思想上就不希望内审部门介入，只想将社会力量由自己管理，起到一个算算账的功能，大事小事由自己定；有了这样的思想后，相互之间是不可能配合好的，在工程建设的决策、施工等重要环节根本不与跟踪审计通报，甚至将一些矛盾在不沟通协调情况下上交到单位领导，这样不仅会影响到工程建设的进度，而且直接影响到工程建设资金的使用效益。其次，跟踪审计部门要正确定位自己的配合地位，是以“服务”促管理、促效益，不能越位，直接插手的工程建设和管理。
“有形平台”是指工程建设的“两个协调例会制”。一个例会是工程建设例会，公安机关内审部门参加定期召开的工程建设例会，共享建设管理信息，全面及时地了解工程建设的重大决策、进展、设计、施工变更等重要环节，并及时提出跟踪审计建议，发挥团体效应，提高工作效率。另一个例会是跟踪审计人员参加施工现场监理例会，及时了解施工现场情况，对需要地现场解决的涉及跟踪审计的问题及时提出建议。只有两个例会的顺利开展才能科学地促进工程建设的进展。
近几年来，政策措施落实跟踪审计工作发挥了自身及时、机动、灵活的优势，不仅及时地反馈了政策实施情况的相关信息，同时还提供了相关的完善建议。然而由于我国目前跟踪审计的实施无经验可循、形式新、起步晚，因此在具体的审计过程中存在着较多的问题和不足。基于此，本文对政策措施落实情况跟踪审计的相关问题和有效对策进行了分析。
关键词；
政策措施；跟踪审计；问题与对策
一、前言
跟踪审计是一种过程性审计，是在审计事项发生的全过程中分阶段、有重点实施审计的一种方式，是与事后审计相对应的。跟踪审计的特点是过程性突出、时效性强、预防作用突出。在我国社会经济快速发展的今天，各级政府不断加大对民生、水利、农业、基建等各个公共领域建设的投入力度，因此审计机关应对工作思路进行及时调整，认真做好对各项政策措施落实情况的跟踪审计工作。
二、政策措施落实情况跟踪审计存在的问题
1.政策本身缺乏足够的评价深度通过分析我国目前的政策措施落实情况跟踪审计工作，我们可以发现，其主要是评价资金的效益、合法、真实和项目落实情况，很少评价公民的回应度、政策的效率性、政策的可实现程度等，对政策外化比较关注，忽视了政策的内化。
2.不到位的审计人力资源目前国家各级审计机关开始大量应用跟踪审计这种审计组织方式，其在保证国家政策法规的贯彻执行方面发挥了非常重要的作用，然而在这个过程中暴露了人力资源紧缺的问题。一方面，现在的跟踪审计项目越来越多，而审计人员需要在审计项目中提前介入，因此导致审计机关面临着严重缺乏一线审计力量的问题。另一方面，政策跟踪审计对审计人员的要求也变得越来越高，审计人员除了要具备传统的财会知识，同时还要具备综合分析知识、法律、管理等各方面的能力。
3.不到位的政策法律规范首先，不具备规范标准。审计工作从某种意义上来说属于一种事后审计，党委和政府监督部门主要负责监督政策的落实情况，财政部门和资金使用部门负责进行跟踪监管，执法部门负责处理各种违纪违法的行为。政策措施落实情况跟踪审计属于一种新型的审计，在执行跟踪的人员、跟踪的内容、跟踪的方式等方面审计机关并未形成一个规范的标准。其次，不具备规范制度。目前仍然处于对跟踪介入的时间、跟踪的重点、内容、程序和组织方式的探索阶段。最后，不具备规范政策。在日常的审计工作中审计机关怎样做到主动出击，如何用全过程跟踪监管的方式取代过去的事后监督的方式，在这些方面并不具备具体的细则，没有很高的可操作性。
三、开展政策措施落实情况跟踪审计的有效对策
1.明确跟踪审计的目标首先，跟踪审计的总体目标是通过审查项目、资金的管理使用和有关政策执行情况，促进项目和资金规范管理，提高效益，从而达到预期的效果和政策目标。其次，在政策落实情况的跟踪审计中，审计目标要服从于国家政策目标，要在明确各项政策内容、目标及主要取向，实现真实、合法、效益等直接审计目标的基础上，以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展这一现实目标为指引，提高审计水平。
2.深化思想认识首先，各级领导干部要形成较高的认识，在议事日程中全面地列入跟踪审计，真正做到工作上支持、队伍上关心、思想上重视，严格依据中央和国务院的相关部署开展各项工作。其次，审计机关工作人员要具有较高的认识。审计机关全体人员必须要及时地转变自身的观念，将审计“免疫系统”的作用充分发挥出来，认真做好全过程的跟踪审计，从而对经济运行工作执行中的各种违法违规行为进行及时的揭露和查处。
