关键词：扶贫；矛盾分析
__山区地处__山腹地，少数民族聚居多、贫困人口分布广、贫困程度深，扶贫开发是一场“啃硬骨头”的扶贫攻坚战。 自__年11月__山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动以来，__山区围绕《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，着力解决“瓶颈”制约和突出矛盾，创新扶贫方式方法，取得了很好的成绩。但在工作中仍然潜在着诸多矛盾，值得我们重视和思考。
近年来，随着扶贫开发的纵深推进，贫困地区的基础设施得到一定改善，产业发展也得到一定程度的加强，但是在贫困村产业发展和基础设施建设的认知上，存在着反差，主要表现在：一是重基础设施建设而轻产业发展，认为只要基础设施搞好了，产业发展自然就会上去，从而将工作和精力重点侧重放在基础设施建设方面，缺少对产业发展的统筹规划和正确引导；二是重产业发展而轻基础设施配套，认为基础设施建设投入大，周期长，见效慢，于是急功近利地将精力和资金投入重点放在产业发展上。由于认识上的偏差，产业大发展和基础设施大配套成为一对矛盾。
__州近年提出“产业兴州”的发展战略，实施产业化、城镇化双轮驱动。全州初步形成了烟草、茶叶、畜牧、林果、药材、特色蔬菜等重点产业，启动了烟草、茶叶、畜牧、清洁能源、生态文化旅游和信息等六大产业链建设，产业发展成为经济建设的重中之重。__山区县域内基础设施建设比较滞后，特别是我们的贫困村，大都处在边远地区和高寒山区，除了交通条件差以外，更重要的是农田水利设施落后，“旱时旱死、涝时涝死”。基础设施薄弱严重影响了产业化的做大做强。
与此同时，部分职能部门为了“拔苗助长”式的将贫困村、贫困户及早脱贫致富，侧重强调务必全方位实施产业发展，资金向产业倾斜，并规定：所有财政扶贫资金80%用于产业发展，且其中80%的资金又要落实到户，仅有20%的财政扶贫资金可以用于基础设施建设。这种“一刀切”的理想化思维模式，导致产业资金损失严重。因产业发展必须有产品支撑，产品必须得经由市场流通、消费者认可才能最终推进产业的壮大。那么，市场风险、后续资金支撑将对产业带来严峻的考验。因此，应该根据贫困村的实际分别确定。基础设施之所以是基础，是因为它是所有产业最基本的支撑，没有基础设施的支撑，产业发展只是空谈。历史的经验已经证明了这一点。贫困村既要解决突出问题，比如水、电、路、房、信息化这样的基础设施，还有教育、卫生、文化这样的公共服务，同时还要发展特色产业，扶贫最根本的还是要有产业。改善基础设施、提高公共服务，最终是要发展产业，通过培育特色产业来扶贫。二者要并重，基础设施要先行，同时引导扶持产业发展。
饥饿和贫困是一对孪生兄弟，贫困人口致贫、富裕人口返贫有共性和个性的因素。对此，国家在新一轮扶贫开发工作中提出集中对特困连片区实行扶贫开发与区域发展相结合的办法，对基础设施、公共服务、能力素质等共性致贫因素予以集中破解，采取必要措施在2020年实现扶贫对象“不愁吃不愁穿”、“义务教育、基本医疗和住房三保障”的目标。
但就微观而言，贫困地区有富裕村，富裕村中有贫困户，贫困村有小康户，各种情况交错复杂。有人提供了一句民间打油诗：“穷村老板1000万（打工创业致富户口在村），十个村民穷光蛋，平均下来算一算，个个都有上100万”。不同的贫困村、贫困户有着特殊的致贫因素，脱贫自然应该因人而异、因地而异。在建立“大扶贫”格局的同时，还得需要把区域发展与针对性扶贫有机统一起来，推出更多专门针对穷人的特惠政策，辅以个性扶贫即精准扶贫，只有这样才能扶真贫，减贫也才能提高成效。
“精准扶贫”是个性扶贫的具体体现，体现了中国特色扶贫开发实践——扶贫历程一步步走向本真，进化的最终结果是“真扶贫”、“扶真贫”。易地扶贫搬迁也需要精准。湖北省近两年将搬迁资金增加到每户补助8000元。从高山搬到山下或路边建房，目前每平方米成本700元左右，一户面积以80—100平方米计算，需要6—7万元。这对于一贫如洗的特困户而言，即使扶贫资金补到1万元，也无济于事，只有拱手让出搬迁指标给搬得起的户。以此推断，过去已经易地扶贫搬迁的，要么搬迁的绝大部分不是最穷的特困户，要么上报的数据有水份。如果不改变这种扶贫搬迁方式，再搬迁几年，最后遗留在偏远山区不能搬迁的，真正是无钱、无力、无话语权的特困户。如何让地处高山偏远、生存条件恶劣的特困户尽快搬迁脱贫，共享改革开放成果，至今尚未真正破题。为此建议，宁可搬迁户数少很多，一定要集中扶贫资金搬迁真正的特困户。对零散、偏远、生存条件恶劣的自然组，要创造条件，实施整体搬迁。对无力搬迁的特困户，提高建房补助标准，或补助政策叠加，或动员社会“一对一”帮扶等，确保搬得出，稳得住，能致富，加快解决长期累积的深度贫困问题。
普惠制扶贫对区域而言是直接扶贫，对每个贫困家庭而言是间接扶贫，如修通一条进村路，全村人受益，而该村的贫困户与家有“农用车”的“富裕户”、有“摩托车”的“中等户”比较，受益的比例可以忽略不计。
调研发现，由于扶贫瞄准机制不健全，一些扶贫项目存在能人受益多，贫困户受益少、甚至靠边站的现象。为了发展产业，往往将部分扶贫资金用于扶持企业和老板，群众说：他们本来就不是贫困户，却用了大量扶贫资金。这不仅使减贫成效大打折扣，而且伤害了贫困户的感情。
其实，“产业扶贫”不同于“产业化”，它的本质属性是“扶贫”。产业扶贫离不开企业和老板，但也存在带动贫困户比例不高的问题。企业如果能解决贫困户的就业，对企业的直接帮扶就是对贫困户的间
接扶贫。中国社科院专题研究扶贫开发的专家说：今后发展大户、帮扶能人带动发展，但财政扶贫资金所产生的效益必须是“大户可以吃肉，小户、贫困户必须喝到汤、尝到味”。随着扶贫工作机制的创新和扶贫环境的改善，今后的扶贫工作应该变过去“扶贫资金跟着产业走”为“扶贫资金跟着穷人走，穷人跟着产业走”。确保产业扶贫资金与所带贫困户之间的对接机制可跟踪，可考评，可问责，可操控。根据相关扶贫政策，能够享受扶贫开发、实施整村推进的村总有先后之分。在决定项目资金投向方面，难免有主客观因素，有的村是“肥上加膘”，年年都有投入，有的村时隔1、2年就可以上项目，也有的村从未得到过扶贫项目。利川有584个行政村，按照“十二五”规划，每年仅有10个村可实施整村推进进行扶贫开发，扶贫周期是36.5年；309个老区村，每年10个村得到帮扶，需30年一个轮回；全市10万户30.6万人属于扶贫对象，要扶贫到户到人，更是一个漫长的过程。时间跨度长，先扶和后扶差异性大，影响干部群众积极性。因此，必须统筹处理好扶贫开发持久战与阶段性攻坚战的矛盾，深刻认识扶贫开发工作的长期性、艰巨性和复杂性，做好打扶贫开发持久战的思想准备。同时，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，打好全面建设小康社会的阶段性的扶贫攻坚战，为最终实现中国梦而奋斗。
少数贫困村尝到了甜头，每年使出浑身解数等、靠、要，不谋求自我发展。部分贫困户这种思想也比较严重。要钱、要物、要政策，就是不要断奶，等着扶贫开发来扶持，依靠民政部门来救济。贫困村虽然有省市县各级扶贫工作队的扶持，但广大干部群众不等不靠的自强自主精神，一心一意谋发展的精神，才是脱贫致富建设新农村的力量源泉。因此扶贫工作必须充分相信群众，依靠群众，教育引导群众，最大限度地调动各方面的积极性和创造性，不断提高脱贫致富的内在活力，才能广开致富门路，减少返贫机率。
贫困农户的自我发展能力，在农村贫困地区显得比较落后和缺乏。我国农村的贫困是自然资源的贫困、社会资源的贫困和文化的贫困相互交织在一起，过去实施的救济式扶贫、区域性扶贫和直接扶贫到户，一直都是以输血为主，而造血能力不足。虽然后来强调了开发式扶贫和科技扶贫，但由于贫困地区偏僻、封闭的自然地理环境，自身要素低下，加上长期以来形成的落后观念，贫困农户对扶贫项目和科技吸收能力相当低，在科技人员撤走后，往往就弃新图旧，一切回到原点。各级党委政府要采取有力措施，加大对贫困村在资金、物资、项目、科技、人才等方面的投入力度，或在调整产业布局时引导一些资源加工型和劳动密集型产业向贫困乡村转移，以增强贫困村的自我发展能力。
今年两会期间，参加贵州代表团审议时强调，干部要看真贫、扶真贫、真扶贫，使贫困地区群众不断得到实惠。的话，话里有话，除对贫困群众表示真切关怀之外，就是提醒各级领导干部要把扶贫工作做实，做深，做透，做到位。
工作做实了，需不需要宣传？需不需要建设扶贫文化？调研发现，片区普遍扶贫文化氛围不浓，乡镇极少有宣传标语，文艺创作也很少涉及扶贫。
扶贫部门要把扶贫宣传纳入业务工作同等重要的位置，并作为扶贫系统软实力建设的重要抓手，采取有力措施，加大扶贫宣传力度，充分利用广播、电视、报刊、网络、简报等媒介，大张旗鼓地宣传扶贫开发工作，及时总结推广好的经验做法和典型事迹，为大力宣传党的各项扶贫开发政策和营造全社会参与扶贫开发工作营造良好氛围。做好扶贫宣传工作，是发挥决策参谋职能的前提和基础，是凝聚社会扶贫资源的重要抓手，是打造扶贫文化的有效途径，是锻炼干部队伍素质的良好载体。这绝不是形式主义。要充分发挥群众的力量，让群众参与创作相声、小品、快板等文娱节目，体现扶贫精神，身体力行建设扶贫文化。
