监理单位是专业化、社会化的中介服务机构，受业主的委托，以自身的专业技术、管理技术有效地控制工程建设项目的进度、质量、投资，公正地管理合同，使工程建设项目的总目标得以最优实现。监理制度在西方已经有较长的发展历史，并已成熟完善。FIDIC制定的《土木工程施工合同条件》已经为国际承包市场普遍认可和广泛应用，对业主、监理工程师、承包商的责任、权利进行了详细的规定，是工程建设项目有序进行的保证书。我国也开始参照执行。1当前监理工作的误区由于我国的建设监理制起步较晚，计划经济的体制决定了我国监理制度从一建立就有其本身的特点，没有形成社会化的监理模式，至今仍存在着以下误区：1.1监理制度仅局限于施工阶段监理制度应该贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。但目前，我国监理工作一般仅限于工程建设项目的施工阶段，监理人员接受委托后，工程马上开工，造成监理人员边干边熟悉情况，对工程并未深入的掌握和熟悉，尤其是水利工程，规模相对较大，技术复杂程度相对较高，战线较长，影响因素很多，不利于监理工作的顺利开展。1.2对业主行为无规范业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行，建设目标能否如期实现。有的对监理工作干预较多，有的不通过监理工程师直接给承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。其实，监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理者，业主委托了监理，就应由监理工程师去实施对工程建设项目的监督与管理，业主的意见和决策均应通过监理工程师实施，而业主所要做的，是如何做好对监理的管理，而非直接对工程建设项目的管理。业主不规范，是一个普遍的现象。这就要求监理人员必须熟悉监理委托合同，审时度势，正确处理好与业主的关系，从大局出发，顾客第一，为业主服务，对业主负责。只有这样才能取得业主的信任，以利监理工作的开展。规范业主的行为，使业主转变计划经济体制下的观念，是确保工程建设项目顺利进行的先决条件。可以通过对业主招投标或业主招投标的方式来解决这一问题。1.3把监理工程师当作质检员监理工程师是作为公正的第三方，依据监理合同和工程建设承包合同进行监理，不是承包商的质检员。这个问题涉及到职责问题，还涉及到验收程序。各项验收，必须在承包商自检合格的基础上，报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任，监理负责检验工程产品，承包商不能把监理当作自己的质检员，监理自己也不能把自己等同于承包商的质检员，监理的检查要全面。1.4工程质量是监理出来的现在，有一种说法，工程中有事情找监理。工程有问题，监理首当其冲，这种认识未免偏颇。监理是按照业主的授权，依据监理合同和工程建设承包合同对工程建设项目进行监督管理。监理的质量责任可以理解为，在设计阶段有设计质量问题的，设计监理应承担相应责任；在施工阶段，由于施工原因造成工程质量问题的，不论监理是否检测到和发现承包商的不合格产品，监理应承担相应责任，但是不能因此而免除承包商的责任。因为工程建设承包合同中明确规定了承包商须向业主提品的质量标准，这需要“三方”端正思想意识2监理工作的主要任务《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。对承包单位在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司也达不到这一水平。结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并向设计监理发展。2.1监理单位应具备招投标工作的能力施工招投标工作的好坏，其质量的优劣，直接关系到业主能否选择到优秀的承包商，能否得到先进的施工技术和施工方案。如果监理单位能从施工招投标阶段就介入建设项目，则它对工程建设项目就很了解，对业主选定的承包商也很了解，对工程建设承包合同很熟悉，它的监理工作很容易开展和实施。2.2对工程承包合同的管理。以法律为准绳，以合同为依据是监理工程师做好监理工作的原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。集国际和国内工程管理的经验和教训，熟练掌握《FIDIC土木工程施工合同条件》，只有熟悉合同文件，才能管好工程，使工程建设项目总目标得以实现。3监理单位的权利问题监理单位的权利问题也即监理工程师的权利问题，是一个较为敏感的话题，容易引起监理单位与业主之间及承包商之间的矛盾。处理不好，势必造成工程管理的混乱。因此，关于监理工程师的权利，应在工程建设监理合同中作出明确规定，并从以下几个方面予以区分：3.1监理工程师的决定权主要有：1在工程承包合同议定的价格范围内，工程款支付的审核、签认；2结算工程款的复核与否定，没有监理工程师的确认，业主不得支付工程款；3对索赔事项的审核，确认；4对设计、施工总包单位选定的分包单位的批准或否决。3.2监理工程师的审批权主要有：1审批承包商的施工组织设计或施工方案；2工程施工开工令、停工令、复工令；3对工程中使用的材料、设备施工质量检验；4对施工进度进行检查、监督，对工程实际竣工日期提前或延误期限的签定。3.3监理工程师的建议权1有对工程建设相关事项和工程设计的建议权，而不是自主对发现的这一问题进行变更。2要告诉承包商干什么，而不是怎么干。3有对不合格的承包商向业主提出撤换的建议权。4当前监理工作应解决的问题(1)规范业主行为，是“三制”良性发展的先决条件，是工程建设项目实施的必要条件。