关键词：美国经济 社会保障 私人养老金 产业工会 国会劳工委
1974年《雇员退休收入保障法》(下简称《保障法》)①中的养老金担保项目(Perl-sion Benefit Guarantee Corporation，PBGC)是由美国汽车工人联合会(United Autoworkers，下简称汽车工会)在1960年代初开始提出和设计的，在约翰逊政府时期被作为“向贫困宣战”政策的一部分纳入议程。但由于雇主的激烈反对，直到尼克松总统第一任期结束，该项目还没有获得通过。国会中与劳工组织关系密切的改革派是担保项目的热心推动者。参议院劳工和公共福利委员会(senate Labor and Publicwelfare Committee，简称劳工委)利用媒体大肆渲染私人养老金的风险，使得为其建立担保项目的必要性“深入人心”。在汽车工会和钢铁工会的游说压力下，国会改革派还采取“捆绑式”立法策略，最终使公共担保项目与《保障法》)中其他条款一起获得连带通过。
一 私人养老金担保项目倡议与争议
为避免私人养老金破产给工人造成损失，汽车工会建议由政府出面建立公共担保项目。虽然担保项目的设计面临许多技术困难并且容易诱发道德风险，但由于“司图特贝克事件”所造成的社会反响，约翰逊政府仍然采纳了汽车工会的担保项目倡议。
(一)汽车工会的公共担保项目倡议
早在20世纪50年代末，一些小型汽车公司的养老金计划破产终止给雇员造成了重大损失，引起了汽车工会对养老金违约风险的关注。汽车工会曾考虑与雇主协商如何改善计划财务状况。有两种方法可以考虑，一是降低待遇，二是增加缴费。但这两个方法都会影响雇员利益：降低待遇会导致老年雇员退休生活水平下降，使老年雇员不愿意退休；要求雇主增加缴费又受到企业负担能力限制或者是以降低在职雇员的工资水平为代价。工会不愿意接受这样的结果。于是，汽车工会提出了一个方案，即由政府出面为企业养老金成立一个类似于联邦存款保险的再保险机制或者说担保项目，用于支付计划破产终止情况下雇员的养老金待遇。
汽车工会在试图设计一个可行的担保项目时，面临着极大的复杂性和困难。首先，一种风险要能够按保险机制来分摊，就要求它具有同质性、随机性、并且可以明确界定其损失。而企业举办的私人养老金计划并不具有这些特征，因为养老金计划终止的情况非常复杂，如一个公司关闭其某个工厂或者大幅裁员都可能导致计划的部分或完全终止，试图对所有类型的计划终止提供担保将危及担保项目的可行性。另外，计划违约风险及其对担保项目造成的损失是很难评估的：不同企业对其养老金计划采用不同的待遇公式和精算方法，因此其筹资缺口难以准确评估；计划终止的概率不但受到系统性风险和随机性风险的影响，计划举办人还可以操纵计划终止。因此很难为担保项目制定合理的保险费率标准，按汽车工会专家的说法，只能借助“魔力水晶球”来猜测养老金计划的风险和保险费率。
即使能够准确评估计划的违约风险，担保项目还面临一个融资上的困境，即它不能像商业保险机制那样按照计划的风险水平来收取保险费(即精算保费)。那些经营状况不好的企业所推行的养老金计划往往财务状况较差、破产风险比较高，如果实行精算保费就会导致这些企业无力承担高昂的保险费支出，其雇员不能获得担保项目的保护。如果担保项目要达到保护所有养老金计划成员的目的，就只能实行一种含有再分配性质的统一保险费率(非精算保费)，但这又会引发逆向选择：低风险企业需要缴纳的保险费率高于其计划的损失风险，而高风险企业的保险费则低于其计划的损失风险，这会造成低风险企业不愿意参与担保项目，而留在担保项目之中的都是高风险企业。因此，除非政府用强制手段迫使所有企业参保，否则担保项目无法运作。
最后，工会在设计担保项目中面临的最后一个问题是道德风险严重，因为养老金计划的终止概率和损失大小并不是随机性的，雇主可以通过多种方式对其加以操纵。例如雇主可能故意减少计划缴费，或者随意提高待遇水平，以换取工会在工资谈判中的让步。企业还可能在即将破产时建立养老金计划或提高待遇，然后迅速终止计划并向担保项目索赔，从而将计划债务转嫁给担保项目中的其他计划或纳税人。这些策略行为都会增加对担保项目所造成的损失风险。
(二)私人养老金担保项目被政府纳入议程
汽车工会经过多年努力探索，终于在1962年初了为私人养老金设计的公共担保项目框架，其资金来源于计划发起人缴纳的保险费，保险费与计划筹资缺口和投资风险挂钩。这种费率设计是为了在一定程度上减轻逆向选择和道德风险，但它仍然没有完全的公平性，因为它没有考虑计划终止的可能性大小。工会还提出了以下几方面措施：把参与担保项目作为私人养老金计划获得税收优惠的一个条件；对担保的待遇水平加以限制并规定了等待期要求。然而这个担保项目方案仍然存在很多棘手的问题和结构性缺陷，尤其是那些丧失缴费负担能力的企业所举办计划的担保问题。此后，工会又花了两年时间来改进其担保项目设计，但仍然无法解决这些困难。1964年1月，工会领袖要求约翰逊总统采纳担保项目方案。但考虑到担保项目存在很大的争议性，总统采取了回避态度。于是工会只好直接诉诸国会，与联邦参议员哈特克(Vance Hartke)共同努力，根据工会设计的担保项目框架拟订出一个立法提案，命名为《联邦私人养老金再保险法案》(Federal Reinsurance of Private Pension Act，S.3071)。
在汽车工会为私人养老金的担保项目设计而努力的同时，“司图特贝克事件”(Studebaker)给了汽车工会推动其担保项目的良机。司图特贝克汽车公司在激烈的市场竞争中陷入经营困难，很长时间没有向其养老金计划缴费，计划偿付能力存在极大危机。汽车工会领导催促公司“信守承诺”，增加养老金缴费。但工会与公司长达数月的马拉松式谈判也没有改变计划破产的命运，1964年10月公司正式破产，其养老金计划宣告终止，数千名工会成员不但失去工作，还失去所指望的养老金待遇。“司图特贝克事件”把私人养老金计划的违约风险赫然暴露出来，汽车工会趁机迅速与钢铁工会等产业工会联合起来，宣传为养老金计划建立担保项目的必要和紧迫性。
汽车工会明知其担保项目建议实际上并不能真正按照保险机制来运作，之所以
称之为“再保险”是为了掩盖其转移支付性质，并吸引决策者的注意。把担保项目称为“再保险”，好像是在不同企业举办的私人养老金计划之间分摊风险，而不需要联邦政府掏全国纳税人的腰包，但汽车工会知道联邦政府出面运营还意味着政府将为其承担最终责任。在“司图特贝克事件”使养老金破产风险引起社会关注之际，将担保项目称之为“再保险”相当具有吸引力，引起了政策制定者和养老金专家的关注。当时政府正在对私人养老金的问题进行调查，哈特克鼓吹私人养老金其他方面的问题都可以晚些再考虑，而建立担保项目却是迫在眉睫。
约翰逊政府最终同意为私人养老金建立担保项目，私人养老金破产所造成的工人老年贫困也是约翰逊政府“向贫困宣战”的对象。
(三)雇主和部分工会反对公共担保项目
1、雇主激烈反对政府建立养老金担保项目
《保障法》是不受雇主欢迎的一部法案，而担保项目是其中受到最强烈反对的措施。一些雇主质疑养老金担保项目的可行性，更反对由政府建立公共担保项目，其原因主要有以下几方面：其一，建立担保项目意味着必须制定相应的严格监管措施，如对计划筹资和投资加以约束，导致企业在养老金决策上的扭曲和灵活性的丧失；其二，担保项目要求雇主对担保项目的给付承担责任。私人养老金计划的设计通常是由计划承担养老金支付责任而不是由雇主直接承担责任，如果强行规定雇主对计划承担责任，将导致企业债务负担增加、信用等级和筹资能力下降，加速企业的毁灭及其养老金计划的破产；其三，雇主还担心道德风险和逆向选择会破坏担保项目的可行性，尤其是那些财务状况良好的企业和大公司，他们担心自己不得不对那些违约风险高的企业及其养老金计划给予补贴；最后，担保项目要求雇主缴纳保险费，为雇主额外增加一笔成本支出。
