关键词:公共财政/经济宪法/监督与控制
引言：公共财政的宪法学视角
2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。
从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题[1]。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系[2]。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。
一、宪法的设计：议会财政功能
从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。
（一）为财政政策提供合法性
国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。
各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。
（二）掌握财政议会控制政府的方式
国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。
市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”[5]。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。
（三）议会决策的民主价值
代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”[6]进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”[6]（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生[7]。
据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。
当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。
二、现实的反思：议会控制抑或政府控制
如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：
一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使[8]。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。
二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个[8]（P292）。
事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理[10]。
我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。
不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。
三、职能转型：控制抑或监督
议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧[10]（P21–22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。
（一）议会监督理论
其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。
其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。
其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力[10]（P21–22）。
其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。
（二）体现监督职能
从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。
监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。
监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法[10]（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。
（三）公共财政的司法审查
必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。
结语：经济宪法的道路选择
随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。
通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。超级秘书网：
注释:
[1]RichardB.Mckenize.ConstitutionEconomics.Lexington,1984：Preface.
[2]赵世义.经济宪法学基本问题[J].法学研究，2001，（4）：33-41.
[3]刘建飞，刘启云，朱艳圣.英国议会[M].北京：华厦出版社，2002：76.
财政监督职能的发挥需要立足公共财政框架。而公共财政所具有的公共性要求财政监督必须是公开的，必须是公正的，这就要求公众能够参与。简言之，政府需要及时全面地披露财政监督的形式、方法和内容，而非被动地要求公众接受政府披露的各类报告，并且公众了解信息的渠道必须是畅通和便捷的。但目前我国仍未健全公众监督的参与机制，也没有法律或条文规定具体的操作方案及反馈程序，更没有相关职能部门受理公众的意见，如此一来，公众的监督渐行渐远，沦为空谈。那么，实践中是否存在引进公众监督的可能呢?显然，现行的体制奠定了公众的议政基础，为财政监督的公众参与提供了可能，而必要时如果能够安排听证会，相信公众参与的程度将会更加密切。另一方面，实施公共财政的重点是发展社会公共事业，提升人民生活水平。这就决定了财政资金的使用要以此为准则，尽管并不一定是直接的投入，但是从终极意义上来说，公民享有社会发展进步的“红利”是毋庸置疑的。这也就决定了财政监督的重点内容是检查财政资金使用是否合理、三公经费安排是否超标，如果背离了社会公共需求进行财政列支，不仅是政府职能部门的渎职更是对社会公众利益的侵犯。因此，任何项目的公共支出都必须按照既定的制度安排合理使用同时接受财政监督。由此可见，公共财政的本质属性与财政监督的内容具有内在的一致性即公共性要求，尽管前者是目的，后者是确保目的实现的一种手段、一种工具、一种反馈。但离开了财政监督，财政所具有的基本职能包括计划、组织、领导和控制的效果难以得到有效的验证，而没有检验的财政收支活动即便形成所谓的符合公共财政要求的预算报表也难以取信于民。另一方面，不同的财政体制决定了不同的财政收支活动，而我国也是在曲折探索中才确立了社会主义市场经济体制，才形成了与之相适应的公共财政体系。而该体制进一步完善需要构建系统的财政监督体系，以便不断优化、改良现有的公共财政体制，形成积极的正向反馈，促使体制机制最终健全。