(2)监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习，依法对合同进行管理。(3)高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究，这两个合同是监理工作开展的重要依据。(4)工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付，工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量，对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前，监理工作很难做到这一点，但是，随着投资主体多元化，监理工程师必须胜任此项工作。(5)加强《水利水电土木工程施工合同条件》和《FIDIC土木工程施工合同条件》的学习，这是监理市场化之必须。(6)加强对分包单位资质的审核，严禁转包。1严格执行监理程序，填写“分包单位资格报审表”，并请业主进行认定。2总承包商承担分包商的责任并对业主负责，工程报验由总承包商组织并填写相应监理表格，报请监理验收，监理一般不宜对分包商直接指令。3监理要加强对分包商现场情况的检查，做到对分包商有效控制。4不许承包商对工程进行转包，严禁分包商再次分包。(7)监理表格要规范化、统一化。目前，监理行业都有自己的不同的监理表格，各地区又有各地区的监理表格。监理市场应有一套统一的监理表格，并应有一套与之相配套的监理应用软件，正如同财务软件一样，能够使承包商及时上报，监理单位及时核定、整理，并向业主报告，并能与工程建设其他部门紧密联系。(8)承包商应加强在监理知识方面的学习，提高承包商对“监理”的认识，懂得监理程序与要求等，便于工程项目的实施。(9)应建立一套完整的监理人才大市场，提供合格的监理工程师供监理单位择优录用，提高工程建设监理的整体水平，做到人尽其才，物尽其用，充分发挥监理人员的作用。
关键词：工程造价工程监理
造价工程师在监理工作中是建设项目造价工作的重要组织者和负责人，具有工程计量审核权、支付工程进度款审核权和工程造价审批权，对维护国家和社会公共利益，维护业主和承包商利益，维护监理单位自身权益，有着不可替代的地位和作用。
造价工程师在工程项目立项决策到竣工投产全过程监理工作中，负责编制或审核投资估算、设计概算、施工图预算，以及工程项目的设计、招投标、施工、结算等各阶段的投资控制工作。造价工程师作为投资控制组负责人，对总监负责，做好投资工作的事前、事中、事后控制。防止决算超预算，预算超概算，概算超估算。为完成投资控制的监理目标，必须完善投资控制的组织措施，建立健全监理组织，明确职责分工及有关制度，落实投资控制的责任。投资控制组应有二个管理层次：（一）控制层。由造价工程师和专业监理工程师组成。具体负责监理规划中投资控制的实施，确定目标控制的方法和手段，制订控制措施。专业监理工程师负责工程计量确认签证，造价工程师负责审核。（二）作业层。由具有资格证书的概预算专业人员和监理员组成。具体负责工程计量并签署原始凭证；监理日记中对人力投入、材料数量、质量、价格、不可抗力等关系到投资控制的情况应尽量详细记录，为控制层提供投资控制第一手材料。
如何在监理工作中发挥造价工程师的作用，笔者认为，应从设计、招投标、施工、竣工结算四个阶段的投资进行重点控制。
1、设计阶段的投资事前控制
项目作出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。为实现各设计阶段的投资控制目标，造价工程师可采取下列监理措施：
1．1、设计合同应明确突破限额设计的责任。造价工程师在各设计阶段进行投资控制时，要将投资限额按投资控制目标分解到各专业设计人员，使设计人员清醒认识到设计应该从经济角度出发，进行多方案设计优选，及时采取纠偏措施，既满足工程质量和功能使用要求又不超投资限额。造价工程师应协助业主在签订设计合同时，明确突破限额设计的责任。如果因设计原因超投资限额，设计人员必须无偿修改、返工；因设计责任进行工程变更，导致超投资限额后果的给予处罚。
1．2、运用标准设计和价值工程原理。（1）、标准设计是经批准的整套标准技术文件图纸。运用标准设计可以节约设计费用，加快施工速度，保证工程质量，较大幅度降低工程造价。因此造价工程师应大力推广标准设计。（2）、价值工程（价值系数V=功能系数F/成本系数C）原理通过对功能和成本的分析，将技术问题和经济问题结合起来进行研究，是设计阶段进行投资控制的科学方法之一。造价工程师应能熟练运用价值工程原理，认真审图，研究图纸中的开间、进深、层高、结构、材料、设备等等是否合理。结合建设单位意见，做多种方案的功能和成本研究，选择价值系数最大的方案为最优方案，达到实现各设计阶段的投资控制目标。
1．3、利用监理信息系统。监理信息系统能积累已完工程的造价数据，掌握国内外经济变化的实时数据，保证建筑材料、设备、运输、汇率等等有关工程造价数据的准确性、时效性。造价工程师应及时将有关的工程造价数据提供给设计人员，挖掘降低造价潜力，为限额设计创造条件。
2、招投标阶段的投资控制
造价工程师在招投标阶段的投资控制中，应根据现行规范、定额和取费标准、施工图纸、现场因素、工期等认真审核标底：（1）审核工程量。（2）审核单价。（3）审核经费及价差。（4）审核各种包干费用和主要材料指标。（5）审核标底造价是否合理。
造价工程师应紧紧控制住标底造价是否合理，目的在于：合理的工程造价是工程质量的保证。高价承包使业主蒙受投资损失；低价承包会造成承包商不规范施工、安全没保障、延误工期、施工质量隐患重重。增加工程项目的全寿命后期维修费用，实属得不偿失。