多数实施整村推进帮扶村都对民居进行了改造，通过扶贫整村推进，把特色民居建设与农村民居地质灾害安全工程、易地扶贫搬迁、农村危房改造等项目统筹起来，实施以奖代补，这本身是一个“亮点工程”，通过这样一些改造，改善村容村貌，引导村民树立整洁、清洁的人居环境观念。但因为认识的差异，在大多数群众眼里，这就是“面子工程”，“政绩工程”，它改变不了农民实质性的生活和收入。
一、新经济,新文化:注入与市场经济相适应的文化因子
中国改革开放以来的巨大经济成就,实际上是在农业社会向工业社会转型、计划经济向市场经济转轨的城市化建设中取得的。客观而言,由于文化变迁的滞后性,中国城市文化(或言都市文化)的建构即使在中国最具有现代意义的大都市如上海、北京等地也并没有充分完成。这种文化滞后现象在农村迈向现代化的进程中表现得更为典型。
正如近代中国求富求强的道路一样,当代中国农村扶贫工作同样经历了从“制度扶贫”到“文化扶贫”的过程。20世纪80年代中期以来,政府扶贫工作主要集中在加大对贫困地区的经济投入和制度帮扶上。进入90年代以后,政府认识到仅靠“输血”救济很难帮助贫困人口摆脱贫困,因此,转向“造血”开发促进贫困地区形成新的“造血”机制作为扶贫工作的新策略。然而,“上项目,办企业”这些与中国传统农耕文化并不适应的经济因子,非但没有从根本上完成农村经济工作的转型,反而造成了大量扶贫资金的浪费,甚至在一定程度上造成打破生态平衡、毁坏自然环境的恶果。有鉴于此,许多有识之士意识到中国广大农村地区的贫困固然在某种程度上源于自然资源的贫瘠,但更多地源于世代因袭的文化贫困。“落后和不发达不仅仅是一堆能勾勒出社会经济图画的统计指数,也是一种心理状态。”[2]于是,“文化扶贫”被提上议事日程并迅速得到各方的认同。
早期的文化扶贫工作多集中在“送知识、送技术”等狭义的“文化即知识”层面,对于价值观念、思维方式、文化习俗等更广义、更深层次的文化内涵却少有涉及。实际上,“经济体系总是沉浸于文化环境的大海中。在这种文化环境里,每个人都遵守自己所属群体的规则、习俗和行为模式,尽管未必完全为这些东西所决定”[3]。这种文化环境所要求的,绝不仅仅是“订阅报刊”“识别农药”这种知识层面的变革。一种新的经济形态取代一种旧的经济形态,必然要求与新经济相适应的文化形态跟进。笔者认为,市场经济背景下的农村文化变革应从3个维度展开。
1.求新求变,向农耕文化下求稳守成的生产方式说不
中国有着悠久的农业文明传统,小农经济是占绝对统治地位的经济形式。“力不虚掷”“一分耕耘,一分收获”的农耕生活孕育出“求稳守成”的农业文化心态。此种文化的浸润固然使得中国五千年的文明得以延续,但同时也造就了中国近代以来的落后及小农经济下的生存局限。换言之,这种求稳守成的农业文化固然让每个家庭有了安身立命之本,但却使人们极易满足维持简单再生产的现状,缺乏扩大再生产的能力和动力,从而成为中国社会经济发展的严重桎梏。首先,求稳守成的思维限制了对土地更好地开发利用。“在中国人眼里,土地似乎只有一个利用方法,就是锄耕种植;土地似乎只有一种价值,就是农业价值;经济似乎只有一种形式,就是小农经济。”[4]577世界上没有一个民族像中国这样迷恋“土里刨食”的生产方式。费孝通先生在《乡土中国》中介绍,即使到了最贫瘠、最不适宜农作物生长的西伯利亚,中国人也要撒些种子,看能否从地里长出谷物来。笔者目睹赌城拉斯维加斯的繁华时,不仅想到两个民族对待土地的态度是如此的迥异。“LasVe-gas”源自西班牙语,意思为“肥沃的青草地”,因为拉斯维加斯是周围荒凉的沙漠和半沙漠地带唯一有泉水的绿洲。如果在中国,这种“沙漠绿洲”一定会成为重要的生产基地,但深受海洋文化及市场经济熏陶的美国人却懂得再好的沙漠绿洲也是“沙漠绿洲”,因此,思路一转,贫瘠的土地虽然没能生长出诱人的庄稼,却通过发展“娱乐业”成为世界上最富庶的地方之一。改变这种“沙漠也要变绿洲”的思维局限,形成更为立体丰富的生产体系,必将为中国的贫困地区迎来春天。其次,求稳守成的农耕文明导致创新思维、冒险精神和竞争意识的极度匮乏。以农业为根基的中国,生产节奏和四时变迁的自然节奏息息相通。只需顺应天时,遵循农作物生产规律,在“天公作美”“政治清明”的情况下,小农经济基本能获得较好的发展。反之,创新、冒险、竞争因其不稳定性则容易给小农经济的发展带来风险。因此,小农经济形式下的生产方式既不鼓励创新,也不提倡冒险和竞争。这与脱胎于海洋文明的市场经济刚好相反。出海捕鱼、商品买卖是海洋民族基本的生产方式。面对大海的神秘莫测、风云变化,饱满的创新热情、适度的冒险精神以及积极进取的竞争意识不仅成为可能,而且成为必须。近代以来西方经济的迅猛发展,正是这种创新思维、冒险精神和竞争意识的产物。试想一下,如果没有当年哥伦布开辟新航路的冒险精神,很难有17世纪西班牙称霸世界局面的形成。“求稳守成”的生产方式在小农经济时代曾为中国经济发展和社会稳定作出过巨大的贡献,但是在进入全球市场化的今天,即使在中国最偏远的乡村地区,这种“乐天安命、与世无争”的生产观念,也与新经济(市场经济)所弘扬的首创精神和进取意识格格不入。最后,求稳守成的生产方式导致不弃不馁、屡败屡战拼搏精神的缺乏。传统的小农经济既然拒绝冒险,当然也很少遭受彻底的失败,即使鲜有失败,也常因天灾或者战乱所致。因此,面对失败、挫折,“求稳守成”的农耕文明更多地选择消极退缩、听天由命的处理方式。这种惧怕挫折、抗失败能力低下的精神面貌已经成为当今农村扶贫工作中的最大瓶颈。新措施、新项目的上马,很难一蹴而就,遭遇挫折、失败是常有的事。在残酷的竞争法则下,市场经济不相信眼泪,屡败屡战是其生存法则。纵观全球,没有哪一个企业不是在多次失败之后才走上成功之路的。因此,倡导不怕失败、不甘失败的拼搏精神是新经济形势对农村扶贫工作的必然要求。
2.移风易俗,向贫穷落后的消费、生活方式说不
“文化除了表现一种知识体系之外,更集中地表现为一种基于对于文化知识体系进行有效阐释、传承、弘扬基础之上形成的文化生活方式”[5]。生产力决定生产关系,有什么样的生产方式,必然有什么样的消费及生活方式。小农经济中的第一生产要素是土地,在缺乏技术和先进工具的前提下,劳动力的多寡制约着对土地的充分利用。“人多力量大”“多子多福”是农业社会扩大再生产、发家致富的保障。因此,传统小农社会中的消费更多地集中在满足人口扩大再生产的需求上。换言之,结婚、生子是中国小农社会最大的消费需求。根据进化心理学理论,择偶标准的性别差异源于择偶投入与子女抚养投入之间的交换、平衡关系。在人类的择偶策略方面,男性为了繁衍后代而积极寻找那些具有多育潜力的女性,女性为了增加后代的生存几率则更关注配偶的经济实力。因此,小农经济下的消费呈现出2个极端:一方面,由于生产力发展水平低下,收获物相当有限,“食无求饱,居无求安”的勤苦俭约观念将人们实实在在的生活资料需求降低到满足个人基本生存需要的最低水准;另一方面,“盖大屋”“送彩礼”、大肆操办婚礼、厚葬等这些扩大家业、展示财富的面子消费工程又被放大到极限,耗费个人一生甚至几代人的财富积累。至于“亲上加亲”的落后婚俗,实际上也是经济贫乏下小农经济繁衍家族、增加劳力的无奈选择。这种畸形消费心理下的消费方式和生活方式成为小农经济扩大再生产、积累家庭财富的极大障碍,也是其落后贫穷的根源之一。此外,小农经济落后的消费和生活方式还表现在对教育的投入上。由于小农经济的生产特点,劳动力的好坏更多地依赖体力的强弱,因此“尚力轻智”成为中国小农经济下层社会自然的文化选择。之所以强调是下层社会的文化选择,是因为中国的士大夫文化并不尚力。“劳心者治人,劳力者治于人”,因此,增加教育投入,实行“耕读传家”在中国士大夫家庭中极为盛行。但是,对于小农经济下的普通百姓家庭,更多地信奉“力多则人朝,力寡则朝于人”的农家“养力”文化。多智在中国的部分农村社会中不仅没有多大用处,反而遭人猜忌和耻笑。“百无一用是书生”就是这种文化心理的真实写照。因此,小农经济下的家庭消费几乎鲜有教育投入。缺乏教育投入,必然使小农经济下的民众目光短浅、视野狭窄;同时,人多乏智的现状也为迷信的生活方式滋生土壤,导致强烈的宿命感、无助感和自卑感在农村文化中长期蔓延。这一切正是当前农村文化扶贫工作亟须解决的问题。因此,改变小农经济铸就的“俭苦自持、尚力轻智”的生活观念,代之以市场经济下的“消费促进生产,重智轻力”的生活理念不啻为农村文化扶贫工作中的一种新思路。
3.塑造个性,向小农经济下的依附人格说不
贫困并不可怕,可怕的是面对贫困的麻木和坦然。如前所述,由于耕作条件的有限和生产工具的落后,小农经济下人们创造价值、实现幸福的途径并不依靠单个人的力量来完成,更多地依赖家庭“合力”来实现,换言之,“人多力量大”才是个体获得财富的保障。因此,小农经济下塑造的个体人格必然带有强烈的依附性。在这种依附性下,个人受到群体意识的绝对支配,铸就成“不抱怨、不负责、不抗争”的奴性人格。“不抱怨”使得人们“安贫乐道”“知足常乐”;“不负责”让人们把贫困归结于“父母无能”,归结于“天命”,甚至归结于“祖坟”风水不好,“命该如此”成为个体面对贫困推卸责任的极佳借口;“不抗争”最为可怕,它将人的热血变得冰冷,不仅养成面对贫困时安分守己的惰性心理,而且导致生命力的萎缩。“哀其不幸,怒其不争”,正是对遍及中国广大的贫困地区“闰土”式的中国农民的真实写照。“贫困对人的尊严和人性的堕落所造成的后果是无法衡量的。”[2]学者辛秋水先生所言的“父母在,不远游”的依附心态,贫而安贫、不思进取的“火炉心理”以及“等、靠、要”惰性心态的形成,无一不是这种依附性人格造成的恶果。随着中国城市化进程的深入,市场经济已经冲击到中国社会的各个角落。“现代市场经济的成长和发展是与弘扬个体自主性、独立性及其相应的积极进取、勇于创新精神密切相关的。”[4]280“市场经济发轫之初,就强劲呼唤人从对人的依附关系中解放出来,以平等、自由的身份进行市场活动、公平竞争。”[4]280因此,引导贫困人群破除人格依附心理,塑造市场经济需要的独立个性,是完成农村扶贫工作,实现农村现代化的文化前提。
