RatiRam(1986)利用115个国家1960～1970年和1970～1980年的产出、投资、政府服务和人口的数据，测算了政府服务支出和经济增长。KiminoriMatsuyama(1992)通过财政支出在不同领域内的比较优势，实证分析了财政支出在农业领域最优投入规模，并分析了财政资金投入农业领域的相对竞争优势。JamesRude(2000)通过对美国、加拿大、欧盟“绿箱”政策进行比较分析，认为“绿箱”政策会影响收入的重新分配。
国内学者对我国财政支农支出与我国经济增长之间关系的研究成果较为丰富。他们通过联立方程模型(林伯强，2005)、灰色综合关联度分析法(肖新成，2005)、主成分分析(李燕凌等，2005)、DEA模型(崔元锋等，2006)、C-D生产函数模型(熊吉峰，2006；魏朗，2007)、二元财政结构转换的经济增长模型(秦海林，2007)、SAR模型(戴平生等，2007)、协整检验及误差修正模型(王敏等，2007)等方法来分析农村财政支出与经济增长之间的关系。戴平生等(2007)实证分析了福建省67个县市的财政农业人均支出和农村人均用电量对农民人均收入的影响。一些学者运用多元线性回归法(杜玉红等，2006)、VAR模型(刘旦，2006)、复合DEA方法(刘革等，2007)等方法实证分析了我国财政支农支出与农民收入的关系。有些学者分析了我国财政支农支出和城乡差距的关系，认为公共财政的城乡分配差距(林光彬，2004)和财政支农份额降低(宋洪远等，2004)是我国城乡差距扩大的影响因素，但并未进行相应的实证检验。沈坤荣等(2007)利用1978～2004年的数据，运用多变量回归和Granger因果检验方法对我国农村公共支出和农民收入增长以及城乡收入差距之间的关系进行了实证分析。
已有研究主要是集中在国家层面的财政支农支出和经济增长、农民收入以及城乡差距的关系分析上，而涉及特定省份的财政支农支出及其绩效研究，从云南财政支农支出情况出发并结合对财政支农支出和农民从事农业生产所得收入①以及城乡收入差距之间关系的实证分析来研究云南财政支农支出绩效的文献甚少。因此，本文拟从这一视角出发，通过对该主题的深入研究，来总结一些有价值的政策建议。
2.统计描述、研究设计和资料来源
2.1云南财政支农支出的统计描述。云南财政支农支出主要由农林水气象等部门事业费、农业基本建设支出和农业科技三项费用等三部分组成。从总量上看，除个别年份财政支农支出有所下降，云南财政支农支出总量基本呈逐年上升趋势。该项支出由1978年的36181万元上升到2006年的1000762万元，年均递增13.6%。与总量大幅增加的趋势不同，云南财政支农支出占财政支出的比重呈现一定程度的下降趋势。该比重由改革开放初期的20%左右跌落到1986年的12.1%，之后连续四年出现反弹，还没回升到1984的水平又开始滑落，1992年以后一直在10%~15%之间波动。
资料来源：《云南统计年鉴》(1997、1998、2000～2002、2004、2007)和《云南50年财政统计》整理计算。
从云南财政支农支出的结构来看，包括支援农村生产支出在内的农林水气象等部门事业费所占的比重最大，平均占总支出的82.3%；其次是农业基本建设支出，它在总支出中所占的比重平均为16.7%；农业科技三项费用所占的比重较小，平均仅占总支出的1%。农林水气象等部门事业费所占比重与农业基本建设支出所占比重之间呈现出此消彼长的变动趋势，从图中可以看出，两者大抵对称分布于50%的水平线的两侧。如果我们对两者进行相关性分析，就会发现它们之间趋于完全负相关（Spearman和Kendall相关系数分别为-0.98和-0.998）②。与农林水气象等部门事业费所占比重的变动趋势相反，农业基本建设支出所占比重在开始阶段不断下降，1986年以后逐渐上升，近几年又有所下调。
因此，云南财政支农支出的历史状况和发展趋势可以概括为：总体规模大幅上涨，但占财政支出的比重逐年降低；对农林水气象等部门事业费的支出和农业基本建设支出是财政支农的重点，而农业科技三项费用的比重则相对较小。
这种农业政策与国际上的支农政策差别较大。世界上主要发达国家普遍采取税收优惠和价格补贴等手段间接支农，采用生产性投资来支农的就较少。这些国家对农业科研和技术推广、农产品流通体系建设和社会服务化组织建设和农业环境保护也十分重视。
云南财政支农支出的结构与许多发达国家还存在显著差异。存在的这些差异使我们不得不对云南财政支农支出体系的合理性和发展方向进行反思。
2.2研究设计和资料来源。为了更深入地探讨云南财政支农支出与农村经济发展和农民增收的关系，分析云南财政支农支出结构是否符合本地农村经济发展、农民增收和缩小城乡收入差距的需要，考虑数据的可得性，本文将运用1993～2006年的相关数据，进行多元回归分析；并运用1978～2006年的数据，进行Granger因果检验。全文的计量分析工具为EViews5.0和SPSS13.0。
2.2.1回归分析方案设计。巴罗和萨拉马丁(2000)将政府公共支出纳入到C－D生产函数的框架中，他们假定对于生产者i而言：Yi=AKαiL1-αiG1-α(0＜α＜1)。其中，A表示技术，Ki表示生产者i的资本投入，Li表示生产者i的劳动投入，G表示政府支出的总量。
根据农业生产的具体情况和研究的需要，我们拟选以下各个变量进行计量分析。
人均有效灌溉面积和人均农作物总播种面积反映了农业生产的土地投入。农户人均农业资金投入由农户人均农业生产支出和购置生产用固定资产支出组成，反映了农业生产中农民资金的投入水平。农业贷款与第一产业增加值的比值反映了金融支农的规模和力度。财政支农支出与第一产业增加值的之比反映了财政支农的规模和力度。农产品生产价格指数则反映了价格、通货膨胀等因素对农业生产的影响。我们对上述拟选变量均先进行了计量单位调整，之后进行对数化处理，以保证对数化处理以后的数值保持原来的意义。处理后的变量分别记为：Laggdp、Lincome、Lsa、Lia、Lsf、Lcredit、Lcf、Lprice。
为了选择合适的变量进行回归分析，本文采用SPSS软件提供的Stepwise（逐步回归法）。通过对被解释变量和解释变量之间是否存在协整关系进行检验，进一步分析经过逐步回归所得到的回归方程是否合理。这里，我们运用EViews软件提供的ADF检验来判断估计残差序列是否平稳，以此来确定回归方程的变量之间是否存在协整关系，同时也可以依此判断模型设定是否合理。而在进行协整检验之前，我们将对所选用的一切变量进行单位根检验，以确定所选变量是否为平稳序列。