在评标阶段，为防止串通抬标，必须对投资进行有效控制。造价工程师应使业主认识到合理的工程造价，是工程质量的经济保证。可建议业主采用三次算术平均值的评标方式进行评标：（1）在开启报价标书前1小时，评标委员会全体成员按工程复杂程度各自报出在标底±5%以内者为有效报价，可参与评标。将有效报价去掉一个最高值和一个最低值，取其算术平均值为有效报价浮动率。（3）再取标底核准浮动率与有效报价浮动率的算术平均值得到中标浮动率。
中标浮动率有三条重要作用：
1）中标浮动率能公平确定中标者，中标浮动率作为一条准线：a.以有效报价最接近者优先；b.以低于者优先；c.两种及两个以上有效报价相同时，中签者优先。
2）中标单位的投标报价高于中标浮动率时，以中标浮动率为准；低于时，则取自己的投标报价。
3）中标浮动率在竣工程结算时，造价主管部门审定的工程造价乘以中标浮动率作为业主实际付款的工程造价。
采用上述评标中标方法，能贯彻"公开、公正、公平"原则，使工程造价控制在"合理价"范围内。
3、施工阶段的投资事中控制
造价工程师在施工阶段的投资事中控制，就是把计划投资额作为投资控制的目标值。在施工中定期分析投资实际值和目标值之间的偏差原因，并采取有效措施加以控制，保证投资控制目标的实现。
3．1、造价工程师应对施工组织设计认真审核，采用经济技术比较方法进行综合评审，加强投资控制。施工方法的不同，对工程造价影响很大。如笔者曾负责监理的某工程项目，原施工组织设计：土方开挖大量采用机械，考虑到地下水的影响，施工机械开挖占75%，人工开挖占25%，并有降水设施。笔者认真审核施工组织设计，发现开挖基础时间正值枯水期，机械和人工比例不合理，经计算调整，按机械挖土占92%计，人工挖土占8%计，且减少降水费用，为业主节约了一笔投资。原施工组织设计挖出土方全部外运，回填土方再运回。笔者经过现场踏勘，发现施工现场相邻有一资金未到位、已平整场地的厂房旧址可利用。经业主联系，利用厂房旧址堆回填土方，节约了来回运费。造价工程师还应重点审查施工组织设计中各种不合理施工措施增加的费用，并防止各种索赔事件的诱因包含在其中，这种投资的事前控制，对今后监理工作的投资控制有事半功倍的功效。
3．2、造价工程师应对工程进度款的支付严格控制。工程进度款支付是投资控制的有效手段，是工程质量和进度的有力保证。只有按图施工，并通过监理人员质量检验合格，计量核实的工程项目进度款，造价工程师才审核支付。
按月计算工程量支付进度款，不能将资金投入程度较直接地反映在工程实际形象上，为了使工程进度款的支付与工程质量、进度紧密地联系在一起，造价工程师应协助业主按工程结构划分：基础、二层梁板、三层梁板……主体封顶、砌体完成等形象进度付进度款，明确写进承包合同中。业主能直观知道工程建设至目前的形象用了多少资金，承包商的积极性也能有效提高。
3．3、造价工程师应严格核查工程变更，保证总投资限额不被突破。在施工中，经常会碰到由于设计工作不细致，或发生不可预见的事故及其他原因，进行工程变更的问题。因此，在很大程度上，对工程变更的控制成了施工阶段投资控制的关键。
由于目前的现场经费、间接费等都是以工料机直接费为基础，直接费金额多，间接费也多。这往往会使一些承包商为了追求利润而搞工程变更，如将一般抹灰变更为贴瓷砖，车库水泥砂浆地面变更为水磨石地面等。造价工程师应从使用功能、经济、美观的角度协助业主确定是否需要进行工程变更。在保证变更目的的情况下，尽量用价格低的材料代替价格高的材料。笔者在监理实践中，曾有承包商说服业主同意将会议室楼地面水磨石变更为铺贴花岗岩石板，原因是为了会议室的天棚、墙体、摆设等的整体色彩配称，会议室兼带会客功能。笔者认真审核工程变更内容，认为业主为了美观和使用功能的需要，但没考虑到花岗石造价很高，将突破总投资限额。建议采用仿花岗石800×800无釉抛光砖，达到同样效果，为业主节约了一笔投资。
造价工程师必须依据工程变更内容认真核查工程量清单和估算工程变更价格，进行技术经济分析比较，检查每个子项单价、数量和金额的变化情况，按照承包合同中工程变更价格的条款确定变更价格，计算该项工程变更对总投资额的影响。应防止承包商"杀死猪再讲价"，因为如果待工程变更付诸实施再去核实计量，现场已面目全非，事后核量不准确。只有规范工程变更操作，实行事前把关，主动监控，工程变更的投资才能得到有效控制。
3．4、造价工程师应正确处理和防范施工索赔
在施工过程中，引起索赔的原因很多，一些承包商会寻找索赔机会，希望索取到费用赔偿，更想得到利润和工期补偿。这就要求造价工程师应精通施工合同条款，熟悉工程项目的专业技术标准，公正地当好索赔事件"准仲裁员"，维护合同双方合法权益。发生索赔事件时，承包商一般会根据自己的记录提出工期或费用索赔报告。造价工程师应认真研究合同条款，首先核查索赔报告是否在索赔事件发生后的有效期间28天内提出，否则索赔不成立。进而对索赔要求进行辨别和分析。由于监理日记能逐日如实记载工程形象进度和完成的实物工程量，影响工程进度的内外、人为和自然的各种因素，包括台风、暴雨、现场停水、停电的起止时间。所以，造价工程师应根据同期监理日记对索赔事件的起因和责任归属进行划分。由于业主或其它原因，致使承包商在施工中付出了额外费用且确有证据时，合同中有明确条款的，应按索赔程序及时、合理的给予承包商实际损失的补偿，保证工程正常施工，防止综合索赔的发生。
索赔事件处理难度大，花时间精力，造价工程师应积极通过自己的工作防止或尽量减少索赔事件的发生：