一些雇主还认为，即使不考虑担保项目是否具有可行性，担保项目本身并不是一个可取的好制度。“司图特贝克事件”并非说明了建立担保项目的必要性，恰恰相反，它表明担保项目是一个不公平的制度。美国电话电报公司(AT&T)总裁罗耶斯(R0bert Royes)指出，司图特贝克企业养老金计划出现筹资不足的原因在于汽车工会与雇主的策略行为。公司和汽车工会商定对即将退休者支付慷慨的待遇，导致计划债务大幅上升。工会本来可以要求公司相应地增加缴费积累，但他们却没有这样做，而是同意公司在30年时间内分期偿还这笔债务，其结果是导致计划存在大额未筹资债务，破产风险增加。既然汽车工会容忍计划存在偿付能力风险，那么工会决策者就应该自己承担其决策的后果，而不应该试图通过担保项目将其决策的后果转嫁给其他养老金计划。
为反对公共担保项目这样的激进干预措施，一些雇主加大游说力度，提出各种备选方案以期取代政府举办的公共担保项目。大公司提出愿意主动对雇员养老金给予更多的保护，并接受《保障法》中的其他保护性措施如待遇归属标准和筹资标准，希望以此取代公共担保项目。当国会两院劳工委表示决意要通过担保项目之后，它们向国会提出担保项目应该以私人市场保险的方式来运营，政府不应该涉足其中，并警告政府插手干预私人养老金会造成不良后果。
2、劳工部和商务部对担保项目所持的不同立场
在私人养老金改革上，商务部和劳工部是两种对立利益的代表，劳工部倾向于对劳工利益给予更多的保护，商务部则更同情企业雇主的立场，反对政府干预私人养老金。约翰逊政府原指定的负责私人养老金改革的多部门工作组是以劳工部为主要负责部门，并没有让商务部参与其中。但企业要求把商务部也纳入政府私人养老金改革工作组，由其传达企业的心声和政策立场。尽管约翰逊总统把商务部纳入了私人养老金改革工作组中，但商务部在其中的作用并没有得到重视，其意见基本上没有得到工作组采纳。
尼克松政府也成立了多部门联合工作组对私人养老金计划风险进行调查，得出的调查数据表明，因计划破产违约而受损失的雇员数量和损失总额并不大，违约风险似乎并不是一个严重的问题。但对于这一调查结论，劳工部和商务部却得出截然不同的政策立场。劳工部认为计划违约风险不严重恰好是建立担保项目的优势所在，因为建立担保项目并不需要多少成本就能够解决雇员的养老金保障问题，并且能够为政府赢得政治支持。商务部则认为，既然计划违约风险并不是很大，而专门为其建立一个担保项目却需要相当大的成本，因此建立担保项目是得不偿失的；只要制定一个最低筹资标准，就足以保护大部分计划成员的养老金安全，余下少量损失风险可以通过某种私人部门机制来解决。
3、管理多雇主计划的工会也不支持担保项目
美国不同工会与雇主谈判建立的养老金计划采取不同的组织形式，有单个雇主运行管理的计划，也有多个雇主联合举办的计划；产联下属的产业工会与雇主谈判建立的养老金计划主要是单雇主计划(single-employer plan)，而劳联下属工会与雇主谈判建立的计划主要是多雇主计划(multi-employer plan)，部分产业工会也建立了多雇主计划。劳联工会主要分布于那些季节性或企业规模较小的行业中，特别是餐馆、洗衣店、建筑业或卡车运输业企业等，采取多个雇主联合举办养老金计划并由行业性工会在其中发挥主要管理作用，可以实现规模经济，克服稳定性差、流动性大的缺陷。
单雇主计划主要是由雇主管理的，工会在其中很少或没有发挥管理作用，政府干预所造成的成本由雇主承担，而收益却由工会成员享受，因此产业工会支持政府对私人养老金制定监管和担保措施。多雇主计划主要由工会发起和管理，雇主除了向计划缴费外很少或没有参与管理，政府干预主要是工会的问题，因此建立多雇主计划的劳联工会反对政府干预。
1967年劳联一产联理事会对其所辖工会对《保障法》的态度进行了调查，发现在私人养老金担保问题上，有11个工会赞成政府提供担保，有10个工会反对。这些工会反对政府建立担保项目的原因是担心它会带来配套监管措施，对私人养老金运作造成干预和约束，影响计划成本和退休待遇水平。这些工会还以多雇主计划风险较小为由反对政府干预，他们指出多雇主计划涵盖多个企业甚至整个行业，具有较强的抗风险能力，计划终止的可能性很小，因此不需要政府提供担保。然而劳联工会这种理由遭到政府质疑，因为这些多雇主计划并不一定比那些实力雄厚的垄断性大企业(如美国电话电报公司)所推行的单雇主计划更安全。
二 《保障法》中的担保项目获得通过的政治经济因素
1968年劳工部向国会提出了包括监管措施和担保项目的私人养老金改革草案(Pension Benefit Security Act，S.3421)，但由于受到工商企业雇主的强烈反对而没有获得国会通过。但这个草案受到参议院劳工和公共福利委员会主席贾维茨的重视，并成为1974年《保障法》立法蓝本。产业工会和参议院劳工委利用媒体制造了对《保障法》的“多数同意”。国会改革派还采取了“捆绑式”立法策略，并借助占据国会多数席位的优势，终于在1974年使得包含担保项目在内的《保障法》获得通
过。
(一)与产业工会的密切关系
1930年代美国经济大萧条导致古典自由主义原则被抛弃，秉持新政自由主义的开始主导美国政坛。的主要选民是工会会员，尤其是在大规模制造业中组织起来的产业工会，此外还包括来自天主教国家的移民、黑人和犹太人等自由派群体。得势的根本原因是工业化导致的社会结构改变：一方面，美国长期工业化和城市化造成美国社会结构发生根本性变化，受雇劳动者阶层构成选民多数；另一方面，工业化虽然促使美国生产力和物质产出空前提高，但工人与资本家之间的贫富差距却在扩大。受雇劳动者在民主制度下成为决定政府人选和政策的多数，他们希望政府采取干预手段来提高受雇者的经济地位和福利水平，在总统和国会选举中投票支持同情他们利益主张的候选人，这成为新政后长期掌握政权和福利制度扩张的政治保证。
产业工会中影响力最大的是最先组织起来的汽车工会和钢铁工会，这两个工会具有雄厚的罢工基金和组织资源，可以采取一致行动对付雇主，它们在与行业内雇主谈判中，迫使雇主答应提高工资和福利待遇，并建立了美国最早的集体谈判式养老金计划。随着时间推移，汽车和钢铁行业养老金计划日益膨胀，工会与雇主的集体谈判使养老金待遇水平不断提高，而且退休人员队伍日益庞大，养老金计划债务不断提高。一旦这些行业发生衰退，养老金破产风险加大，工会成员既得待遇就会面临危险。因此汽车工会和钢铁工会积极支持政府为养老金计划建立担保项目。正如钢铁工会主席亚伯(I.W.Abel)在国会听证会上所言，钢铁行业市场饱和及就业机会下降，导致许多钢铁工人不但失去了工作，其养老金也面临危险。一些最大的钢铁公司所举办的养老金计划都存在偿付能力危机，虽然工会与雇主谈判要求雇主增加缴费，但有的雇主拒不执行合同规定的缴费安排，并以关闭工厂相威胁。为了保护钢铁工会成员不受计违约风险的威胁，工会迫切需要一个法定筹资标准和公共担保项目。
(二)参议院劳工委与产业工会操纵民主