选取的数据来自《云南统计年鉴》、《新中国55年统计汇编1949~2004》和《中国农村统计年鉴》。
2.2.2Granger因果检验方案设计。为了进一步分析云南财政支农支出的规模、结构和农民增收以及城乡差距之间的关系，本文在进行多元回归之后，将选择相关指标进行Granger因果检验。
3.回归分析及其结果
3.1单位根检验。采用ADF检验对拟选择变量进行单位根检验。检验的结果表明，变量Lia是I(0)时间序列，即平稳序列；变量Lsa、Lcf、Lprice经过一阶差分以后，都变成平稳序列，因而这几个变量都为I(1)时间序列，即一阶单整序列；变量Laggdp、Lincome、Lsf、Lcredit经过二阶差分以后，都成为平稳序列，即二阶单整序列。
3.2逐步回归。经过逐步回归，我们确定被解释变量Laggdp对应的解释变量为Lsa、Lia、Lhf、Lmach和Lcf，它们的回归系数如表4的Model4所示；因变量Lincome相应的自变量为Lsa、Lia和Lmach，它们的回归系数的Model。经检验，两个模型都不存在自相关和异方差现象。
检验解释变量和被解释变量之间是否存在协整关系，是判断所选用的模型和方法以及由此得出的拟合方程稳定与否的标准之一，且其等价于检验回归方程的残差序列是否是一个平稳序列，因此这里使用该方法对所得方程的拟合残差进行平稳性检验。ADF检验结果显示，在1%的置信水平下，上述两个方程的残差序列都不存在单位根，即残差序列是平稳的，因而这两个回归方程都不是伪回归。两个方程各自的被解释变量和解释变量之间存在稳定的均衡关系。
3.3回归结果分析。对表4和表5的逐步回归结果的分析如下：
3.3.1有效灌溉面积和人均农作物总播种面积。云南人均有效灌溉面积对人均农业GDP和农民从事农业生产所得收入都产生了正效应，而人均农作物总播种面积却对它们产生了负效应。
人均有效灌溉面积增长1%，引起人均农业GDP、农民从事农业生产所得收入分别增长0.942%和1.995%。产生这种正向影响的可能原因是，云南农业自然灾害频繁且伤害较大，在广大农村地区流传着“水灾一条线，旱灾一大片”的说法。这从一个侧面反映了干旱给云南农业生产带来了极大的损害。灌溉面积的增大，有助于降低干旱带来的损失，提高了农业生产的收益。
人均农作物总播种面积增长1%，致使人均农业GDP、农民从事农业生产所得收入分别下降0.794%和0.659%。这一方面可能是由于增加播种面积的同时，对土地的资金等要素投入也要相应增加，然而，增加播种面积所带来的农业生产的边际收益低于其边际成本；另一方面可能是由于土地边际报酬递减规律在起作用，在同一块土地不断追加某种要素的投入带来了边际报酬的下降。
3.3.2农民资金投入、财政支农和金融支农。从农业的资金投入来看，农民资金投入对农民收入水平影响不显著，而对农业GDP的增长具有推动作用。可以看出，农民资金投入增长1%，会引起农业GDP增长0.148%；单位产出的财政支农支出（财政支农支出规模）对人均农业GDP产生了一定的促进作用，而对农民从事农业生产所得收入的影响却不显著；金融支农主要体现在农业信贷资金投入（农业贷款）上，从逐步回归的结果来看，金融支农对于农业经济增长和农民收入水平都没有显著的影响。
可见，农业资金投入所带来的收益并不高，其中的原因可能是：①云南地形以山地和高原（占总面积的94%）为主，大大增加了农业规模化生产的难度，再加上农产品流通体制不完善和农业产业化发展程度还不高，这就使得大多数农民从事农业生产的收入低微。从平均水平来看，虽然财政支农支出促进了农业经济增长，但是却没能给农民收入水平提高带来促进作用。②财政支农支出虽然在总量上逐年增大，但是相对份额（财政支农支出占财政支出的比重）却呈下降趋势，财政支农的力度有待增强。③云南农业贷款的绝对额逐年增加，但是相对份额（农业贷款占总贷款的比重）却逐年下降。金融支农的规模需要增大，其支农力度有必要进一步增强。
3.3.3农产品生产价格。农产品生产价格指数的变动对云南农业经济增长的影响不显著，但是对农民收入增长却产生负面影响。云南农产品生产价格指数上涨1%，导致农民从事农业生产的纯收入下降0.292%。出售农产品价格水平的提高能够提高农产品的销售收入，而农业生产资料价格的升高使得农产品的生产费用增加，两方面的共同作用下使得农民从事农业生产的纯收入下降成为可能。
4.Granger因果检验
由于Granger因果检验的要求进行检验的两个变量必须是平稳的，因而有必要先对所选变量进行单位根检验。
4.1单位根检验。ADF单位根检验的结果显示，除了变量CFS为平稳序列，其他变量都是一阶差分平稳的，为1阶单整序列。
注：①滞后期的选择依据AIC准则；②拒绝原假设的显著性水平为5%。
Granger因果检验结果显示：①反映农民从事农业生产所得收入的INCOME指标与反映财政支农支出规模的CF指标不存在因果关系；②反映财政支农支出结构的CFS指标是反映农民从事农业生产所得收入的INCOME指标的Granger原因，反之不成立；③反映城乡差距的GAP指标与反映农村支出结构的CFP指标不存在因果关系。我们认为，云南财政支农支出政策存在一定的偏差。
首先，从支出规模上看，财政支农支出规模不是农民从事农业生产所得收入的原因，说明云南财政支农支出的运用效率不高，其规模逐渐增大对农民增收的促进作用却不明显，这反映出云南财政支农支出的经济福利功能不强。
其次，就支出结构而言，财政支农支出结构是提高农民从事农业生产所得收入的原因，反之则不成立。增加与农业生产直接相关的财政投入，有助于提高农民的收入。出现这一情况的原因可能是云南农村和农业基础设施薄弱，严重制约了农村和农业经济的发展，公共财政资金的投入发挥很重要的作用。基础设施建设固然重要，但要更大程度地促进云南农民增收，有必要增加农业科技投入，以提高农业生产效率和发展速度。
最后，财政支出的城乡配置没能引起城乡差距的缩小，说明云南对财政支农支出的社会福利不够重视。云南拥有大量的农业从业人员，虽然从事农业生产的人口在云南就业总人数中所占比重逐年下降，但直到2006年该比重还接近70%。农村地区（特别是少数民族地区）大多比较落后，农民生活水平普遍不高，尽管收入水平不断提高，但相比于城镇居民的收入水平，农民的收入水平是在不断下降的，这说明云南城乡差距不断在扩大。为了实现云南的和谐发展，有必要改变公共财政支出的“二元结构”，重新调整财政支出的城乡配置。
5.结论及政策含义
5.1从上述研究，我们得到以下结论：
