［关键词］ 消费税；成品油；税收征管
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17 021
［中图分类号］ F812.42 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）17- 0036- 03
2009年1月1日，我国实施成品油价格和税费改革，提高成品油消费税单位税额，取消公路养路费等6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时，也平息了多年来有关燃油税问题的争论。改革总体上获得了成功，成品油消费税规模逐年扩大，实现了初期预订目标，在筹集大量财政收入的同时，规范了政府收费行为，公平税费负担；建立了税收调节能源消费的新机制，有力地促进节能减排；建立以税收筹集公路发展资金的长效机制，更好地支持交通事业发展。然而，由于成品油税率的陡然提升，加之市场环境、行业管理、税收管理等诸多因素影响，也给成品油消费税日收管理工作提出了新问题、新挑战。
1 我国成品油消费税基本情况简介
消费税是国家一个有力的财政工具，是在对货物普遍征收增值税的基础上，为了体现国家的调控意图和满足国家的财政需要，在一些特定的货物上加征的税收。按照国际上通行的方法，各国消费税按照征收范围的宽窄划分为有限型（税目15个以内）、中间型（税目16～30个）和延伸型（税目30个以上）3种。我国属于其中的有限型（14个税目），在我国目前消费税收入中，成品油税目的消费税占据了很大比重，从2009年开始，成品油税目的消费税约占14个税目消费税总和的40％。由此可见，由于我国经济飞速发展，对成品油的需求日益增长，成品油消费税对财政的贡献十分显著。因此，加强成品油消费税管理，有着十分重要的现实意义。
2 我国成品油消费税存在的一些问题
笔者通过对成品油生产、经销企业的调查研究，发现在成品油消费税征收管理中存在着以下一些问题：
（1）应税商品与非税商品核算混乱，存在着变换品名现象。一些成品油生产企业多采取以下手段规避消费税：一是不据实申报。企业实际存在加工、生产、调和等应税生产行为，企业未申报，主管税务机关未做税种鉴定，逃避税务机关的管理。二是将应税商品直接变名为非税商品，不申报纳税。例如将汽油、柴油、燃料油变名为沥青，不计算缴纳消费税。或是变换品目调低税率，企业兼营两种以上的应税成品油，故意将高税率品目开成低税率品目从而达到少缴消费税的目的。三是人为混淆应税商品和与非应税商品核算。企业既有生产、加工应税油品，又兼有商业行为，但在财务核算与税款抵扣台账上没有分别核算，导致成品油消费税核算混乱，使税务机关难以查实。
（2）消费税抵扣随意，造成税款流失。一是抵扣凭证不规范，部分企业所取得的进货凭证上货物名称不在消费税征收范围注释范围内，仍然计算抵扣消费税。二是部分企业用外购已税成品油同时生产应税、非应税油品，人为在应税、非应税品目之间调节抵扣税款，将不应抵扣非应税品目耗用的原料所含税款在应税的品目中抵扣，达到少缴消费税的目的。三是少数纳税人将消费税抵扣政策与增值税相混淆，不以生产领用量作为税款抵扣数量，而是直接按购进发票数量抵扣税款。
（3）存在关联交易。消费税在生产环节征收，离开生产环节不再缴纳消费税。为规避生产环节的消费税，多数生产企业成立成品油经销企业，成品油生产企业在开具增值税专用发票时，故意变换货物名称，将应税品目开成非应税品目，逃避缴纳消费税，关联的商贸企业购进货物时为非应税油品，销售时将品目名称变换回来，按应税油品开具发票，流入正常物流渠道。
（4）税务机关消费税日常监管不够到位。基层税务对消费税的监管不到位，申报不规范，备案资料报送不全、逻辑关系不符；未按规定建立抵扣台账；发票取得、开具不规范等诸多问题在不少企业中存在，在日常税收监管过程中没有得到及时纠正。
3 成品油消费税问题成因分析
我国对成品油征收消费税，始于1994年，当时只有汽油和柴油两个子目，后又在2006年4月增加了石脑油、油、溶剂油、燃料油、航空煤油等子目，那时的调整更多的是为了均衡不同油品间的税收负担、堵塞税收漏洞，但是税额偏低，未达到理想的调整效果。2009年的改革，兼顾了补贴交通和完善成品油定价机制两方面内容，使得消费税单位税额大幅提高，是改革前的5～8倍，税率的陡然提升，加大了消费税税负，使其达到成品油出厂均价的16％左右，偷税的利益空间巨大，这是造成成品油消费税难以管理的主观因素。其次，大量客观因素的存在，使管理形势更加严峻，归纳起来有以下几方面：
目前存在的加油站大致分为三种类型：中石化集团、中石油集团、其它社会加油站。石油石化集团由于有统一的经营模式、稳定的供货渠道、相对规范的管理，都被认定为增值税一般纳税人。而数量众多的社会加油站由于经济成分复杂、经营规模和管理水平不一，在2001年底前只有不足半数被认定为增值税一般纳税人，其余的均为小规模纳税人。根据国税函[2001]882号文规定，从2002年1月1日起，加油站无论其年应税销售额是否超过180万元，一律按增值税一般纳税人征税。随后，国税发[2002]3号文件要求，所有加油站必须在2002年3月31日以前将税控装置安装完毕或更换使用税控加油机，并由税务机关或税务机关委托的单位实施税控初始化。从2002年4月1日起，对所有加油站实施按实征收，并按税控装置和税控加油机记录的数据进行税源监控。因此目前所有加油站都已按增值税一般纳税人征税，都采取了税控装置监控的办法，对加强成品油销售的增值税征收管理确有很大促进作用.但同时必须看到，由于财务管理体制、加油站管理水平及税控装置本身的局限性，这种监控管理方式还有很多不完善的地方。
一、主要存在的问题
1、根据《企业会计准则》和《企业财务通则》规定，企业财务核算一般采取权责发生制原则，而税控装置记录的数据都是实际发生的销售记录，大致相当于油品的收付实现制。两者之间不能简单地进行直接比对，还必须排除赊销、预售加油券等多种销售方式对销售额的影响。
2、加装的税控装置存在计量误差。税控加油机由于加油机同税控装置共享电磁脉冲，记录的数据一般不会有太大的误差，但加装的税控装置特别是机械式加油机加装的税控装置，由于其取数同加油机本身取数来源于不同的计数装置，加油机显示的数据同税控装置显示的数据不可能完全一致，必然会产生一定的误差，对加油的客户来说，通常会以较小的显示数值来付款，而加油站则希望以较大的显示数值来收款，这一必然产生的矛盾会使加油站竭力反对安装税控，不利于税控装置的日常管理。另外由于部分加装的税控装置性能不太稳定，供货和安装商售后维修服务不及时，影响加油机正常工作，不利于税控装置的推广和正常使用。
3、部门配合不力。目前对加油站的管理部门很多：计划与经济委员会负责经营许可证的审批管理；公安消防部门负责消防监督及安全检查；技术质量监督部门负责计量器具的监督检查；工商部门负责经营监督；税务部门负责税收及税控装置的管理和检查；城建部门负责规划加油站的座落位置；物价部门负责油品的销售价格。但各个部门都对各自分管的业务负责，缺乏统一的牵头管理部门和行之有效的监督制约措施，甚至有个别部门少数人员做反面工作，认为加装税控装置影响了加油机具的计量准确性和消防安全。目前还没有一部法律明确规定计经、工商等部门在接到税务部门因加油站未按规定使用税控装置而提请吊销许可证照时有相关义务，因而无法对相关部门的配合义务提供法律保障。而大多数社会加油站都是由个人投资的，兴建一个加油站往往耗费了家庭的所有积蓄，还要借一部分外债，且需经过相当繁琐的审批手续，如因未按规定使用税控装置而被税管机关责令停业，损失确实太大，致使税务部门对加油机税控的日常监督管理倍感艰难。
4、部分企业管理水平低。一些中小社会加油站投入成本低，加油设施简陋，加油设备陈旧，管理人员素质不高，在认定为一般纳税人后，由于财务核算、发票管理、纳税申报等方面达不到规定要求，给日常税务管理特别是专用发票管理带来隐患。一部分加油站由于达不到管理要求而被取消抵扣资格，按规定税率征税后，过高的税收负担反而会促使其想方设法采取其它方式偷税，容易产生税务管理上的漏洞。