二、我国财政监督现状及问题分析
(一)监督主体17:31:04
我国财政监督包括内部控制和外部监管两个方面，其中内部控制主要由行政职能部门包括审计署、财政监督机构和税务稽查机构等组成，外部监管则由人大实施监督。相比之下，财政监督更为主要主体还是由政府职能部门实施的内部控制。并且，在各个内部控制环节，财政部所辖的监管机构承担了较为重要的内容，由此可见，名义的多元监督主体实质上较为单一，这也使得财政监督存在主体缺位的现象。以下将分别介绍各个主体实施横向或纵向监管的具体情况。
1、审计署对财政活动的监管主要依靠各省市、地市的审计局
通过派出审计干部对地方政府、国有企业的财政收支和经济效益进行审计，主要的职责包括对地方政府本级、下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，对国有企业的资产、负债、损益进行经济责任审计。当前，审计署逐渐扩大审计范围，不定期开展大规模审计，取得了较为明显的监督成绩。但是，由于审计人员配备有限，加上审计周期较长，审计署试图进行覆盖全国的全方位审计较为困难。并且，即便审计署发现了较多的违规线索，大多数问题由于积弊较深短期内难以整改，并且如果没有强大的行政施压，一些部门对整改也是敷衍了事，不甚关注。由此可见，审计署的财政监督作用较为有限。
2、财政部门相关的监督机构是实施财政监督的主要力量。
目前，担当这一职责主要是财政部监督检查局，所采取的的监督模式是分级财政管理体制即中央和地方各自进行财政监督，并且按照一级政府一级财政实施监督。就监管的内容而言，财政部门比审计署更为细致和全面，除了对财政收支活动的检查之外，还会对财政政策、法规落实情况进行核实，也会对每年财政重点支出项目进行检查。尽管财政部门的监督内容日益完善，涵盖了收入、支出、会计等方面，然而，日渐全面的监督内容并未建立在完善的制度基础之上，缺乏有效内部控制制度已经成为财政资金分配和管理的重大漏洞。此外，财政部门进行财政监督时不能够准确地定位自身职能，在工作中与审计署等其他政府职能部门并未理清权责关系，不论是形式还是内容都有待进一步完善。
3、税务部门的稽查机构重点对纳税行为进行监督
总体而言，现有的税务稽查效率不高。主要体现在一些税务机关仍然采用较为传统的检查方式实施监管，仍然按照以往的标准进行一刀切式的核查，既不区分国有企业和民营企业的差别，也不理清新兴产业和落后产业的差别。如此一来，税源检查的力度有所打折。并且，现有的税务稽查较为盲目和单一，稽查程序缺乏严密的论证，也没有完整的选案方法。实践中，稽查部门对纳税人的催缴存在畏难情绪，加之执法不严，当前，稽查部门所起到的防止税款流失的作用还比较有限。
4、人大实施财政监督主要是在与会期间对政府提交的综合预算、部门预算、执行情况进行审议
通过表决予以批准或修改后批准。从结果来看，人大对财政收支活动实施监督的职能恐怕很难发挥。但是，这种监督方式是现行体制下公众参与的重要途径，有其存在的客观必要。需要指出的是，人大实施财政监督应该要求被审议的财政职能部门提前公布相关预算编制情况，为实施监督预留足够的审议时间，同时便于社会公众提出整改意见。并且，人大肩负着立法的职责也包括完善财政监督的相关法律，其中最为主要应当是落实《政府预算法》的细则。即便短期内立法难以实现，但要求规范编制政府预算必须尽早纳入议程。如果不能从法律层面加以确立，单是依靠各级人大在短暂的会期中审批预算，这样的公众监督只会陷入表面化。
(二)监督模式
目前，我国财政监督模式主要实行委托－机制。其中，委托人是财政监督的终极主体即社会公众，人是负责监管的政府职能部门，即政府职能部门人民的监督职权规范财政收支行为。在该种模式下，由于信息不对称，委托人和人之间的利益较难协调，容易导致财政监督主体缺位。由于政府职能部门兼具执行和监管的双重身份，如果政府自身不能够形成有效的内部约束机制，该模式的运行最终恐怕流于形式。当前，政府一方面大力实施简政放权，同时又强调减少政府干预并对违规行为进行纠偏。由此可见，该种监管模式运行的外部环境日益健全，而最终能否顺利实施监管，很大程度上还取决于委托人与人之间的博弈，以及人各个层级之间的博弈。换言之，即便中央政府试图强化财政监管，引导财政资金走向，也需要地方政府的协同合作，任何一方的不配合都会阻碍财政收支的合理安排。而现行的监管模式作为权衡利弊之下的选择也被验证是较为有效的方式。对此，笔者认为，该种模式在大政府小市场的背景下确实能够较好地发挥作用，但需要化解的困境是如何划清各自的权利边界，避免监管交织重叠。
(三)监督内容
公共财政框架下财政监督的内容包括预算管理、财政收支和国有权益等。其中，预算管理重点是检查政府财政活动的范围和方式，主要以对预算单位的预算情况监督为主，并对执行情况进行审议。对财政收支的监管主要是对收支行为的合理性进行检查，对落实情况进行稽核。而对国有权益的监管则重点是确保国有资产保值增值，避免其无效率流失，同时对应收缴的国有企业税后利润分配进行审查。除此之外，涉及公共性资金的收支行为都需要纳入监督范围，并不能因科目较为繁杂、收支数目较少而有所疏忽。把握财政监督的主体和内容有利于全面实现公共财政的职能，防止财政分配陷入无序的状态，理清财政监督的重点能够保证财政政策得到落实，能够优化资源配置，避免财政资金浪费，顺利实现财政职能。而本文也将围绕这些重点探讨如何在公共财政框架下优化设计财政监督模式。
三、公共财政框架下我国财政监督模式改革思考
(一)公共财政框架下财政监督模式设计
首先，基于委托机制下的财政监督组织架构应该明晰委托人(公众)和人(政府)之间的权责关系，具体而言，财政监督机构监督检查，公众既可以以人大形式参与其中也可以委托第三方对预算报告等政府披露的材料进行审议，同时还可以依据法律申请公开政府相关财政收支活动。进一步地，政府内部的财政监督部门包括审计署、税务稽核等在内的各个职能部门应该理清彼此的权利边界，避免监管缺位、监管错位、监管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由财政部监督机构作为牵头部门，以整合各个职能部门之间的工作关系，做到政令顺畅，监管得当。其次，在委托关系理清的前提下，需要明确公共财政体制下财政监督的层次结构，立法在前，行政其次，人大最后。这既是监管流程顺畅进行的必要安排也是层次递进的必然选择。
(二)公共财政框架下财政监督机制的设计
1、强化财政部门对预算单位的监管效率和威慑。
为了提高财政监管效率，规范监管程序，财政监管部门有必要事先确定监督标准，然后对照标准对财政收支活动进行衡量和评价，并且可以先预估取得的绩效，然后和实际绩效对比，通过衡量误差来检验标准是否得当，分析原因，找出理论与实践存在差异的原因。如此反复地试错和纠偏旨在形成一套科学的、合理的评判标准。此外，为了提高财政监督的规范性和实效性，有必要建立系统的内部控制体系。该体系的确立应遵循全面、主动、预警的原则确保内部控制体系能够及时顺畅地推进监管流程，同时解决管理部门之间相互推诿的“堰塞湖现象”。
2、完善税务稽核部门对纳税人的强制约束作用。
实施财政监督离不开财政预算编制，而预算编制必须围绕着财政收支，作为财政收入的重要组成部分，能否按时足额上缴法定税款从根本上决定了财政收支活动分配的内容。因此，有必要对纳税人的缴税完成情况进行监督。由于征税具有强制性的特征，因此，实施监督必须严格依照法律，包括《税收征收管理法》、《行政处罚法》在内的制度。同时，还要形成具有操作性的、完整系统的稽查制度，如果能够将该制度确立为纲领性的条款，将有利于规范税务稽查执法的权限和程序。同时要严厉打击偷税漏税特别是违法违规者，以典型案例作为示范，发挥预警揭示作用，形成强大的震慑力。