3.完善政策本身绩效评价在跟踪审计工作实践中应不断完善对政策本身的评价，积极探索公共政策绩效审计，通过绩效评价方法对政策的实施效果进行准确界定，并且对政策中存在的问题进行及时反馈，从而进一步保证政策的顺利贯彻和落实，提升政策跟踪审计的效果。公共政策绩效评价应包含如下内容：首先，评价政策目标的实现程度，对政策的效果性进行考核。其次，评价政策的效率性，对政策的社会经济效益进行考核。最后，评价公民的回应度，对政策是否成功进行考核。
4.细化各项规章制度首先，应加快出台跟踪审计准则。审计部门应在《关于加强审计工作的意见》的基础之上，对已有的工作经验进行综合，随后形成完善的跟踪审计工作的操作指南和规范，加快出台跟踪审计准则，明确审计结果公开及运用、审计组织形式、重点工作确定、风险评估内容、原则等，从而更好地指导审计工作。其次，应加快建立跟踪审计规章。审计部门应与当地的实际情况相结合，建立并完善跟踪审计规章，将跟踪要求、实施时间、方法、步骤、指导思想等明确下来。
5.强化审计队伍的建设首先，审计队伍应加强学习，不断地强化自身的理论水平。审计机关应针对审计队伍做好审计培训工作，并且对审计骨干进行组织，使其参与各种专题培训中。审计队伍还应对各种法律法规进行认真学习，对各种法律法规的运用范畴进行熟练掌握。同时应有针对性地做好对审计人才的培养工作，制定专门的审计人才培养计划，建立科学完善的人才聘用和选拔制度。其次，积极创新，全面提升工作效率。审计部门应克服审计工作量大、跟踪审计时间长、审计人员少等困难，对现场审计实施系统、计算机跟踪审计方法进行大力推广，全面提升审计工作效率。最后，应对多方审计力量进行合理利用。应结合社会审计、内部审计和国家审计将审计的整体效能发挥出来，同时加快建立各业务领域审计专家库，对相关专家的智慧和力量进行充分借助。
6.硬化审计质量首先，应将跟踪审计项目和年度工作之间的关系处理好。要对审计项目的规模和数量进行主动了解和跟踪，形成完善的项目库，有机地结合长期计划和年度计划，及时地衔接下级计划、上级计划和本级计划，通过滚动安排、复核审计和单项审计的方式，确保跟踪审计全覆盖的实现。其次，要将抓重点和兼顾公平的关系处理好。要紧紧地围绕关注的焦点、社会的热点和改革的重点将审计工作做好，使跟踪审计工作真正顺应改革发展的潮流。最后，要将统一调度和强化职能的关系处理好。审计部门应立足于现有的人力物力条件，对各类、各级审计资源进行充分地整合，从而将社会审计、内部审计和国家审计的整体合力形成，对项目整合力度进行强化，确保能够顺利地开展审计工作。
四、结论
目前在政策措施落实情况跟踪审计工作中存在着较多的问题，因此审计部门应该认真地总结和分析这些问题，有针对性地采取措施加以解决，从而使跟踪审计工作的重要作用充分地发挥出来，有效地处理各种政策措施落实中存在的问题，全面保证政策措施的贯彻和落实。
参考文献
关键词：建设项目，工程跟踪审计，审计工作
1、问题的提出
我们知道，工程造价管理与工程质量、进度管理并称为基建工程项目管理的三大核心问题，如何强化对工程造价的控制，做到以合理的投资满足工程功能、质量和进度的要求，一直是审计工作者研究的问题，也是广大基建项目管理人员的目标与追求。为了加强对工程质量、进度和投资的控制，国家有关部门制定了法人负责制、招标投标制、合同制和工程监理制等5项制度。执行这些制度，进行跟踪审计，是对这些过程的监控和科学监督，以期达到预想的目标和效果。
2、跟踪审计及其作用
2、1跟踪审计的含义
又称同步审计，是指审计人员按照基本建设程序，逐步开展对工程项目绩效建设前工作的审计，在建期工作的审计和竣工后工作的审计等相关工作，并实现从以资金为主线转移到以项目建设为主线的审计重心转移。通过跟踪审计，更加重视对前期决策执行情况、资金筹集与使用情况、项目建设与管理情况以及项目建设效益情况等相关内容的审计工作，更加注重审计质量与审计效率的提高。
2、2跟踪审计的必要性