5、税控装置调整价格不易操作，只能对其显示的加油数量进行监控。随着我国加入WTO，经济受国际市场影响越来越大，特别是石油及其产品，受经济、政治因素影响很大，油价变动频繁，对于税控加油机来说调整油价相对较简单，而对于加装的税控装置来说，调整价格操作比较复杂，一般的社会加油站管理人员不会也不愿意及时调整单价，以便“混水摸鱼”，增加了税务管理的难度。
因此，我们不能简单地凭税控显示数据进行表面的监控，也不能认为只要安装了税控装置就万事大吉了，更不能因不能直接进行数据比对而以偏盖全彻底否定税控装置的作用，正确的做法是应当深入客观分析税控装置的各个方面，取其利，避其弊，充分发挥其监控作用。
我国会计制度和准则规定的权责发生制，对于加油站来说，正常情况下应当是在客户加完油，付款后开具发票，确认销售收入实现。而实际工作中石油石化集团所属加油站为了扩大销售和方便客户，普遍采取发行加油薄（卡）和加油凭证（券）的办法。对于通过加油薄和加油卡结算的销售额，一般都能按户按月进行汇总并开具发票，确认收入实现；但是发行的加油券由于只有数量，没有金额，且不能按户登记，实际上已相当于有价证券，由于在油价上涨时能按面额加油而不加价，使用很方便，集团客户普遍喜欢使用这种方式，因而其销售额一般占总销售额的10%左右。但由于其不便于按月分户汇总，加油站在财务处理上一般在预售油券时即开具发票，确认销售收入实现，因而会造成加油站当月财务销售收入同加油机税控显示数据不一致。由于加油券一般按季发行，因此一般也只能按季比对，应当在当季财务反映销售收入基础上，增加上季度在本季度内加油数（即上季度油券），减去本季度已售出但未回拢数后再同税控显示数进行比对（加油券一般都规定只限本季度内加油，季后一个月内换取下季度油券，过期作废，因而这些数据在季度一个月后也能取得）。
加油站为了扩大销售，往往还采取赊销的办法，即客户（一般比较固定）平时加油时采取签单的办法，于月末或季末甚至年末统一结帐，开具发票并结算货款，这种情况在中小社会加油站比较常见。对于这种情况，我们应当督促其严格按合同规定的结算时间结算，按权责发生制的要求及时确认销售并申报应纳税款，否则应当按偷税论处。
二、加强加油站税收征管的几点思考
1、加强油品源泉控制。国家应大力加强对成品油的源泉控制，一方面加强对正规炼油厂的监督检查，防止其账外经营；另一方面坚决取缔无证经营的小炼油厂，加大打击走私成品油的力度，使那些靠经营非法油品搞体外循环偷税的加油站成为无源之水、无本之木，从而促使其走上守法经营的轨道。
2、强制加油站全部更换税控加油机。鉴于加装的税控装置在税控计量方面存在诸多局限性，且这些加油机普遍比较陈旧，许多加油机还是上世纪八十年代的产品，本身存在计量、消防等方面的问题和隐患，有关部门应当迅速制定相应的政策，在一定的期限内强制淘汰非税控加油机，才能从根本上解决非税控加油机存在的诸多问题和隐患。
3、加强部门配合。计经委、工商、消防、技监、国税等各主管部门应相互支持、相互配合，采取联合执法行动的方式，加大整治的力度，尽快取消经营规模小、无加油机及税控装置、管理不规范的加油点，彻底取缔无证照从事成品油零售的非法经营活动，使成品油市场能规范、公平、合理地发展。此外还应尽快立法明确对不按规定使用税控装置、不按规定进行纳税申报等违规行为，在税务部门依据相关规定进行处罚的同时，可提请有权部门暂扣或吊销相关证照，从而形成联合打击的合力，确保税控监控的效果。
4、加强日常税收征管。各级税务管理分局必须按《成品油零售增值税征收管理办法》的规定，严格对加油站实行台帐管理，加强日常审核监控，按季检查核对油品进销存情况，确保税控装置的监控效果。另外还应注意在国家调整油价后及时辅导并督促加油站调整税控机的单价，以便于对加油机销售金额同步比对。
5、加强对税控装置安装销售商的监督。由于部分安装销售商售后服务不及时，影响加油机和税控装置的使用，从而影响加油站的正常经营，使其蒙受损失，企业反响很大，而且税务部门也无法对其未按规定使用税控装置行为进行处罚。少数安装销售商为了减少矛盾，在安装和维修过程中改动了线路，使以税控的使用为前置条件的加油机动力线路能直接接通，从而使这部分税控装置成了摆设。更有个别人员泄露了税控保护密码，从而使部分不法分子能轻易改动税控记录的数据。各级税务机关必需加强对税控装置安装销售商的监督，一方面督促其履行服务承诺，及时进行售后服务，正确安装线路；另一方面督促其加强员工职业道德教育，严禁泄露税控保护密码。同时税务部门管理人员应在进行税控检查时经常改动密码，主动加强密码保护，防止不法分子钻税务管理的漏洞。
一、加油站纳税意识还未提高，账目还未健全，申报资料不准确不真实。加油站老板纳税意识还未提高，认为不偷白不偷，故而总是挖空心思偷漏国家税款，未按《成品油零售加油站增值税征收管理办法》规定建立一账三表，即：《加油站日销售油品台账》，《加油站＿月份加油信息明细表》、《加油站月销售油品汇总表》、《成品油购销存数量明细表》，即使建立了也是填写不准确、不真实，以应付税务机关检查了事。加上部分加油站的财务人员素质低且多为兼职会计，只是根据加油站老板提供的资料进行登记核算，财务资料无法真实反映加油站的财务状况，在纳税申报时未附报《成品油库存报表》，从而缺少该表对加油站的监控即无从谈起。
二、加油税控机存在的问题。（一）加油税控机的使用管理混乱、损坏，造成加油企业加油数量与申报数不符。对于加油税控机日常使用出现的硬件问题，税务机关无法从技术上解决问题，而加油税控机生产厂家又不能够及时解决，还有加油站税控机主板被烧毁了，需要更换新主板，而旧主板上的数据却不能正常读取，也不能恢复，造成加油企业加油数量与申报数不符。（二）加油税控机的利用率低，未能完全发挥税控监管的作用。由于油品价格是随着市场需求浮动，而主管税务机关不能定期校验加油税控机的参数，对加油税控机上设置的油价调整缺少监督，由纳税人自行设定价格，这样就会因为价格浮动问题使加油税控机的记录金额始终小于加油金额，造成加油税控机所反映出来的销售额低于实际销售收入，从而减少了销项税额。还有，对各加油站的成品油销售数量、金额、扣除数量、纳税情况的变动，不能及时利用系统形成横向或纵向比对信息、无法统计需要数据，目前还需要配合手工记录台帐对系统数据整理、整合运用。（三）加油税控机的信息读取卡不能发挥作用。每个基层分局只有1个至3个ic卡，而管辖的加油站却是3个以上，在读取加油税控机数据时，需要一户一户的读取，且每读取一户后都要对ic卡进行重新刷新发行，工作量太大，难以实现对加油站的有效税控管理。即使是这样，还可以对加油站的信息进行有效的监控。但是，据了解，现在每个基层分局的读卡器及ic卡都坏了，多年申请换卡都不能如愿，故而不能正常读取加油站的数据信息，纳税人便充分利用不记收入或少记收入的方法偷逃税款。
三、利用各种手段偷逃税款。目前各县区的加油站纳税人或多或少都存在着偷漏税款的情况，其偷逃税款手段主要有：（一）通过机外销售的方式少计销售收入，偷逃税款。机外售油的主要表现为（1）加油站购进成品油后，采用不入库的手段，不通过加油税控机销售，而是直接批发给小型加油站（含无证、无税控机加油站）、或直接销售给工厂、专业车队、农村专业户、中小型渔业机船；（2）对摩托车、出租车和个人消费的油品不通过加油税控机销售，通常用秤或油桶计量、手摇泵等方式进行销售。却是凭取得的增值税专用发票抵扣进项税款，形成油品体外循环，也是造成库存与实际不符的原因之一。（二）利用购进油与销售油的计量单位不一致掩盖实际销售数量及销售收入。加油站购进成品油时一般以吨为计量单位，而销售时以升为计量单位，从吨换算为升的比例不同，导致由于成品油质量不同，其密度也不相同，在换算过程中必然有误差，加油站纳税人经常在购油记账时不附成品油密度证明，换算差额部分采取机外加油，由于这些手段不规律且较为隐蔽，所以难以对其进行有效控制。（三）个别加油站一般纳税人对回罐油、自用油、代储油、检测用油等扣除项目没有按规定程序报主管国税机关审核，存在违规冲抵销售收入的现象。
针对目前加油站亟待解决的问题，笔者认为应采取以下对策：
一、建立有效的管理体系，提高加油站的纳税意识。