约翰逊政府1968年提出的包括私人养老金担保项目的法案没有获得国会通过，而尼克松政府反对为雇员建立养老金担保项目，因此担保项目实际上是在参议院劳工委的积极推动下获得通过的，劳工委主席贾维茨在其中起了最重要的作用。贾维茨虽然是共和党人，但这位来自工业发达的纽约州且有着犹太血统的议员在政策立场上倾向于自由派，主张通过政府力量保护工人权益(包括养老金权益)，其立场与共和党内的保守派严重对立，与更为接近，并得到支持。
1970年，贾维茨与其下属劳工小组委员会主席威廉姆斯(Harrison Williams)一起在汽车工会帮助下对私人养老金开展了一项问卷调查，其目标是为了使公众理解私人养老金的风险并“推销”其改革理念。劳工委采用尽可能浅显易懂的表达方式，渲染私人养老金风险的严重性。然而，这项问卷调查是非常不可靠的，从其问卷设计到回收的数据都存在很多问题，它不仅遭到私人部门养老金专家的批评，还遭到劳工小组所聘用统计人员甚至国会的质疑。
虽然劳工委办事人员认为调查统计质量很不可靠，但贾维茨急于将这些统计信息通过媒体公之于众。在1971年的一个记者招待会上，贾维茨发言说，“我们很震惊地发现，私人养老金这样一个重要的制度竟然是完全令人失望的，数千万参加养老金计划的劳动者中仅有很少一部分人能够获得他们长久期盼的养老金。……我们必须采取坚决行动促使雇主兑现其养老金承诺，保护雇员养老金安全。”很快，各大报纸都以醒目的标题报道了私人养老金计划中存在的风险，告诉读者“参议院调查发现千千万万老年工人的养老金梦幻破灭，国会将很快立法保护孤苦伶仃的老年人”。贾维茨接着发起更多听证会及记者招待会，挑选出一些养老金遭到损失的老年人，邀请他们在听证会上诉说其“骇人听闻的悲惨遭遇”。贾维茨声称，这些人代表了许许多多无辜损失养老金的劳动者，并指控雇主对雇员的养老金承诺是不可靠的。
私人部门的养老金专家对贾维茨的“毁谤性”宣传感到非常愤怒，指出参议院劳工小组问卷调查中存在着重大缺陷，批评他们“完全是歪曲事实，故意操纵统计解释”。但私人部门的反驳没有能够产生很大影响，因为媒体的渲染使得劳工委成功地达到了推销其私人养老金改革的目标。参议院劳工委成功地改变了美国公众对私人养老金的看法，使公众越来越相信其中存在着诸多问题和风险，必须要由政府出面采取干预和保障措施才能保障雇员养老金的权益和安全。
(三)担保项目由私人还是政府运营
国会两院负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会(参议院财政委员会和众议院筹款委员会)之间在私人养老金政策上持相反的立场。劳工委更多关心劳工的养老金权益保障，支持公共担保项目。负责财政税收立法的委员会在公共政策上持保守立场，主张市场自由、解除政府管制、削减福利开支和财政赤字；在私人养老金问题上，不赞成政府插手干预，尤其是反对为私人养老金提供公共担保。参议院财政委本来主张由私人非赢利性机构来运行担保项目，而非像劳工委提议那样采取由劳工部管理的公共机构形式。同样，众议院筹款委虽然不得不同意了担保项目，但提出让私人部门在其中发挥首要的作用。具体方式是成立一个私人公司和一个公共公司，但后者仅作为前者的“替补”，即让私人公司首先实施担保项目，如果私人公司在法规出台两年之内都没有能够运行起来，才由公共公司来负责实施担保项目。
汽车工会和钢铁工会强烈反对私有制担保项目的法案。钢铁工会写信给筹款委表示抗议和谴责。工会声明担保项目不可能按照私人保险机制来运作，因为私人保险机制中保险费是按照风险确定的精算保费，高风险企业所举办的养老金计划需要缴纳的保险费远远超过其承受能力，而这些计划所覆盖的雇员恰好是最需要担保项目的保护。解决办法只能是实行统一保险费率并通过政府强制手段要求所有计划参保。在产业工会的强烈反对下，众议院筹款委不再坚持由私人部门在担保项目中发挥主要作用，将担保项目的立法权完全让给劳工委。参议院情况也类似，担保项目的立法讨论正值国会改选之时，财政委一些本来德高望重的资深共和党议员就因为反对政府干预私人养老金事务，而在国会竞选中丧失了连任资格。在选举压力面前，参议院财政委不得不向劳工委妥协，同意由政府公共机构运作担保项目。
(四)产业工会与国会改革派的“捆绑式”立法策略
《保障法》中的担保项目是受雇主反对最强烈的内容，其之所以能够获得国会通过是由于产业工会和国会劳工委采取的“捆绑式”立场策略，将担保项目与其他较为容易通过或者争议较小的改革措施捆绑在一起，获得连带通过的。
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新上台的共和党总统尼克松向党内来自美国东部经济发达地区的自由派妥协，采取了为企业和投资者建立担保项目，此举给了汽车工会及哈特克参议员推动其担保项目的良机。1970年6月美国最大的一家铁路公司申请破产，尼克松总统催促国会授权交通部对陷入财务困难的铁路公司提供紧急援助；还批准成立一个为保护投
资者的保险基金。尼克松在企业及投资者压力下用公共资金为其提供担保，却对劳工的养老金担保问题漠然视之。汽车工会主席伍德科克(Leonard Woodcock)写信谴责总统“愿意为富有的投资者提供担保，却对工会呼吁已久的养老金担保问题充耳不闻，让贫困无助的退休工人在晚景凄凉中终其一生”。这封极具煽动性的信带来了积极的舆论铺垫，引起选民对养老金担保项目的同情。紧接着，汽车工会向国会施加压力，要求把哈特克关于担保项目的法案附在尼克松提议投资者担保法案后面作为其修正案，以便使私人养老金担保与投资者担保法案获得一并通过。贾维茨虽然称赞汽车工会对尼克松的谴责信“雄辩地证明了为私人养老金提供担保的正当性”，但由于汽车工会这一策略会造成一个没有配套监管措施的养老金担保项目，贾维茨与威廉姆斯阻止了这一行动。
众议院劳工小组委员会主席邓特(John Dent)是来自宾夕法尼亚州的议员，其选民包括许多钢铁工人，他与贾维茨一样支持《保障法》中的监管措施和担保项目。然而，邓特对私人养老金改革的积极态度得到汽车工会和钢铁工会的热烈拥护，却激怒了保守的劳联一产联领导人，结果他被夹在具有不同利益的工会之间左右为难。邓特虽然多次就《保障法》草案举行听证会，但直到1972年底仍然没有能够向众议院提交一个法案。钢铁工会对众议院劳工小组迟缓的行动日益不耐烦，不断催逼他尽快行动。于是在1973年第93届国会上，邓特采取了一个折衷的立法策略：把《保障法》分为两个法案，把其中争议性较小的监管措施如受托人准则、待遇归属和筹资规则放在一个法案中，而把争议太大的担保项目放在另一个法案中。这种安排实际上是对参议院劳工委的积极立场和尼克松政府的保守立场之间的一个折衷措施，但它却极有可能导致担保项目无法获得通过：如果要众议员对同一领域的两个法案进行分别投票，议员往往会投票支持争议较小的那个法案，而反对争议较大的那个法案。
邓特的分别立法策略使钢铁工会和汽车工会陷入极大的焦虑当中，它们强烈要求邓特把两个法案合并为一。钢铁工会主席亚伯声称为保障工人养老金安全的所有措施是一个整体解决方案，决不能分割为不同法案进行分别投票，并谴责邓特没有履行其支持私人养老金改革尤其是担保项目的诺言。汽车工会代表也向众议院劳工小组成员展开游说攻势，强调说担保项目是工会希望达到的主要目标。在这两个工会强大的压力下，邓特众议员不得不做出让步，把两个法案合二为一，提出了众议院的《保障法》版本，从而为担保项目的通过扫清了障碍。
三 妥协结果：《保障法》中的担保项目设计