5.1.1从支出总量看，云南财政支农支出的总量呈现增大趋势，其对当地农业经济增长起到促进作用，但是对农民增收的促进作用不显著。
5.1.2从支出结构看，云南财政支出投向农业的比重较小且呈下降趋势，城乡财政资源配置不公平；云南农林水气象等部门事业费和农业基本建设支出在财政支农支出中所占的比重过高，而农业科技三项费用占比太低；财政资金的城乡配置没能实现城乡差距缩小的目标，其社会福利职能体现不足；财政支农支出结构促进农民增收，说明与财政支农支出投入到与农民进行农业生产直接相关的方面，产生了一定的经济福利。
5.2基于以上结论，政府应该重视财政支农支出的经济和社会福利，提高财政资金的运用效率，多渠道引导资金进入农村，并不断优化财政支农支出结构。为了提高财政支农支出绩效，政府可以考虑以下几方面的建议：
5.2.1借鉴国际经验，调整财政支农政策。根据农产品生产价格指数和销售价格指数的变动，有针对性地对相关生产资料和农产品进行价格补贴。为了拓宽农产品的销售渠道，云南要加快农产品流通体系等方面的建设。
5.2.2调整财政支农支出的城乡配置。云南财政支出的城乡配置需要考虑到其是否有助于城乡差距的缩小，这对于云南经济社会的和谐发展的一个重要的课题。云南有必要不断提高财政资金的运用效率，将有限的财政资金进行有效调配，争取更多的公共财政资金进入农村，不断推动农村经济增长和农民增收。
5.2.3优化财政支农支出结构。云南在继续增加农民农业生产直接相关的农林水气象等部门事业费和农业基本建设支出的同时，有必要提高农业科技三项费用在财政支农支出中所占的比重，这对于云南农村和农业经济的长期发展有着重要的意义。
5.2.4加大对循环型、绿色农业的财政支持力度。农用化肥施用量的增加在促进农村经济增长的同时，也将带来相应的环境污染和食品安全问题。鉴于此，有必要加大对循环型农业和绿色农业的政策支持力度，并加大对相应的农业技术研发的资金支持。
5.2.5金融和财政支农有机结合。农村经济发展需要的资金只靠农民自有资金的投入和财政支农支出的支持是远远不够的，云南要积极引导私人资金和金融机构等的信贷资金进入农村和农业，以填补农村资金需求的缺口。作为支农政策的两大工具，金融支农与财政支农要有机地结合起来，增强对农村和农业经济增长的促进力度。然而，由于逆向选择和道德风险存在的可能性，加上信用机制建设不完善，这些潜在的风险使得金融机构等进入农村的步伐放缓了。
注释
①农民家庭人均纯收入＝从事农业生产所得收入+从事非农业生产所得收入
②该结果根据SPSS软件的相关分析得到
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图1“八五”以来国家农业投入情况
注：1.从1998年起，国家财政农业支出包括国债安排的农业基本建设支出。
2.从1998年起，国家银行农业贷款占国家银行总贷款比重以短期贷款计算。
同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率很低，地方“吃饭财政”挤占挪用了大量有限的生产性支农资金，加剧了农用资金的供求矛盾，使得农业这一“弱质”产业的许多基本生产经营条件不能得到较好的维护和改善（如农业基础设施，抗病防灾能力，土地改良）。[1]这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农地经营方式的推广。
（二）财政支农资金分配、使用模式不适应农地经营方式转变的需要
当前，无论是中央还是地方的财政支农资金融通渠道多是通过各级政府层层转接，中间难免“雁过拔毛”，资金沉淀，导致支农资金专款专用缺乏保障，农业补贴资金流失严重。由于得不到有效的国家农业补贴支持，增加了大规模农地经营的未来收益风险。而且，相对中央财政支农拨款而言，目前由于我国农业效益低下，生产经营方式落后，地方财政投资农业的积极性不高，其投入成逐年下降的趋势（如图1）。这非常不利于农业这一因地制宜特点显著的产业的发展，因为只有地方政府最了解当地农业的真实情况。这使得从事规模化经营的农业主体得不到地方政府亲民、切实的政策与环境支持，客观上不利于其发展壮大。同时，农业政策性银行（农业发展银行）建制有限，难以深入乡村，财政已有的支农性贴息贷款基本上是以传统的小农户为对象，数量少、规模小，而那些大规模的农地经营者需要的是较大数量，能够及时、足额、到位的农业贷款，这种供求矛盾急需调整。
（三）农村社会保障体制的缺失，制约了新型农地经营方式的发展
在现行的财政支农资金中，预算内就有“农业基建拨款”、“支援农业生产支出和农业事业经费”、“农业科技三项费用”等11项。此外，国家还建立了农业发展基金等专项支农基金，但纵观这些支农资金，关乎农村社会保障体制建立的却几乎没有。这一方面是由于所有制、城乡分离、户籍制度，以及侧重工业发展等历史原因，使得农村社会保障制度的建立没有得到足够重视。另一方面，以土地作为农民农村社会保障依据的传统观念没有得到很好的转变，特别是近年来耕地数量逐渐减少，农产品效益低下，面临自然与市场双重风险，脱离土地转向非农产业部门的农民逐渐增多，如不妥善处理好之一问题就会严重影响土地使用权大规模流转和集中经营，即农民难以割舍土地，而且妨碍了新型农业经营主体现代治理模式的建立，即难以形成企业化、产业化的新农业，增加了他们的经营成本和负担，这样就为现有土地上的农民向新型农业经营单位的转移设置了一大障碍。
（四）财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营
合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。第一，当前的农业税费改革以及农业税的逐步取消，将逐渐形成农业税收的真空，使得农民享受国民待遇依据无着，这无疑会严重影响到农业、农村基建及公共事业的投入，不利于为农业现代化经营创造良好的外部环境。第二，农业税转型重视不够。当前我国农业税费的交纳主体分散、征收交易成本过高的现象主要是由于小农户的分散经营造成的。如果不能将原来资源税性质的农业税转型为所得税性质的农业企业、个人所得税就一定不适应新型农地经营方式法人业户的要求，同时也难以实现城乡税制一体化。第三，缺乏完善有效的农业税费改革。这非常不利于吸引大规模农地经营者以及非农资金对农业进行投入，使其形成在长期减少经营成本，扩大收益的良性预期。第四，地方政府，特别是省级以下政府没有成为农业税费制定、执行、收益的真正主体。分税制改革不彻底导致基层政府财权、事权不统一，无力支持地方农业发展，致使农业现代化经营方式的建立缺乏地方政府的推动力。