（1）按照《成品油零售加油站增值税征收管理办法》的规定，建立“一账三表”，不定期地检查辅导，对国有企业加油站核算期间进行监督，实行月销售快报制度。严格要求加油站一般纳税人按规定准确及时填写“一账三表”，每月将“三表”作为申报资料申报及留存备查；监督加油站按不同品种分别核算所销售的成品油，督导加油站准确计算应税销售额、进项税额、销项税额、应纳税额，严格对回罐油、自用油等扣除项目的审核及非应税项目用油的进项审核。（2）在储油罐的进口处也像出口处一样安装一个流量监控装置，加油站每向储油罐加注一次成品油就记录一次数据，月底汇总由税务人员抄表，或者，实行加油站进货报验制度，凡加油站需进货的，应在进货前一至两天向税务机关申报进货数量，货到后必须及时报税务部门验证核实，经双方签字后方可入库。定期对加油站的库存进行监控，对加油站储油罐的数量、容量进行统计，按季对加油站的储油量进行测量并与报表库存核对。这样可以使进项抵扣票与实际购进的成品油入库相符，堵塞账外经营和不通过税控加油机销售的行为。（3）税务人员应注意油品市场的变化，汇集其他省市加油站的同期价格，对价格变动做到心中有数，经常性地对其价格进行比对分析，特别是对未开票的销售额的单价尤其予以关注。（4）对财会核算不健全、难以查帐征收的加油站，采取“严封加油器，按月启封，抄录销售数量，市价确定收入，依率计征应纳税款”办法。（5）对三个月零申报或负申报的纳税人要重点调查、定期实施稽查，对不能准确进行财务核算的，建议取消其进项税抵扣制度，直接对销售收入按17%征税，督促其提高纳税意识，提高财务核算水平。
二、加强加油税控机的管理，提高税收监控效率。
（1）加油税控机是一项技术性较强的措施，能很好控制油品的销售，防止税款流失。指定信息中心的一名技术人员专职负责，从技术上解决系统的问题，对加油税控机上的硬件损坏及时指导、及时处理，配合技术监督局加强管理，对各分局的加油站进行给予技术援助并评估监控管理，加强对加油税控机的维护与使用。（2）更新并增加分局加油税控机的ic卡读取卡，保证每个加油站一个ic读取卡，减少分局的读取工作量，以更多的时间进行数据比对。（3）启用加油税控机的稽查卡：主管国税机关每月或每季对所辖加油站运用稽查卡进行一次加油数据读取，并与加油站《增值税纳税申报表》、《月销售油品汇总表》等资料核对，有问题且无正当理由的移送稽查。
2009年1月1日，我国实施成品油价格和税费改革，提高成品油消费税单位税额，取消公路养路费等6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时，也平息了多年来有关燃油税问题的争论。改革总体上获得了成功，成品油消费税规模逐年扩大，实现了初期预订目标，在筹集大量财政收入的同时，规范了政府收费行为，公平税费负担；建立了税收调节能源消费的新机制，有力地促进节能减排；建立以税收筹集公路发展资金的长效机制，更好地支持交通事业发展。然而，由于成品油税率的陡然提升，加之市场环境、行业管理、税收管理等诸多因素影响，也给成品油消费税日收管理工作提出了新问题、新挑战。
1我国成品油消费税基本情况简介
消费税是国家一个有力的财政工具，是在对货物普遍征收增值税的基础上，为了体现国家的调控意图和满足国家的财政需要，在一些特定的货物上加征的税收。按照国际上通行的方法，各国消费税按照征收范围的宽窄划分为有限型（税目15个以内）、中间型（税目16~30个）和延伸型（税目30个以上）3种。我国属于其中的有限型（14个税目），在我国目前消费税收入中，成品油税目的消费税占据了很大比重，从2009年开始，成品油税目的消费税约占14个税目消费税总和的40％。由此可见，由于我国经济飞速发展，对成品油的需求日益增长，成品油消费税对财政的贡献十分显著。因此，加强成品油消费税管理，有着十分重要的现实意义。
2我国成品油消费税存在的一些问题
笔者通过对成品油生产、经销企业的调查研究，发现在成品油消费税征收管理中存在着以下一些问题：
（1）应税商品与非税商品核算混乱，存在着变换品名现象。一些成品油生产企业多采取以下手段规避消费税：一是不据实申报。企业实际存在加工、生产、调和等应税生产行为，企业未申报，主管税务机关未做税种鉴定，逃避税务机关的管理。二是将应税商品直接变名为非税商品，不申报纳税。例如将汽油、柴油、燃料油变名为沥青，不计算缴纳消费税。或是变换品目调低税率，企业兼营两种以上的应税成品油，故意将高税率品目开成低税率品目从而达到少缴消费税的目的。三是人为混淆应税商品和与非应税商品核算。企业既有生产、加工应税油品，又兼有商业行为，但在财务核算与税款抵扣台账上没有分别核算，导致成品油消费税核算混乱，使税务机关难以查实。
（2）消费税抵扣随意，造成税款流失。一是抵扣凭证不规范，部分企业所取得的进货凭证上货物名称不在消费税征收范围注释范围内，仍然计算抵扣消费税。二是部分企业用外购已税成品油同时生产应税、非应税油品，人为在应税、非应税品目之间调节抵扣税款，将不应抵扣非应税品目耗用的原料所含税款在应税的品目中抵扣，达到少缴消费税的目的。三是少数纳税人将消费税抵扣政策与增值税相混淆，不以生产领用量作为税款抵扣数量，而是直接按购进发票数量抵扣税款。
（3）存在关联交易。消费税在生产环节征收，离开生产环节不再缴纳消费税。为规避生产环节的消费税，多数生产企业成立成品油经销企业，成品油生产企业在开具增值税专用发票时，故意变换货物名称，将应税品目开成非应税品目，逃避缴纳消费税，关联的商贸企业购进货物时为非应税油品，销售时将品目名称变换回来，按应税油品开具发票，流入正常物流渠道。
（4）税务机关消费税日常监管不够到位。基层税务对消费税的监管不到位，申报不规范，备案资料报送不全、逻辑关系不符；未按规定建立抵扣台账；发票取得、开具不规范等诸多问题在不少企业中存在，在日常税收监管过程中没有得到及时纠正。
3成品油消费税问题成因分析
我国对成品油征收消费税，始于1994年，当时只有汽油和柴油两个子目，后又在2006年4月增加了石脑油、油、溶剂油、燃料油、航空煤油等子目，那时的调整更多的是为了均衡不同油品间的税收负担、堵塞税收漏洞，但是税额偏低，未达到理想的调整效果。2009年的改革，兼顾了补贴交通和完善成品油定价机制两方面内容，使得消费税单位税额大幅提高，是改革前的5~8倍，税率的陡然提升，加大了消费税税负，使其达到成品油出厂均价的16％左右，偷税的利益空间巨大，这是造成成品油消费税难以管理的主观因素。
其次，大量客观因素的存在，使管理形势更加严峻，归纳起来有以下几方面：
（1）税目解释有待完善，征收环节有待拓宽。我国现行消费税税制税目注释成品油征收范围基本是按用途分类判定是否属于应税范围，没有细化到具体品目。而在实际工作中，在生产环节不能准确判断油品用途，只能靠产品名称来分辨是否属于应税品目。石油化工是一门复杂学科，油品种类众多、名称繁杂，油品之间性质相近用途却不同，以油为例，仅国标（GB）产品就有6000多种名称。按照目前的税目解释，如果征收范围不明确到具体商品名称、加工工艺、物理性质，那么基层税务人员很难界定企业经销商品是否为应税项目，对其主张购进货物抵扣是否合理同样无法界定。与酒类消费税管理遇到的问题一样，成品油消费税也在生产环节征收，货物离开了生产环节税务机关就无法进行监控，生产企业完全可以采取两次更名的关联交易方式，逃避缴纳消费税。
（2）税务管理人员相关专业知识匮乏，管理手段落后，使得税务机关监管力不从心。石化行业专业性强，工艺流程复杂，相关产品在一定工艺流程下可以相互转化，有的非税产品经过简单的调和、勾兑就能转化为应税产品。目前，税务系统内部缺少具有石油化学工业方面专业知识的人才，无法对成品油生产企业的原材料耗用、生产工艺、产成品性质、用途等方面全面掌控。与增值税管理相比，消费税管理信息化建设相对滞后，没有建立起一整套的监控机制，还停留在手工管理阶段。