《保障法》是国会负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会之间斗争和妥协的结果。参议院的担保项目方案比众议院更多地反映了产业工会对高水平担保的要求，而众议院的法案更多考虑如何避免担保项目被滥用，此外还对多雇主计划给予特殊对待。关于担保项目的最终规定是两院《保障法》不同版本之间协调的结果，在两院协调委员会召开的听证会上，雇主和产业工会以及劳联工会抓住这个影响立法的最后机会进行游说，争取对各自有利的条件。最终，《保障法》中的担保条款结合了产业工会对高水平保障的要求、雇主希望减轻其负担的要求、劳联工会希望多雇主计划得到宽松对待的要求。
(一)融资结构
在担保项目的融资问题上，参议院劳工委采取了类似于汽车工会提出的方案，即根据计划筹资状况确定保险费率，筹资率越低的计划需要缴纳的保险费率越高，而达到足额筹资的计划则无需缴纳保险费。财政委规定按人头收取固定保险费，而且保险费水平非常低：起初甚至规定雇主每年仅需要为每个计划成员缴纳0.5美元，后来修改为1美元。参议院劳工委和财政委之间在保险费公式上达成妥协：要求在担保项目成立之初，单雇主计划和多雇主计划都为每个成员缴纳1美元的保险费；等担保项目建立和运行起来后，再允许担保公司实行与风险挂钩的较为复杂的保费结构。这种保险费结构的优点是简单易行，有利于担保项目尽快建立起来，早日开始向破产计划的成员支付养老金。两院协调委员会采纳了参议院的保险费公式：在担保项目成立之初实行简单的固定保费，所有计划无论筹资水平高低都缴纳同样的费率水平，单雇主计划为每人每年1美元，多雇主计划每人每年O，5美元；成立两年之后，担保‘公司可以采取与计划债务挂钩的保险费公式。
(二)担保待遇
参议院法案规定担保项目所担保的待遇比众议院法案更加慷慨。其一，参议院法案对养老金计划中的既得待遇给予担保，而众议院法案只对法定最低归属标准下的既得待遇给予担保。众议院这种限制比参议院更为严格，但由于国会允许计划选择不同的待遇归属标准，它还导致关于计划适用标准上的模糊性。其二，在担保水平限定上，参议院法案担保的待遇水平是雇员在计划终止前5年的平均月工资，最高不超过750美元；而众议院规定担保待遇与雇员服务年限挂钩，每服务一年可以获得每月20美元的担保，这样雇员服务30年才可以获得每月600美元的养老金担保。
众议院对担保待遇的严格限制有助于防止担保项目被滥用，但它遭到钢铁工会和汽车工会成员的激烈反对，因为这两个工会所谈判的养老金计划常常对提前退休者的养老金给予补贴，如果按照服务年限确定养老金，必然会造成提前退休者的养老金待遇降低。于是最后国会采取了参议院的方式，而且还提供了有利于提前退休者的高水平担保，对雇员收入最高5年的平均月工资给予100％担保，最高限额为750美元。
(三)雇主责任
担保项目条款规定雇主在终止其计划并向担保公司索赔时，应该用企业净资产对担保项目的给付承担一定的责任。雇主责任条款是为了防止不道德的雇主为转嫁其养老金债务而随意终止计划，但雇主责任条款会加重企业负担，对企业及私人养老金发展造成不利影响。雇主和产业工会之间在雇主责任规定上存在完全对立的利益，雇主自然希望尽量少承担责任，而工会则要求雇主尽可能多承担责任；相应地国会不同委员会之间也存在分歧，负责劳工立法的委员会对雇主规定了较重的责任；负责财税立法的委员会则不希望过度增加雇主责任。
参议院关于雇主责任的规定是在劳工委与财政委之间协调的结果：劳工委规定雇主对担保项目的给付承担全部责任，而财政委仅要求雇主承担担保项目赔付额的10％，二者对雇主责任最高限额的规定都是企业净资产的50％，最后二者妥协的结果是雇主以其净资产的30％为限对担保项目给付承担责任。而众议院劳工委仍规定雇主应以其净资产的50％对担保项目赔付额承担责任，这一规定比参议院严格得多，企业界和尼克松总统都反对众议院的雇主责任规定。一些大公司游说两院协调委员会采取参议院的规定，指出“30％是一个合理的雇主责任水平，它既足以阻止雇主恶意终止计划的行为，又不会对企业信用等级和融资能力造成过分的危害”。最后国会采取了参议院对雇主责任的规定，要求企业仅用其净资产的30％来补偿担保项目的赔付。
参议院财政委和众议院劳工委都曾考虑通过为雇主提供责任保险的方式来减轻
雇主责任，允许企业只要多缴纳一些保险费就可以不用承担责任。但这种规定无疑会引发另一层道德风险：计划筹资缺口大的雇主只需要额外支付少量保险费，就可以免除其对计划债务的共担责任，将其应尽的责任转嫁到其他企业头上。因此雇主责任保险条款没有获得国会通过。
(四)等待期
新成立计划和新增待遇什么时候才能从担保项目中获得担保也是一个很有争议的问题。为了防止雇主和雇员以获得担保项目给付为目的而建立计划或提高待遇，就必须规定一个等待期。但等待期长短如何设定，需要衡量两个相互冲突的目标：等待期过短不利于防止道德风险，等待期过长又不利于保护雇员的养老金权益。
对于担保项目生效之后的新计划或新增待遇所需要的等待期，众议院规定的等待期比参议院更加严格。参议院规定无论新计划还是新增待遇，只要满足了3年等待期后就可以获得担保公司的给付；众议院则规定计划成立5年后才能获得担保，对于成立不足5年的计划，担保公司可以根据计划成立时间长短酌情给予担保；担保待遇水平限额是雇员服务年限乘以20美元；对于新增待遇众议院规定必须满5年后才能获得担保。
两院协调委员会原本采纳了众议院的方法，要求新计划或新待遇必须要满足5年等待期才能获得担保，但钢铁工会和汽车工会不满意新增待遇要5年后才能获得担保的规定。这些工会与雇主谈判的计划是按照每服务满一年给予一定数额待遇的办法来支付月度养老金的，每年服务所得待遇水平是根据雇主和工会每一轮谈判协定而提高，5年等待期规定意味着计划终止时5年内谈判所提高的待遇完全得不到担保。国会最终向工会做出让步，对新增待遇按照每年20％的比例逐步提高担保。还有个类似的问题是担保项目生效之前就已经存在的计划如何转型的问题，国会在这个问题上也同意了钢铁工会和汽车工会的要求，对于法规生效时成立5年以上的计划给予全额担保。
(五)生效日期
关于担保法规何时生效涉及到3个关键问题：计划何时开始缴纳保险费、雇员何时开始获得担保、雇主何时开始对担保项目的赔付承担责任?生效早晚关系到两个相互冲突的问题：法规生效越早雇员获得的保护就越大，但生效时间太早又会对担保项目的实施带来困难，并且雇主开始承担责任的时间也越早。协调委员会建议担保项目在1974年12月31日生效，缴纳保险费义务、担保给付和雇主责任同时生效。但行政部门对这一生效日期有异议，因为担保项目的实施需要建立起一个组织和运行制度，没有充足的时间行政部门不可能完成这样的任务。行政部门希望至少多给半年的时间来建立担保项目，建议生效时间推迟到1975年6月30日。
雇主群体和钢铁及汽车工会在担保项目生效时间上持相反的立场。雇主向来对担保项目持反对立场，虽然他们为了阻止州政府干预私人养老金而不得不支持联邦立法，但他们希望尽可能拖延其生效日期，以推迟缴纳保险费和规避承担责任。因此雇主赞成参议院较晚的生效日规定，即1976年12月31日。而钢铁工会和汽车工会迫切需要担保制度，它们认为担保项目应该尽早生效，以便雇员养老金尽快地获得担保，法规生效得越晚就会导致更多雇员永远地失去获得担保的机会。这两个产业工会催促国会把生效日追溯到1974年7月1日。由于雇主和工会之间的冲突，国会最后协调了雇主和工会双方的利益：根据工会要求把担保项目开始支付的时间追溯到1974年7月1日，而雇主履行缴费义务和承担责任的时间从法规颁布之日即1974年12月31日才开始。