二、城乡联动,利用意见领袖实现贫困地区的文化变迁
意见领袖又叫舆论领袖,是指在人际传播网络中经常为他人提供信息,同时对他人施加影响的“活跃分子”。根据传播学理论研究,信息传播过程中存在两级传播,即信息或意见通常从广播和印刷媒介流向人群中接受信息比较活跃的部分,然后再经由这些人群流向“人群中不太活跃的部分”。这些关注新事物、接受新信息比较活跃的人即为“意见领袖”。研究表明,在创新的传播扩散中,大众传播在人们的认知阶段具有重要作用;而在说服和决策阶段,人际传播的影响更显著。因此,在农村文化扶贫工作中,实现新观念、新信息的扩散,要积极培养意见领袖,充分发挥意见领袖在人际传播的作用。事实上,真正的信息扩散不仅只是在2个层次间进行,而且常常是“多级传播”,一传十,十传百,由此形成信息的扩散。在这种扩散中,接受信息的家庭、亲戚、朋友等都有可能成为新的意见领袖,从而推进信息扩散向更广、更深层次的发展,完成新的文化变迁。
充当意见领袖的人群通常具有以下几个特征:
①生活经验丰富,知识面广;②交际广泛,同公众联系密切,有较高的威望;③具有较高的社会经济地位;④乐于创新。意见领袖思想活跃,性格外向,勇于创新,敢于接受新生事物。尤其是当整个社会倡导革新开放时,其创新精神更为突出,这也是他们成为新观念、新产品带头者、鼓动者的一个重要内因。根据这些特征,当前农村文化扶贫中培养意见领袖的工作可从2个方面进行。
首先,充分发挥进城农民工的意见领袖作用。中国城市化进程的一个重要表现是大量农民进城务工。农民工的出现,不仅是城市化发展的必然结果,也为农村地区脱贫致富带来新的途径。这些农民工回乡后,由于其视野的扩大,经济力量的增强,所带回的新观念、新思维的影响力远远超过文化下乡对广大贫困地区人口的影响。然而,值得一提的是,当今农民工经济状况的改善和文化的变迁并不同步。随着中国城市化的深入,中国涌现出许多新的阶层,如拥有上千万或更多资产的“新富人”,“朝九晚五”辛苦工作的“白领”,以及承担了大部分非技术性体力工作的“农民工”。这些新阶层的出现,极大地改变了中国的经济、政治和文化格局。但是目前中国城市文化建设更多地关注“新富人”及“白领”阶层的文化需求,很少有部门把“文化关怀”的目光投向广大农民工。这种文化缺失不仅影响到农民工的生活现状,而且也影响到城市化的进程和农村扶贫工作的完成。2011年5月16日,发生在广州市番禺区的四川农民工邓明建“弑母”案正是农民工在城市化进程中文化边缘化的一个极端例证[6]。一个照顾瘫痪母亲近20年的孝子,却因为无知而背上“毒杀母亲”的罪名。人们在拷问邓明建的良知的同时,更为他的文化缺失感到悲哀。城市化实际上包含2种含义,一是地理意义上的城市扩张,一是生活方式的城市化。目前,学术界更倾向于从生活方式城市化的角度考察城市化进程。很多人生活在城市,如果依然过着乡村生活,还不能称其完成了城市化。相反,即使人们生活在乡村,但如果是比较现代的生活方式,则反而可以认为城市化的完成。因此,农村文化扶贫应积极关注农民工的文化处境,实现城乡联动,不仅帮助他们完成在城市生活的现代化转型,而且使他们成为乡村文化变迁的意见领袖,为贫困地区永久脱困奠定基础。其次,充分发挥乡镇文化精英的意见领袖作用。乡村文化精英是指“乡村的文化能人,具备一定的文化知识储备和生产技能,并能在实践中调动社会资源,获得更多的权威认可”[7]。由于他们“思维灵活,善于变通,勤劳、有技术、知识面广、接受新事物的能力强,并且有一定的判断能力”[7],很容易成为对村民有相当感召力和带动作用的意见领袖。美国人类学家博厄斯认为现存社会文化变迁的动力来自两方面,一方面是各种文化形式之间的相互关系,以及文化和自然环境之间的互相关系;另一方面是个人和社会之间的相互关系。发挥乡村文化精英的意见领袖作用,实际上就是充分利用人与人、人与社会之间的关系对文化变迁的影响。因为这些乡村文化精英和村民生活在同一环境,他们的思维方式、行为习惯、价值取向对村民的影响更加直接。传播学理论认为,由于人的依赖、合群、协作心理,人们不仅愿意通过意见领袖获得信息,还须由意见领袖对信息作出解释、评价,在行为上作出导向,促使他们在态度和行为上发生预期的改变。而且,意见领袖并不集中于特定的群体或阶层,而是均匀地分布于社会上任何群体和阶层中,每一个群体都有自己的意见领袖,他们与被影响者一般处于平等关系,而非上下级关系。因此,从这个意义上讲,乡村文化精英的意见领袖作用比农民工回乡的影响更大。不过,正如农民工在城市化进程中文化边缘化一样,乡村文化精英阶层的形成同样处在自发阶段。学者辛秋水在长期的农村调查中发现,“凡是生活能够温饱或比较富裕的家庭,其户主大都是头脑比较清醒,有一定文化的人”[3]。这些人其实就是潜在的乡村文化精英。然而,由于生活在相对偏狭的农村,他们的信息来源毕竟有限,尚需有意识地对他们进行文化扶持,促使他们成为乡村文化精英,并进而成为新的意见领袖,带动贫困地区的文化变迁。
三、断裂与重构:寻求传统农耕文化与现代化的契合点
随着城市化进程的推进,传统的农耕文化受到前所未有的冲击和挑战。一方面,改变传统农耕文化中不适应市场经济的文化因子,是当今文化扶贫工作的重中之重;另一方面,也应看到,市场经济随着城市化进程席卷全球时,也引发了一系列的“城市病”,如情感疏离、环境污染、信仰危机等,这些问题严重影响了人们的生活质量和幸福指数。“前车之鉴,后事之师”。如何在断裂之后重构乡村文化,是一个亟待解决的现实问题。笔者认为,承古求新,寻找农耕文化与现代化的契合点是有效避免“城市病”发生的途径之一。具体而言,要理性处理好以下一些关系。
首先,处理好“情感社会”和“利益社会”之间的关系,谨防乡村社会在新的文化构建中由“情感社会”滑入纯粹“利益社会”的泥潭。市场经济是一把双刃剑,在割断农业社会阻碍现代化进程的桎梏元素时,也常常割断了现代社会同传统社会的文化血脉,使现代社会陷入无根境地。在世界所有民族或国家的现代化进程中,几乎都经历过市场经济对农业文明的冲击,并进而引发一系列社会问题的阶段。如英国近代化浪潮中的投机之风和信仰缺失危机,美国现代化进程中的贫富分化加剧和社会风气败坏等。中国现代化进程也同样如此。某种程度上,随着市场经济的引入,中国现代化进程中的社会问题更加严重。因为有着悠久农业文明传统的中国信奉道德立国,管理社会主要依靠统治者的道德威望和被统治者的道德自觉。换句话说,“在自给自足的自然经济社会中,人类个体没有经济自由和人格上的独立性,人的生存不是靠自身的理性算计或智力投入,而是以身份确定其在社会中的地位、声望以及与此相关的各种利益所得,靠情感等一系列非理性因素维系人与人之间的等级依附关系”[8]。这种“情感社会”的正效应是邻里之间比较注重道德修养,重视人与人之间的温情,遇事能礼让三分,相互帮助;负效应则是政治伦理化,裙带关系盛行,法律观念淡漠。裹挟着“理性主义”“利益至上”等价值取向的市场经济呼啸而来时,中国传统社会“重义轻利”“勤俭廉政”“克己奉公”的美德受到极大冲击,甚而被认为极大阻碍了社会经济的进步而被抛之脑后。与此同时,与市场经济相适应的现代管理体制及法制精神却无法冲破伦理化的樊笼,被根深蒂固的裙带关系所束缚。两头落空(既无道德约束,也无法律制裁)的制约机制使得中国社会在现代化转轨中危机重重,举步维艰。因此,农村文化扶贫工作在引入市场经济的经济因子的同时,切勿忽视中国乡村社会的文化根基,在鼓励人们追求财富与利益的同时,也应保护好乡村社会的血缘亲情、邻里温情。
省委十届四次全会提出：“建立精准扶贫工作机制，对贫困地区和扶贫对象实行动态监测管理，逐村逐户制定帮扶措施和扶贫目标。” 实行精准扶贫，确保到村到户，这传递出我省扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，必将对我省扶贫开发产生重大而深远影响。
一、怎么定义精准扶贫
精准扶贫是粗放扶贫的对称。是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就应多。
今年，全省减少120万农村扶贫对象是省政府要办的十件实事之一。实事办得“实不实”，关键看精准扶贫“准不准”。各地各部门应牢牢把握省委对扶贫开发的最新部署要求，牢牢把握全省全面小康建设的紧迫形势，将扶贫开发方式由单一向多元转变、扶贫资金使用由大水“漫灌”向精确“滴灌”转变。
二、为什么要精准扶贫