（3）我国化工行业标准不一，加大了征收管理的难度。问题集中表现在化工产品生产标准不健全，很多产品无法定性。我国目前石化产品有以下几种标准：国家强制标准（GB）、石化行业标准（SH）、中石油企业标准（Q／CNPC）、中石化企业标准（Q／SH），还有一种是GB／T国家推荐标准，不同标准对同一产品鉴定结果存在出入。由于多重标准的存在，加之没有实行强制性的命名规则，造成化工产品命名混乱，企业以不达标为借口胡乱命名，使“税”与“非税”更加难以界定。一旦税企双方就税收界定产生纠纷，则需要第三方权威机构仲裁，而第三方往往不愿正面面对税企双方争议，对待检产品只做定量分析而不做定性分析，让税务机关很难判断，在税企博弈中往往陷于被动。
（4）完全的中央独享税抑制了地方征收的积极性。消费税属于中央独享税，不但不能给地方财政带来收入，还会倒扣一部分增值税、城市维护建设税和教育费附加的地方财政分成。消费税是价内税，征收的越多，企业的利润空间就越小，直接影响企业所得税的实现，企业所得税属于中央和地方共享税，与地方利益密切相关，基层税务机关很重要的任务是完成地方政府财政预算收入，成品油生产企业都是当地的重点税源企业，地方政府和基层税务机关都不愿意看到因为消费税大量征收，而影响到与之密切相关的增值税、所得税的实现。
4加强成品油消费税管理的建议
（1）消费税作为中央独享税，是当前消费税征管弱化的症结之一，改变现行财政管理体制，实行中央地方共享是解决问题的一个重要途径。石油炼化是高污染行业，产生的废水、废气、废渣和噪声对当地环保有很大影响，消费税由中央与地方分成，给予地方一定补偿，符合共享税设立原则。共享后可以充分调动当地政府和基层税务机关征收的积极性，从根本上改变地方政府的“漠视”态度，使成品油消费税征管工作逐步走上良性发展的轨道。有了各方的充分关注与重视，加强消费税征管，提高收入规模，增收的消费税完全可以弥补因为分成而损失的中央收入。
（2）完善成品油消费税税目注释。目前的成品油消费税按用途分类，在生产环节征收既不全面也不科学。若按用途分类，最佳的征收环节应该在最终消费环节。在不改变征收环节的情况下，税目注释按生产工艺、物理性质或产品中烷烃的含量来分类较为合理。根据成品油的生产工艺，炼油环节基本上有常压蒸馏、减压蒸馏、催化裂化、延迟焦化等装置，可以根据在常压蒸馏、减压蒸馏装置上生产出的油品蒸馏温度范围（炼油工艺上称之为馏程）来分类。例如：汽油的大致馏程为30℃~205℃。也可根据油品的物理性质来分类，更为简单，只需要描述常温下的物理性状即可，如常温下密度小于0．8g／ml的都可以定义为轻质油，而现行税目解释中提到了轻质油的概念，但未给出具体指标数值。另一种完善方法是改变目前正列举的注释方式。目前的成品油消费税将征税的各个子目一一正列举出，这种情况下，税务机关对某个产品征税必须举证该产品属于其中的某一子目，难度较大，如果将成品油消费税的各个子目改成反列举的方式，将不属于征收消费税的产品一一列出，余下皆税，这样就能改变税务机关因信息不对称所造成的工作被动。
（3）明确将应税行为作为判定消费税纳税人的标准。按照《中华人民共和国消费税暂行条例》第一条的规定，我国的消费税纳税人为在国内从事生产、委托加工、进口应税品的单位和个人。即所有生产应税品的企业均为纳税人，“生产”这一词并不仅仅是注册类型为工业企业的专利，那些购入非税品，而卖出应税品的商贸企业，应该也符合“生产”的定义，也属于消费税的纳税人。建议国家相关部门，对此进行明确，对于随意更名的商贸企业认定为消费税纳税人，有了这样的震慑，就可以最大程度上杜绝商贸企业协助生产企业采取更名方式偷逃税款。
（4）借鉴国际通行做法，规范产品命名。我国目前没有标准化的产品命名规则。在国际市场的交易中，使用CAS登录号作为该种产品的名称的注释。CAS号，又称CAS登录号，是某种物质（化合物、高分子材料、生物序列、混合物或合金）的唯一的数字识别号码。例如：苯（CAS．NO．71－43－2）、甲苯（CAS．NO．108－88－3）、二甲苯（CAS：1330－20－7）等，若相关部门能够规范命名，则可以使税务机关清晰判断企业产品的性质、用途，界定是否应予征税。
一、改革要解决的关键问题
（一）成品油进出口双向受限，加剧国内产能过剩局面
成品油的进出口需要有国家给出的相关资质，但目前来看一般的民营企业是无法经营的，这种类型的资质基本上只有中石油、中石化、中海油才有。目前，我国社会石油经营单位中的一部分企业有着长期经营进出口成品油的经验，有其固定的渠道和市场，由于缺少进出口经营权和配额，其发展受到很大限制。国内成品油出口需求是制约产能发挥的重要因素。目前我国经济对石油消费拉动减弱，石油需求将保持2%—3%低速增长，成品油消费将由过去的高增长、高消耗、高污染的“三高”转变为低增长、低消耗、低污染的“三低”新常态。2014年开始，国内炼油产能过剩明显，近两年地炼的开工率一直都在40%以下低位。成品油的出口，尤其是国内过剩严重的柴油出口将逐渐呈现常态化和规模化。只有扩大出口，才能有效提升产能利用率。
（二）成品油定价机制不完善，自主定价体系还没有形成
现阶段我国成品油价格机制已经实现与国际市场价格的接轨，调价方式更加灵活，并给予了企业一定的自主定价权，价格基本实现了初步的市场化，有力地推动了石油行业市场经济的建立与发展。但是，随着近年来国际石油市场油价的剧烈波动，现行的价格机制问题开始逐渐显现。一是虽然修订的石油价格管理办法缩短了调价时期，加快了调价频率，但仍不能达到根据市场供需现状实时调整价格的要求，国内外成品油的价格水平存在一定的“时间差”，仍会导致一些企业存在套利行为，影响成品油市场的规范健康运行。二是虽然我国成品油价格机制已与国际市场价格接轨，但是由于国内外成品油流通市场并没有完全接轨，大部分企业不能自由进出口成品油，存在贸易壁垒，这必将导致国内外两个市场的割裂，出现国内消费结构与市场供需关系不相匹配的现象。三是政府调整成品油价格的决策程序尚不透明，计算公式和挂靠油种尚未公开，仍会引起社会的广泛质疑和诸多怨言。四是成品油的市场化改革是一个系统工程，其价格的市场化需要与成品油市场的流通体制改革相互配合，共同推进。然而，目前我国流通体制的改革进展缓慢，导致成品油市场化改革难以快速推进。此外，世界石油市场的格局决定了石油的定价机制，现有的国际石油定价机制并不能充分反映东亚的石油供需格局，导致我国进口石油的价格偏高，波动剧烈的石油价格也使国内企业迫切需要更为便捷的国内价格避险渠道，提高我国在世界石油价格体系中的定价权也成为当务之急。
（三）油源高度垄断，民营流通企业生存空间有限
石油消费市场化和石油供应垄断化已成为当前我国石油市场中的主要矛盾。目前，国家对油源的控制仍然很严，这使得一些企业，特别是民营企业经营陷入困境。中石油、中石化两大巨头的炼油厂生产的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方炼油厂生产的配额内的成品油也必须交由中石化、中石油的销售公司进行统一销售。成品油出厂价和批发价实际上是由两大集团制定，因而出现国内成品油价格批零倒挂等畸形现象，导致国内汽柴油市场长期供应紧张。目前，在国内成品油批发企业中，民营企业约占1/3左右，加油站占56%左右，但其成品油销售总量只占市场份额的不足30%。民营石油批发零售企业无油可卖、油价批零倒挂的现象存在已久，很多民营加油站无奈被两大集团收购，留下的多数经营惨淡，生存状况每况愈下，有些被迫关门歇业。由于缺乏油源，国内民营石油企业开工规模不到产能的1/10，生产设备大量闲置，有相当一部分民营企业被迫使用进口的高污染、低收率的燃料油替代原油，生产低品质油品以供应紧缺的成品油市场。很多民营油企的加油站和仓储都是1992年石油市场放开后投资十几亿元建成的，如今多数处于半闲置状态。两大集团的过度垄断妨碍了市场的健全发展，因此要充分发挥市场机制的作用，就必须破除石油流通的行业垄断，培育多元化的市场主体，活跃市场，缓解石油市场的供求矛盾。
（四）成品油税费不合理，总体税负压力较大