（1）应积累一切可能涉及索赔论证的资料。在研究技术、进度或其它重大问题的会议记录中，要求与会者签字，作为正式文档资料。（2）应严格按监理工作程序开展监理工作，避免工作延误发生索赔事件。（3）应对设计修改和工程变更严格把关，仔细测算造价和分析可能带来的索赔问题。（4）应提高自身业务素质，适应监理工作的需要。如对于非承包商责任的工程延期，可能引起的雨季施工增加费用的索赔。这就要求造价工程师能熟练计算网络计划的六个时间参数，分析工程延期是否对关键线路产生影响，尽量避开雨季施工，减少或防止雨季施工增加费用的索赔，为业主节约投资。（5）协助业主及时完成与工程进展密切相关的各项工作，如按期提供合格施工现场，按质、按量、按期提供施工图纸和材料、设备等项工作，避免因延误造成索赔。
造价工程师应协助业主做好反索赔工作，促使承包商履行合同约定的义务，保证工程质量和按时竣工。
施工阶段涉及经济费用支出的停窝工签证，计日工签证，使用机械签证，材料代用和材料调价等的签证，均应由造价工程师审核，对非使用不可的投资进行有效控制。
4、工程竣工结算阶段的投资事后控制
造价工程师在工程竣工结算阶段的投资事后控制中，应认真及时审核竣工结算。这是施工阶段进行投资控制的最重要环节。审核的具体内容包括：竣工结算是否符合合同条款、招投标文件，结算是否按定额和工程计量规则、造价主管部门的调价规定等进行编制。要根据合同、图纸、定额及工程预算书等，对工程变更、工程量增减、材料替换、甲方供应材料设备逐项审核，不重不漏。有疑问时，查看当时的监理日记，并进行现场校核。如施工中钢筋搭接经设计修改为电渣压力焊，结算书中计算电渣压力焊金额，但未减去搭接长度钢筋重量和减少搭接区加密箍筋重量，应予重新核算。如地方政府为绿化山林，关闭部分碎石场，导致碎石价格上浮，偏离定额价格，必须采用当地造价主管部门的地材价差系数进行修正。造价工程师应及时掌握施工方法和材料价格对造价的影响，不偏不倚，正确审核竣工结算，使竣工结算真实反映工程造价。
关于造价工程师维护监理单位自身权益的问题，有几点值得重视：（1）有的业主因工程后期资金较紧或人为因素，拖欠监理费，应动之以情，晓之以理，按监理合同及时追讨监理费，保障监理单位的正常运作，才能更好地为业主服务。（2）对于非监理原因导致的工程延期或停工，及较大工程变更增加工程量，应在监理合同中明确补偿监理费数额。（3）对于监理范围应在监理合同中明确界定，不要出现"XX等"字眼，防止出现监理了项目的附属工程得不到监理费的情况。（4）对于合理化建议，应在监理合同中明确标明奖励比例及支付时间等条款，只要是监理人员提出来的合理化建议并付诸实施、为业主节约建设资金时，业主就应按监理合同条款给予监理单位奖励。造价工程师必须注意积累《工程例会记录》、《监理通知书》等资料，并要求与会者签名，作为获得业主奖励的原始资料。
关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络
1对基本命题的认识
所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?
2行政监督有效性的分析与选择
2.1行政监督的经济性分析
经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hiddenaction）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。
2.2如何对行政监督做制度安排
经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。
2.3监督方式
在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。
实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。
（1）立法监督。
立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。
因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”
（2）司法监督。
司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。
从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。
西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。
（3）公民和社会团体监督。
通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障
（4）新闻舆论监督。
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。
综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。
参考文献
论文摘要：工程建设监理作为保证工程质量、提高工程效益的智力密集型服务行业，应通过提高对实施项目建设监理工作的认识，提高承包商对监理工作的理解、支持和配合，提高工程建设各方的法律法规意识、确保合同顺利实施三个环节做好监理工作。