3、健全人大对财政监管部门的监督机制。
发挥人大的财政监督作用，必须将人大实权化，增强人大参政议政的实质性，避免人大因缺乏有力的监督而缺位。首先，应当行使税后立法权，统一预算内外收支。目前，预算内资金的外延虽然不断拓展涵盖了国有资产收益、罚没收入，但大量的行政性收费、基金和附加收入仍未并入预算管理。这就使得部门财政资金没有受到约束，导致资金管理混乱。因此，人大有必要明确财政预算内外资金，逐步涵盖政府的一切开支。同时，严格履行审查和批准执行情况的报告，并逐步调整现有的票决制度，避免人大的监督流于形式，成为表面。而且，要建立专门的预算审查机构，强化预算约束力，不允许政府随意地更改预算的科目和数额，若有违规挪用资金或是背离预算安排则应该进行必要的追责。
4、逐步建立社会公众参与财政监督的机制。
关键词: 公共财政/经济宪法/监督与控制 内容提要: 从各国宪法制度安排的角度探讨公共财政政策形成过程中的国家权力配置问题，有助于反思国家公共财政监督的制度建构。议会制度产生之初，议会通过控制财政来监控政府，系议会民主性的表现。随着社会发展，公共财政已由议会控制转向实质上由政府掌控，议会对财政控制转而通过立法等法治手段来监督，并不参与实质意义上的议决。在我国人民代表大会的民主功能、监督功能尚待完善的情形下，将公共财政监督制度化、法治化应成为首选途径。只有在此基础之上，公民或者社会组织才能真正有效地参与监督国家的公共财政开支。 引言：公共财政的宪法学视角 2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8 000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7 870亿美元刺激经济方案. 2009 -02 - 14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。 从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从宪政制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志. 论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版. 吴越. 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。 一、宪法的设计：议会财政功能 从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“宪政之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。 （一）为财政政策提供合法性 国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。 各国宪法规定将财政 审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。 （二）掌握财政议会控制政府的方式 国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。 市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。 （三）议会决策的民主价值 代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。 据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。 当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。 二、现实的反思：议会控制抑或政府控制 如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代宪政最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面： 一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力， 通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。 二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个（P292）。 事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。 我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。） 此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会 已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。 不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。 三、职能转型：控制抑或监督 议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧（P21 – 22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。 （一）议会监督理论 其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。 其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民主权力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。 其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国宪政制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力（P21 – 22）。 其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦宪法法院在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。 （二）体现监督职能 从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。 监督财 政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。 监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。 （三）公共财政的司法审查 必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在United States V. Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckley v. Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非宪法法院在Grootboomp 案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。 结语：经济宪法的道路选择 随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。 通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥 补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在宪政因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。 注释: Richard B. 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关键词:公共财政/经济宪法/监督与控制
引言：公共财政的宪法学视角
2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。
从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。
一、宪法的设计：议会财政功能
从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。
（一）为财政政策提供合法性
国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。
各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。
（二）掌握财政议会控制政府的方式
国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。
市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。
（三）议会决策的民主价值
代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。
据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。
当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。
二、现实的反思：议会控制抑或政府控制
如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：
一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。
二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个。
事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。
我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）
此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策。
不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。
三、职能转型：控制抑或监督
议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。
（一）议会监督理论
其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。
其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。
其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力。
其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。
（二）体现监督职能
从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。
监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权。
监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间、议会的辅助机构及独立于议会的调查或审查机构。
（三）公共财政的司法审查
必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。
结语：经济宪法的道路选择
随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”。
通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。
注释:
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[15]韩大元.韩国议会[M].北京：华厦出版社，2002：110.
内容提要：由于制度设计等方面的原因，要实现人大监督作用充分而有效的发挥，仍然面临很多突出问题，而这些问题的解决也正是未来出路之所在。在地方政府积极推进的公共预算改革中，人大发挥了越来越显著的监督作用。从上海闵行、浙江温岭等一些地区已经出现的改革案例中，可以看出在预算制定、预算审议和预算执行不同环节，人大监督作用都可以有很好的体现。
目前，中国地方政府的公共预算改革已经形成了一个发展势头，也得到了社会公众的关注，公共预算改革正在各地持续发展。在公共预算改革的过程当中，人大在扮演一个重要的角色，从我们对中国地方预算改革过程观察中，可以看出人大的监督作用主要体现在预算制定过程中的监督、预算审议中的监督和预算执行中的监督三个主要方面。
一、预算制定过程中的监督
目前，从已经进行的地方预算改革的案例来看，人大在预算制定过程中的监督，主要的内容是人大依据法律举行相关问题的听证会。预算的制定是政府要做的事情，可以和人大无关。人大的监督应该主要发生在政府在预算制定完之后，送给人大审议的时候，这个时候是人大发挥作用的主要地方。不过在中国的实践中，也出现了人大在预算制定过程中的介入，介入的方式主要是人大举行的听证会，将政府制定过程中的部门预算或者项目预算拿出来进行讨论。
上海市闵行区从2008年开始进行了预算改革，这是一个综合的预算改革，包括在技术上制定一个比较完好的预算报告、推进绩效式预算的方法等，同时也在政府制定预算的过程中进行了人大的听证。2009年12月，在新的预算即将制定完成的时候，闵行区人大常委会针对几个项目的预算，包括教学仪器添置、劳动就业奖励等5个预算项目举行听证。
二、预算审议中的监督
预算的审议是人大对预算进行监督的主要办法。从目前各地的实践经验来看，这种监督可以有不同的方式进行。