我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。其中一个重要原因是目前全国农村贫困居民8249万人（其中四川为602万人），是国家统计局根据全国7.40万户农村住户调查样本数据推算出来的。这个数据对于研究贫困居民规模、分析贫困发展趋势比较科学，但在具体工作中却存在“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题。由于全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。
精准扶贫的背面是粗放扶贫。长期来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在，如：贫困居民底数不清，扶贫对象常由基层干部“推估”（推测估算），扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。表面上看，粗放扶贫是工作方法存在问题，实质反映的是干部的群众观念和执政理念的大问题，不可小觑。
现行的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，一方水土难养一方人，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是，因为补助资金少，所以，享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益也相对较少。
综上所述，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，千万不能拿扶贫的钱去搞高标准的新农村建设，做形象工程不能实现扶真贫。贫困区域的发展，主要应使用财政综合扶贫资金和其他资金。
三、如何推进精准扶贫
推进精准扶贫，加大帮扶力度，是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求，也是全省实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。那么，如何做到精准扶贫呢？
（一）精确识别，这是精准扶贫的前提。通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”；开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。过去，全国曾开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点，实践表明，这样识别扶贫对象虽然有一定效果，但是程序繁琐、操作性不是很强。我省宜宾等一些地方探索的“比选”确定扶贫对象的扶贫“首扶制度”，也是一个精确识别的好办法。其具体作是：根据国家公布的扶贫标准，村民先填申请表，首先由村民小组召开户主会进行比选，再由村“两委”召开村、组干部和村民代表会议进行比选，并张榜公示；根据公示意见，再次召开村、社两级干部和村民代表会议进行比选，并再次公示；如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。总之，不论采取何种方式识别，都要充分发扬基层民主，发动群众参与；透明程序，把识别权交给基层群众，让同村老百姓按他们自己的“标准”识别谁是穷人，以保证贫困户认定的透明公开、相对公平。
（二）精确帮扶，这是精准扶贫的关键。贫困居民识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况定责任人和帮扶措施，确保帮扶效果。就精确到户到人来说，重点为：一是坚持方针。精确帮扶要坚持强调的“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的工作方针，重在从“人”“钱”两个方面细化方式，确保帮扶措施和效果落实到户、到人。
二是到村到户。要做到“六个到村到户”：基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户。真正把资源优势挖掘出来，把扶贫政策含量释放出来。
三是因户施策。通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，切实改善群众生产生活条件；帮助发展生产，增加收入。
四是资金到户。在产业发展上，可以推行遂宁市船山区唐春村的专项财政资金变农户股金的模式，也可以通过现金、实物、股份合作等方式直补到户；在住房建设上，可以推行南江县农村廉租房的作法；技能培训、创业培训等补助资金可以直补到人；对读中、高职 学生的生活补贴、特困家庭子女上大学的资助费用，可通过“一卡通”等方式直补到受助家庭；异地扶贫搬迁、乡村旅游发展等项目补助资金可以直接向扶贫对象发放。
五是干部帮扶。干部帮扶应采取群众“点菜”、政府“下厨”方式，从国家扶贫政策和村情、户情出发，帮助贫困户理清发展思路，制定符合发展实际的扶贫规划，明确工作重点和具体措施，并落实严格的责任制，做到不脱贫不脱钩。
（三）精确管理，这是精准扶贫的保证。一是农户信息管理。要建立起贫困户的信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。对贫困农户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。
一是受环境和人口因素的影响，导致社会发育十分缓慢。西海固地区降水稀少、气候干旱、山峦重叠、梁峁星罗棋布，是一个自然环境恶劣地区，资源匮乏，贫困面积大，贫困人口多。由于地处相对封闭的环境条件以及人们生育观念等因素，导致了人口的快速增长。人口增长过快和生态环境恶化不仅给土地带来了巨大压力，也制约了经济社会的持续发展。大部分贫困户受自身文化限制，加之受制于被沟壑纵横地形地貌相互分割的小块田地，无法进行机械化耕作，在频繁的自然灾害面前，脱贫与返贫形成了持久的拉锯战。近年来，贫困人口绝大多数基本解决了温饱问题，但解决温饱的标准很低，仅能满足最低生存需求。
二是潜在的致贫因素多。由于受地理区位的制约和资源等方面的影响，贫困地区与全区教育水平差距长期累积，导致教育不平等问题比较突出。一些山大沟深的乡村学校由于教学条件差，许多教师纷纷外流，师资队伍的薄弱和不稳定成为山区基础教育的一大困扰因素。因教育质量低而导致了大面积的文化贫困。山区卫生条件差，大部分家庭因缺少经济积累，健康状况低下导致发病率较高，一些温饱户因病致贫的问题突出。收入差距扩大，相对贫困日益凸显，表现为城乡居民收入水平差距的扩大和农村内部收入差距的扩大。在收入差距逐步拉大的同时，城乡、区域之间基本公共服务水平的差距也在不断扩大。
三是深入调研不够，扶贫摸底不足。由于扶贫摸底不足，扶贫项目仅限于偏僻农村和交通不便的地方，忽略了许多“非贫困村”的真正贫困。目前，一些贫困地区“非贫困村”被边缘化现象不同程度的存在，一些基础项目严重缺失，导致了经济社会发展异常缓慢。地方政府应该问需于民，要做好深入调查研究，要及时发现问题和解决问题，要对症下药，把扶贫资金投放在最急需的地方去。四是面子工程、浮夸作风严重存在，决策不科学，造成了资源的大量浪费。在农村，浮夸作风引起了群众的强烈愤慨。一些地方官员为了应付上级部门的检查，或为了迎合领导的口味，或为了自己的升迁，不顾群众的疾苦搞一些面子工程。许多农村，没有打碾粮食的场地，农民经常把粮食拉到公路上晾晒和打碾，埋下了严重的交通隐患;一些草垛常年暴露在村庄周围，埋下了严重的安全隐患。科学决策是建立在调查研究基础上的，缺少调查研究，造成了许多“长远规划”变成了“短视行为”，决策不科学，使有限的资源变成了“奢摆品”。
二、多元化扶贫开发与扶贫文化构建
1．在政府主导扶贫框架下开展的有针对性扶贫工作为扶贫理论研究奠定了基础。宁夏作为全国最早开展有计划、有组织、大规模区域性扶贫开发工作的地区，在政府主导扶贫开发的同时，建立了专门从事扶贫开发的组织机构，各县(区)成立相应机构，形成了各级领导组织体系。根据扶贫工作形势发展需要，相继制定出台了一系列扶贫政策、规划和措施。如《宁夏西海固农业建设规划》《尽快解决西海固农村贫困人口温饱问题的决定》《宁夏“双百”扶贫攻坚计划》《宁夏农村扶贫开发规划(2001～2010)》《千村扶贫开发工程实施意见》等等。这些扶贫政策、规划及措施针对当时贫困状况对症下药，坚持党委领导，政府主导，社会参与，统筹发展，成为各个时期实现减贫的重要保证，也成为各个时期指导扶贫开发工作的基本原则，丰富了扶贫理论，为后来的扶贫研究奠定了基础。
2．总结提升扶贫开发成功经验，针对不同阶段扶贫开发面临的新形势，进行了系统的研究和探讨。扶贫开发31年来，宁夏扶贫工作者加强扶贫文化研究，总结提升扶贫开发成功经验和做法，深入探讨了不同时期、不同阶段形势下扶贫开发工作的思路和举措，开展了前瞻性研究，进一步凝聚了全社会参与扶贫开发的精神力量，成为全面贯彻落实中央和自治区扶贫开发工作精神、组织实施扶贫开发规划以及提升扶贫开发工作的科学化水平提供了智力支撑。许多理论研究者坚持理论创新与实践创新相结合，在研究中不断挖掘、推陈出新，在实践的基础上，提出破解问题的对策建议，由实践上升到理论高度。