工程建设监理作为保证工程质量、提高工程效益的智力密集型服务行业，自1988年开始试点以来，取得了很大的成绩，使其在工程建设中的地位日益提高，在工程质量、投资、工期方面的控制效果发生着巨大的变化，而且所发挥效益日益显著。在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，监理单位以经济合同为依据与承包商、项目法人之间以提高工程质量和建设水平及建设效益为目的，形成了相互制约、相互协作、相互促进的一种新的工程建设运行体制。同时多家监理单位的设立，多家承包单位参与同一项目的投标与监理，使工程建设管理也加入了竞争机制，为提高建设工程质量、节约投资，合理缩短工期创造了有利的条件。建设监理制度正在逐步由摸索、借鉴阶段向完善、成熟阶段迈进。由于我国的建设监理制度起步晚，旧的工程建设管理体制还在不同程度的束缚着监理制度的发展，工程建设监理制度与质量监督关系模糊，关于建设监理的法规制度不完善，监督引导机制不健全，对工程监理的作用、意义及监理人员的条件理解片面等原因，笔者经过数年的水利工程建设监理实践，发现目前水利工程建设存在着某些问题，影响了监理工作的正常开展，在此对其原因作简单的分析：
1有待提高对实施项目建设监理工作的认识
当前，建设单位与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利和义务，以期用最小的投入求得最大的效益。由于我国在很长的一段时期内实行的是计划经济体制，传统的工程建设管理制度通常是由建设单位一方说了算，使得早期的工程建设管理工作很难走上规范化的轨道。建设单位委托监理，有的认为是没有办法的办法，有的认为是根本不需要监理，有的只是为了应付上级部门的检查或迫于建设程序制度的约束；有的把监理仅仅当作是检查质量的工具使用，被认为是“高级质检员”。即使被授予了“三控制”的权力，建设单位也认为“剥夺”了自己的权利，而承包商又认为监理人员是业主的利益代表，不把监理当作独立的第三方看待。在实际监理工作操作中也要处处领会业主的“意图”，看其脸色行事，具体工作常常受到他们的控制和干涉。虽然目前存在的这种情况不是普遍现象，但遗留的传统工程管理观念依然存在，仍然不同程度的影响着监理工作的顺利开展和进行，这在规模较小及地方性集资的工程建设中显得尤为突出。在某些工程建设中，建设单位经常以自我为中心，无视行业规范的要求，以地方性的行政法规代替国家有关法律条文，随意变更设计文件，不通过监理工程师直接给承包商下达指令，造成监理单位和承包商无所适从的局面，甚至用地方惯例简单的解决工程上发生的许多实际问题，使得承包商无法适应随时变化的“上层”决策，造成不计经济损失的窝工、返工的现象，导致工程进度严重滞后，而监理单位却首当其冲地被当作了“替罪羊”。这种不规范的行为，直接导致工程质量失控，对监理工作的顺利开展带来很大的影响，出了任何问题把全部责任推卸给监理承担，有了利益却视监理为“绊脚石”。这其中有建设单位违反合同约定以行政命令取代合同条款处理的，有的则不按有关法律法规和市场经济的规律办事，无视行业规范在工程量计量和工程量单价等方面的规定，随意改动合同工程量及单价事后又无补充合同等完善手续，也是给监理工作造成无所适从的尴尬局面，浪费了大量建设资金，使建设项目丧失了许多发挥效益的好时机，造成了很大损失。
2有待于提高承包商对监理工作的理解、支持和配合
承包商是建筑产品的生产者，监理的一切活动必须以监理合同和工程承包合同为依据进行的，是公正的第三方，而不是承包商的质检员。有些施工单位无视各项验收程序，某些中间产品或有些工序环节没有进行自检就直接要监理去验收，而承包商自己的内部质量保证体系形同虚设。我国《建筑法》及水利行业规范中明确规定，工程承包中禁止转包和二次分包。实际上施工管理上漏洞百出混乱不堪，生产管理人员岗位职责分工不清，出了问题互相推诿扯皮，这在某些中小项目和地方性集资兴建的建设项目中是屡见不鲜的。另外，承包单位一旦中标后，不按照承包合同中相应的承诺，设立的工程项目部关键人员张冠李戴东拼西凑，有的甚至为了节约生产成本没有或减少本应投入的机械设备，许多施工方案根本无法顺利实施。有些施工单位本身素质不高，在施工过程中是“你的，我的”不予以应有的配合，在某种程度上增加了监理工作的难度。承包商的上述行为，使得监理工作难以正常开展，从而很难达到工程建设预期的控制目标。
3有待于提高工程建设各方的法律法规意识、确保合同顺利实施
在一些中小型项目或地方性集资的水利工程建设项目中，不按照工程建设程序开展工作，招投标制度只是遮人耳目的幌子。业主、设计、施工单位同属一个系统或同体的“一条龙”服务，造成工程建设职责不清，责任不明，管理混乱，致使建设监理的作用无法发挥出来，监理合同得不到认真履行。
[关键词]工程监理认识
从上世纪80年代初试行工程建设监理制到现在的全国推广，监理制度在目前的工程中已初见成效，对水利工程建设起到了不可替代的作用，现已被提到十分重要的地位。监理单位根据合同条款及有关监理规定组织项目监理部并派总监、总监代表、监理工程师进驻施工现场跟踪、巡视、旁站监理，充分发挥监理职能，对工程建设进行“三控制、两管理、一协调”，保证工程按期、按量、保质顺利完成，使工程项目顺利实施。笔者仅就水利工程建设监理实践中的一些体会，谈几点粗浅的认识和看法。
一、监理工作的特点
监理是指监理单位的监理工程师及其他人员，采取组织措施、技术措施、经济措施和合同措施等手段，对工程建设的工期、质量、投资等目标以及合同的履行进行有效地控制，使工程项目按工程承包合同确定的目标，按期、按量、保质地完成。监理工作的性质决定了它具有以下特点:
第一，工程监理是工程技术和工程管理的结合，监理人员不仅要有丰富的工程理论基础，还要有丰富的技术和管理经验及多方面的协调能力。
第二，工程监理是智力密集型的服务，监理工程师及其他监理人员通过对工程建设活动进行计划、组织、协调、监督与控制，保证建设合同的顺利实施。
第三，工程监理具有独立性和公正性，在工程项目建设中独立地建立自己的组织，公正地维护业主与承包商双方的利益，双方发生争执时还应是组织协调。
二、应明确并处理好业主与监理、承包商与监理的关系