——对预算的参与式讨论。温岭的新河镇在进行人大正式审议预算之前，要召开一个民主恳谈会，这个恳谈会由人大主持，召集部分人大代表、镇里的企业家、社会组织的领导人等，分成三个小组，即社会、农业和工业小组，先行讨论政府的预算，然后由人大财经小组的成员在人大会议上宣读讨论的内容，作为人大代表讨论预算的参考意见。
——预算审议中的代表质询。从2005年开始，温岭市新河镇就已经开始了公共预算改革，新河镇的主要做法在2005年是加强了人大代表在审议中的作用。具体做法是政府将预算的全部内容发给人大代表，先行了解预算内容，然后召开预算的质询会议（当地叫民主恳谈会）。
——预算审议中对预算的修改。在新河的预算过程中规定，要求政府在人大代表对预算提出的问题的基础上召集党委、政府和人大的联席会议，根据人大代表的意见提出对于预算的修改方案，再送回人大代表进行审议，然后表决。从2006年开始，在新河镇的预算过程中增加了一条规定，即5名以上人大代表联名可以对政府已经修改了的预算的一些具体内容仍然不满意的话，可以提出预算修正案。
——预算审议过程中不同意见的辩论。从2008年开始，为了加大对预算审议的力度，新河镇的预算审议过程增加了提出预算修正案的领衔人要在人大全体会议上公开陈述自己的意见，讲明为什么要提出这样的预算修正议案，然后由其他代表发表他们对于这个预算修正议案的赞成或者反对的意见。在这样的人大代表的辩论之后，再进行投票。这样的做法也是加大对预算审议过程监督的一种办法。
三、预算执行中的监督
各地公共预算改革的经验来看，一般都强调政府制定预算过程中人大的监督和人大审议预算中人大代表的作用，但是相对来讲，对于预算执行中如何实行人大监督，则相对弱化一些。这是因为人大代表多数为兼职人员，在预算执行的过程中，如果政府不主动召集有关的会议或者进行人大代表监督活动的话，则人大代表往往不知道从何入手对预算的执行进行监督。在新河预算改革过程中，为了实行对预算执行中的监督，建立了一些制度：第一，成立了专门的人大财经小组，负责对预算执行过程加以监督，并且明文规定，当预算变动的情况达到一定额度的时候，则政府要将变动的预算交给人大会议进行讨论；第二，政府在预算执行的过程当中，在年中的时候，要召开一次人大会议，由人大代表视察预算项目的执行情况，例如如果修路，那人大代表要到修路现场进行视察，在视察的结果之上，再对年中预算的执行情况提出意见由政府官员进行解答，在有的情况下，还要对预算的变更进行讨论，然后加以批准通过。这样就将一个比较虚化的人大对于预算执行中的监督落实到一个可以实际操作的步骤上，使得人大对于预算执行的监督不再过于虚化。
四、人大对公共预算改革监督的重点和方向
根据各地预算改革情况来看，人大监督仍然存在着许多的问题，大部分是制度上的问题，需要我们切实加以解决。
1.思想认识上存在偏差。目前，财政部门还普遍存在着“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象。财政监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视。财政资金使用单位由于受部门利益的驱使，往往以各种方式争取财政资金，造成一方面财政支出的压力逐年加大，另一方面财政资金浪费现象严重，挪用专项资金、虚报项目规模和数量套取财政资金等违规行为时有发生。
2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。
3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。
4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。
随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：
1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。
2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。
3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。
4.加强内部监督，完善财政内部监督机制。财政内部监督检点是本系统的财政财务收支活动，监督对象是同事或朋友，因此，首先应纠正对内部监督认识上的偏差，即认为内部监督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的错误思想；其次应在财政部门内部各环节（比如在转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放等环节）建立一套完整的内部监督制约的规章制度，从而规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使每一环节的财政资金的运转做到有章可循，从源头上防止财政资金分配过程中可能发生的违纪行为。同时，作为监督检查人员必须做到坚持原则，忠于职守，不循私情，排除一切人为干扰，依法监督。
1.思想认识上存在偏差。目前，财政部门还普遍存在着“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象。财政监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视。财政资金使用单位由于受部门利益的驱使，往往以各种方式争取财政资金，造成一方面财政支出的压力逐年加大，另一方面财政资金浪费现象严重，挪用专项资金、虚报项目规模和数量套取财政资金等违规行为时有发生。
2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。
3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。
4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。
随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：
1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。
2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。
3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。
4.加强内部监督，完善财政内部监督机制。财政内部监督检点是本系统的财政财务收支活动，监督对象是同事或朋友，因此，首先应纠正对内部监督认识上的偏差，即认为内部监督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的错误思想；其次应在财政部门内部各环节（比如在转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放等环节）建立一套完整的内部监督制约的规章制度，从而规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使每一环节的财政资金的运转做到有章可循，从源头上防止财政资金分配过程中可能发生的违纪行为。同时，作为监督检查人员必须做到坚持原则，忠于职守，不循私情，排除一切人为干扰，依法监督。