二、农地经营方式变革的必然与财政支农的适应性变化
农地经营方式的变革有其许多必然因素，财政支农政策面对这种变革应做出适应性的变化，从而支持和推动这一变革顺利进行，并不断完善。
（一）家庭小户经营阻碍农业现代化发展，财政支农应转变对象
当前我国农村实行的是从高度集中经营转变而来的以小农分散经营为基础，统分结合的双层经营体制。但多数地方在政策执行过程中只有分没有统，农业公共服务，特别是科技推广服务缺乏资金，人才流失严重。[2]而且在这种经营模式下，我国人均耕地2003年只有1.86亩，且条块分割，原集体所有的大型农机具缺乏维护，无法发挥其功效。这就更加不利于农业科技规模效益的产生，许多先进农用机械无法在零碎分散的土地上使用，严重阻碍了农业现代化发展。财政支农面对这一客观现实，应当认清土地规模化集中经营的大趋势，实行鼓励土地流转、集中的政策，将支农对象放到农地规模经营的生产大户或农业企业上来，推动我国农业实现现代化的步伐。
（二）小农户抵御、承担风险的能力很弱，财政支农应以创造性思维改变现状
农业风险大体上可以分为自然风险、市场风险与制度风险。首先，面对自然风险，如洪涝灾害，小农户无法组织起有效的防灾、抗灾自救体系，不仅资金缺乏，而且土地分散经营难以统一规划，最终只能全部依赖政府支持。其次，面对市场风险，分散经营的小农户不适应社会化大生产的客观要求，投入大，产出小，效益低下，难以应对激烈的市场竞争，而且我国农村社会化服务体系如市场中介组织不健全，单个农户无法掌握较为详实的市场动态和信息，始终处于信息不对称的劣势一方，容易出现增产不增收的局面。最后，面对制度风险，小农户没有能力组织起维护自身权益的行业利益集团与侵犯其权益的行为做斗争，制度的变化只能被动的接受。为了避免制度变化可能带来的风险，许多小农户对土地进行掠夺式的经营，不愿改良土地长期投资。另外，农户家庭无力抵御和承担新技术带来的风险，在没有相应保障机制和风险分担机制的情况下，将进一步阻碍农业技术的推广。以上这些问题同样是财政支农政策关注的焦点，以往财政支农资金在这些方面的投入相当巨大，但收效甚微。要从根本上解决这一难题，就要求财政支农以创造性思维重点支持农地规模经营者，从各方面发挥其抵御和承担风险的优势，使我国农业的发展更加稳健。
（三）农民农业收入增长缓慢，财政支农应因势利导
由于近年来粮价持续低迷，农业生产成本居高不下，种粮收益微薄，甚至严重亏损，致使农民农业收入出现增长缓慢，有些地方甚至倒退的表象。这与外出打工和其他产业相比，收入上存在明显差距，于是农业劳动力流失，土地闲置、撂荒等现象接连出现，这客观上要求重新整和农业用地，完善土地流转制度，形成农地规模集中经营的新模式。财政支农政策应充分认识到我国农业发展的这一客观变化，因势利导，积极推动农地流转机制的市场化运作，建立相应的配套设施，扶持农业大户与农业企业的大规模土地经营，发挥其优势，降低生产成本，提高农民的农业收入，以工业化的新形式将农民合理自愿的附着在土地上，减轻农村剩余劳动力转移的社会压力。
（四）入世后我国现行农业经营方式必将遭受冲击，财政支出应变被动为主动
我国全面进入WTO以后，以农业个体分散经营为主的我国农产品必将遭受来自美国、加拿大、澳大利亚等以大规模机械化生产方式为主的国家所产农产品的强烈冲击。面对残酷的市场竞争，我国农地经营方式必须打破一家一户的小农经营格局，建设规模化、产业化、企业化的现代新农业，发挥有限耕地的最大效益。制定财政支农政策的相关部门应及时了解和掌握WTO对于农业的有关规定，主动出击，充分利用“绿箱”政策为现代化农业打造良好的生产经营条件。同时，合理运用“黄箱”政策增强新型农业主体的市场竞争力为其生存与发展争取更大的空间。
三、积极推进农地经营方式转变，努力提高财政支农效率
要作好新形势下的财政支农工作，就必须顺应农业客观发展的需要，克服家庭联产承包责任制下，小农分散经营所带来的一系列不利于农业现代化的缺陷，积极推动向农地大规模集中经营的生产方式转变，并将其与“三农”问题的解决紧密结合起来，从而进一步促进城乡统筹，经济结构调整等重大宏观经济目标的实现。在当前情况下，这就需要不断提高财政支农效率，作好政府的推动和引导工作，改革现有土地制度与财政支农资金分配、使用制度，健全相关法律法规，将包括土地流转，大规模集中经营，农业企业化等新型农地经营方式的这一“新时期的土地革命”进行到底。
（一）彻底变革农村土地制度，增强财政支农针对性
首先，建议取消农地集体所有制，改为国家所有（目前，许多地方乡镇企业的原集体所有的农地已经转为国家所有）。打破土地所有权的条块分割，由国家统一掌控全国农地的所有权，这有利于彻底清除农村基层集体组织、官员利用土地集体所有制，谋求一己私利，腐化堕落，形成乡村权势阶层的温床。[3]同时，给予农民完整的土地使用权，即将原先掌握在集体组织手中的转包、转让、出租等土地处分权还给农民，使其与土地经营权一起形成农民完整的土地使用权。最终，让农业经营主体直接与代表国家的政府签署土地使用权合同，不再通过农村集体组织。这一方面维护了农民权益，另一方面为农地大规模集中，土地市场化流转和农业企业经营扫清了体制障碍，减少了阻力，降低了成本，创造了一个良好的外部环境。财政支农资金分配规模化、集中化的使用程度也会大幅提高，其针对性也将更加明确，财政支农资金的分配使用效率将会有大的提高。其次，在国家全面掌握农地所有权之后，要尽快组建国有农地产权交易市场（当然，这是一个只包括使用权的产权交易市场），将它纳入现有的国有土地交易流通市场，交国资委及国土资源部管理，具体负责设置、运行各地的农地产权交易所。这一举措将极大的促进农地自由流转，为其规模经营创造必要条件，而且市场上表达出的信息可以作为国家监控农业发展现状，制定和调整财政支农政策的重要依据。最后，在进行了以上改革之后，财政支农资金的分配体制也应做配套改革。改变以往支农资金多头管理，流失严重的情况。建议将这一资金统一划归各级农业发展银行及其分支机构，重点突出专款专用，相关支农款项直接打入农业大户或农业生产企业在这一指定银行的专用账户，最大程度的减少中间环节，防止挤占挪用。最终形成国资委、国土资源部管农地，农业发展银行管农资的新型支农管理格局。
（二）新型农地经营方式的形成与支农财税体制改革