完善的成品油税制是保证成品油市场正常运行的重要基础。目前中国成品油的税收办法还存在着不合理的地方，需要进一步完善。首先，目前的消费税作为价格的组成部分在生产环节征收，一方面导致了多次重复征税，使转嫁到产品出厂价中的总税额比实际高；另一方面受到现行的价格体制和税收征收办法的限制，税收难以完全转移到消费者身上，因而不能充分发挥其调节消费的作用。其次，现行生产型增值税使固定资产投资较大的炼油企业不能抵扣购入固定资产所纳税款，在国际竞争中处于不利地位。再次，燃油税迟迟不能出台，政府有关部门的乱收费依然严重。与此同时，在税负方面，以燃料油为主要原材料的地炼企业一方面存在“天生劣势”（国有炼化企业以原油为主要原材料，无需缴纳消费税），另一方面某些沿用多年的合法避税手段随着税收政策的不断健全也不再可用，客观上造成了地炼企业经营压力不断增大的现实。（五）政企职责界定不清，成品油市场监管不到位由于政府政策制定和监管职能没有相对分开，因此，政府部门既是政策制定部门，又是监管部门。在这种体制下，我国政府在优化产能布局，市场监管，资源储备和利用价格、税收等经济杠杆调控市场的作用没有充分发挥。一些本应政府承担职责，在实际运行中由企业承担；企业在市场保供、国家石油储备、进出口贸易等方面履行部分政府职能，同时还要完成利润考核目标。政府在制定行业进入标准、市场监管手段等方面都采取了一种保护国有资产、打造强大民族工业“航空母舰”的态度，这不但造成了各市场经营主体的不平等竞争，助长了大型国企借助行政手段独断市场的情绪。由于成品油监管体系的不健全和不到位，其弊端也日益明显，还体现在油品质量标准多，价格差异大。目前执行的汽柴油标准有国家标准、乙醇汽油标准、地方标准（含甲醇汽油），实施的汽油和柴油产品标准达到了11项，各种汽油、柴油牌号多达47个。另外，由于市场监管不到位，非法经营成品油的现象有所反弹，一些非法炼油厂死灰复燃；一些地区假冒伪劣油品重新流入市场；一些成品油经营企业假冒中石化、中石油等知名成品油经营企业的商标、标识；一些加油站价格欺诈、缺斤少两等不正当经营行为时有发生。
二、改革的主要目标
市场主体多元化。培育形成公平开放、有序竞争的油气市场格局。石油市场的准入门槛显著降低，更多的民营石油企业和外资石油企业参与市场竞争。流通市场规范有序，流通限制逐步消除。定价机制市场化。形成以市场为基础的能源定价新机制。一方面，能源价格能够合理反映能源供求变化，引导国内能源投资和消费；另一方面，国内、国际能源价格逐步接轨，确立中国在国际能源定价的主动地位。油品来源多样化。从源头对石油市场进行管理，国家基本放开对成品油进出口的限制，发挥国内外两个市场对我国成品油保障作用，扩大我国炼油企业的市场空间，为化解产能过剩创造更好的外部条件。税费征收合理化。通过运用税收政策来保持国内成品油零售价格相对稳定，建立和完善成品油市场机制，为最终实现价格市场化打好基础，减轻其对社会、经济的负面影响，维护国家安全和社会稳定。市场监管规范化。石油法律法规体系逐步建立健全，监管体系逐步完善，即建立石油行业在市场准入、市场交易、资源管理、行业监管、限制垄断以及有效竞争等方面的法律法规。到2017年，成品油市场准入更加开放，市场竞争显著提高，价格机制更加市场化，财税调节更趋合理，制约成品油流通管理的体制机制性问题得到有效解决，相关法律法规和标准体系基本建立，行业管理水平显著提升。到2020年，建立起与社会主义市场经济体制相适应的，市场主体多元、市场竞争充分、价格机制完善、市场体系健全、财税调节科学、法律体系完备、宏观管理高效、市场监管有力的现代成品油管理体制，形成成品油市场安全、可持续发展的基本制度框架。
三、改革的重点任务
（一）完善成品油进出口体制，加快研究制定汽柴油一般贸易出口政策
稳步放开成品油进口权。逐步放开石油企业进口控制，扩大许可进口量并放宽进口企业的资格，推行公平、竞争的石油进口秩序。允许在非国营贸易配额内自行进口原油和成品油，并可在交易市场上流通，取消对成品油非国营贸易配额只能用于进口燃料油的限制。对于铁路、航空以及交通等需要大量石油供给并且拥有自身完善的石油供应网络的大型企业，可以允许其享有成品油进出口权。增加进口主体要按照国际惯例设立必要的资质条件，如油库库容、接卸设施、必要库存量、自有资金等，减少投机需求，降低市场波动。加快研究制定成品油出口政策。对成品油的出口经营，由两大集团出口调整为由国有和民营企业共同出口，成品油出口按照国营贸易、非国营贸易方式进行管理；允许成品油出口由非国营贸易企业参与管理，并给予非国营贸易企业、国营贸易企业同等的权利。在成品油市场供求关系不同时期，灵活调整关税政策，通过进出口手段调节国内市场余缺，化解产能过剩，参与国际竞争。
（二）加快石油市场流通体制改革，努力形成竞争性市场结构
培育多元化市场竞争主体。深入研究非公资本进入石油行业的准入范围、准入资质，核准和监管办法等问题，努力降低石油市场的准入门槛，让更多的民营石油企业和外资石油企业参与市场竞争，培育多元化市场主体，改变当前集中度较高的市场结构，努力形成竞争性的市场结构。支持民营企业通过重组、兼并和拓展业务等方式增强竞争能力。营造公平竞争的市场环境。切实理顺政府两大集团公司和其他企业之间的关系，科学配置政府和企业的职能，制定有关促进竞争和反垄断的政策法规，利用法规来限制垄断和不正当竞争行为，规范流通市场秩序，努力营造有效竞争、健康有序的市场环境。促进成品油供应多样化。将地方炼厂生产的成品油也应纳入国家的销售管理渠道。允许各石油专项用户组建独立的石油销售公司负责系统内成品油的供应，并授予企业采购自，为进一步推进成品油市场化进程摸索经验。规范成品油质量标准。进一步统一油品质量标准，减少成品油品号，在全国范围内执行国家标准；合并柴油标准，执行《车用柴油》标准；减少油品品号，逐步将柴油牌号减少到3个。
（三）以市场配置资源为基础，完善成品油定价机制
建立国内石油市场报价体系。独立的石油市场报价机构根据市场交易状况播报市场交易价格和交易量，成为成品油贸易商签订贸易合同重要的定价依据。因此，要加大石油报价机构的培育力度，不断增强其播报价格的影响力和公信力，同时建立健全系统完备的石油市场报价体系，推动石油市场主体之间的自由贸易以及市场化价格的形成。逐步实行市场自主决定价格的机制。将国内汽柴油最高零售价格均调整为全国一价，为国内石油行业竞争提供一个相对公平的价格政策环境。继续扩大成品油零售企业在市场运行中的自主性，在贸易过程中存在的价格差距由零售企业根据市场供需现状自行调整。同时，继续缩短或者放开对调价周期的限制，逐步实现企业可以根据市场状况实时调整交易价格。加强对成品油定价机制的监管力度。政府应积极转变职能，由原先成品油价格的制定者，转变为成品油价格的公布者和监督者，进一步公开成品油价格的决策程序、计算公式及与国际成品油价格挂钩与联动的方式，消除公众的诸多质疑。同时，要积极发挥公众的监督力量，加强对成品油价格及其市场的监管力度。建立税收调节机制和补贴机制。要建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对农业等部分弱势群体和公益性行业适当补助的机制以及石油企业因油价上涨带来超额收益的财政调节机制。
（四）完善成品油税费政策，促进经济转型和公平负担
一、改革要解决的关键问题
（一）成品油进出口双向受限，加剧国内产能过剩局面
成品油的进出口需要有国家给出的相关资质，但目前来看一般的民营企业是无法经营的，这种类型的资质基本上只有中石油、中石化、中海油才有。目前，我国社会石油经营单位中的一部分企业有着长期经营进出口成品油的经验，有其固定的渠道和市场，由于缺少进出口经营权和配额，其发展受到很大限制。
国内成品油出口需求是制约产能发挥的重要因素。目前我国经济对石油消费拉动减弱，石油需求将保持2%―3%低速增长，成品油消费将由过去的高增长、高消耗、高污染的“三高”转变为低增长、低消耗、低污染的“三低”新常态。2014年开始，国内炼油产能过剩明显，近两年地炼的开工率一直都在40%以下低位。成品油的出口，尤其是国内过剩严重的柴油出口将逐渐呈现常态化和规模化。只有扩大出口，才能有效提升产能利用率。
（二）成品油定价机制不完善，自主定价体系还没有形成
现阶段我国成品油价格机制已经实现与国际市场价格的接轨，调价方式更加灵活，并给予了企业一定的自主定价权，价格基本实现了初步的市场化，有力地推动了石油行业市场经济的建立与发展。但是，随着近年来国际石油市场油价的剧烈波动，现行的价格机制问题开始逐渐显现。