跟踪审计是对建设项目开展绩效审计的一种有效方式，其特点是审计提前介入，全过程跟踪监督，能及时发现问题，及早纠正问题，节约政府资金和规范项目管理。作用表现在：（1）引进跟踪审计是基建管理转型和职能转变的需要。（2）引进跟踪审计有利于弥补工程监理对投资控制管理不足的缺陷，同时对工程监理形成一定程度的牵制。（3）引进跟踪审计有利于弥补事后审计对前期情况不清楚的缺陷。（4）引进跟踪审计有利于完善监督体制，增加决策的透明度，防止腐败行为的滋生。
3、搞好建设项目跟踪审计的思路与方法
3、1统一思想，制定切实可行的审计方案
如果不能统一思想，不能主动配合和支持审计工作，跟踪审计的作用就不能充分发挥，审计就会成为一个幌子，甚至成为甲方决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的挡箭牌。所以，做好跟踪审计的前提就是要整个管理团队统一思想，自觉主动参与审计工作。另外，由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，是一次性非重复性工作。因此，跟踪审计方案必须与工程项目相适应，切忌生搬硬套，否则非但不能起到指导性作用，反而让被审单位认为跟踪审计只是走走过场，搞形式主义，降低了审计的权威性。因此应从实际出发，根据不同项目特征、不同施工方案，有针对性地制定跟踪审计方案，使审计方案切实可行，真正对审计工作具有指导作用。
3、2对跟踪审计工作的定位要准确
作为工程项目建设中的一方，跟踪审计人员在建设过程中一定要正确扮演自己的角色。务必保持审计独立性，处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止两种倾向：一是越俎代庖，大包大揽。应正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系，明确各自职责和权限。保持审计的客观性、独立性、公正性，避免审计风险的发生。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计，将工程造价审计工作与工程建设的其他工作隔离开，只关注工程造价，不能动态地监督全寿命过程各阶段运作是否正常，也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。因此，审计工作一定要定位准确。
3、3处理好建设项目中的各种关系
（1）正确处理跟踪审计与工程监理的关系。建议做好协调工作，力争使得各方面形成合力。实践证明，跟踪审计的作用能不能充分发挥，除了技术性因素外，主要还取决于甲方的态度和监理的配合，跟踪审计与监理能否达到配合给力、运作通畅的效果，这就取决于两者的定位是否准确、分工是否合理，能否互相协调互为补充，从而减少内耗、形成合力。甲方管理人员对跟踪审计与工程监理管理的一个重要方面就是要协调他们之间的关系，确保他们各种充分发挥作用，这是工作的重点所在。
（2）处理好跟踪审计与造价审计的成果关系。通过日常的跟踪审计已避免或整改了一些问题，但在审计成果上难以体现。尤其是经过对工程变更签证单和一些无价材料的跟踪审计，已基本拧干了水分，虽然方便了建设单位工程款的支付，却影响了造价审计的积极性。这样，若不能及时地体现跟踪审计的成果，极有可能促生“反正后面还要审计一次，前面的跟踪就得过且过”的想法，因而失去跟踪审计的意义。故需要我们进一步研究既能体现跟踪审计的成果又有利于造价审计的科学方法，以保证两者成果均能得以体现。
一是思想认识转变不到位。主要表现为三个误区：（1）被审单位认为，国务院下发了“稳增长、促改革、调结构、惠民生”系列政策措施文件有22项之多，要落实不是一朝一夕可以做到的事情，需要有一个执行时间过程；争取的项目资金很多，争到了就是本事，至于怎么用是本单位的事，只要用到单位集体就可以，不存在一定要专款专用；（2）被审单位领导认为，现在跑项目争资金比较难，基层要办的事比较多，用钱也比较多，整合资金办事是一种好方法，只要不放进自己个人腰包，踩点红线执行政策，套用挪用一点专项资金给单位用也未必不可，审计部门在此方面应该松绑；（3）基层审计部门则认为开展此项跟踪审计工作，从方法上来说安排不够科学，是本县审计局审计本县人民政府及相关部门，花的时间、人力精力较多，部门和领导又不够重视，出力不讨好，到时会影响其他工作，弄不好还会得不偿失、事倍功半，跟踪审计成效不大风险大，得罪了领导还会“穿小鞋”甚至有丢“乌纱帽“的危险。