31年来，宁夏社科界、高校的理论工作者及扶贫工作者，通过论文、调研报告的形式撰写了大量反映扶贫开发方面的研究性文章。这期间出版了许多研究贫困的专著，如秦均平主编的《走出贫困———西海固反贫困农业建设研究》，李宁的《再造家园》，吴海鹰、李文录、杜正彬主编的《挑战贫困———宁夏农村扶贫开发20年回顾与展望》，董玲主编的《西海固扶贫攻坚战———“三西”建设30周年纪念》等等。归纳起来:一是比较全面地研究和反映了扶贫开发工作的整体状况、取得的成绩和存在的问题;二是针对扶贫开发工作面临的新形势和新任务，站在专家学者的立场，对扶贫开发工作进行了前瞻性的研究和探讨;三是以独特的视角和全新的方法，对扶贫开发工作进行了多角度、多层面的剖析，并提出了许多建设性建议;四是用理论指导实践，用实践印证理论，理论联系实践，既从理论高度研究和探讨问题，同时从实践角度关注和解决问题，具有较强的可操作性;五是用发展的扶贫理念，关注扶贫开发过程中的不可持续性问题，从而探讨了若干重要问题，比如如何选择适合区域特征的可持续发展战略和路径，如何发挥各区域的不同优势，实现最优的整体可持续发展，如何促进贫困地区经济社会的迅速发展。
三、加强扶贫文化建设，在理论界开展扶贫文化研究
1．理论工作者要做好扶贫开发的“先行官”。进入21世纪，宁夏扶贫开发进入攻坚阶段。自治区党委和政府在全面调查研究宁夏扶贫开发现状后，先后出台了一系列的扶贫政策和措施，集中人力、物力、财力，对1000多个贫困行政村进行综合开发，对人均收入较低的贫困人口，进行有计划、有步骤的重点扶持，取得了较好成绩，但目前的扶贫开发已进入深水区，扶贫难度不断增大。21世纪以来，随着国内外情况的发展变化，扶贫工作的主体、条件、环境、标准、对象、内容、范围、规模、方式都发生了重大变化。理论工作者作为指导实践的“先行官”，必须深入扶贫第一线研究新时期的新情况新问题，提出扶贫开发的新思路新对策，以攻破深水区的贫困堡垒。
2．大胆进行理论探索，使理论更好地指导实践。党的十报告提出，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。根据多年的扶贫经验，只有把扶贫和开发结合起来，才能产生造血功能，这就成了摆在扶贫者面前的一道难题。作为理论工作者，要大胆进行理论探索，使理论更好地为指导实践服务。因此，进一步加强全区扶贫文化包括扶贫理论的研究和建设，把31年来甚至新中国成立以来扶贫开发、建设发展中创造、沉淀、积累的扶贫文化加以全面科学地总结和归纳提炼，从而提升为能够进一步指导未来扶贫开发的科学理论和振奋广大群众精神状态的文明成果。
3．从多元化扶贫中进行对比分析和研究，使扶贫效益最大化。近年来，宁夏的扶贫在形式上呈现多元化趋势，如开发扶贫、劳务输出、互助资金、对口扶贫、项目扶贫、招商引资、少生快富、交通扶贫、教育医疗扶贫、引水扶贫、科技扶贫、产业扶贫、旅游扶贫、文化扶贫、对口扶贫等等。在组织上还出现了国家机关、派、社会团体、机关单位、企事业单位、科研院所、大专院校、基金会、慈善机构、民间组织团体和协会等多元化主体出钱、出力、出政策、出思想、出技术等格局。这些不同形式的扶贫都为农民脱贫致富，为地方经济社会发展作出了贡献，但怎样充分利用这些扶贫资源，使扶贫效益最大化，是摆在理论工作者面前的重大课题。
4．研究新问题破解新难题，使扶贫研究落地有声。在扶贫开发转型过程中，不可避免地会出现一些影响因素，理论工作者要在调查研究中对症下药并破解这些难题。一是理论工作者不但要总结扶贫经验，把它升华成扶贫理论，而且还要寻找扶贫工作中的阻力所在。在实地调查中发现，一些地方在扶贫中掺杂了许多虚假成分，如村官腐败、政绩工程、弄虚作假、扶贫资金的流失、扶贫缩水等，这些现象的出现伤害了农民的感情，激化了干群矛盾。因此，加强扶贫监管已迫在眉睫，作为理论工作者，要到扶贫前线进行调查研究，探求腐败的根源，寻找提高各级领导素质和觉悟的办法，寻找防止腐败的路径，寻找化解矛盾的办法，从而更好地推动扶贫工作健康有效。二是扶贫与扶志相结合。首先是扶贫，贫困地区的农民受其生存环境的制约，生产生活成本高，对未来没有预期，心理上畏惧，行动上裹足不前固步自封，思想僵化因循守旧。因此，理论工作者要深入基层，倾听群众呼声，把群众的所需所求所盼通过媒体介质和调研报告的形式进行呼吁，开展各种形式的扶贫济困活动，最终迈向富裕。另外是扶志，要研究贫困地区文化教育落后的盲区，多方位、多层次地进行技术和技能培训。要鼓励困难群体增强自信心，勇敢的面对生活，开展生产自救，寻求发展途径，要有意识地引导贫困农民在生产生活中发挥主观能动性，转变“懒散慢等靠要”的观念，从根本上提高农民的整体素质。
5．立足区情、民情，挖掘潜在的扶贫盲点。要关注和研究扶贫开发过程中的“死角”问题，要挖掘潜在的扶贫盲点，要提出妥善解决问题的办法。作为理论工作者，既要发现新问题也要研究新情况，更重要的是将发现的问题及时梳理总结，站在专家学者的立场，提出对策建议，从而为政府分忧解难。扶贫开发需要理论工作者的广泛参与，需要广泛动员社会力量，有了理论工作者的积极介入，就能把各种社会力量吸引到扶贫行列中来，就能把政府的意志、社会的关爱与贫困群众的意愿相结合，从而达到被扶者与扶贫者之间的相互促进、相互协调。理论工作者要深入实际进行调研，要有敏锐的洞察力，敢于说真话说实话，充分发挥理论工作者在扶贫开发中的舆论引导作用，作一个推动贫困地区经济社会不断发展的践行者。宁夏是欠发达地区，立足区情民情，全面加强和创新社会治理，充分了解和认识广大群众对生活的期待，挖掘潜在的扶贫盲点，为人民群众的长远利益创造良好的政策环境和生活环境是理论工作者肩负的神圣职责。
6．文化扶贫与扶贫文化相结合，是新时期宁夏扶贫事业实现跨越式发展的主要途径。文化扶贫和扶贫文化是两个不同的概念。扶贫是所有扶贫开发活动的总称，文化扶贫是扶贫开发中偏重思想意识的一种扶贫方式。贫困文化是贫困群体在长期的贫困生活中形成的一种自我维护和修复的文化，即贫困阶层以一种独特生活方式，在长期的贫困生活中所产生的思考问题方式和行为习惯以及价值观等。贫困文化表现为:信息闭塞固步自封和因循守旧思想;麻木不仁消极处世听天由命人生观;安于现状不求进取的懒惰思想及行为;等等。这种文化具有示范性和代际传递性，一个群体长期生活在这种环境中，就形成了一种贫困文化，贫困文化对穷人来说，不但具有顽固性和沿袭性，对维护贫穷发挥了作用，而且还有很强的自我修复作用。
用新的文化价值观念改造旧的、迂腐的文化价值形态，是文化扶贫的本质所在，因此，文化扶贫首先要革除贫困者因贫守旧的贫困文化，通过人为因素将文化扶贫融入到顺应自然的发展规律之中，从而达到人与自然的和谐共生。
文化是一种强大的软实力，具有影响人、塑造人的功能，人们的心理、行为习惯无一不和一定的社会文化密切相关。文化不仅决定一个人的生存，更决定一个人的发展，文化与贫困、发展之间有着内在的本质联系，贫困与其说是物质贫困，不如说是文化贫困。文化贫困是农民贫困的根源之所在，实施消解农村贫困文化工程，增添文化扶贫新引擎，就要坚持用社会主义核心价值体系引领农村社会思潮，筑牢农民思想道德素质基础。贫困文化的价值观念直接制约着贫困群体的脱贫致富。西海固地区的大面积贫困，除了自然条件以外，农民作为贫困的主体，成为了“文化的饥渴者”，因此，从文化扶贫入手，向贫困者输入新文化、现代信息知识以及社会主义核心价值观念等新鲜血液，分层次、分阶段、分工种(如设施农业、生态农业、现代农业、饲养业以及劳务输出的不同工种等等)传授农业生产适用技能，逐渐提高农民群众的文化素质，从而达到文化富民的效果。
针对贫困地区相对闭塞的环境，手机文化起到了举足轻重的作用，在扶贫过程中，政府除了农家书屋、农村电影放映、文化大院等投入外，对贫困地区应该更多地提供手机扶贫扶持，如提供使用上便利，通过手机通话、手机短信、手机微信、手机微博、手机上网等社交方式，让农民群众弥补电脑网络的不足。同时，通过手机这种通信工具，还可减少农村外出务工人员和家人不必要的见面联系，从而能有效降低农民异地传统的社交成本，增加城乡交往的频率和机会，增强信息传递的速度，提高城乡沟通的效率，给贫困地区农民带来更多的发展信息、发展动力和发展机会。
旅游业是当今世界发展最快、前景最广的现代服务业。当前全国各地都把旅游业作为调整产业结构，转变经济发展方式的重要途径。要重新认识自身的旅游资源价值，谋划将旅游业真正发展成为贫困地区战略性支柱产业，把旅游业摆在优先发展的地位，精心组织实施，全力推进，全面部署以推动旅游业实现跨越式发展，努力把宁夏建设成为“全国知名的红色旅游、生态旅游和文化休闲避暑度假基地”。
关键词：扶贫；精准扶贫；法治化
中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0006-02
作为世界上最大的发展中国家，作为世界减贫的积极倡导者和最有力推动者，中国已经和正在进行的扶贫开发，取得了举世瞩目的伟大成就，形成了多元主体共同参与的社会扶贫体系。当代的精准扶贫继承既有的扶贫经验，更呼唤未来的理性设计，形成法律制度，规范政府行为。
一、概念界定
中国扶贫法治化，是指在当代中国，用法治思维和方式引领、规范扶贫开发工作，保证扶贫政策连续、保障扶贫资金运行安全、确保扶贫资金投入使用有效、固化扶贫开发成果，实现扶贫科学化、规范化和法治化。中国扶贫法治化包括当代中国扶贫法律制度与法律实施。扶贫法律制度主要包括：立法目的、立法依据、指导思想、基本原则、扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫开发项目管理、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、执法监督、法律责任等。中国扶贫法律制度，是一个从理念、概念、原则、制度到权力、权益、责任的完整法律制度。