国会向雇主和工会这两个相互冲突的利益集团妥协的后果必然是由纳税人来为担保项目买单，因为担保项目在开始收取保险费之前，就开始对半年内终止的计划承担支付雇员养老金待遇的责任。不仅如此，这种安排还会刺激雇主为了避免承担责任而立即终止计划并向担保公司索赔。自成立伊始，担保项目的财务亏空及其造成的转移支付后果尽在预料之中。
(六)单雇主计划与多雇主计划分别对待
关于担保项目是否需要对单雇主计划和多雇主计划分别对待的问题也很有争议。参议院法案没有区别这两种类型的计划，而是为两种计划建立同一个担保基金，两种计划都向这个基金缴纳同样的保险费率并从这一个基金获得担保。管理多雇主计划的工会(尤其是建筑业工会)本身并不支持公共担保项目，它们要求多雇主计划得到区别对待，为其建立单独的保险基金，或者至少适用不同的保险费率。在工会要求下，众议院劳工委员会对其法案进行了修改，分别为两种计划建立了单独的基金。一些企业代表也赞成把两种计划分别对待。于是国会最终对两种计划区别对待，为单雇主计划和多雇主计划分别建立了单独的保险基金，并对后者适用较低的保险费率。国会还把多雇主计划担保项目的生效时间推迟到《保障法》颁布之后3年，即1978年1月1日。
在雇主责任规定上，众议院劳工委对多雇主计划中的雇主责任给予豁免，而参议院法案对两种计划规定了同样的雇主责任，多雇主计划终止时，参与计划的雇主和5年内退出计划的雇主都要以其净资产的30％向担保项目承担相应比例的责任。豁免雇主责任必然会激励雇主为转嫁其养老金债务而退出多雇主计划，加速担保项目的毁灭。于是最后国会采纳了参议院对雇主责任一视同仁的规定。
(七)管辖权的争论及安排
国会负责劳工立法和财税立法的委员会在担保项目管辖权上发生了很大争议。在参议院，劳工委把担保项目作为劳工部下属的一个政府部门，将其管理权完全赋予劳工部；而财政委不赞成把担保项目作为政府机构来运行，也不同意劳工部独享管辖权。财政委建议成立一个独立的联邦公司，让劳工部、商务部和财政部都参与管理，这三个部门的部长共同组成担保项目受托人。最后财政委向劳工委妥协，同意把担保项目作为劳工部下辖法人机构，由劳工部在其中发挥主要作用，并赋予财政部和商务部在其中拥有一定的管辖权。在众议院，由于筹款委在担保项目上完全向劳工委让步，因此众议院把担保项目的管辖权完全赋予劳工部，由劳工部长和另两名劳工部代表组成管理委员会来负责担保项目的运作。尼克松总统支持参议院的管辖权安排，反对由劳工部独揽大权的做法，因为私人养老金担保项目与私人企业财务、资金管理及经营密切相关，必须由商务部和财政部参与其管理。于是国会最后采纳了参议院关于管辖权的规定。
四 结论
如前所述，私人养老金公共担保项目是在汽车工会和钢铁工会等产业工会的呼吁下被约翰逊政府采纳的，其设计反映了产业工会所要求的高水平保障，同时还要考虑到减轻企业雇主负担的要求，其结果必然导致担保项目的财务困难并将负担转嫁到普通纳税人头上。
(一)担保项目运行中的现实困境
担保项目自成立以来财务状况一直不佳，特别是单雇主计划担保项目长期处于赤字状况。随着半个世纪以来制造业的结构性衰退，美国钢铁、汽车行业养老金计划大量破产终止。21世纪头几年内，担保公司更是遭遇了钢铁产业一系列巨额养老金索赔案，包括国家钢铁公司的13亿美元、LTV钢铁公司的19亿美元，伯利恒钢铁公
司的39亿美元。近年来美国汽车行业同样发生严重危机，通用、福特和克莱斯勒这3大汽车公司面临破产重组危机，其养老金计划债务对担保公司而言如同高悬的达摩克利斯之剑。据美国雇员福利研究所(Employee Benefit Research Institute)在2009年5月所做的预测，美国汽车业未来可能发生的破产案件还将为担保公司带来约420亿美元的净损失。此外，国民经济衰退、金融危机等系统性风险都会增加养老金计划破产风险。如2008年金融危机造成养老金计划资产受到严重损失，90％以上的计划出现筹资缺口，对担保公司造成损失的风险骤然上升。2009年计划破产和投资亏损给担保公司造成100多亿的净损失。
为了应对养老金计划对担保项目的索赔，保险费率不断上升，企业举办计划的负担日益沉重，但仍然不能从根本上解决担保公司的财务困境。担保项目成立之初基本保险费率仅为每人每年1美元，到80年代中期和1990年先后上升到每人每年8.5美元和19美元，2006年又大幅提高至每人每年30美元。但保险费率提高给担保公司带来的收入增加相对于大量养老金计划索赔而言不过是杯水车薪。如2009年单雇主计划保险费收入仅18亿美元，而赔偿支出却达到42亿多美元，远远超过保险费收入。据国会预算司估计，10年内担保公司向破产计划支付的待遇总额将增至2.5倍，从2005年的40亿美元上升到2015年100亿美元。照此下去，到2021年前后担保公司全部资产将消耗殆尽。最终担保项目的赤字将会成为普通纳税人的负担。
(二)为私人养老金提供公共担保的弊端
如前所述，私人养老金担保项目在计划风险的评估、保险费制定和融资机制设计存在诸多困难，因此不能像商业保险那样实行按风险定价的精算保费，只能通过行政强制手段让所有举办养老金计划的企业都必须参加担保项目并缴纳保险费。为雇员提供养老金担保原本是出于减少老年贫困、促进社会公平的目标，但事实上却造成了另一种不公平：很容易诱发道德风险，计划举办人可以任意提高计划风险，而不必担心受到费率机制的惩罚；导致某些雇主或雇员丧失责任感，滋长其惰性，动辄依赖其他计划举办人和普通纳税人的付出；而那些经营良好、风险较低的企业却需要为别人的失败或道德风险承担责任，无辜地承受越来越沉重的保险费负担。
不仅如此，强制所有计划举办人参加担保项目会阻碍企业及其养老金计划的发展，长期内并不利于保护雇员的养老金。一方面，私人养老金既然是自愿性的，政府既不能强制规定企业必须提供养老金，也不能规定雇主应提供多高的待遇水平，如果政府干预造成企业举办养老金的成本加重，雇主可以终止计划或降低待遇，其结果反而使得工人失去养老金收入。另一方面，担保项目必须要求雇主承担责任，导致企业负担沉重、竞争力下降，工人就业和养老金均面临危险。例如庞大的养老金债务导致美国3个老牌汽车公司信用等级大大下降，其发行的债券被评为垃圾债券，已不具备任何投资价值，在新兴的日本汽车同行面前日益丧失竞争优势，陷入破产重组的境地。
(三)产业工会拥有的不正当特权
采纳汽车工会的养老金担保项目是基于其幼稚的民权观念，即认为每个工人都享有某种天赋的自然权利去获得一个确定的退休保障。然而，使用国家权力和公共资源对工人提供稳定的养老金担保，就成为有组织的产业工人享有的特权，因为从中受益的主要是这部分有谈判力和政治影响力的权势工人集团。产业工会一味地只顾捍卫其特权，在任何情况下都不愿意放弃其特殊保障地位，而不惜牺牲雇主、其他劳动者和纳税人的利益。即便在投资者倾家荡产、血本无归，或是国民经济衰退导致普通劳动者陷入失业或收入锐减的情况下，产业工会仍然能够获得稳定的退休收入来维持其舒适的生活水平，而不愿意与其他同胞有难同当、共渡难关。