二是政策法律规范不到位。主要表现三没有：（1）没有一个规范标准。从一定意义上说，审计就是事后监督，对政策落实情况的监督是党委和政府督查部门的事。跟踪监管是财政部门和资金使用部门的职责，对违纪违法的处理是执纪执法部门的义务，作为一种新型的审计方式，谁来跟踪、跟踪什么、怎样跟踪，审计机关还没有一个规范标准；（2）没有一个规范制度。审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范；（3）没有一个规范政策。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》是审计工作的纲领性文件，审计机关如何在日常工作中主动出击，提前介入、跟踪审计、由过去的事后监督转变为事前、事中和事后的全过程跟踪监管，没有一个具体细则，缺乏操作性。
三是审计人力资源不到位。一方面，由于开展跟踪审计项目多、内容广，要求审计人员提前介入，直接拉长了审计的现场工作时间，而目前各地方审计机关又普遍存在一线审计力量严重不足的难题，如聘请社会中介机构的审计人员参与跟踪审计，既要支付高额的审计费用，有时还存在审计风险；另一方面，开展跟踪审计也对审计人员提出了更高的要求，审计人员不仅要懂得传统的财会知识，还需要具备掌握管理、法律、综合分析知识等方面的能力，这对各级审计机关无疑是一大挑战。
四是上下协调机制不到位。首先是缺乏综合协调部门。开展跟踪审计涉及到政策措施的贯彻落实、预算资金安排、项目可行性论证、立项审批、资金拨付和使用、竣工验收等各个环节，而每个环节都有相应的管理部门，从机构级格来说都与审计部门平格，审计部门不是综合协调部门，要牵头协调本县各部门特别是本级政府并不容易；其次是缺乏相互配合的单位。跟踪审计实行监督关口前移，这就或多或少地触动某些部门的利益，而现行的政策尚未赋予审计更多的监督权力，相关单位抵制或不配合现象经常出现；再次是缺乏强制监督手段。审计机关虽是执法单位但缺乏如纪检、监察、公、检、法等部门的强制约束力，审计机关在审计资源、审计手段等方面也存在诸多因素限制，因此建立一套行之有效的协调配合机制，对开展跟踪审计势在必行。
针对上述存在的问题，如何把“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施跟踪审计落到实处，笔者认为必须做到“五化”。
一是思想认识要深化。首先要深化领导干部认识。“千难万难领导重视就不难”。各级领导要做遵纪守法的表率、拒腐防变的模范，把“稳增长、促改革、调结构、惠民生”跟踪审计列入议事日程，做到思想上重视、队伍上关心、工作上支持，按照中央和国务院的部署，支持改革者，但也不庇护违规者。其次要深化审计机关人员的认识。审计机关全体人员都要转变观念，充分认识开展跟踪审计是落实党中央、国务院工作部署和国务院《关于加强审计工作意见》，发挥审计“免疫系统”功能的必然之举，只有及时跟进，全过程跟踪审计，才能随时发现揭露和查处工作执行、经济运行中的违法违规行为；才能在第一时间捕捉各项工作在基层执行力度，各类投资和经济运行中带有苗头性和倾向性的问题，为领导决策提供依据；才能促进中央和地方各项政策落到实处，不断增强审计监督的时效性和威慑力。再次要深化被审计单位的认识。要教育被审单位树立全局意识、责任意识和廉洁意识，不断提高贯彻执行党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性、克服“为官不易、为官不为”的思想，树立“勇于担当、敢于担当”的士气，为经济和社会发展发挥正能量。
二是规章制度要细化。第一，要出台跟踪审计准则。建议审计署根据国务院《关于加强审计工作的意见》在积极探索试点的基础上总结已有的经验，建立、完善跟踪审计的规范和操作指南，及早出台跟踪审计《细则》，对审计的原则、重点、内容、风险评估、重点工作确定、审计组织形式、审计结果公开及运用等方面作出具体的规定，为审计人员开展审计提供指导，最大限度地提升审计工作的质量，防范审计风险。第二，要建立跟踪审计规章。建议省审计厅根据《江西省审计条例》结合本省实际，在调查摸底的基础上制定好跟踪审计规章，明确指导思想、方法步骤、实施时间、跟踪要求，确保跟踪审计有据可依，有章可循。第三，要建立跟踪审计制度。市、县审计部门要把跟踪审计当作一项长期性、经常性的工作来抓，要细化工作流程、量化工作标准、严格工作程序、制定工作纪律，真正使跟踪审计常态化、制度化、规范化。