业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权力和义务。监理接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理不是业主在项目上的利益代表，监理必须依据工程建设监理合同、设计文件、有关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托，对项目的实施进行监督与管理，要对业主负责，监理的一切活动必须以监理合同和工程承包合同为依据，以实现三个控制为目的，以自己的名义独立进行，在业主与承包商之间要做到独立、客观、公正。监理与承包商都受聘于业主，二者之间没有任何合同或协议关系，也不得签署任何形式的合同或协议，不得参与承包商与工程建设有关的任何活动，他们只是在双方各自与业主签署的合同、设计文件、相关法律法规和规范约束下的监督与被监督、管理与被管理的关系。监理人员必须独立公正地行使监理权，认真维护业主与承包商的合法权益，承包商对监理人员的决定不能接受时，可通过仲裁、申诉等方式解决。
三、组织一个高效的项目监理机构
监理单位每承揽一项业务，都要组织相应的项目监理机构。组织项目监理班子，一个主要的原则就是实行总监负责制，从而形成该项目以总监理工程师为首的高效能的监理工作决策指挥系统。目前看来，这种操作方式取得的监理效果比较理想，但是在实行总监负责制时，要注意几个问题，一是授权于总监理工程师，不能随意干涉；其次在制度上保证总监代表及各专业监理工程师要服从总监的指令；另外对总监理工程师要求的设备、专业人员等资源应尽量予以满足等。
一个强有力的、完善的项目监理机构，除应有一个好的总监外，组成人员也要精干，并且业务水平高，分工合理，职责明确。只有分工明确，监理人员各尽其能，才能充分发挥监理人员的主观能动性。也只有充分了解到各个专业监理工程师的特长与不足之处，在权力上予以适当控制，才能避免监理工作失误，规避监理工作风险。
一、不负经济责任的委托人产生同样不负责任的人
监理单位管理工程项目的权利的合法性是来源于建设单位的委托与权利的让渡和授予，即委托——关系，某些专业部委的工程建设管理中，目前许多建设单位本身获得此权利的合法性往往是来源于非经济性质比如行政或政治的多重委托——关系，对工程建设只承担行政责任，所谓行政责任，具体来说，首先是工程进度责任，其次是不能即时发生质量和施工安全恶性事故的责任。基本无须承担、或较少承担经济责任。精确的说法，应当名之曰：主办单位，夫“主办”者，乃是主持操办工程项目建设管理的一些具体事务之谓者也。这就产生了一个问题：不负经济责任的委托人——建设单位，产生同样不负责任的人——监理单位！无论历史的经验教训还是现实的行业状况，也无论高深莫测的委托——理论还是工程项目建设管理的实践活动，没有理由和证据表明在委托人不负、或较少负经济责任的前提条件下，人会切切实实负责任，无论建设单位还是监理单位都概莫能外。
目前的制度安排，既不满足理性激励相容条件，也不满足理性约束相容条件。在微观层面，不排除具体的工程项目或工程项目的具体部分监理单位较为负责任；在宏观和中观层面，监理单位作为建设单位委托的人，除了其自身无法左右的因素之外，对于投资控制不够负责任，具体地说，对于施工现场由于不可预见因素或者设计不完善发生的工程变更所涉及的可能增加的投资的控制不够负责任，与实行监理制的初衷有较大的差距，原因首先乃是在于委托人不够负责任，委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人不够负责任，而委托人的委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人的委托人不够负责任。
事实上，建设单位对施工监理单位控制投资的要求也比较低，这固然与建设单位不愿意放弃既得利益密切相关，也与其面临的经济边界约束条件密切相关。建设单位对监理单位的要求比较低，施工单位对监理单位的“要求”可不低，在此基本战略态势下，依笔者多年的观察，监理人员办理工程变更时常出现如下问题：1、不负责任地签字认可；2、毫无独立判断地签字，既不认可也不否决。二者都是不负责任的具体表现。
二、获得监理业务的非市场竞争性质
某些专业部委的工程建设管理中，在行政逻辑主宰一切和“同体监理”的约束条件下，固然束缚、劫持、绑架了监理的独立性和自主性，但监理单位同时享受了共同体的保护，由于部门壁垒，部门共同体之外的监理单位无法染指共同体内的工程项目管理，共同体内获得监理业务的竞争十分有限或者完全是行政计划指令。打个不恰当的比方，共同体是父亲，监理单位是儿子，父亲对儿子固然不恰当地行使了“父权”，粗暴地干涉儿子的婚姻自由，却相当程度上尽了“父责”和表示“父爱”，在“父爱主义”的关怀下，父亲为儿子结婚购买、装修新房和配置家俱，并替儿子承担对儿子的儿子即孙子的抚养和教育义务。前者抑制监理权利的彰显；后者则解除了监理单位的生存压力，自然也包括投资控制和办理工程变更的质量水平会不会丢“饭碗”的压力。监理工程师培训教材中说：“一般来说，监理单位维护业主的合法权益容易做到，而维护承建商的利益比较难。究其根源，还是怕别人说自己出卖业主的利益，怕因此而影响自己承揽监理业务”编撰教材的人如果不是教条主义，就是不谙熟行业现状，或者是受制于话语空间的限制。目前的监理单位，则恰恰相反。从这个意义上说，共同体内的广大监理单位及其从业者，既是受害者，毋庸讳言，又是既得利益者。
三、监理费用较低和实行监理工程的范围越来越大、规模越来越小