一是虽然修订的石油价格管理办法缩短了调价时期，加快了调价频率，但仍不能达到根据市场供需现状实时调整价格的要求，国内外成品油的价格水平存在一定的“时间差”，仍会导致一些企业存在套利行为，影响成品油市场的规范健康运行。
二是虽然我国成品油价格机制已与国际市场价格接轨，但是由于国内外成品油流通市场并没有完全接轨，大部分企业不能自由进出口成品油，存在贸易壁垒，这必将导致国内外两个市场的割裂，出现国内消费结构与市场供需关系不相匹配的现象。
三是政府调整成品油价格的决策程序尚不透明，计算公式和挂靠油种尚未公开，仍会引起社会的广泛质疑和诸多怨言。
四是成品油的市场化改革是一个系统工程，其价格的市场化需要与成品油市场的流通体制改革相互配合，共同推进。然而，目前我国流通体制的改革进展缓慢，导致成品油市场化改革难以快速推进。
此外，世界石油市场的格局决定了石油的定价机制，现有的国际石油定价机制并不能充分反映东亚的石油供需格局，导致我国进口石油的价格偏高，波动剧烈的石油价格也使国内企业迫切需要更为便捷的国内价格避险渠道，提高我国在世界石油价格体系中的定价权也成为当务之急。
（三）油源高度垄断，民营流通企业生存空间有限
石油消费市场化和石油供应垄断化已成为当前我国石油市场中的主要矛盾。目前，国家对油源的控制仍然很严，这使得一些企业，特别是民营企业经营陷入困境。中石油、中石化两大巨头的炼油厂生产的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方炼油厂生产的配额内的成品油也必须交由中石化、中石油的销售公司进行统一销售。
成品油出厂价和批发价实际上是由两大集团制定，因而出现国内成品油价格批零倒挂等畸形现象，导致国内汽柴油市场长期供应紧张。目前，在国内成品油批发企业中，民营企业约占1/3左右，加油站占56%左右，但其成品油销售总量只占市场份额的不足30%。民营石油批发零售企业无油可卖、油价批零倒挂的现象存在已久，很多民营加油站无奈被两大集团收购，留下的多数经营惨淡，生存状况每况愈下，有些被迫关门歇业。由于缺乏油源，国内民营石油企业开工规模不到产能的1/10，生产设备大量闲置，有相当一部分民营企业被迫使用进口的高污染、低收率的燃料油替代原油，生产低品质油品以供应紧缺的成品油市场。很多民营油企的加油站和仓储都是1992年石油市场放开后投资十几亿元建成的，如今多数处于半闲置状态。
两大集团的过度垄断妨碍了市场的健全发展，因此要充分发挥市场机制的作用，就必须破除石油流通的行业垄断，培育多元化的市场主体，活跃市场，缓解石油市场的供求矛盾。
（四）成品油税费不合理，总体税负压力较大
完善的成品油税制是保证成品油市场正常运行的重要基础。目前中国成品油的税收办法还存在着不合理的地方，需要进一步完善。首先，目前的消费税作为价格的组成部分在生产环节征收，一方面导致了多次重复征税，使转嫁到产品出厂价中的总税额比实际高；另一方面受到现行的价格体制和税收征收办法的限制，税收难以完全转移到消费者身上，因而不能充分发挥其调节消费的作用。其次，现行生产型增值税使固定资产投资较大的炼油企业不能抵扣购入固定资产所纳税款，在国际竞争中处于不利地位。再次，燃油税迟迟不能出台，政府有关部门的乱收费依然严重。
与此同时，在税负方面，以燃料油为主要原材料的地炼企业一方面存在“天生劣势”（国有炼化企业以原油为主要原材料，无需缴纳消费税），另一方面某些沿用多年的合法避税手段随着税收政策的不断健全也不再可用，客观上造成了地炼企业经营压力不断增大的现实。
（五）政企职责界定不清，成品油市场监管不到位
由于政府政策制定和监管职能没有相对分开，因此，政府部门既是政策制定部门，又是监管部门。在这种体制下，我国政府在优化产能布局，市场监管，资源储备和利用价格、税收等经济杠杆调控市场的作用没有充分发挥。一些本应政府承担职责，在实际运行中由企业承担；企业在市场保供、国家石油储备、进出口贸易等方面履行部分政府职能，同时还要完成利润考核目标。政府在制定行业进入标准、市场监管手段等方面都采取了一种保护国有资产、打造强大民族工业“航空母舰”的态度，这不但造成了各市场经营主体的不平等竞争，助长了大型国企借助行政手段独断市场的情绪。
由于成品油监管体系的不健全和不到位，其弊端也日益明显，还体现在油品质量标准多，价格差异大。目前执行的汽柴油标准有国家标准、乙醇汽油标准、地方标准（含甲醇汽油），实施的汽油和柴油产品标准达到了11项，各种汽油、柴油牌号多达47个。
另外，由于市场监管不到位，非法经营成品油的现象有所反弹，一些非法炼油厂死灰复燃；一些地区假冒伪劣油品重新流入市场；一些成品油经营企业假冒中石化、中石油等知名成品油经营企业的商标、标识；一些加油站价格欺诈、缺斤少两等不正当经营行为时有发生。
二、改革的主要目标
市场主体多元化。培育形成公平开放、有序竞争的油气市场格局。石油市场的准入门槛显著降低，更多的民营石油企业和外资石油企业参与市场竞争。流通市场规范有序，流通限制逐步消除。
定价机制市场化。形成以市场为基础的能源定价新机制。一方面，能源价格能够合理反映能源供求变化，引导国内能源投资和消费；另一方面，国内、国际能源价格逐步接轨，确立中国在国际能源定价的主动地位。
油品来源多样化。从源头对石油市场进行管理，国家基本放开对成品油进出口的限制，发挥国内外两个市场对我国成品油保障作用，扩大我国炼油企业的市场空间，为化解产能过剩创造更好的外部条件。
税费征收合理化。通过运用税收政策来保持国内成品油零售价格相对稳定，建立和完善成品油市场机制，为最终实现价格市场化打好基础，减轻其对社会、经济的负面影响，维护国家安全和社会稳定。
市场监管规范化。石油法律法规体系逐步建立健全，监管体系逐步完善，即建立石油行业在市场准入、市场交易、资源管理、行业监管、限制垄断以及有效竞争等方面的法律法规。
到2017年，成品油市场准入更加开放，市场竞争显著提高，价格机制更加市场化，财税调节更趋合理，制约成品油流通管理的体制机制性问题得到有效解决，相关法律法规和标准体系基本建立，行业管理水平显著提升。
到2020年，建立起与社会主义市场经济体制相适应的，市场主体多元、市场竞争充分、价格机制完善、市场体系健全、财税调节科学、法律体系完备、宏观管理高效、市场监管有力的现代成品油管理体制，形成成品油市场安全、可持续发展的基本制度框架。
三、改革的重点任务
（一）完善成品油进出口体制，加快研究制定汽柴油一般贸易出口政策
稳步放开成品油进口权。逐步放开石油企业进口控制，扩大许可进口量并放宽进口企业的资格，推行公平、竞争的石油进口秩序。允许在非国营贸易配额内自行进口原油和成品油，并可在交易市场上流通，取消对成品油非国营贸易配额只能用于进口燃料油的限制。对于铁路、航空以及交通等需要大量石油供给并且拥有自身完善的石油供应网络的大型企业，可以允许其享有成品油进出口权。增加进口主体要按照国际惯例设立必要的资质条件，如油库库容、接卸设施、必要库存量、自有资金等，减少投机需求，降低市场波动。
加快研究制定成品油出口政策。对成品油的出口经营，由两大集团出口调整为由国有和民营企业共同出口，成品油出口按照国营贸易、非国营贸易方式进行管理；允许成品油出口由非国营贸易企业参与管理，并给予非国营贸易企业、国营贸易企业同等的权利。在成品油市场供求关系不同时期，灵活调整关税政策，通过进出口手段调节国内市场余缺，化解产能过剩，参与国际竞争。
（二）加快石油市场流通体制改革，努力形成竞争性市场结构
培育多元化市场竞争主体。深入研究非公资本进入石油行业的准入范围、准入资质，核准和监管办法等问题，努力降低石油市场的准入门槛，让更多的民营石油企业和外资石油企业参与市场竞争，培育多元化市场主体，改变当前集中度较高的市场结构，努力形成竞争性的市场结构。支持民营企业通过重组、兼并和拓展业务等方式增强竞争能力。
营造公平竞争的市场环境。切实理顺政府两大集团公司和其他企业之间的关系，科学配置政府和企业的职能，制定有关促进竞争和反垄断的政策法规，利用法规来限制垄断和不正当竞争行为，规范流通市场秩序，努力营造有效竞争、健康有序的市场环境。