三是审计队伍要强化。一要强化学习，提高理论水平。要办好跟踪审计培训班，组织审计骨干到国家审计署培训基地、南京审计学院、江西财大进行专题培训，认真学习各种法律法规，熟练掌握各种法律法规的运用范畴，当前特别要注重党的十八届四中全会精神，国务院《关于加强审计工作的意见》、《审计法》及《审计法实施条例》的学习，深刻领会其精神实质，进一步增强审计人员尊重法律、信仰法律、遵守法律、运用法律的自觉性，全面提高审计人员的法律意识和依法跟踪审计能力，使依法审计成为审计人员的深层次意识、工作理念和自觉行动。二要强化联动，提高审计能力。要注重整合现有资源，加强对现有审计人员的培训和上下级审计机关的联动，把落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施跟踪审计列入上审下或省与省之间、市与市之间、县与县之间的交叉审计项目，有计划地组织一些全省统一的跟踪审计项目联合审计，同时也可以根据需要适时聘请社会中介机构参与跟踪审计，对一些专业性较强的项目可以聘请一些行业专家参与审计，实行资源共享。三要强化创新，提高工作效率。要克服人员少，跟踪审计需要时间长、工作量大的困难，积极创新审计技术，推广计算机跟踪审计方法，大力推行现场审计实施系统的应用，提高AO、OA审计运用的层次和水平，要鼓励有条件的地区探索联网审计，构建“稳增长、促改革、调结构、惠民生等22项政策措施跟踪审计+联网审计”的新模式，提高审计工作效率。
关键词：监督;定位;制度健全;廉政;风险分析
根据党的十八届四中全会精神及国务院48号文《国务院关于加强审计工作的意见》，再次从国家高度上给予审计监督定位，特别是提出要“推动审计方式创新，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计。”这就要求我们用新思路全面深入的认识跟踪审计，对其中有可能导致审计失败的风险点了如指掌。结合实际工作中的案例经验，下面对跟踪审计风险点及防范措施进行探讨。
1 职能定位不清，责权不明
在引入跟踪审计这种新的模式之后，在建设工程审计中，根据以往的工作经验，经常会出现建设单位要求跟审人员参与到建设项目的管理决策过程中，要求审计人员在跟审过程中直接对工程作出决策，或者跟审人员要求监理单位或施工方响应其决定，这貌似正确，其实是有悖于审计的基本职能定位。审计的职能最重要的贯穿于整个活动中的是监督职能，对工程建设管理中的问题及时与建设方或监理单位沟通，他实际是起到建议和咨询，而非越权决策的作用。审计人员应独立于项目之外，不应超越职能，越权行事，否则不仅起不到应有的效果，反而会适得其反，增加风险防控点。
2 跟踪审计中“人”的因素的防控
跟踪审计过程，就是一个审计人员与各方人员打交道的过程。与静态的造价结算审计等相比，跟踪审计下“人”的因素越发的活跃。首先是跟踪审计人员自身的专业胜任能力、职业素养、执行法律法规的能力、职业精神的独立性、与人沟通解决问题的能力等，这些都关系到跟踪审计的工作质量是有效还是基本有效，甚至是一次失败的审计。其次是建设方与跟审人员之间是否存在可能导致腐败的行为，这是考验到审计人员的精神追求的层面，是否可以拒腐防变，也是跟踪审计中日益突显的一大风险防控点。在实际工作中，审计人员与建设方勾结损害国家利益的事情时有发生，由于跟踪审计方面的法律法规还不健全，也使得他们有机可乘。最后，由于跟踪审计是个活跃的不确定的过程，有可能会出现审计人员不能连续跟审的情况，这个中途换“人”的现象，对整个审计过程的发展是不利的。在实际经验中，直接导致审计人员互相推诿，责任不清，最后只得糊涂过关，实际监督力度非常薄弱。
3 跟踪审计中的效益原则与效果最优化的矛盾
在实际的工作中，建设单位总是力求审计人员可以最大化的投入到项目中，甚至可以全天候服务。在效益最大化的情况下这无疑是一种解决途径，但是却也花费了巨大成本，同时审计公司本身由于各种条件限制，也会在工作中打折扣。这实际牵扯到效果和效益问题，如何解决这对矛盾，其实是要建设单位多花费心思去考虑的，应摆脱传统思维及不作为思想的影响。解决方法也很简单，找到重点防范控制点，着重监督，这要求建设方在事前、事中对整个项目细化分解，且事先与审计人员充分沟通，从而达到预期的监督作用，实现效益最大化下的效果最优。