扶贫和“扶贫开发”“农村扶贫”“农村扶贫开发”“反贫困”等概念在理论研究、官方文件和党政管理中，尽管指向有差异、重心有区别，但是其核心内容均为“扶贫”，更准确地说是指“农村扶贫”。本文旨在探索实践难题，不过多挖掘和刻意区别概念的内涵外延，因而在论文中将上述词语均视为同义词。本文既着眼于中国扶贫法律制度的形成，更关注中国扶贫法律制度的实施，所以题目采用“扶贫法治化”的概念来表述。
需要说明的是，2007年我国建立了农村最低生活保障制度，对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底式的制度安排。因此，本文仅研究中国扶贫法治化，而排除农村最低生活保障制度，尽管在2007年以前的文献中将此二者共同讨论。
二、学术史梳理及研究动态
国内外关于扶贫开发的研究非常丰富，但是关于中国扶贫法治化的研究成果相对较少，其主要研究成果、理论演变和政策发展主要表现在以下几个方面。
（一）理论研究的变迁
根据在中国知网检索的结果，国内较早提出此命题的是时任湖北省扶贫办主任的邹水清。伴随着2001年10月1日《湖北省扶持老区建设条例》的实施，邹水清在《老区建设》2001年第11期发表《把老区扶贫纳入法制轨道》，这是国内刊物公开发表中国扶贫法治化研究成果的最早雏形。
以2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》为分界线，在此之前的研究成果主要论证中国扶贫立法的重要意义和现实基础，勾勒中国扶贫立法的整体框架和基本内容，列举了世界各国的基本经验和主要做法。此后，研究成果多反思中国扶贫实践存在的问题、扶贫立法解决的难点、扶贫部门的法律地位、扶贫部门运行的机制、扶贫对象的标准界定、扶贫资金管理的障碍、扶贫项目的后期管理、扶贫对象的法律责任等，研究更加P注扶贫立法的具体问题和工作程序。代表性成果主要有马洪雨（2012）的《我国扶贫开发国家立法具体化研究》，张永亮（2013）的《论扶贫开发的法制建设》，高克祥、蔡庭花（2013）的《整村推进扶贫开发政策法治化研究――以甘肃省X县Y乡Z村的调查为例》，孟勤国、黄莹（2015）的《扶贫开发基本问题的立法建议》，刘晓霞、周凯、张学（2015）的《我国农村扶贫开发立法的现状与完善――基于我国10省、区、市农村扶贫开发地方立法文本的分析》。
与理论界研究关注遥相呼应的是基层实务工作者的思考，各级扶贫部门实践者较为典型的成果是湖南省城步苗族自治县扶贫办工作人员陈代曙、冯世民、张胤、杨天中、杨焕坚（2008）的《扶贫开发立法的必要性和紧迫性探讨》。
近年来的学位论文也关注中国扶贫法治化，如吴天铁（2013）的《“湘西地区”扶贫开发立法的思考》、王志鑫（2014）的《贵州扶贫生态移民立法研究》。
中国的扶贫成就令世界各国瞩目，扶贫的模式被一些国家仿效，世界各国对中国的经验和模式非常尊重，但是这些做法和成就多是政策的引导而非法律的规范。与之相适应的是，国外理论与政要关注中国扶贫实践而较少研究中国扶贫法治。
仅就本课题――中国扶贫法治化而言，研究数量在增加，研究成果在深化，理论界的关注程度在持续提高。在中国知网检索本领域的论文有100篇左右，有三篇以上论文的研究者只有一人。中国农业大学的左停是本领域成果最丰富的学者，但其研究重点是农村经济，仅有五篇论文涉及扶贫法治。这表明，与迫切呼唤扶贫立法的社会现实需要相比、与加快贫困地区扶贫立法的中央要求相比，法学界对扶贫法治化研究不够，表现为知名学者研究少、典型研究成果少。从整体上审视，理论研究的成果对社会现实的回应不够，对国家出台立法的理论支撑不够。跳出本文观察与本文相关的研究，如农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、农村金融制度、促进城乡经济社会发展一体化制度、农村民主管理制度等研究成果丰硕，为本课题研究提供了良好的外部条件和理论基础。在党的十以来的中国扶贫实践中，中央与地方强力推动，形成制度保障；改革创新，推进扶贫工作提质增效；精准识别，精准扶贫。这成为本课题研究的实践基础。
（二）社会公众的期望
社会公众的意见，集中反映在中国的全国人民代表大会这个表达民意的窗口中。2004年全国人大代表郭海亮在“两会”的议案中建议：将《扶贫法》纳入本届人大的立法规划。2005年全国人大代表沈爱琴、刘庆宁等在议案中要求通过立法和修改法律的方式，保障人民群众合法权益，其内容已涵盖扶贫立法。此后每年“两会”中扶贫立法成为代表和委员讨论的内容，被新闻媒体报道后在社会上广泛传播。
（三）政策决策的宣示
2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》第47条要求加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。中共中央、国务院2015年一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》第30条中再次要求加快扶贫开发立法。这是中央层面对扶贫立法的公开回应和整体规划。
（四）两级立法的进程
农村扶贫开发法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法工作计划。国务院扶贫办于2009年开始做扶贫立法的前期准备工作，2012年成立扶贫立法工作领导小组。2014年全国人大农业与农村委员会审议《扶贫办关于落实全国人大常委会对农村扶贫开发工作情况报告审议意见的报告》时，认为扶贫开发要建立起政府主导、社会支持、自身努力、法制保障“四位一体”的工作机制，需要法制保障，要加快扶贫立法进程。时至今日，扶贫法草案处于人大、党委、政府内部征求意见阶段，尚未向社会公布。在专门立法出台之前，其他法律，如2012年修订的《中华人民共和国农业法》第85条涉及扶贫立法。在国务院部门规章层面，1997年的《国家扶贫资金管理方法》、2000年的《财政专项扶贫资金管理办法（试行）》、2011年的《财政专项扶贫资金管理办法》调整和规范着扶贫工作。
在省（自治区）级层面，自广西1995年通过《广西壮族自治区扶贫开发条例》始，广东、湖北、陕西、甘肃、贵州、内蒙古、黑龙江、四川、云南、湖南、江苏等省（自治区）先后颁布扶贫条例。在省级以下的自治地方，如四川省阿坝州，也通过了《阿坝藏族羌族自治州农村扶贫开发条例》。
中央和地方的两级立法中，就时间先后而言，地方先于中央；就立法需求而言，地方愿望更强烈。
三、学术价值和应用价值
相对于已有研究，中国扶贫法治化现状研究的价值在于以下两点。
一是提供立法论证。中国的扶贫模式具有强烈的政府主导色彩，运用法治思维和法治方式对中国扶贫工作进行理性设计，其直接目的是规范政府行为，保障最弱势群体权益，扶持最贫困地区发展，根本目的是建设法治国家。
二是提炼成功经验。中国扶贫的成就为世界所尊重。时任联合国秘书长的潘基文在2015年减贫与发展高层论坛上说：“千年发展目标成功地帮助全世界十亿多人摆脱极端贫困，中国在此领域取得了举世瞩目的成就，这一成就占据了全球减贫的3/4。”世界银行则称之为“中国奇迹”“迄今人类历史上最快速度的大模减贫”。联合国开发计划署署长海伦・克拉克指出，中国使她的人民以前所未有的速度从贫困中脱离了出来，“我们呼吁各国分享中国的减贫经验。”中国扶贫法治化研究努力将中国经验转化为中国法治，如果目标能够完成，不仅“各国分享中国的减贫经验”，而且“各国分享中国的减贫法治”。
四、研究难点
中国扶贫法治化的研究难点有两个方面。
一是基层经验如何转化为法律制度。一个典型的例子是，全国最贫困地区之一的甘肃省陇南市因电商扶贫成绩突出获2015中国消除贫困创新奖，国务院扶贫办将陇南列为全国首个电商扶贫试点市，其做法已被新华社、人民日报等中央媒体称为“陇南电商模式”，政府引导、市场推进、社会参与、协会运作、微媒助力“五位一体”。但是，审视其初期做法，政府引导是由村官、乡镇干部特别是基层领导在淘宝开网店这种方式打开局面，进而全面推广。事实上，按照中国法律规定，公务员不得从事营利性活动。中纪委重申，国家工作人员和党员干部不得做微商，不得在网购交易平台淘宝经营网店。这种基层经验与国家法律、党的纪律相冲突的现象在扶贫实践中是常见现象并具有一定规模。从法律层面寻找解决这种冲突的方法是理论工作者面临的重大挑战。
二是应急性行政行为与日常性行政行为如何衔接。目前，中央与地方集中全力实施精准扶贫战略，确保贫困人口到2020年如期脱贫。这是党的重要使命，也是党的庄严承诺。随着2020年的期限日益迫近，党政机关扶贫工作中应急性、短期增多。中国扶贫法律制度既要立足当前，更要注重长远，特别是2020年以后，要尽可能地降低短期的频率和规模，长期规划并且运用法律手段规范日常，用法律制度保障政府在扶贫开发中的主体和主导作用。
参考文献：
[1]左停，赵兴梅.扶贫立法：提升扶贫开发水平的有效途径[J].内蒙古社会科学，2008（5）.