某专业部委的工程项目具有“点多、线长、面广”，交通通讯不便等特点，工程监理费为建安造价（不包括工程前期费用）的0.4%~2.0%，多数在0.6%~1.4%之间，如果不管工程特点一刀切往往太低；某专业部委规定，凡新建工程和更新改造工程，投资额从多至数十亿元，小至数万元，都必须实行监理。可以毫不夸张地说，这不仅影响建设监理行业难以吸引高素质的人才，监理单位缺乏可持续发展能力等长远的战略问题，只从目前的业务操作层面上说，这不仅不能真正发挥监理的作用，还极易而且已经损害了监理的形象、威信和地位，主要原因是：现有监理人员数量有限，远不能覆盖规定标准以上的工程，监理工作自然不能十分到位。另外，监理人员的层次和梯队不够和不明确，按《规范》要求，项目监理机构的监理人员应分为总监、专业监理工程师、监理员三个层次，必要时还应增加总监代表一个层次，实际操作中往往是三合一或四合一。甚至反过来，“一”又生二生三，“一”如何生二生三乃至生万物及其危害将另外撰文论述。监理人员的层次和梯队不够的指向同样是监理工作不到位。监理工作不到位造成没有消除信息不对称，没有消除信息不对称的理论后果是有违实行监理制的初衷，至少是没有完全实现实行监理制的初衷，实践后果是造成国有投资资流失。
四、实施工程变更的信息来源的非唯一性
《建设工程监理规范》（GB50319-2000）第6.2.3条规定：“在总监理工程师签发工程变更单之前，承包单位不得实施工程变更。”也就是说，相对于施工单位，只有总监才是实施工程变更以及如何变更的唯一的信息来源。某些专业部委的工程项目建设管理的博弈格局中，合同和规范的履行极不严肃，共同体内的相关职能部门都可以、能够、也经常指令——常常是口头指令——施工单位实施工程变更，很多情形还不通知监理单位，施工单位不经监理认可往往就可以、能够、愿意、或不得不实施工程变更，但最终还得监理签署肯定性的意见并加盖公章予以书面认可，否则合法性会成问题。对此，监理单位不得不被动适应。也就是说，并非只是总监才拥有指令实施工程变更的权力，包括建设单位在内的共同体内的相关职能部门也拥有、甚至更拥有权力，而且可以不通知、不通过监理，这对建设方和施工方都几乎无影响。这不仅影响监理的形象、威信和地位，相对于监理单位，这还意味着监理工作形式不公正。
《规范》的规定是有道理的，权力是信息，各方之间的制度、法律、法规、规范、规章、合同等等有形与无形的契约是权力信息的传递通道，只要实施工程变更的权力信息不是来源于监理这一唯一的信息源，理论上就意味着监理单位的权力（权利）信息的传递通道被别的权力信息截断，这将加大监理单位的信息成本，较为极端的情形是已经隐蔽的工程或者“风流总被雨打风吹去”的工程的信息成本近似于无穷大。结果一望可知，造成国有投资资金流失。
五、建设监理行业的自律性差，自律性机制和约束机制基本处于缺失状态
行业协会是行业的旗帜、象征和代表，当前行业协会的处境比较难堪和尴尬，一方面，不能摆脱“二政府”的地位，另一方面，对广大从业单位和从业人员没有约束力、号召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命伤，从发达国家的行业协会的历史起源、现实存在和具体作用考察，行业协会存在的唯一理由，乃是广大从业单位和从业者的自发要求，而非任何其他。中国的行业协会比较特殊，脱胎于政府恩赐给后者的一份“礼物”，相对于政府，目前难以充分代表行业的整体利益和反映呼声，不能对政府的行政决策、行政执行和行政监督施加应有的影响力；相对于后者，行业协会不是政府，其表现又很像是政府，但不具备应有的权威，也不能提供有效的管理和服务又没有吸引力，后者显然不太买帐。反之，后者不买帐的直接后果是难以实现行业协会的“行业服务，行业自律，行业代表，行业协调”的职能定位，间接后果是致使政府职能的转变和“有所不为，有所必为”的战略性改革举措举步维艰、困难重重，令人欲说还休。二者的共同指向都是行业的无序和非规范化，行业自律性机制和约束机制严重缺失，缺乏制度化的保障。后者不买帐的根本原因在于其生存之道无真正的市场淘汰机制，刀暂时还没有架到脖子上，无行业服务和行业自律以节约自身交易费用的自发要求。
一、不负经济责任的委托人产生同样不负责任的人
监理单位管理工程项目的权利的合法性是来源于建设单位的委托与权利的让渡和授予，即委托——关系，某些专业部委的工程建设管理中，目前许多建设单位本身获得此权利的合法性往往是来源于非经济性质比如行政或政治的多重委托——关系，对工程建设只承担行政责任，所谓行政责任，具体来说，首先是工程进度责任，其次是不能即时发生质量和施工安全恶性事故的责任。基本无须承担、或较少承担经济责任。精确的说法，应当名之曰：主办单位，夫“主办”者，乃是主持操办工程项目建设管理的一些具体事务之谓者也。这就产生了一个问题：不负经济责任的委托人——建设单位，产生同样不负责任的人——监理单位！无论历史的经验教训还是现实的行业状况，也无论高深莫测的委托——理论还是工程项目建设管理的实践活动，没有理由和证据表明在委托人不负、或较少负经济责任的前提条件下，人会切切实实负责任，无论建设单位还是监理单位都概莫能外。
目前的制度安排，既不满足理性激励相容条件，也不满足理性约束相容条件。在微观层面，不排除具体的工程项目或工程项目的具体部分监理单位较为负责任；在宏观和中观层面，监理单位作为建设单位委托的人，除了其自身无法左右的因素之外，对于投资控制不够负责任，具体地说，对于施工现场由于不可预见因素或者设计不完善发生的工程变更所涉及的可能增加的投资的控制不够负责任，与实行监理制的初衷有较大的差距，原因首先乃是在于委托人不够负责任，委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人不够负责任，而委托人的委托人不够负责任乃是因为委托人的委托人的委托人不够负责任。