针对种种在探索过程中的风险，如何应对成为当务之急。作为建设者提高决策水平，作为审计者提高执业水平，打好基本层面建设，再采取有效措施，使跟踪审计真正达到推进事业的目的。
3.1 制度先行，有法可依
2014年党的十八届四中全会及国务院48号文均作出了明确指示，国家层面对审计的监督职能重视力度进一步加大，要求全面覆盖到经济建设各个部门。其中明确指出“加强审计机关审计计划的统筹协调，优化审计资源配置，开展好涉及全局的重大项目审计，探索预算执行项目分阶段组织实施审计的办法，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计。”并且在强化审计队伍建设等方面也做了新的要求。根据国家的一系列文件的出台，加之跟踪审计制度的不断完善，使跟踪审计有一个完整健全的制度体系，对我们的审计工作质量是巨大的的保障。
3.2 新方式需要新思路
审计从最初简单的数字核对，发展到今天的监督、建议、咨询功能等多种功能，可以说是质的飞跃。再用旧的思路对待，显然是南辕北辙。特别是像跟踪审计这样的新的工作方式，更给我们带来了挑战。可以从以下几个方面更新思路：
①关键控制点紧抓不放。用统筹的观点划分风险重要性程度，比如重点布防招投标、重大物资采购、重大变更、隐蔽项目等。从而既不放过发现重大风险点的环节，又有效地整合了审计人员资源，提升了积极性，节约了不必要的成本开支。
②建立廉政制度，各方人员签订廉政合同。使反腐倡廉的思想从开始就注入到整个过程中，在这个廉政风险控制体系中，有健全的制度和严格的监督保障机制。可以定期不定期的进行倡廉教育，使审计人员树立正确的人生观、价值观、荣辱观以及知法、懂法进而守法，使审计人员在跟踪审计中紧绷廉政神经，拒绝诱惑。
③采用科学有效的审计现场管理，利用专业设备等先进审计手段实施审计。创新电子审计技术，提高审计工作能力、质量和效率。推进对各部门、单位计算机信息系统安全性、可靠性和经济性的审计。可以说创新技术的应用，对审计工作的推动将是革命性的。
3.3 合理的评价机制，客观评价审计成果
（一）跟踪审计发展到新阶段的必然要求。
在审计实践中，跟踪审计最初作为政府投资审计的一种模式提出和试行的，2008年全国审计工作会议以后才启动其理念。2009年，总理曾在第十一届全国人民代表大会第二次会议上作的政府工作报告中指出：“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，所以审计系统结合专项资金审计对跟踪审计也进行了试点。经过多年的实践探索，跟踪审计的实时性特点带来的效果尤为显著。2011年，国家审计准则修订，跟踪审计第一次以部门规章的形式，作为一种法定的审计模式确立下来，但对政策落实情况进行跟踪审计却是相对新颖的审计形态。在同年的全国审计工作会议上，刘家义审计长的讲话中明确指出：“加强对中央宏观经济政策贯彻落实情况和政府重大投资项目的跟踪审计，促进了政令畅通”，政策落实跟踪审计逐渐浮出水面。由此可见，政策落实跟踪审计是跟踪审计的必然内涵和要求，它拓展了审计深度、广度和高度，成为新形势下跟踪审计的全新形态。为推动政策执行情况跟踪审计深入开展，中国审计学会曾多次举办政策执行情况跟踪审计研讨会，推动了政策措施落实情况跟踪审计理论和实践的深入。
（二）新常态下审计功能的演变与深化。
随着政策审计慢慢生根发芽，国家审计服务经济政治发展的作用日益突出，审计迫切成为国家治理的工具。2014年8月19日，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》（明电〔2014〕16号），将稳增长等政策落实情况跟踪审计的重担和使命交予审计署。2014年9月23日，审计署印发了《审计署关于切实加强稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作的通知》（审财发〔2014〕125号），政策落实跟踪审计在全国铺开。可以说，政策落实跟踪审计的发展是经济发展催生发芽，政治发展催生开花的一种审计新形态，是审计转型的重大表现，审计发挥国家治理和重要保障作用的新形式。这次审计的展开针对性强，较以往零星开展的或者结合其他项目开展的审计不同，真正拉开了我国政策审计的序幕，并且开始作为常规审计绽放在国家审计的舞台。今后，政策跟踪审计将作为常态审计长期进行下去。