[关键词]政策网络;文化扶贫;网络结构;网络互动
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）08-0066-05
一、政策网络理论与文化扶贫
（一）政策网络理论的核心内容
1.政策网络的内涵。汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一，他认为“网络”一词提示了一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人行动者，他们来自于政府与社会的各个功能领域和不同的层面”[2]。随着政策网络相关研究的深入，关于“政策网络”的定义，各国学者以多样化的研究视角提出了不同的解释：德国学者常常把政策网络看作是一种政府治理模式，英国学者大多把政策网络理解为能够用来描述既定政策领域内的各种关系，而美国学者习惯把政策网络看作是一种有价值的分析工具[3]。本研究认为政策网络是分析既定政策领域政策过程的有效工具，并可以将“政策网络”定义为：政策网络是指在某一政策领域内，由于共同的利益或资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体，他们之间的联系是动态的、多种多样的，网络内的结构及互动影响着政策网络的运行状态和最终的政策效果。
（二）文化扶贫的概念界定
关于文化扶贫内涵，不同学者有不同的见解。比较代表性的观点主要有：艾利森・戴维斯在其著作《社会下层工人动机之研究》中对文化扶贫的相近概念即贫困文化进行了解释，认为贫困文化是指“穷人由于长期生活于贫困之下，形成的一种特定生活方式、行为规范和价值观念系等，这种亚文化一旦形成，便会对周围的人（特别是后代）产生影响，从而代代相传，使贫困本身得以在这种亚文化的保护下维持和繁衍”。美国人类学家刘易斯在《五个家庭：贫困文化的墨西哥个案研究》一书也对“贫困文化”进行了研究，认为穷人贫困和贫困文化有着密切的关系，贫困文化的氛围一旦形成，就会固化，会对下一代产生重要的影响。[1]虽然国内外学者对贫困文化与文化扶贫进行了系列论述，但并未形成对文化扶贫概念的统一认识。本文将文化扶贫的内涵界定为：与物质扶贫相对应，在物质扶贫的同时，通过加强文化传播、丰富文化生活、加强文化教育和精神文明建设等方式，引导贫困地区人民正确的生活方式、行为方式和价值观，从而提高贫困地区整体人口素质和居民文化水平的过程。文化扶贫强调以人为本，提高农民素质。在推进整体扶贫工作中，必须将文化扶贫同物质扶贫紧密联系，物质扶贫是扶贫的前提，文化扶贫是物质扶贫的进一步延展，只有物质扶贫和文化扶贫结合成一个系统工程，才能够实现扶贫工作的高效和可持续，才能进一步促进社会的进步和发展。
2.政策网络的典型特征。第一，行动者的相互依赖。各种政策网络行动者必须通过与其他行动者交换资料和信息才能实现自己的发展目标，但这并不意味着各个行动者拥有相同的权力，不同的参与者在政策过程中发挥着不同的作用，同时不同的参与者相互影响和变化，具有动态性。第二，行动者关系的持续性。政策网络由关系形态组成，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性，从而形成制度化过程。第三，行动者多元。政策网络行动者非单一，是它的典型特征。多元行动者包括政府部门与非政府部门等广泛的利益群体。网络内的多元行动者掌握一定的资源，并努力在政策过程中通过政策行动来实现各自的目标和利益。第四，政策网络的博弈互动。政策网络就是各种行动者通过发挥和利用自身资源的优势，为实现自己的利益目标相互博弈，相互作用、相互影响的一个过程。第五，政策网络的制度规则性。制度是由具有约束力的规则体系组成的、调整人们之间互动与合作关系的行为准则或规范[4]。政策网络行动者因为相互依赖、相互作用在网络互动中形成多样化的网络关系和规则。
（三）政策网络理论对文化扶贫研究的重要意义
1.政策网络理论为文化扶贫研究提供了全新视角。运用政策网络分析模式，通过研究扶贫主体、客体等行动者在文化扶贫过程中的角色和行为，能够更生动具体的解释他们对文化扶贫效果所产生的影响，可以有力地推动文化扶贫工作的进展。
2.政策网络理论突破了传统的文化扶贫研究范式。政策网络理论运用全新的分析逻辑突破了传统的自上而下的分析模式，把文化扶贫研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门、涉及各种与文化扶贫相关利益主体的复杂社会关系网络。基于政策网络理论，在文化扶贫工作过程中，各参与者存在着自身利益，并对文化扶贫问题存在不同的权力与责任，在各利益相关团体互动时，也就展现出不同的行动与政策偏好，文化扶贫决策过程不再只是行政部门纯理性的规划性、指令性活动，而是多元行动者博弈互动的结果。
3.政策网络理论可以更好地解释文化扶贫过程。根据政策网络理论，政策网络内的行动者各自掌握不同的资源，没有任何行动者能唱独角戏，主导政策过程，治理的理念打破了以往政府独霸的时代，政府和非政府组织必须相互依赖和合作来达成各自目标。政策网络理论从网络治理的路径出发，批评了传统的自上而下的政策运行模式。强调政策行动者之间是通过网络内的互动与合作达成目标，而非通过传统科层制下的命令与规制，更好地揭示了文化扶贫政策实施过程的本质是网络治理。文化扶贫过程的实质就是各种政策主体通过正式或非正式互动，交换信息和资源，协调目标、策略和价值，以期解决贫困地区文化水平落后问题的相互影响、相互作用的动态过程。
二、辽宁省文化扶贫政策网络结构分析
政策网络结构分析主要探讨网络行动者的构成及其互动。行动者是指在某个政策过程中的主要参与主体，包括政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络。
（一）政策社群
辽宁省认真贯彻中央关于扶贫开发由省负总责，市、县抓落实，工作到村，扶贫到户的要求，切实落实扶贫工作责任制。扶贫政策参与行动者主要包括省市县各级扶贫开发领导小组办公室（扶贫办）、省市县各级财政和民政部门、各级党政机关定点扶贫单位及其人员。在文化扶贫工作过程中，无论是发挥领导作用的主体，还是参与主体都属于国家机关和单位，存在明显的隶属关系和依赖，这些单位的组成人员进出有严格的限制和规定，因此根据罗茨对政策社群特点的分析，依据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制性，将上述行动者界定为辽宁省文化扶贫政策社群。辽宁省文化扶贫政策社群中，以扶贫办为主要责任主体，负责省内扶贫开发工作的全面推行。省扶贫办下设扶贫调研处、扶贫开发处、扶贫资金管理处、社会扶贫处、财务文秘室一级扶贫统计监测中心等核心部门，各部门共同协作，并调动社会各界力量搞好全省的扶贫开发，构建和谐辽宁，振兴东北老工业基地。
然而，通过辽宁省文化扶贫政策社群的分析可以看出，在政策社群的构成中并没有专门的文化扶贫部门或机构，对文化扶贫工作的重视还有待进一步强化，将文化扶贫纳入辽宁省扶贫开发总体工作网络系统之中。
（二）专业网络
政策网络中的专业网络是指参与政策过程的专家学者、思想库和智囊团，这些群体为政策制定、执行及评估等提供专业的理论指导和反馈。辽宁省文化扶贫工作专业网络参与者主要包括辽宁省内高校中的专家学者、省内社科类科研院所、政策研究中心，通过科研课题的形式研究辽宁省扶贫开发相关问题，为辽宁省扶贫开发工作提供理论支持和决策咨询建议。同时，省直机关公务员在积极参与定点扶贫工作实践的同时也对辽宁省扶贫开发的相关理论进行了探讨，以期从理论和实践结合的角度探索我省扶贫开发工作的有效途径。
然而，无论是高校和科研院所的专家学者还是参与扶贫工作的工作人员，他们对扶贫开发的理论探讨往往集中在经济扶贫领域，即对文化扶贫的理论研究相对落后。
（三）议题网络
政策网络理论中的议题网络是指参与者平等、自由的参与政策问题的讨论并表达自己的意见，参与者之间的关系松散，不稳定，没有严格的垂直连接，仅有一定程度的水平依赖，是最广泛的参与者范畴。辽宁省文化扶贫过程中的议题网络参与者包括参与扶贫开发工作的公民个人、新闻媒体、社会团体等。
三、构建多元互动的新型文化扶贫政策网络
（一）建立文化扶贫网络共同体
1.明确文化扶贫政策网络共同体的行动者。政策网络共同体有助于整合行动者资源，理顺行动者的关系。政策网络共同体是指包含政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策联盟。政策制定主体包含党和政府领导者、专家学者、利益团体等;政策执行主体包括专门负责政策执行的行政人员和其他行为人。政策执行主体直接负责政策的实施，将政策观念形态、文本形式的东西转化为客观现实;政策目标群体是公共政策直接作用和影响的政策对象[5]。文化扶贫的目标群体包括贫困地区的全体成员，即文化扶贫的对象。目标群体对文化扶贫政策的理解与认同程度直接影响政策执行效果。所以，只有建立包含文化扶贫政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策网络共同体才能实现文化扶贫中行动者的利益聚合。文化扶贫政策网络共同体是指包含政策社群、专业网络和议题网络的联合体，建立文化扶贫政策网络共同体有利于实现行动者利益与资源共享、参与地位平等和行动者偏好均衡。
2.实现共同体内网络行动者身份回归。文化扶贫的政策网络中，政府并不是政策制定与执行的唯一主体，文化扶贫政策实施所影响的对象，参与文化扶贫过程的社会团体、企业、公民以及新闻媒体等同样是重要的网络主体，他们共同承担着分配文化扶贫资源、提升扶贫效果的责任。文化扶贫政策网络中这些参与主体被称为“行动者”，这不仅是名称的转变，更深层次的转变在于行动者在文化扶贫政策网络中主体身份的回归，与多中心治理理论相比，政策网络理论更强调政府在政策网络中的关键作用。因此，完善文化扶贫政策网络关键在于有效整合政府与其他行动者的利益，使行动者能回归应有的角色定位。在理想的文化扶贫政策网络中，政府的角色定位不再是文化扶贫政策网络的“主导者”，而是文化扶贫政策网络的“启动者”。
（二）加强网络行动者之间的网络互动
文化扶贫政策网络运行中，为达成共同目标，网络行动者应该实现信息共享，充分进行交流互动。目前辽宁省文化扶贫过程网络行动者的参与和互动十分有限，缺乏有效的技术平台是重要的原因。文化扶贫各个相关主体间必须建立交流平台，强化信息资源的共享。政府应发挥启动者作用，开启交流平台，提供交流场所与相关服务，促进交流顺利进行。
在网络化时代背景下，微博问政、微博参政的趋势明显，通过搭建多元网络技术平台，能够促进目标群体在文化扶贫政策制定环节中的参与，真正实现文化扶贫工作全过程的参与。要实现政策制定过程网络行动者的充分参与，实现政策社群与议题网络的充分互动，必须搭建多元网络技术平台。目前辽宁省的辽宁扶贫网已经建立贫困农户信息管理系统，并不断完善统计监测报表系统，逐步实现扶贫开发工作的信息化管理，使得辽宁省扶贫开发工作走向规范化。今后可以在已有的辽宁扶贫网站基础上，开发公众参与文化扶贫的专门平台，增加文化扶贫专栏。开通文化扶贫信息反馈的官方博客，利用公众熟悉的微博、博客等网络技术平台，使网络行动者多渠道参与文化扶贫，政策议程制定后，方案规划步骤中，让目标群体参与有限方案的搜集，通过建立信息网络技术平台广泛征询解决政策问题的方案，或直接召开座谈会进行建议征集，不仅征求专家学者的建议，而且将政策目标群体作为政策直接影响的标的团体，可以针对政策议题提出初步建议，并有权对备选政策方案做出预先评价。