促进成品油供应多样化。将地方炼厂生产的成品油也应纳入国家的销售管理渠道。允许各石油专项用户组建独立的石油销售公司负责系统内成品油的供应，并授予企业采购自，为进一步推进成品油市场化进程摸索经验。
规范成品油质量标准。进一步统一油品质量标准，减少成品油品号，在全国范围内执行国家标准；合并柴油标准，执行《车用柴油》标准；减少油品品号，逐步将柴油牌号减少到3个（0#、-20#和-35#）。
（三）以市场配置资源为基础，完善成品油定价机制
建立国内石油市场报价体系。独立的石油市场报价机构根据市场交易状况播报市场交易价格和交易量，成为成品油贸易商签订贸易合同重要的定价依据。因此，要加大石油报价机构的培育力度，不断增强其播报价格的影响力和公信力，同时建立健全系统完备的石油市场报价体系，推动石油市场主体之间的自由贸易以及市场化价格的形成。
逐步实行市场自主决定价格的机制。将国内汽柴油最高零售价格均调整为全国一价，为国内石油行业竞争提供一个相对公平的价格政策环境。继续扩大成品油零售企业在市场运行中的自主性，在贸易过程中存在的价格差距由零售企业根据市场供需现状自行调整。同时，继续缩短或者放开对调价周期的限制，逐步实现企业可以根据市场状况实时调整交易价格。
加强对成品油定价机制的监管力度。政府应积极转变职能，由原先成品油价格的制定者，转变为成品油价格的公布者和监督者，进一步公开成品油价格的决策程序、计算公式及与国际成品油价格挂钩与联动的方式，消除公众的诸多质疑。同时，要积极发挥公众的监督力量，加强对成品油价格及其市场的监管力度。
建立税收调节机制和补贴机制。要建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对农业等部分弱势群体和公益性行业适当补助的机制以及石油企业因油价上涨带来超额收益的财政调节机制。
（四）完善成品油税费政策，促进经济转型和公平负担
改革成品油消费税计税办法。将成品油消费税征税环节下移到零售环节，同时调整为价外税，并增加税率的灵活性，实现其调节消费行为、节约用油、保护环境的功能。油品消费税调整为共享税，实行中央与资源城市财政分成的办法，同时不再上划相关税种收入，为推动资源型城市可持续发展提供财力支持。对作为地炼企业原料的燃料油不再征收消费税。
恢复成品油一般贸易出口退税政策。尽快恢复成品油一般贸易出口退税政策，在新常态下促进成品油出口，利用国际市场消化国内过剩产能，维持炼厂加工能力，维护就业和社会稳定，推动经济发展，保障国家能源供应安全。
第一条为了规范我省成品油流通秩序，加强加油站税收管理,堵塞税收管理漏洞，根据《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)、《成品油零售加油站增值税征收管理办法》等有关规定,针对加油站经营管理特点，结合我省实际，制定本办法。
第二条凡经经贸委批准从事成品油零售业务，并已办理工商、税务登记，有固定经营场所，使用加油机自动计量销售成品油的单位和个体经营者（以下简称加油站），适用本办法。
第三条各县(市)级国税局征管部门应有专人负责加油站的税收征管,会同经贸委、工商行政管理局、质量技术监督局等部门,对加油站税收实行综合管理。
其主要职责:
(一)负责向纳税人广泛宣传有关加油站的税收法律、法规及相关政策；
(二)负责对非税控加油机组织实施税控改造；
(三)负责组织对已实施税控改造的加油机和税控加油机进行税控初始化工作;
(四)负责对加油站基本信息的采集、审核、归档和更新；
(五)负责加油站的日常监督管理和税收管理，协调有关工作。
(六)其他相关管理工作。
第二章加油站税控设备管理
第四条加油站必须按规定进行税控功能改造或使用税控加油机，应当配备主动式读卡器和IC卡，并自行向读卡器生产企业进行购买。
第五条实施税控改造的加油机或新购的税控加油机，必须通过质量技术监督部门的计量检定和税务机关税控初始化后方可投入使用。
第六条税控设备生产厂家或其商应与加油站签订安装和售后服务合同，并及时解决安装中出现的各种问题。对于问题严重又无法解决的，要负责更换或改用其他改造方式。
第七条加油站的工作人员必须按照税控加油机的使用说明操作加油机。在调整油品价格时，必须同时调整税控装置显示的价格。
第三章税款征收管理
第八条本办法所称加油站一律按照《国家税务总局关于加油站一律按照增值税一般纳税人征税的通知》认定为增值税一般纳税人，并根据《中华人民共和国增值税暂行条例》有关规定进行征收管理。
第九条与总机构在同一县（市）、由总机构统一配送成品油并实行统一核算的加油站，以及与总机构不在同一县（市）、由总机构统一配送成品油并实行统一核算且经总局、省局批准的加油站，其增值税由总机构汇总缴纳。
与总机构不在同一县（市）的加油站，除总局、省局另有规定外，一律在所在地就地纳税；总机构向其配送的成品油，应视同销售，按规定开具增值税专用发票。
第十条加油站销售成品油时,必须按照规定使用由国税机关统一印制的普通发票或增值税专用发票。
第十一条加油站无论以何种结算方式（如收取现金、支票、汇票、加油凭证（簿）、加油卡等）收取售油款，均应征收增值税。加油站销售成品油必须按不同品种分别核算，准确计算应税销售额。加油站以收取加油凭证（簿）、加油卡方式销售成品油，不得向用户开具增值税专用发票；用户确需换开增值税专用发票的，应按照《转发国家税务总局〈成品油零售加油站增值税征收管理办法〉的通知》（皖国税发〔2002〕68号）的有关规定，向预售加油凭证（簿）、加油卡的单位进行换开。
第十二条加油站必须按规定建立《加油站日销售油品台账》登记制度。加油站应按日登记台账，按日或交接班次填写，完整、详细地记录当日或本班次的加油情况，月终汇总登记《加油站月销售油品汇总表》。台账须按月装订成册，按会计原始账证的期限保管，以备主管税务机关检查。
第十三条加油站除按月向主管税务机关报送增值税一般纳税人纳税申报办法规定的申报资料外，还应报送以下资料：
（一）《加油站月份加油信息明细表》、加油信息IC卡；
（二）《加油站月销售油品汇总表》；
（三）《成品油购销存数量明细表》；
（四）《加油机税控装置出油情况统计表》。
汇总纳税的总机构在申报时，除按规定报送一般纳税人的申报资料外，还应报送以下资料：
（一）《总机构月份直接批发、零售油品汇总表》（含向其所属跨市、县独立纳税的加油站配送油品信息）；
（二）所属汇总纳税的《加油站月份加油信息明细表》、加油信息IC卡；
（三）所属汇总纳税的《加油站月销售油品汇总表》；
（四）《成品油购销存数量明细表》（汇总总机构及所属各汇总纳税加油站的数量填写）；
（五）经审核确认应予扣除的自有车辆自用油、为外单位代储油以及所属加油站倒库油、检测油信息及相关审核凭证。
与总机构不在同一县（市）的加油站和其他独立加油站在纳税申报时报送的申报资料，按《成品油零售加油站增值税征收管理办法》（国家税务总局令第2号）第八条规定执行。
第十四条国税机关征收部门应通过人机结合的方式，将加油站申报纳税数据与加油信息IC卡抄录的数据进行比对。若申报表数据与加油信息IC卡数据相符的，可正常受理；不相符的，要及时查找原因，并移交税源管理部门进行评估，有重大偷税嫌疑的移交稽查部门处理。
第十五条加油站通过加油机加注成品油属于以下情形的，允许在当月成品油销售数量中扣除：
（一）经主管税务机关确定的加油站自有车辆自用油；
（二）外单位购买的，利用加油站的油库存放的代储油；
加油站发生代储油业务时，应凭委托代储协议及委托方购油发票复印件向主管税务机关申报备案。
（三）加油站本身倒库油；
加油站发生成品油倒库业务时，须提前向主管税务机关报告说明，由主管税务机关派专人实地审核监控。
（四）加油站检测用油(回罐油)。
上述允许扣除的成品油数量，加油站月终应根据《加油站月销售油品汇总表》统计的数量向主管税务机关申报。
第十六条对财务核算不健全的加油站，如已全部安装税控加油机，应按照税控加油机所记录的数据确定计税销售额征收增值税。对未全部安装税控加油机（包括未安装）或税控加油机运行不正常的加油站，主管税务机关应要求其严格执行台账制度，并按月报送《成品油购销存数量明细表》。按月对其成品油库存数量进行盘点，定期联合有关执法部门对其进行检查。