新型农地经营方式的组织形式可以是多样化的，即可以是个体大型农场，也可以是私营、合伙农业企业，还可以是生产型农业公司，但共同点都必须是大规模集约化的农地生产经营者。大规模集约化生产经营可以最大限度的降低单位成本，产生十分显著的规模经济效益（小农户分散经营将逐渐无法生存）。这非常有利于增强农产品的市场竞争力，增加经营者的收入。更重要的是农地经营方式的变革，特别是企业型、公司型农业生产经营主体的建立将在诸多方面对“三农问题”的解决产生深远影响，并成为彻底解决这一难题的有效方案之一，而支农财税体制的大胆改革也必将成为推动这一变革的重要力量。首先，企业化的农业生产者要以现代企业治理模式管理、运行该企业，做到资金管理规范，账目清晰。这样就可以在农业费改税，并逐步取消农业税后，开征农业企业所得税。同时，保持增值税等流转税对农业的倾斜保护政策，解决农业税收真空的问题。其次，企业化农业将彻底改变农村劳动力就业、增收的现状。已将个人或家庭的农地使用权转让出去的农民可以选择进城务工或在非农产业的乡镇企业就职，也可以自愿受雇于得到大量农地使用权的农业生产企业成为农业工人。这样，农村劳动力市场将逐渐形成，大多数的农民仍然可以附着在土地上解决就业问题，其收入也就转变为工薪收入，自然纳入工薪所得税的征收范围。而农民个人的土地转让费收入，可以与成交方协商一次收款或定期分摊收款，同时交纳所得税。另一方面，财政支农也应将建立农业工人社会保障制度这一工作列为重点，尽快出台相关规制，以解决农村社会保障缺失问题，维护农业工人权益，保障农业稳定发展。这里还建议建立农业工人工会把农业工人组织起来，在劳资双方的合作与斗争中最大限度的维护自身权益，这也必将成为整体改革方案中财政支农工作的一个组成部分。可以说，改革后的“三农问题”将随着农民逐渐向农业工人转变而成为“二农”问题。另外，企业化农业还可以在很大程度上改变以往小农户信息不灵通，抗风险能力弱的情况。同时，有利于形成农业利益集团，在国家农业政策的制定过程中发挥积极作用，在财政支农的主客体之间形成权力制衡。总的来说，企业化农业与支农财税体制改革的思想核心是一个以城乡统筹发展为主线，解决“三农问题”为重心的整体改革构想。
（三）健全财政支农法律体系，保障农地经营方式转变顺利进行
拥有一个健全的财政支农法律体系是保障农地经营方式转变顺利进行的必要条件，这一法律体系必须与其他农业法律法规保持原则、立场上的一致性，并辅之专有作用。建议在进一步完善财政支农法律体系的过程中，注意以下问题。第一，要从法律的高度支持实行最严格的耕地保护制度，使通过正规合法的农地使用权流通市场集中起来的耕地能够实实在在的用于农业生产，财政支农政策可以得到真正落实，而且对应于《农村土地承包法》“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”的规定。[4]同时，坚决打击不法投资商利用市场化交易恶意炒作农业用地，从而产生新的抛荒。第二，要完善农业税收法规及财政支农资金发放标准的法律规定，出台反耕地垄断经营法，从而严防恶性土地兼并，使农业经营个体无法从中得到经济利益甚至遭受法律制裁。第三，要将新型农业生产经营主体纳入《公司法》法人概念（建议组建有限责任公司），并规定其成立、变更、注销，以及破产等情况，同时认定为财税支农法规中的客体。特别是当出现农业企业破产时，可将其拥有的农地使用权在流通市场上转让给其他农业生产者，保证农业用途。如转让不成功，政府有权收回土地与其他农业生产者签订使用合同。第四，财政支农法规应与《证券法》、《公司法》等法律相配合，共同构成农地使用权流通市场的法律规范，使这一市场的真实供求交易与投机交易相得益彰，规范发展，并逐渐成长为国内又一重要的新兴资本市场。第五，财政支农法规中应明确农地使用权期限的规定，同时与农地使用权流通市场相结合，将当前零散农户耕地使用权向农业生产企业流转视为一级市场，这样农业生产企业将逐渐获得大部分农地的剩余使用期限。接着，当这些农地的剩余期限到期时，农业企业再与政府签订相应期限的土地承包经营合同，同时上市流通成为二级市场的交易标的。
（四）依据农地经营方式变革的要求，改革农村地方政府行政体制，转变职能，调整财政支农方向
在农地大规模集中于各个农业生产企业之后，农村地方政府的管理对象也随之集中于以农业企业为代表的“正规化”农业生产主体。与以往一家一户的分散经营，逐一管理相比农村地方政府行政事务的强度和数量会相应下降，工作效率也会有大幅度提高，这就为农村地方政府行政体制改革创造了有利条件。首先，这十分有利于农村基层地方行政单位的合并与精简。由于土地的集中经营，政府工作量减少，村与村、乡与乡、甚至县与县之间可以根据具体情况，该合并的合并，该撤销的撤销。这可以在一定程度上解决农村基层政府机构人员膨胀问题，将节省出来的行政事业性支出用于提高集中后的政府机构工作效率以及补充财政支农资金。其次，精简后的农村基层政府还应重新明确其财权和事权。财权方面建议将农地使用费收入及农地使用权流通市场上的印花税收入由中央与地方分成，将农业企业所得税、农业个人所得税全部留归地方政府支配，这样进一步将分税制贯彻于省级以下的行政级次。另外，改革后中央会加大对农村地方政府的转移支付力度。其中除保证地方政府正常履行职责，提高工作效率的行政事业费用补助划归地方政府使用外，大量的支农性资金补助，如为改善农村医疗卫生、教育、生态环境、交通等条件而提供农村公共物品划拨的中央转移支付资金则应由中央和地方政府协商使用。在事权方面，中央政府应负责全国或跨地区较大范围内的农业基础设施，农业科技及服务体系等事务的投入和建设，而地方政府则应在地方性受益较大的公共产品供应方面做出成绩，如地方交通建设、水电设施投入、医疗教育服务提供以及生态环境改善等。在农地经营方式改革的过程当中，农村地方政府还必须注意尊重民权，特别是在当前农户手中的土地使用权向农业企业流转的初级阶段，一定要牢记《农村土地承包法》“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”的规定，而且要十分突出自愿原则。目前，一些地方在土地流转中发生的纠纷和上访事件都是违背农民意愿，集体组织、干部包办、代替甚至是强迫命令引起的，其危害不言而喻。[5]问题的关键在于当前农村地方政府的行政意识还远未达到市场经济的要求，其计划经济色彩相对较浓。我们应该让农村地方官员清楚的认识到在市场经济条件下，更多是运用经济学原理，在小农户分散经营与大规模企业化经营的市场选择中推动改革的前进，而不是运用僵硬、死板，甚至违法的行政手段强迫推行。
「参考文献
[1]农业部软科学委员会办公室。农业投入与财政政策[M].北京：中国农业出版社，2001.