（三）优化文化扶贫政策网络结构
建立以问题解决为中心的弹性化网络结构。首先，提高网络行动者的自主性，特别是政策社群外行动者的自主性。强化网络共同体的功能，是提高行动者自主性的有效途径。网络共同体是问题解决为中心的网络结构的体现，成员间存在沟通、信任和信息共享等关系，通过平等参与和共同协商解决问题。同时，要提高以新闻媒体为代表的议题网络的自主性，改变以往自主性偏低的现状，使政策社群外的网络行动者具有较高的自主性，平等参与文化扶贫议题讨论。其次，强化网络行动者的整合性。由于不同参与者利益诉求和偏好的差异，现有政策网络行动者难以实现高度一致和协调。因此，强化网络行动者整合性，必须均衡各行动者的利益诉求，加强信息与资源的共享，使行动者充分交流，增强理解与互动，提高行动者意见的一致性和协调性。
（二）完善文化扶贫政策评估环节
1.加强对文化扶贫政策评估环节的重视。加强对文化扶贫政策评估环节的重视，提高文化扶贫政策评估的有效性是完善文化扶贫政策动态运行网络的关键。文化扶贫政策运行网络中，无论对政策社群还是议题网络，文化扶贫政策评估都具有重要意义。政策社群通过政策评估为政策反馈和追踪决策提供依据;通过政策评估发现既定政策存在的谬误，并以此寻求提高公共政策质量的途径;通过政策评估向社会成员证明自己的政策效果和能力，并以此作为继续寻获公众支持的基础。议题网络通过文化扶贫政策评估确定政府在文化扶贫领域进行价值分配的公正程度;试图通过政策评估证明既定文化扶贫政策的错误，进而要求对社会资源进行再分配。
加强对文化扶贫政策评估环节的重视，要求从政策制定环节就开始重视政策评估，对政策方案进行科学的预评估，为政策评估环节奠定基础;要求有确定的评估主体，从评估形式到评估内容以及评估程序都要有严格的制度化规定;要求对政策文化扶贫政策评估过程实施有效监督，避免政策评估简单化和形式化。
2.实现从内部评估到外部评估再到异体评估的转变。我国文化扶贫政策运行网络评估环节缺乏有效性，其重要原因在于没有确立正确的评估主体。多数评估是政府主导的内部评估。内部评估固有的评估内向性特点，直接导致政策评估缺少有效的外部监督力量，使文化扶贫政策评估流于形式。
随着中国政治体制改革推进、民主意识提高和公民社会的发展，政策评估主体多元化、加强政策评估的公众参与、适当引入第三方等成为完善政策评估的必然要求，这些途径能够弥补政府内部主导的内向性评估产生的缺陷。多元主体参与的外部评估强调了政策评估的外部主导，即文化扶贫政策评估由政策社群之外的行动者发起、组织和实施，并有权通过一定方式公布评估结果。显然，外部评估能够对文化扶贫政策的有效执行起到有效监督和激励的作用。但是外部评估中的“外部”是一个集合概念，由于外部评估之中还存在若干个体元素，多元且复杂，而且外部评估的多元评估主体格局中，缺乏明确的核心，某种程度上默认了政策社群在多元评估主体中的核心地位。因此，异体评估成为一种全新的选择。“异体”的概念是相对于“同体”而言，政策社群内对自身的政策执行情况进行的评估，可称之为同体评估[6]。异体评估是指由政策社群之外主体对政策执行进行的评估，文化扶贫政策网络中的“异体”具体是指生产者网络、专业网络和议题网络。异体评估强调的是整体力量的扭转，强调评估主体必须是政策社群外的某个异体，由该异体主导评估活动的全过程。
3.确立生产者网络为异体评估的核心。异体评估需要准确选择核心异体，即异体评估的核心主体。这正是异体评估与外部评估相比的优越所在。外部评估力求打破政府单一内部评估的模式，在政策评估中引入多个评估主体。但由于政策评估是一项涉及面广泛的复杂活动，必须有一个核心主体来主导政策评估全过程，缺少核心主体的多元主体评估格局难以形成有效合力，最终会导致评估的失败。
文化扶贫政策网络中，政策社群之外的“异体”主要包括以专家学者为核心的专业网络，以企业和社会组织为核心的生产者网络以及以普通民众和大众传媒为核心的议题网络。
贫困地区的广大居民是文化扶贫政策的目标群体。由于目标群体是公共政策作用和影响的直接对象，目标群体对政策的态度与反映直接影响政策的效果。目标群体对文化扶贫政策的反馈更能准确的评价政策执行情况。文化扶贫政策评估还涉及到公众与媒体的参与，但由于我国公民社会发展尚未成熟，使得公众作为异体评估核心缺少了现实条件。新闻媒体的活动具有分散性特点决定了媒体作为核心主体的评估难以保证政策评估活动的有效性。因此，基于政策评估的真实性、客观性和有效性考虑，选择企业或社会组织作为文化扶贫政策异体评估的核心。
4.确保评估结果在政策运行中的有效运用。文化扶贫政策评估结论不能束之高阁，科学的政策评估是为了准确评价文化扶贫政策的执行情况，真实反映存在问题，评估结论要为文化扶贫政策的反馈及追踪决策奠定基础。文化扶贫政策终结、调整完善和政策发展都需要依赖政策评估，政策评估是文化扶贫政策网络运行链条上是关键结点。生产者网络主导下的文化扶贫政策异体评估，评估结果需要反馈给文化扶贫政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络，实现文化扶贫政策评估环节的行动者充分参与和互动，以便为政策追踪决策提供客观依据。及时客观的公布文化扶贫政策评估结果，确保政策结果在政策运行中的有效应用，使政策评估环节在文化扶贫政策生命周期中发挥关键作用，使文化扶贫政策链条完整、连续的运行。
参考文献：
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【关键词】 农村扶贫开发;社会工作介入;必要性;可行性
贫困作为一项全球性的问题，无论是在发达国家还是发展中国家都是不可避免的，缓解贫困以至消灭贫困是我们始终关注的话题。我国政府一直围绕基础设施建设和经济建设开展扶贫开发工作，使农村基本生活条件和人居环境得到改善，生产力得到发展。大包大揽的扶贫方式一直是我国扶贫开发的主要方式，但伴随着经济社会发展和政府职能转变，行政式扶贫逐渐显现出一些问题，如何解决这些问题，如何进一步提高我国扶贫开发效率和可持续性值得我们思考。
一、我国农村扶贫开发工作面临的困境
1、贫富差距逐步扩大，相对贫困凸显
当前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小差距的新阶段。首先是国家地域发展不平衡，西部地区贫困人口数量远远大于东部，但经济发展和脱贫速度都滞后于东部地区，西部农村的连片困难地区是中国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构最复杂的地区，也是扶贫开发最难实施的地区。其次，地方政府财政收入的高增长与农民收入低增长、城镇繁华与农村发展缓慢、少数人的富裕与多数人收入较低并存的现象比较突出。
2、重物质发展、轻人文发展
目前的扶贫开发工作主要围绕如何增加贫困地区农民经济收入的目标来展开，帮助农民修路、通水通电，搞特色种植养殖，搞结对帮扶等。这一系列的扶贫开发工作的确取得一定成效，但是贫困地区的生产生活条件没有发生质的改变，农民的文化水平、道德水平、技能水平依然落后，不能满足中国特色社会主义新农村建设的要求。
3、扶贫开发项目缺乏针对性
我国的扶贫开发规划由上级部门制定，下级部门贯彻执行，国家从1998年开始实施村村通工程，各地方的扶贫开发工作大同小异，缺乏重点和针对性。地方在落实扶贫开发政策时缺乏深入的调查研究，没有制定出适合本地区发展的科学合理的扶贫开发规划，往往造成扶贫资源的浪费。
4、农民参与扶贫的主动性不强
长期以来由于历史和现实的诸多原因，造成了一部分农民思想僵化、存在惰性心理。这种惰性心理表现在两个方面：一是认为扶贫开发项目不能给自己带来直接的经济利益与自己关系不大，所以很少表达自己的想法和建议;二是对自身的权利和能力缺乏正确认识，不认为自己可以创造价值，一味只想依靠政府给予的帮助。
二、社会工作介入农村扶贫开发的必要性分析
首先是维护农村社会稳定的需要。经济是社会稳定和国家长治久安的重要因素，贫困和贫富差距过大都会造成社会动荡。社会主义新农村建设，首先要解决的就是贫困问题，我国本身扶贫工作量大，依据国民收入水平和消费水平的发展，我国的贫困标准也在调整，贫困标准提高的同时又会新增不少贫困对象，而且近年来返贫压力也在逐渐加大。
其次是丰富农村扶贫开发模式的需要。长期以来我国的扶贫开发工作重物质轻思想，绝大多数贫困对象通过政府的帮扶，基本的生活得到保障，但是政府一旦停止帮扶就恢复原样，对政府产生依赖心理，未能彻底脱贫。单靠政府进行扶贫开发显得势单力薄，国家鼓励社会各界参与扶贫，尤其是社会服务机构等非政府组织参与扶贫的加入将有很大的用武之地。
最后是注入专业的工作方法和人才队伍的需要。为了做好扶贫开发工作，国家成立了各级扶贫开发部门，出台了很多相应的政策，这些政策的执行者是国家工作人员，基层的社会服务人员有限且不具备专业素质，他们大多没有接受过系统的社会工作培训，从事着非专业的社会工作，这些都预示着社会工作介入的必要性。
三、社会工作介入农村扶贫开发的可行性分析
第一，社会工作的理念与我国扶贫开发的思想也有很多契合之处，都是帮助弱势群体改善生活，决定了社会工作介入的可行性。早期的社会工作是在慈善救济活动中表现出萌芽形式，并随着救助活动的逐渐规范化和制度化，最终发展成为专业化的社会工作，发展成为一个职业、一项专业、一门学科。社会工作的助人理念是“助人自助”，帮助贫困人口从物质和精神上全面脱贫，重新建立自身的社会支持系统，恢复生产生活和人际交往的能力，重新回归和适应社会。
第二，社会工作的专业理论和方法具有很大优势。社会工作者不仅重视助人自助的理念，在实际工作中还可运用专业的技术和手段。首先，“优势视角理论”、“增权理论”和“参与式理论”等为社会工作应用于扶贫开发提供了强有力的理论支撑;其次，运用社会工作中的小组工作、个案工作、社区工作的某些原则与技巧，可以深入理解贫困者的困境，正确评估他们的需求，侧重培育、动员和增强贫困者的自助能力，协助他们走出困境，增强他们融入社会的能力;最后，社会工作者对案情的总结、定期回访等过程都极大的提高和巩固了工作的成效。
第三，《社工规划》提出，要通过实施社会工作专业人才服务社会主义新农村建设计划，到2015年在国家扶贫开发工作重点县通过依托社区服务中心或新建等方式培育发展200个农村社会工作服务站，到2020年基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有一家社会工作服务站，带动培养5万名农村社会工作专业人才。依托国家对农村社会工作的支持，社会工作对农村扶贫开发工作的介入将打破固有的扶贫开发理念、打破原有的扶贫开发模式，为农村扶贫开发注入一股新鲜的力量。
【参考文献】
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