事实上，建设单位对施工监理单位控制投资的要求也比较低，这固然与建设单位不愿意放弃既得利益密切相关，也与其面临的经济边界约束条件密切相关。建设单位对监理单位的要求比较低，施工单位对监理单位的“要求”可不低，在此基本战略态势下，依笔者多年的观察，监理人员办理工程变更时常出现如下问题：1、不负责任地签字认可；2、毫无独立判断地签字，既不认可也不否决。二者都是不负责任的具体表现。
二、获得监理业务的非市场竞争性质
某些专业部委的工程建设管理中，在行政逻辑主宰一切和“同体监理”的约束条件下，固然束缚、劫持、绑架了监理的独立性和自主性，但监理单位同时享受了共同体的保护，由于部门壁垒，部门共同体之外的监理单位无法染指共同体内的工程项目管理，共同体内获得监理业务的竞争十分有限或者完全是行政计划指令。打个不恰当的比方，共同体是父亲，监理单位是儿子，父亲对儿子固然不恰当地行使了“父权”，粗暴地干涉儿子的婚姻自由，却相当程度上尽了“父责”和表示“父爱”，在“父爱主义”的关怀下，父亲为儿子结婚购买、装修新房和配置家俱，并替儿子承担对儿子的儿子即孙子的抚养和教育义务。前者抑制监理权利的彰显；后者则解除了监理单位的生存压力，自然也包括投资控制和办理工程变更的质量水平会不会丢“饭碗”的压力。监理工程师培训教材中说：“一般来说，监理单位维护业主的合法权益容易做到，而维护承建商的利益比较难。究其根源，还是怕别人说自己出卖业主的利益，怕因此而影响自己承揽监理业务”编撰教材的人如果不是教条主义，就是不谙熟行业现状，或者是受制于话语空间的限制。目前的监理单位，则恰恰相反。从这个意义上说，共同体内的广大监理单位及其从业者，既是受害者，毋庸讳言，又是既得利益者。
三、监理费用较低和实行监理工程的范围越来越大、规模越来越小
某专业部委的工程项目具有“点多、线长、面广”，交通通讯不便等特点，工程监理费为建安造价（不包括工程前期费用）的0.4%~2.0%，多数在0.6%~1.4%之间，如果不管工程特点一刀切往往太低；某专业部委规定，凡新建工程和更新改造工程，投资额从多至数十亿元，小至数万元，都必须实行监理。可以毫不夸张地说，这不仅影响建设监理行业难以吸引高素质的人才，监理单位缺乏可持续发展能力等长远的战略问题，只从目前的业务操作层面上说，这不仅不能真正发挥监理的作用，还极易而且已经损害了监理的形象、威信和地位，主要原因是：现有监理人员数量有限，远不能覆盖规定标准以上的工程，监理工作自然不能十分到位。另外，监理人员的层次和梯队不够和不明确，按《规范》要求，项目监理机构的监理人员应分为总监、专业监理工程师、监理员三个层次，必要时还应增加总监代表一个层次，实际操作中往往是三合一或四合一。甚至反过来，“一”又生二生三，“一”如何生二生三乃至生万物及其危害将另外撰文论述。监理人员的层次和梯队不够的指向同样是监理工作不到位。监理工作不到位造成没有消除信息不对称，没有消除信息不对称的理论后果是有违实行监理制的初衷，至少是没有完全实现实行监理制的初衷，实践后果是造成国有投资资流失。
四、实施工程变更的信息来源的非唯一性
《建设工程监理规范》（GB50319-2000）第6.2.3条规定：“在总监理工程师签发工程变更单之前，承包单位不得实施工程变更。”也就是说，相对于施工单位，只有总监才是实施工程变更以及如何变更的唯一的信息来源。某些专业部委的工程项目建设管理的博弈格局中，合同和规范的履行极不严肃，共同体内的相关职能部门都可以、能够、也经常指令——常常是口头指令——施工单位实施工程变更，很多情形还不通知监理单位，施工单位不经监理认可往往就可以、能够、愿意、或不得不实施工程变更，但最终还得监理签署肯定性的意见并加盖公章予以书面认可，否则合法性会成问题。对此，监理单位不得不被动适应。也就是说，并非只是总监才拥有指令实施工程变更的权力，包括建设单位在内的共同体内的相关职能部门也拥有、甚至更拥有权力，而且可以不通知、不通过监理，这对建设方和施工方都几乎无影响。这不仅影响监理的形象、威信和地位，相对于监理单位，这还意味着监理工作形式不公正。
《规范》的规定是有道理的，权力是信息，各方之间的制度、法律、法规、规范、规章、合同等等有形与无形的契约是权力信息的传递通道，只要实施工程变更的权力信息不是来源于监理这一唯一的信息源，理论上就意味着监理单位的权力（权利）信息的传递通道被别的权力信息截断，这将加大监理单位的信息成本，较为极端的情形是已经隐蔽的工程或者“风流总被雨打风吹去”的工程的信息成本近似于无穷大。结果一望可知，造成国有投资资金流失。
五、建设监理行业的自律性差，自律性机制和约束机制基本处于缺失状态
行业协会是行业的旗帜、象征和代表，当前行业协会的处境比较难堪和尴尬，一方面，不能摆脱“二政府”的地位，另一方面，对广大从业单位和从业人员没有约束力、号召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命伤，从发达国家的行业协会的历史起源、现实存在和具体作用考察，行业协会存在的唯一理由，乃是广大从业单位和从业者的自发要求，而非任何其他。中国的行业协会比较特殊，脱胎于政府恩赐给后者的一份“礼物”，相对于政府，目前难以充分代表行业的整体利益和反映呼声，不能对政府的行政决策、行政执行和行政监督施加应有的影响力；相对于后者，行业协会不是政府，其表现又很像是政府，但不具备应有的权威，也不能提供有效的管理和服务又没有吸引力，后者显然不太买帐。反之，后者不买帐的直接后果是难以实现行业协会的“行业服务，行业自律，行业代表，行业协调”的职能定位，间接后果是致使政府职能的转变和“有所不为，有所必为”的战略性改革举措举步维艰、困难重重，令人欲说还休。二者的共同指向都是行业的无序和非规范化，行业自律性机制和约束机制严重缺失，缺乏制度化的保障。后者不买帐的根本原因在于其生存之道无真正的市场淘汰机制，刀暂时还没有架到脖子上，无行业服务和行业自律以节约自身交易费用的自发要求。