[2]张培刚。农业与工业化（中下合卷）：农业国工业化问题再论[M].武汉：华中科技大学出版社，2002.
[3]李杨。关于农民土地使用权的法律保障问题研究[J].农村经济，2004，（1）。
【关键词】财政支农规模结构对策建议
2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。
一、规模：不断扩大但仍有很大提升空间
1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增
改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950—2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。
2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差
从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。
3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势
从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6%降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。
4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实
从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。
从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。
二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善
1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理
目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000—2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。
财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。
财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。
农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000—2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。
2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善
我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950—2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950—1962年没有，1963—1967年有一点，而1968—1970年又取消，之后逐渐增多，1950—2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950—1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少，1984—2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。
三、政策建议
由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。
1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用
一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构
首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。
【参考文献】
[1]宋乃公、王大用、国鲁来等：如何让资金高效流入新农村[J].人民论坛，2006（5）.
[2]财政部农业司课题组：创新财政支农机制促进新农村建设[J].中国财政，2006（9）.
1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增
改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950—2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。
2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差
从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。
3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势
从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6%降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。
4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实
从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。
从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。
二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善
1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理
目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000—2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。
财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。
财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。
农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000—2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。
2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善
我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950—2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950—1962年没有，1963—1967年有一点，而1968—1970年又取消，之后逐渐增多，1950—2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950—1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少，1984—2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。
三、政策建议
由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。
1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用
一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构
首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。
【摘要】国际粮价的飞涨引发了对我国农业发展等问题的广泛讨论，而财政支农是国家对农业投入的最重要渠道，因此有必要对财政支农的情况进行研究。本文认为，近年来我国财政支农规模不断增加，但是财政支农结构不尽合理，从多方面来看仍有很大的改进余地，本文对此提出了相应的对策建议。