尽管企业雇主有客观理由反对担保项目，但产业工会、劳工部及国会两院劳工委并不顾及雇主的呼声，而是利用一些手段并借助在国会的优势强行通过了担保项目。虽然相对于受雇劳动者的数量来说，雇主只是公民中的少数群体，但多数人由一种共同利益联合起来影响选举和操纵立法，就导致少数人的权利得不到保障。此外，更多劳动者并不拥有雇主所提供的养老金计划或固定的退休待遇，他们不但没有养老金担保，反而面临着为破产计划买单的潜在负担，其不安全感日益增加。正如哈耶克(F.A.Hayek)所说，试图用干涉市场制度的方法来为部分人提供更充分的保障，就会使另一些人陷入更加没有保障的困难处境，尤其是没有组织、没有政治影响力的那部分人，从而导致更严重的不公平。于是，公共担保项目在对产业工会提供保障的同时，却使得广大普通纳税人面临的负担越重、危险越大，导致更严重的收入和地位差距。
(四)担保项目立法反映国会代表性问题
*县是一个贫困农业人口大县，现辖3镇16乡，306个行政村，46.1万人，其中：农业人口43.1万人。行政区划调整前全县共有敬老院18所，五保老人1600多名，其中：集中供养五保老人126名，占五保老人总数的7.8%。我县的农村敬老院全部建于90年代初，由于建设时间较早，在建设规模、设施配套、安居环境上，都已不适应当前农村社会福利事业的发展需要。为改变我县农村敬老院管理混乱，服务水平低等问题，我县结合实施“星光计划”，加强对敬老院建设，按照“统筹规划，精心组织，多方筹资，建管并举”的原则，充分利用撤乡并镇后的闲置资源，对部分乡（镇）农村敬老院进行撤并调整，合并为现在的6所。扎实地推进“敬老院改造工程”的建设进程，取得了良好的效果。我们的主要做法是：版权所有
一、加强组织领导，高度重视敬老院建设
农村敬老院基础设施落后现状直接影响到五保供养对象的生活质量，保障和改善他们的居住环境，提高生活质量，是立党为公、执政为民的本质要求，也是建设和谐社会的客观需要。近年来，我县牢固树立“以民为本、为民解困”的民政工作宗旨，把实施“敬老院改造工程”，作为全县“民心工程”和“德政工程”，作为践行“三个代表”重要思想的具体行动，列入县委、政府的重要议事日程。成立了以县委、政府分管领导为组长、相关部门负责人为成员的敬老院改造领导小组，民政局成立了业务办公室，实行局长全面抓，分管局长具体抓，业务人员盯着抓，各乡（镇）成立由乡（镇）长任组长的领导小组。建立健全五保服务网络，为开展五保供养和“敬老院改造工程”的实施提供了强有力的组织保证。
二、统筹规划，全面提升敬老院档次和规模
根据自治区民政厅的统一要求，我县组织专门力量，深入各乡（镇）全面调查敬老院的现状，因地制宜、合理布局、分类实施、统筹规划，制定了总体建设方案，分三年时间，完成全县6所敬老院的新建、扩建和改建任务。今年已完成2所（新建1所、改扩建1所），新增建筑面积2000平方米、床位100张，投入资金约100万元，五保户集中供养率首次突破14％；计划利用2-3年时间完成剩余4所敬老院改扩建工程，新增建筑面积3000平方米、床位200张，投入资金约200万元，争取五保户集中供养率达到25％以上。
在规划建设中，按照“高起点规划、高质量建设、高水平管理”的工作思路，严格“三个标准”和“一个目标”：即在建设档次上，立足上区一、二级院的等级；在建设规模上，要求可容纳本乡（镇）25%以上的五保户集中供养；在功能配套上，着眼形成多功能、综合型的农村社会福利中心；确保敬老院建设水平10年不落后的目标要求。为坚持高起点、高标准建设，要求新建敬老院的规划及设计方案，都要经过政府审定后，方可进行建设，从而保证了发展规划不变、建设标准不降。版权所有
三、典型引路，整体推进敬老院规范化管理版权所有
为推动工程项目的实施，县上把工作的着力点放在兴隆镇和偏城乡中心敬老院，作为全县“敬老院改造工程”项目建设的试点。通过典型引路、点面结合的做法，加快全县“敬老院改造工程”的建设步伐。兴隆镇敬老院严格按区一级敬老院的标准进行规划建设，在兴隆镇单家集工业园区征地10亩，新建房屋40间800平方米，配备了活动室、医疗室、餐厅和卫生间等辅助设施，院内实行花园式修建，达到了绿化美化环境的效果，现已投入使用。同时，还制订了一套敬老院管理制度，规范了敬老院的管理。偏城乡敬老院是利用撤乡并镇后，利用原乡政府驻地的闲置资源进行改扩建而成，交通方便，环境优美，占地面积12亩，建筑面积1200平方米，现有成套居住房50间，活动室、餐厅一并齐全，我县已于2004年底将五保老人搬迁新居。兴隆镇、偏城乡“敬老院改造工程”项目的建设，为全面促进全县敬老院建设起到了很好的示范和带动作用。目前，我县“敬老院改造工程”建设正朝着既定的计划和目标迈进，可望能按期保质保量完成。
四、多方筹资，确保敬老院改建工程顺利实施
实施“敬老院改造工程”，资金是重点，工程质量是关键。为确保建设资金及时到位，我县在积极争取当地财政增加投入的同时，采取多渠道筹措的方式，落实敬老院建设资金。主要采取“四个一点”的做法：一是在县级财政和福利资金统筹安排一点；二是争取区级财政和福利资金配套一点；三是乡镇自筹并发动社会捐助一点；四是争取上级民政部门支持一点。经过上下的共同努力，2004年全县筹积资金50多万元，从而保障了“敬老院改造工程”建设方案按计划实施。
为确保工程的进度和质量，加强督查力度，要求各乡（镇）落实责任，加强监管。一是严格按照设计图纸施工，既要按时交付使用，更要保证建设质量；二是建立工程质量责任制，乡（镇）的主要负责人为工程的第一责任人，民政局主要负责人为工程的直接责任人，同时与建设部门共同承担工程的指导和监管责任；三是严格资金使用管理，做到专款专用。财政和审计部门加大对敬老院的建设资金的监督和审查力度，确保敬老院建设资金落实到位。
五、建管齐抓，全面提高敬老院服务质量
*县是一个贫困农业人口大县，现辖3镇16乡，306个行政村，46.1万人，其中：农业人口43.1万人。行政区划调整前全县共有敬老院18所，五保老人1600多名，其中：集中供养五保老人126名，占五保老人总数的7.8%。我县的农村敬老院全部建于90年代初，由于建设时间较早，在建设规模、设施配套、安居环境上，都已不适应当前农村社会福利事业的发展需要。为改变我县农村敬老院管理混乱，服务水平低等问题，我县结合实施“星光计划”，加强对敬老院建设，按照“统筹规划，精心组织，多方筹资，建管并举”的原则，充分利用撤乡并镇后的闲置资源，对部分乡（镇）农村敬老院进行撤并调整，合并为现在的6所。扎实地推进“敬老院改造工程”的建设进程，取得了良好的效果。我们的主要做法是：版权所有
一、加强组织领导，高度重视敬老院建设
农村敬老院基础设施落后现状直接影响到五保供养对象的生活质量，保障和改善他们的居住环境，提高生活质量，是立党为公、执政为民的本质要求，也是建设和谐社会的客观需要。近年来，我县牢固树立“以民为本、为民解困”的民政工作宗旨，把实施“敬老院改造工程”，作为全县“民心工程”和“德政工程”，作为践行“三个代表”重要思想的具体行动，列入县委、政府的重要议事日程。成立了以县委、政府分管领导为组长、相关部门负责人为成员的敬老院改造领导小组，民政局成立了业务办公室，实行局长全面抓，分管局长具体抓，业务人员盯着抓，各乡（镇）成立由乡（镇）长任组长的领导小组。建立健全五保服务网络，为开展五保供养和“敬老院改造工程”的实施提供了强有力的组织保证。
二、统筹规划，全面提升敬老院档次和规模