（三）审计稳步发展并显实效。
全国审计系统开展稳增长等政策跟踪审计一年多来，各级审计系统紧锣密鼓、扎实有效开展，在审计过程中由不熟悉到熟悉，在实践中不断摸索前进，尽管遇到了一些问题和困难，但也摸索出了一些经验，摸索出新路子，取得了较好的效果。审计署发表的审计公告中揭示的有关政策落实的相关问题及整改情况，对政策措施落实起到了很好的推动作用，一定程度上遏制了一些违规及不作为、乱作为现象。随着政策跟踪审计的深入开展，审计实践的不断探索完善，审计推动国际治理的作用会更加明显，审计成果更为显著。
尽管跟踪审计的形成是审计多年探索出的一种有效模式，但政策落实跟踪审计的真正实践却刚刚开始，与政府投资跟踪审计及财政财务收支审计、预算执行审计、经济责任审计等其他类型的单一审计相比，国家政策跟踪审计特点是多维性审计，内容多，涉及审计对象面广，持续时间长，给审计思路、方法和手段，审计资源配置、审计能力等方面都提出了挑战。政策审计相对来说还是新生事物，它的跨越发展需要在实践中不断探索完善来弥补。
（一）法律依据尚不完善。
实践先行，理论滞后，导致目前我国这方面的法规政策依然相对滞后。《审计法》和《审计法实施条例》中只有部分原则性的规定，如《审计法》第三条规定：审计机关对被审计对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。其中的效益性是指经济效益、社会效益和环境效益，而政策审计正是效益审计的集中体现，这是政策跟踪审计的延伸理解和法理依据。2014年，国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，作为政策性法规，成为政策审计的唯一针对性依据。尽管有些地方性法规也出台了相关政策审计规定，但毕竟法律效力和层次低，缺少法律层面上的依据支撑，给审计工作带来被动。
（二）标准和规范体系尚不健全。
法规滞后，一系列的标准和规范体系尚不健全。审计法、审计法实施条例及国家审计准则，从法律到法规及部门规章均未明确政策落实跟踪审计的相关标准和规范。而政策审计的独特性不同于其他审计，按照其他类型审计的操作标准无法正常运行，实践中遇到很多的问题。稳增长等政策落实跟踪审计实施以来，我们遇到了诸多如审计程序、审计目标和评价标准、审计结论、审计结果运用及审计整改等方面的问题，审计人员在实践中很难按照一般审计规范执行。审计行为没有统一的规范，审计人员在实践中难以对宏观调控政策贯彻落实情况做出共性、客观、准确的评价和判断，难以履行应有的审计权限和程序，给审计带来更大的风险，审计的质量无从保障。
（三）技术方法和思维模式尚需创新。
稳增长等政策审计的全面开放式审计，给审计人员的传统思维造成了很大的冲击，审计任务的繁重与审计人员的能力更是严重不相匹配，许多审计人员一时束手无策。长久以来传统的审计方法、手段和审计理念等职业思维定势，对于宏观调控政策审计人员来说一时难以接受和适应，在实践中如何操作、如何选择项目、涉及哪些学科领域等都缺乏经验以供借鉴，严重制约了宏观调控政策审计的发展。
（四）组织模式尚需调整。
目前的政策审计组织模式实行的是直线式，即由审计署制定方案后下发到省、市、县，各地方审计机关按要求自主开展审计，后将审计结果汇总上报。在此模式下，地方审计机关虽然具有较强的自，但由于同级审计（特别基层）带来的诸多问题，导致对审计工作的监督弱化，政策跟踪审计的执行力会大打折扣，出现、弄虚作假、流于形式等现象。其次，这种专题月报形式战线太长，占用审计相当的时间，而“马拉松”式的审计导致审计“人困马乏”。对基层审计机关来说，人员少，每个月要先安排出人员且跨科室人员进行稳增长审计，影响了其他项目的审计计划安排。最近，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出，由月报为
季报，更符合现实需要。（五）审计环境尚需优化。