主管税务机关应将财务核算不健全的加油站全部纳入增值税纳税评估范围，结合通过金税工程网络所掌握的企业购油信息以及本地区同行业的税负水平等相关信息，按照《国家税务总局关于加强商贸企业增值税纳税评估工作的通知》（国税发〔2001〕140号）的有关规定进行增值税纳税评估。对纳税评估有异常的，应立即移送稽查部门进行税务稽查。
主管税务机关对财务核算不健全的加油站可以根据所掌握的企业实际经营状况，核定征收增值税。
第十七条发售加油卡、加油凭证销售成品油的纳税人（以下简称“预售单位”）在售卖加油卡、加油凭证时，应按预收账款方法作相关账务处理，不征收增值税。
预售单位在发售加油卡或加油凭证时可开具普通发票，如购油单位要求开具增值税专用发票，待用户凭卡或加油凭证加油后，根据加油卡或加油凭证回笼纪录，向购油单位换开增值税专用发票。接受加油卡或加油凭证销售成品油的单位与预售单位结算油款时，接受加油卡或加油凭证销售成品油的单位根据实际结算的油款向预售单位开具增值税专用发票，并据以计算纳税；预售单位应按结算油款作成品油购进处理，计算增值税进项税额，并根据回笼记录冲抵预收帐款，计算销售额和销项税额。
第十八条各地国税机关应当按照国家税务总局的要求及时对税务端《加油站税控初始化管理系统》软件进行安装、升级，并有信息中心专门技术人员负责。
第四章纳税评估
第十九条主管税务机关税源管理部门应当加强对加油站的纳税评估。对经批准汇总缴纳增值税的加油站，一律由汇总纳税单位所在地主管税务机关组织纳税评估。
第二十条主管税务机关税源管理部门完成数据采集后，利用以进控销软件系统对加油站进行评定。指标异常的，系统自动生成《纳税申报异常纳税人清单》。
第二十一条对被评定为申报异常的加油站和其他需要进行纳税评估的加油站进行评估的指标来源及分析：
（一）成品油购进金额差异率
成品油购进金额差异率=（下传评估所属期成品油批发单位专用发票金额合计+所属期加油站在成品油批发单位取得普通发票金额合计）÷所属期加油站申报自购油金额合计×100%。
成品油购进金额差异率≠1，属于异常。
（二）销售额差异率
销售额差异率=（评估所属期测算的销售额－评估所属期申报的销售额）÷评估所属期申报的销售额
评估所属期测算的销售额=（评估所属期“期初库存自购金额合计”+下传评估所属期成品油批发单位的专用发票金额合计－评估所属期“本期出库非应税部分自用金额合计”－评估所属期“期末库存自购金额合计”）÷（1－销售毛利率）
评估所属期测算的销售额还可根据评估所属期加油机泵码数×销售价格来计算。
销售额差异率＜－5％或＞5％，属于异常。
（三）存货周转率=主营业务成本÷[(期初存货成本+期末存货成本)÷2]×100%.
存货周转率加快,应纳税款减少,属于异常。
（四）进项税金控制额=（期末存货较期初增加额+本期销售成本+期末应付帐款较期初减少额）×主要外购货物的增值税税率+本期运费支出数×7%。
进项税金控制额与增值税申报表中进项税额核对，若前者明显小于后者，属于异常。
（五）税收负担率
税收负担率=本期应纳税额÷本期应税销售额×100%
税收负担率<本地区加油站平均税收负担率，属于异常。
销售毛利率和平均税收负担率，由地市级国家税务局根据本地区社会加油站的有关情况进行测算、确定。
第二十二条对一般性的疑点问题，允许纳税人进行自查，限时报送《纳税评估自查情况表》，并提供有关的证据资料。
第二十三条主管税务机关对分析列举的疑点问题，可以与法人代表、企业财务人员、生产经营者约谈，约谈可以解释清楚的，请纳税人提供有关证据、凭证和证明；约谈仍不能解除异常情况的，应进行实地核查。
（一）与加油站主管财务负责人进行约谈，重点了解内容包括：
1.评估期内油价调整情况或其他政策变动因素；
2.成品油销售数量情况；
3.不同油品型号销售收入情况；
4.自有车辆自用油情况；
5.代储油业务，委托代储协议有关内容；
6.成品油倒库业务及向主管税务机关报告说明内容；
7.检测用油情况；
8.当月成品油销售数量中扣除部分向主管税务机关申报情况；
9.其他情况。
（二）与加油站采购人员进行约谈，重点了解内容包括：
1.多渠道购进成品油情况；
2.当期成品油购进数量情况；
3.其他情况。
（三）实地查验重点核实以下事项：
1.通过查验银行对帐单、采购合同、运输费用发票、入库单等，核实加油站实际购进成品油数量与申报数量是否一致；
2.采取技术手段查验不同型号成品油的库存数量，核实加油站的实际库存数量与申报数量是否一致，并记录库存数量；
3.通过查验《加油机日销售油品台帐》和其他销售记录，核实加油站的实际销售数量与申报数量是否一致；
4.通过查验自有车辆数量和用油情况，核实加油站的实际扣除数量与申报数量是否一致、其相应的进项税额是否转出；
5.通过查验委托代储油协议、成品油倒库业务情况，核实加油站的实际扣除数量与申报数量是否一致。
第二十四条对审核评析结果，评定处理人员应区别不同情况按以下原则进行分类处理：
（一）每次纳税评估均应制作《纳税评估情况报告》，作为考核评估人员工作质量的重要依据；
（二）经审核评析查无问题的，根据《纳税评估情况报告》直接登录纳税评估工作台账；
（三）对于纳税人自查出的问题，或经纳税评估部门评估出的事实清楚、证据确凿，应补交税款但尚不构成偷、逃、骗税问题的，根据《纳税评估情况报告》，由主管国税机关根据具体情况分别处理：
1.需要更正申报的，制作《申报（缴款）错误更正决定书》，要求纳税人更正申报；
2.需要补交税款的，制作《税务处理决定书》送达纳税人；
3.需要进行处罚的，制作《税务行政处罚事项告知书》、《税务行政处罚决定书》，送达纳税人。
（四）对有偷逃骗税、虚开发票嫌疑的纳税人，评定处理人员应填制《纳税评估选案建议书》和《资料移交单》经主管国税机关负责人批准后，移交稽查部门查处。
第五章监督检查
第二十五条主管国税机关要加强对加油站的税收检查,建立对加油站税收管理情况的检查制度，并建立完整的税收检查档案,及时掌握加油站有关信息,加强对加油站税收管理的跟踪监控。
第二十六条检查制度包括：
（一）检查新开设的加油站购置的加油机或原有加油站更换的加油机是否符合本办法规定，相关证明是否齐全。
（二）检查加油站的帐薄、记帐凭证、报表和有关资料。
（三）检查税控加油机或税控装置的运行是否正常，记录数据是否真实。每季度应对所管辖加油站运用稽查卡进行一次加油数据读取并将读出的数据与该加油站的《增值税纳税申报表》、《加油站日销售油品台帐》、《加油站月销售油品汇总表》等资料进行核对。
（四）检查有关抵减的项目是否合法、真实。
（五）检查申请注销的加油站加油机是否停止使用。
（六）发现问题应及时指导与纠正，出现较大差异且加油站又不能说清理由的，应移交稽查部门进行稽查。
第二十七条加油站税收征管涉及税务机关多个部门，各部门之间要按工作要求，沟通情况，交流信息，紧密协作，增强责任心，全面提高管理水平。
第六章法律责任
第二十八条对未按规定进行纳税申报和未办理税务登记、变更或注销的加油站，国税机关应严格按照《征管法》第六十条的规定进行处罚。
第二十九条未按规定安装税控装置或使用税控加油机的,以及未进行税控初始化的加油机,主管国税机关应及时提请相关职能部门实施查封,停止其使用。
第三十条凡破坏或擅自改动、拆卸税控装置,以及未经国税机关批准,使用非税控方式销售成品油，按《征管法》及其《细则》的有关规定进行处罚。涉嫌构成犯罪的，及时移送公安部门追究其刑事责任。
第三十一条加油站采取本办法第二十九条、第三十条所列行为，造成加油站成品油销售数据不实，并以此进行纳税申报的，按偷税处理。处罚后仍不改正的，提请工商行政管理部门取消其经营资格。
第三十二条加油站未按规定建立健全财务会计制度，以及未按规定报送加油数据和相关资料的，依据税收法律、法规的规定进行处理。
第三十三条加油站的违法行为同时涉及其他部门相关管理规定的，国税机关应会同经贸、工商、公安、质量监督等部门联合进行处理、处罚。
第三十四条对加油站的其他违法违规行为，依照有关法律法规的规定处理。
第七章附则
第三十五条本办法未尽事项按国家有关税收法律法规规定执行。