根据自治区民政厅的统一要求，我县组织专门力量，深入各乡（镇）全面调查敬老院的现状，因地制宜、合理布局、分类实施、统筹规划，制定了总体建设方案，分三年时间，完成全县6所敬老院的新建、扩建和改建任务。今年已完成2所（新建1所、改扩建1所），新增建筑面积2000平方米、床位100张，投入资金约100万元，五保户集中供养率首次突破14％；计划利用2-3年时间完成剩余4所敬老院改扩建工程，新增建筑面积3000平方米、床位200张，投入资金约200万元，争取五保户集中供养率达到25％以上。
在规划建设中，按照“高起点规划、高质量建设、高水平管理”的工作思路，严格“三个标准”和“一个目标”：即在建设档次上，立足上区一、二级院的等级；在建设规模上，要求可容纳本乡（镇）25%以上的五保户集中供养；在功能配套上，着眼形成多功能、综合型的农村社会福利中心；确保敬老院建设水平10年不落后的目标要求。为坚持高起点、高标准建设，要求新建敬老院的规划及设计方案，都要经过政府审定后，方可进行建设，从而保证了发展规划不变、建设标准不降。版权所有
三、典型引路，整体推进敬老院规范化管理版权所有
为推动工程项目的实施，县上把工作的着力点放在兴隆镇和偏城乡中心敬老院，作为全县“敬老院改造工程”项目建设的试点。通过典型引路、点面结合的做法，加快全县“敬老院改造工程”的建设步伐。兴隆镇敬老院严格按区一级敬老院的标准进行规划建设，在兴隆镇单家集工业园区征地10亩，新建房屋40间800平方米，配备了活动室、医疗室、餐厅和卫生间等辅助设施，院内实行花园式修建，达到了绿化美化环境的效果，现已投入使用。同时，还制订了一套敬老院管理制度，规范了敬老院的管理。偏城乡敬老院是利用撤乡并镇后，利用原乡政府驻地的闲置资源进行改扩建而成，交通方便，环境优美，占地面积12亩，建筑面积1200平方米，现有成套居住房50间，活动室、餐厅一并齐全，我县已于2004年底将五保老人搬迁新居。兴隆镇、偏城乡“敬老院改造工程”项目的建设，为全面促进全县敬老院建设起到了很好的示范和带动作用。目前，我县“敬老院改造工程”建设正朝着既定的计划和目标迈进，可望能按期保质保量完成。
四、多方筹资，确保敬老院改建工程顺利实施
实施“敬老院改造工程”，资金是重点，工程质量是关键。为确保建设资金及时到位，我县在积极争取当地财政增加投入的同时，采取多渠道筹措的方式，落实敬老院建设资金。主要采取“四个一点”的做法：一是在县级财政和福利资金统筹安排一点；二是争取区级财政和福利资金配套一点；三是乡镇自筹并发动社会捐助一点；四是争取上级民政部门支持一点。经过上下的共同努力，2004年全县筹积资金50多万元，从而保障了“敬老院改造工程”建设方案按计划实施。
为确保工程的进度和质量，加强督查力度，要求各乡（镇）落实责任，加强监管。一是严格按照设计图纸施工，既要按时交付使用，更要保证建设质量；二是建立工程质量责任制，乡（镇）的主要负责人为工程的第一责任人，民政局主要负责人为工程的直接责任人，同时与建设部门共同承担工程的指导和监管责任；三是严格资金使用管理，做到专款专用。财政和审计部门加大对敬老院的建设资金的监督和审查力度，确保敬老院建设资金落实到位。
五、建管齐抓，全面提高敬老院服务质量
一、基本原则
（一）立足当前，着眼长远。各地规划时，既要参照本地五保供养人数、敬老院和五保家园的床位数、集中供养率等因素，又要考虑未来农村养老服务的实际，确保每个乡镇都有一所基本满足五保供养和社会养老需求的敬老院。
（二）因地制宜，安全适用。各地要结合实际，因地制宜，把新建和充分利用闲置资产进行改扩建结合起来。无论采取那种形式，都要坚持安全适用，注意节约，提高利用率。
（三）总体规划，分步实施。全区敬老院建设将在做好总体规划的基础上，分年度组织实施，确保五保对象集中供养率逐年提高。
二、工作要求
（一）做好新建和改扩建规划。无敬老院的镇乡（街道），要消除空白点，积极新建敬老院。上世纪90年代修建的危旧敬老院，要实行分批改造，确保安全，完善功能。如果1个乡镇现有多个敬老院需要改造的，先改造其中1所。没有列入全市五保供养机构备案登记目录的敬老院，不纳入改扩建补助范围。
（二）适当考虑未来发展需求。有条件的镇乡（街道），可按向社会开放服务，促进城乡统筹发展的原则，建设具有辐射带动作用的示范敬老院。
（三）明确建设规模。新建敬老院床位数不少于50张、改扩建敬老院新增床位不少于35张。敬老院房屋建筑功能设置要坚持居住用房与辅助用房相配套，总建筑面积在1000平方米左右，居住用房原则上2人1间，每间使用面积不低于15平方米，辅助用房必须满足养老服务工作的基本需求。同时，将生活区与生产区分离，每所敬老院必须落实一定的生产用地，用于发展种养业，利于以副补院。
三、落实责任
依据国务院《农村五保供养工作条例》规定，做好农村五保供养工作是各级政府共同的责任。各镇乡街道在加快推进乡镇敬老院建设过程中，必须切实负起责任来。
（一）分级负责。镇乡、街道负责做好本辖区敬老院规划和实施工作，区民政局、财政局负责全区项目规划的确认、申报和审核工作；市民政局、市财政局审定项目补助资金。
（二）坚持多渠道筹资。敬老院建设资金的筹集以镇乡（街道）为主，市、区适当补助。敬老院建设的启动资金由镇乡（街道）自行解决，上级补助资金待工程竣工验收合格后拨付。
（三）保证建设用地。镇乡（街道）要积极协调、争取，保障落实敬老院建设用地。
（四）落实税费减免。敬老院建设按照相关政策法规享受相关税费减免。
四、组织实施
乡镇敬老院建设采取全市统一规划、分年度推进、乡镇（街道）组织实施的方式进行。市民政局、财政局根据各区县农村五保供养对象总量、未建敬老院的乡镇数、敬老院建设年代及破损程度等因素，分年度下达计划。区民政局、财政局根据全区规划，将市里计划落实到镇乡（街道），有关镇乡（街道）按照计划制定实施方案（乡镇敬老院名称、设计图纸、施工合同、经费保障、土地落实手续等），经区民政局、财政局核实后，报市民政局、财政局批准后组织实施。
一、加强组织领导，高度重视敬老院建设
农村敬老院基础设施落后现状直接影响到五保供养对象的生活质量，保障和改善他们的居住环境，提高生活质量，是立党为公、执政为民的本质要求，也是建设和谐社会的客观需要。近年来，我县牢固树立“以民为本、为民解困”的民政工作宗旨，把实施“敬老院改造工程”，作为全县“民心工程”和“德政工程”，作为践行“三个代表”重要思想的具体行动，列入县委、政府的重要议事日程。成立了以县委、政府分管领导为组长、相关部门负责人为成员的敬老院改造领导小组，民政局成立了业务办公室，实行局长全面抓，分管局长具体抓，业务人员盯着抓，各乡（镇）成立由乡（镇）长任组长的领导小组。建立健全五保服务网络，为开展五保供养和“敬老院改造工程”的实施提供了强有力的组织保证。
二、统筹规划，全面提升敬老院档次和规模
根据自治区民政厅的统一要求，我县组织专门力量，深入各乡（镇）全面调查敬老院的现状，因地制宜、合理布局、分类实施、统筹规划，制定了总体建设方案，分三年时间，完成全县6所敬老院的新建、扩建和改建任务。今年已完成2所（新建1所、改扩建1所），新增建筑面积2000平方米、床位100张，投入资金约100万元，五保户集中供养率首次突破14％；计划利用2-3年时间完成剩余4所敬老院改扩建工程，新增建筑面积3000平方米、床位200张，投入资金约200万元，争取五保户集中供养率达到25％以上。