【关键词】财政支农规模结构对策建议
2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。
【参考文献】
[1]宋乃公、王大用、国鲁来等：如何让资金高效流入新农村[J].人民论坛，2006（5）.
[2]财政部农业司课题组：创新财政支农机制促进新农村建设[J].中国财政，2006（9）.
改革开放以来，广西农村居民收入在不断增加，农村居民人均纯收入从1980年的173元增加到2011年的5231元，增长了29.16倍（表略），广西农村居民收入增长较快。财政支农与农民增收变化。广西农村居民人均纯收入及财政农业支出增长率的变化表现出密切关系。1989年之前，农村居民人均纯收入增长率表现出“下降—上升—下降—上升”的变动特点，而财政农业支出增长率则表现出“上升—下降—上升”的变动特点。1990-1998年，农村居民人均纯收入增长率和财政农业支出增长率的变动都表现为“下降—上升—下降”，但农村居民人均纯收入增长率的变动幅度更大。1999-2005年，农村居民人均纯收入增长率表现出“上升—下降—上升—下降”的特点，而财政农业支出增长率则先下降后上升，二者变动形成较大差异。2006年之后，农村居民人均纯收入增长率的变动表现出先上升后下降，而财政农业支出增长率则“下降—上升—下降”。可见，农村居民人均纯收入增长率和财政农业支出增长率二者表现出比较密切的关系。总之，改革开放以来，广西财政支农力度不断加大，农村居民收入持续增长，财政支农与农民增收二者之间表现出比较密切的关系。
广西财政支农与农民增收存在的主要问题
首先，财政支农力度仍然较弱。广西财政农业支出占财政支出的比重保持相对稳定，基本上保持在10%左右，表明财政农业支出的相对规模增速缓慢（见表1）。相比之下广西的产业结构越来越合理，但也表明广西农业产值增长相对较慢，这与巨大的财政农业支持形成鲜明对比。可见，广西财政支农力度仍然较弱，导致农民增收相对缓慢。其次，城乡居民收入差距较大。广西城乡居民人均收入差距拉大源于农民增收相对缓慢，而这又是由于分割城乡的户籍制度造成。二元户籍制度使大量农民长期束缚在土地上而不能自由流动，严重阻碍农村剩余劳动力转移（苏现凤，梅峻，2009）。［5］这种不合理的制度性因素阻碍了资源的有效配置，从而使农民增收缺乏宏观制度的外在推动力（陈锡文，2007）。［6］最后，广西农村居民人均纯收入结构不理想。从2010年的收入结构来看（见表3），广西农村居民工资性收入占当年农村居民人均纯收入的37.6%，比全国平均水平低3.5个百分点。农村家庭经营纯收入为2510.2元，占农民纯收入的55.2%，比全国平均水平高7.3个百分点。此外，广西农村居民工资性收入差额占农民人均纯收入差额的52.6%，远高于其他项目所占比例。可见，广西农村居民人均纯收入结构不理想，收入来源相对单一。
1.1数据来源与处理说明该文选择了北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个东部地区，山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个中部地区，内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆12个西部地区全国共31个省(市、自治区)作为样本。时间跨度为2000～2011年这一时期。该文研究的财政支农支出主要包括农业支出、林业支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门事业费，基础数据均来自于各年《中国统计年鉴》。其他有关各省份投入产出指标的基础数据均来自于各年《中国统计年鉴》，其中农村居民家庭年均生产性固定资产原值数据由每两年年底数平均而来，2006年和2011年第一产业从业人员数据来源于各省《统计年鉴》，为了消除物价变动的影响，该文运用以2000年为基期的价格指数对相关变量进行了调整，并经计算整理成面板数据。
1.2SFA(随机前沿分析)模型设定与变量选取随机前沿方法(Stochasticfrontieranalysis)最早由Farrell(1957)提出，发展于20世纪70年代末，模型基本上可以表达为:y=f(x，β)•exp(v－u)，其中，y代表产出、x表示一组矢量投入、β为一组待定的矢量参数。误差项exp(v－u)为复合结构，第一部分v服从N(0，σ2v)分布，v∈iid(独立同分布)，表示统计误差项;第二部分u≥0，用以表示那些仅仅对某个个体所具有的冲击。因此，该个体的技术效率状态则用TE=exp(－u)来表示。这样的话，当u=0时，厂商就恰好处于生产前沿上;若u＞0，厂商就处于生产前沿下方，也就是处于非技术效率状态。该文根据Battese＆Coelli(1995)模型的基本原理，采用基于对数型Cobb-Douglas生产函数的随机前沿生产函数模型，对中国各省的农业技术效率水平及各省财政支农在其中的影响进行测算。所建立的随机前沿生产函数和效率损失模型如下。其中i和t分别表示省份和年份，在(1)式中，选取农业总产值(亿元)作为产出变量yit，表示第i省(市、自治区)在第t年的总产值(折算为2000年不变价格)，Lit、K1it、K2it、K3it表示一组投入要素变量，Lit代表人力投入，选取第i省(市、自治区)第t年第一产业从业人员(万人)，K1it、K2it代表资本投入，在综合考虑了数据的可获得性和代表内容丰富性后，分别选取农村居民家庭年均生产性固定资产原值(元/户)、按折纯量计算的化肥投入量(万t);K3it代表土地投入，因《中国统计年鉴》耕地面积指标数据只统计到2008年，因此该文考虑选取了农作物总播种面积(万hm2)。α、β1、β2、β3为一组待估计的参数。ε=vit－uit是组合误差项，在模型中假定:①vit～iid，并服从N(0，σ2v)，表示由于设定误差、测量误差以及随机因素对前沿面的影响;②uit≥0，它反映那些在第t时期仅仅影响第i省份的随机因素。uit～N(mit，σ2it)的截断正态分布(截去uit＜0的部分)，且vit和uit相互独立。在(2)式中，fiscali、easti、midi为影响农业技术效率的因素，δj(j=0，1，2，3)为一组待估参数。该文考虑地方财政支农支出fiscali对农业技术效率的影响，同时考虑区域差异对农业效率的影响，east、mid为虚拟变量，east为各省份处于东部地区的虚拟变量，如果该省份处于东部就是1，否则为0;mid为各省份处于中部地区的虚拟变量，如果该省份处于中部就为1，否则为0。在(3)式表示随机扰动项中技术无效率所占的比率。当γ接近于1，表明误差主要来源于技术无效率;当γ接近于0，表明所测的第i省份生产点均位于生产前沿面上，则无需使用SFA技术分析，直接运用OLS方法即可。该文主要分析了地方财政支农支出、各省份所处的地理位置对农业技术效率的影响程度。当然，影响农业技术效率的因素还有很多，但根据该文的研究思想，主要侧重于财政支农支出对农业技术效率的影响分析。
2地方财政支农支出对农业技术效率影响的省际差异实证分析
表1随机前沿生产函数及效率损失函数估计结果变量系数标准差T统计值A2.569*0.3227.977α0.162*0.0354.647β1－0.0180.019－0.941β20.252*0.0366.984β30.399*0.0468.694δ02.143*0.18611.550δ1－0.272*0.014－19.538δ2－0.421*0.040－10.592δ30.0490.0361.363γ0.999*0.002573.768最大似然估计函数对数值60.147LR单边检验误差422.297注:*、＊＊、＊＊＊分别表示在1%、5%、10%的显著性水平上显著。LR为似然比检验统计量，此处它符合混合卡方分布