审计环境包括内外部两方面。政策跟踪审计包括20个大项，60多个小项，量多面广，对审计人员的知识结构和审计能力提出了挑战，人力资源成为最大的阻碍；在外部环境方面，政府及部门的支持配合尤为重要。稳增长等每一项政策涉及众多执行部门，纵向需要延伸到县、乡、镇的部门，横线需要审计到各职能部门，同一部门在当年度可能面临多项政策的重复审计，审计次数多，涉及部门广。这种多头分散式审计，如果得不到政府和部门的支持，时间耗费在沟通协调甚至有的推诿扯皮，审计则无法开展，等于纸上谈兵。
（一）法律制度层面。
在立法上，稳增长等政策跟踪审计作为一种新的审计形态，在今后一段时间将长期深入开展下去，这就需要完善审计相关法规，为审计找到合法的依据，便于更好地开展审计工作。要不断健全完善相关规范和操作标准，可以参照经济责任审计模式，出台专门的立法性文件及实施办法或操作指南，规定审计的内容、程序、方法、审计结论及整改、审计质量控制等一系列规范，以立法推动实践深入，根据实践的深入完善立法。
（二）人力资源方面。
解决稳增长政策审计最根本的，说到底就是人力资源问题，人员的素质能力、组织安排，人员力量的充沛起着决定性作用。在当前，人员力量有限的情况下，充实内部力量，发挥最大主观能动性，才能显示强大的核心力量。
1.要加强培训，提升能力素质。要做好政策跟踪审计，单纯依靠原来掌握的审计知识和审计经验是不够的，必须针对审计内容加强学习。政策审计的复杂性和难度性不可小觑，否则只能是蜻蜓点水，作表面文章。为此，笔者认为加强培训可以从以下几个角度考虑：一是由审计署等上级审计机关专家开展集中授课，分专题讲解政策跟踪审计的概念、重要性及重大意义，确保每一位审计人员都能从思想上重视政策跟踪审计；同时，将实施方案、审计目标与重点、具体政策实施的技术方法及相关审计案例等与政策审计相关的事项作为学习重点，从直观角度有针对性的讲解，使各级审计人员能够有法可依、有章可循、有据可查，不再盲目是从。二是邀请同级兄弟单位的各行业政策专家、专业人才开展讲座，讲解先进的审计理念、审计方法及专业知识，通过学习理解被审计单位的职能措施，研究被审计单位的政策法规及专业技巧，让审计人员都能更有的放矢，直接地开展审计工作。三是利用周一、周五等集中学习日时间，在政治理论学习之余，对政策跟踪审计中遇到的问题及学到的经验开展交流讨论，或者在局内开展政策跟踪审计科研评选演讲等活动。通过这些活动，促使审计人员在无法可依的情况下，能通过实践不断总结经验，查找问题，分析原因，研究对策，通过大家的集体智慧成果指导审计实践，推动我们的审计深入稳步开展下去。
2.加强组织计划，做好资源配置工作。科学制定计划，将政策跟踪审计作为审计重点，加大对人财物的投入力度，适当减少本单位年度审计项目计划，多采取“1+n”式的项目，为重点审计项目开辟审计资源空间。合理配置资源，建立组织协调机构，上传下达，统一组织；打破科室界限，根据政策要求，结合科室专业特点，统一协调组合人员，充分满足项目需要。
（三）组织模式方面。
优化审计组织模式，尽量采取上审下模式，避免同级审造成的负面影响。一是由上级审计机关从下级审计机关中抽调业务骨干集中统一组织实施审计，可以考虑单项政策的阶段性跨地域交叉审计，毕竟政策审计不比债务审计、全国土地审计那样单纯，政策审计战线太长，审计人员长期异地疲惫作战不现实。二是实现政策审计与其他审计项目的有效结合，在开展其他审计项目的同时，将政策跟踪审计作为其中的审计事项，提高审计的针对性。建议局内部也建立组织协调机构，上传下达，在上下级审计机关、各科室之间建立沟通桥梁，可以结合本级政府审计协调领导机构，在审计局设立稳增长领导小组办公室，统一负责对内对外联络工作。
（四）方式方法方面。
要搞好政策措施跟踪审计，必须突破传统的思维模式，思想的改变，思路的开阔，才能找到合适的方式方法。有了指导思想，就便于去创新。一是在传统审计方法基础上，结合经济责任审计、专项审计调查运用的调查问卷、查阅问卷、座谈了解、现场查看、延伸调查等方法，运用多层分析，抽查核实，检查验证等方法，充分获取信息数据，增加审计证据可靠性。二是在条件成熟的情况下，加大计算机审计应用力度，依托大数据分析平台，探索行业间的数据关联，加大数据分析对比，提高分析研究发现疑点的能力和水平，实现政策联网审计。三是加大稳增长等审计项目的计划和管理，逐步建立稳增长等政策跟踪审计项目信息数据库，创建项目管理平台，建立信息管理台账，实时进行网上跟踪调度，即加强了管理，提高了效率，也促进审计信息的公开透明，有利于建立稳增长等政策审计长效机制。