2.1技术效率损失估计结果分析根据上述数据，用最大似然估计法进行估计，采用前沿生产函数的专用程序FRONTIER－XP4.1软件进行计算，得到随机前沿生产函数和效率损失函数的估计结果如表1，全国各省市农业技术效率水平及东、中、西部平均农业技术效率如表2。从模型检验γ值来看，γ=0.999，并且其t统计值和LR单边检验误差的t统计值均通过了1%的显著性检验，说明在技术效率影响中，技术非效率u项占99%以上，远大于统计误差项v，因此说明技术非效率是显著存在的，SFA模型使用正确。从农业劳动力投入、生产性固定资产原值、化肥量和播种面积的产出弹性看，截距项A=2.569，α(劳动力)=0.162，β1(固定资产)=－0.018，β2(化肥)=0.252，β3(农作物播种面积)=0.399，且α、β2、β3均通过了1%水平下的显著性检验，经比较，农作物总播种面积的产出弹性最大，即总播种面积每增加1%，农业总产出就增加0.399个百分点，说明我国在播种面积的总量上有很大进步，从2000年仅有1.5630亿hm2增加到1.62283亿hm2，增加将近1000万hm2，然而耕地面积有限，播种面积的增多，一方面表明近年来对荒地的开发多，另一方面说明种植技术水平的提高，让农作物成熟时间缩短，增加种植效率;其次是化肥施用量每增加1%，农业总产出就会增长0.252个百分点，近30年，我国为满足粮食生产的需要，目前已经是全球化肥投入水平最高的地区之一，然而化肥的过多使用，会造成土壤酸化，加剧环境污染，因此不能通过无限制的增加化肥施用量来增加农业产出;近些年，随着国家政策的推进，越来越多的农村劳动力开始慢慢向二、三产业转移，致使各省市的农业劳动力逐年缩减，因此农业劳动力每增加1%，农业总产出会增加0.162个百分点，低于其他因素影响程度;而生产性固定资产原值的系数为负，且其未能通过显著性检验，说明增加固定资产对提高农业总产出还为发挥出应有的作用，这与我国大多数以种植业为主的农村农民投入不足技术落后的现实状况一致。财政支农支出的系数为δ1=－0.272，并且通过了1%的显著性检验，系数符号为负，说明财政支农支出对农业技术效率具有正的促进作用，地方财政支农支出每增加1%，农业技术效率增加27.2%，但同时也说明了财政支农支出对农业生产的影响还没有达到预期效果，财政支农的资金利用效率比较低。这可能是因为财政支农支出中事务部门的事业费占绝大部分，而真正投入到农业具体事务的财政投入却很少，该结果也印证了中国大部分学者的观点，认为由于中国财政支农资金使用以及财政支农支出的结构和投入等问题，使得中国财政支持农业的效率还比较低。因此，在2013年1月31日新出台的中央一号文件中，明确指出要增加财政对农业的持续投入。地方政府也应当按政府文件要求逐步提高财政农业支出占财政总支出的比重。财政支农支出对农业技术效率的影响存在区域化差异，其中东部地区系数δ2=－0.421，且通过了1%的显著性检验，系数符号为负，与理论预期相同，表明东部地区所处的地理位置对农业技术效率有显著正影响，东部地区对农业技术效率的促进作用达到42.1%，农业技术效率与当地的地理环境、经济条件及科技发展水平有很大的相关性。而中部地区系数δ3=0.049，且未通过显著性检验，表明中部地区对农业技术效率影响不显著，中部8省还未发挥出其农业技术效率。经比较，东部地区的农业技术效率显著地高于中部地区、西部地区，财政应加大对中部、西部地区农业的支持力度，才能从整体上提升中国农业的技术效率。
2.2技术效率的省际差异分析表2给出了中国各省市及各区域农业技术效率水平，从中国技术效率的变化趋势看，中国农业技术效率从2000年的0.308上升到2011年的0.681，年均增长3.4%，农业技术效率得到明显的提高。在农业技术效率的变化过程中，各年份都处于稳步上升之中，平均增幅在3.4个百分点，而在2010年增幅一度达到8.3个百分点。从中国各年的平均技术效率水平看，基本上在0.31～0.68之间，总体上呈现出一种稳步发展的趋势，但在2000～2011年间，中国平均技术效率仅为0.4478，说明以现有的技术水平和不变的投入要素，如果消除技术效率损失达到前沿生产面，农业生产总值还可以增加55.22%，提升的空间还很大。从表2分东中西地区看，中国农业生产技术效率地区差异比较明显。东部地区的技术效率水平最高，2011年高达84.2%，明显高于西部地区59.9%和中部地区58.3%。从各年份平均值看，通过比较全国、东、中、西部农业生产技术效率可以看出，各年东部地区农业技术效率水平都高于全国平均值，而全国平均农业技术效率高于中部、西部地区，而且地区间的差距也随时间变化而不断扩大。尤其是东部地区的河北、江苏、浙江、山东、广东这5个农业大省凭借其优越的地理环境位置、先进的农业生产技术和较高的地方财政支农支出，更能说明经济发达地区农业技术效率高于经济落后地区，中国农业技术效率与经济地理条件相关性很大。由此可见，中国整体平均技术效率水平的增长主要动力来自于东部。而西部地区农业技术效率高于中部地区，是因为西部地区财政农业支出与农业经济增长之间的相关性更为显著，无论是短期还是长期的财政支农，对刺激西部地区的农业经济增长都具有明显的作用
3结论及政策建议
社会主义新农村建设是指对农村进行政治、经济、文化、教育、卫生、科技和社会发展等各个领域和诸多环节的建设，它包涵了社会主义物质文明和精神文明两个层次。也是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设，是财政部门在新形势下重要的历史性任务。
一、政府积极为农村公共服务创造条件
社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括农业基础设施建设、农业科技推广、农村公共卫生、农村义务教育、环境保护、文化娱乐、公共安全等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务。
二、加大财政转移支付力度，为不发达地区提供均等的公共服务和公共产品
社会主义新农村建设的重要内容是为农村提供公共服务，需要政府通过财政投入保证社会成员获得均等的公共产品和公共服务，体现社会公平原则。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等有关数据，制定地区财政收支平衡指标，确定地区财政应承担的公共服务支出水平，然后，中央财政根据全国公共服务平均水平，确定中央财政转移支付数额。同样一省区域内，由于同样存在经济基础、地理条件、资源情况的差异，因而也存在财政收入水平和支出水平的不同，存在着本地区农村公共服务水平的不同，需要省市级财政通过本省市范围内的财政转移支付来弥补财政收支缺口以及农村地区公共服务和公共产品投入的不足，使本地区农村人口获得均等的公共产品和公共服务，改善本地区农业生态环境和农业基础设施，提高落后地区教育水平和医疗水平，从而缩小与发达地区的差距。
三、引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足
适应市场经济条件下农村公共服务发展的需要，通过国家、社会和个人多渠道共同投资，可以拓宽投资渠道和服务范围，促进社会主义农村建设的速度和提高公共服务的效率。首先，引导社会和个人投入农村公共服务。其次，合理利用国债资金和外国政府贷款。再次，鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠。
四、加大农业基础设施投入力度，改善社会主义新农村建设的基础环境
一是大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利、中低产田改造和生态环境的保护。对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林、天然林保护、山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。二是加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决贫困地区人畜吃水困难，推进农村安全饮水工程建设速度。
五、加大农业科技和社会化服务体系支持力度，促进农业产业化发展
一是提高农业科技占财政支出的比重，保证农业科技投入稳定增长。每年要安排一定比例的国债资金用于农业科技投入，用于农业重大科技工程和重点农业科研基地的建设。二是要利用财政贴息、财政补贴和税收政策来引导社会资金投入农业科技。三是要发挥农业科技推广和社会化服务组织对农业产业化的促进作用，通过社会化服务组织联系科研机构和农业生产环节的桥梁作用，调动社会资源用于科技成果转化，支持农业科研单位和企业的多种形式的结合，鼓励有条件的企业根据市场需要搞科研，培养“公司+农户”、“科研+基地+农户”等多种科技推广和农业产业化发展模式，培养农业科技龙头企业，推动农业产业化发展。
六、加大农村公共卫生投入，改善农村医疗条件
一是加大财政支持力度，提高卫生投入比重，保证各级政府卫生预算支出不低于同期财政经常性支出增长的速度，并保证各级政府卫生投入向农村公共卫生倾斜。二是加强农村公共卫生经费管理，提高医疗服务水平，山西省已经制定了实施全省公共卫生体系和医疗救助体系规划，中央和省财政都投入了大量的资金，用于加强县、乡、村三级医疗服务网络的建设。财政部门要加强经费的监督管理，保证项目资的安全和有效使用。三是加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。四是严格合作医疗资金管理，建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制。认真总结试点工作以来一些有效的做法，积极探索形式多样、简便有效、农民认可的筹资办法。同时要加强资金管理，将提高补助标准所增加的资金最大程度地用到农民身上，以要避免出现基金透支，防范基金支出风险。
七、加大农村义务教育投入力度，改善农村教育条件