在规划建设中，按照“高起点规划、高质量建设、高水平管理”的工作思路，严格“三个标准”和“一个目标”：即在建设档次上，立足上区一、二级院的等级；在建设规模上，要求可容纳本乡（镇）25%以上的五保户集中供养；在功能配套上，着眼形成多功能、综合型的农村社会福利中心；确保敬老院建设水平10年不落后的目标要求。为坚持高起点、高标准建设，要求新建敬老院的规划及设计方案，都要经过政府审定后，方可进行建设，从而保证了发展规划不变、建设标准不降。
三、典型引路，整体推进敬老院规范化管理
为推动工程项目的实施，县上把工作的着力点放在兴隆镇和偏城乡中心敬老院，作为全县“敬老院改造工程”项目建设的试点。通过典型引路、点面结合的做法，加快全县“敬老院改造工程”的建设步伐。兴隆镇敬老院严格按区一级敬老院的标准进行规划建设，在兴隆镇单家集工业园区征地10亩，新建房屋40间800平方米，配备了活动室、医疗室、餐厅和卫生间等辅助设施，院内实行花园式修建，达到了绿化美化环境的效果，现已投入使用。同时，还制订了一套敬老院管理制度，规范了敬老院的管理。偏城乡敬老院是利用撤乡并镇后，利用原乡政府驻地的闲置资源进行改扩建而成，交通方便，环境优美，占地面积12亩，建筑面积1200平方米，现有成套居住房50间，活动室、餐厅一并齐全，我县已于2004年底将五保老人搬迁新居。兴隆镇、偏城乡“敬老院改造工程”项目的建设，为全面促进全县敬老院建设起到了很好的示范和带动作用。目前，我县“敬老院改造工程”建设正朝着既定的计划和目标迈进，可望能按期保质保量完成。
四、多方筹资，确保敬老院改建工程顺利实施
实施“敬老院改造工程”，资金是重点，工程质量是关键。为确保建设资金及时到位，我县在积极争取当地财政增加投入的同时，采取多渠道筹措的方式，落实敬老院建设资金。主要采取“四个一点”的做法：一是在县级财政和福利资金统筹安排一点；二是争取区级财政和福利资金配套一点；三是乡镇自筹并发动社会捐助一点；四是争取上级民政部门支持一点。经过上下的共同努力，2004年全县筹积资金50多万元，从而保障了“敬老院改造工程”建设方案按计划实施。
为确保工程的进度和质量，加强督查力度，要求各乡（镇）落实责任，加强监管。一是严格按照设计图纸施工，既要按时交付使用，更要保证建设质量；二是建立工程质量责任制，乡（镇）的主要负责人为工程的第一责任人，民政局主要负责人为工程的直接责任人，同时与建设部门共同承担工程的指导和监管责任；三是严格资金使用管理，做到专款专用。财政和审计部门加大对敬老院的建设资金的监督和审查力度，确保敬老院建设资金落实到位。
一、提高认识，抓住政策机遇，积极转变五保供养工作思路
我是2006年底到民政局任职的，当时全县五保供养对象1900余人，11所乡办敬老院共有床位208个，集中供养率仅为4%，这些敬老院大多建于上世纪80年代，地理位置偏僻，规模小，设施陈旧，由于财力有限，投入不足，有的房屋年久失修，已成危房，院内房屋排列不整齐，高低不统一，房内生活设施参差不齐，摆设零乱，给老人的只是一个有饭吃、能安身的居所。敬老院朝不保夕，生活困难，分散供养五保老人生活更加凄凉。随着社会的发展和农村经济体制改革的深化，传统的供养方式所暴露的弊端越来越突出。尤其是像阳高这样经济欠发达的地方，各个乡镇财政运转举步维艰，村集体经济实力有限，全县五保户集中供养的现状已远不能够满足五保老人的需要，农村敬老院成为制约我县五保供养工作进一步发展的“瓶颈”。面对这种现状，新一届局班子认为，新形势下省厅、市局已经对农村敬老院的建设和五保供养服务提出了新的要求，必须大力发展社会福利事业，争取项目建设，推动敬老院建设步伐，为五保老人提供更多更好的养老服务。经过深入乡镇敬老院调查并到先进县市考察，决定把全面加强农村敬老院建设作为民政工作创新的重点工程来抓。针对五保供养问题，县局先后制定和出台了《阳高县敬老院建设五年规划》、《加强民政设施建设的意见》、《中心敬老院管理办法》等政策，我们紧紧抓住民政部下达的“霞光计划”计划项目和省民政厅的“社会福利中心”资助项目这一政策机遇，认真分析了农村五保供养形势，要求民政干部及各乡镇领导提高认识，要通过上级会议、报刊杂志等多途径的熟悉掌握上级政策，了解全局，对政策信号敏感，不断更新以往只满足于老人有住有吃就行的旧观念，要不辞辛苦，做到动作快、头脑灵、腿脚勤，要有一种锲而不舍得精神，全面加强农村敬老院建设。并通过建立目标责任制和奖惩措施，进一步增强了推进敬老院建设的信心和主动性、积极性，创新了农村敬老院建设工作思路。
二、领导重视，积极筹措资金，下大力抓好民政设施建设
集中供养，首先要解决的是设施建设。我多次去跑太原，向省、市民政部门领导谈打算、讲困难，得到了上级的支持和帮助。县委、政府在最大程度上给予支持，2007年，以县政府名义出台了《关于进一步加快农村敬老院建设，提高集中供养水平的意见》，对全县集中供养进行了统筹规划，决定整合原有的敬老院，两到三个乡镇合并一所中心敬老院，提高整体办院质量。从2007年起县委、政府每年都把敬老院建设列入政府为民办实事之一。2007年投资182万元建设赵石庄社会福利中心，该中心占地24亩，建筑面积1500平方米，新建平房74间，设计床位120个，当年10月竣工。目前入住五保老人和孤儿80人，基本解决了南部5个乡镇集中供养问题。2008年，投资56万元改扩建北徐屯敬老院，建筑面积达到750平方米，床位由原来的35个增加到80个，目前入住院民43人，基本解决了东部3个乡镇的集中供养问题。同年，投资10万元改造维修龙泉镇敬老院，床位由原来的40个增加到60个，目前入住50人。几年来，上级民政部门累计下拨资金200万元，县财政克服困难预算资金120万元，先后新建、改建了中心敬老院4个，新增床位265个，加上原有的共收养五保老人和孤儿438人，集中供养率达到15%。有效地解决了县城及周边村庄的集中供养问题。今年年初，我们以扶贫移民搬迁和农村危房改造为契机，积极向政府请示，将五保户列入移民搬迁和农村危房改造范围，得到政府和有关部门的支持，县政府决定投资200万元在新和堡村新建敬老院，其中投入移民搬迁扶贫补助款50万元、农村危房改造补助款50万元，市政府支持敬老院建设资金40万元。龙泉镇无偿提供土地11亩。工程于五月动工，建筑面积1400平方米，规划床位80个，工程计划于11月完工使用，可以解决西北部王官屯等乡镇搬迁村和危房改造村的五保老人集中供养。在大力建设敬老院的同时，我们抢抓国家刺激内需、加大民生投入的重大历史性机遇，积极争取新的项目，规划筹建三大集中供养工程：第一个是计划投资150万元，在县城内新建一栋900平方米的儿童福利院暨流浪儿童救助站；第二个是计划投资300万元在县城新建一所老年公寓，设计床位300个；第三个是力争明年在我县西部再建一所高标准150个床位的中心敬老院，通过加快设施建设步伐，使我县的五保集中供养率达到50%以上。
三、着眼长远，科学规划，努力完善敬老院硬件设施
建设和改造敬老院硬件设施，是提高供养水平的前提条件。一是高起点规划设计。我们按照“规划花园式院子，建设宾馆式住房”的新思路，因地制宜，科学合理规划。为使建设方案符合实际，布局科学，我局派出工作组，配合乡镇对全县敬老院的院民住房、资源配置进行普查。发现院民房间摆设简单，院内绿化面积少，硬化面积少，条件极为简陋，院民生活单调。针对上述现状，县局制定了农村敬老院建设方案，根据各乡镇敬老院的实际，需新建的新建，宜改（扩）建的改（扩）建，有计划、有步骤地完成。在规划思路上高标准，着眼于社会化，体现区域性，确保15年内不落后；在建设规模上，要求能容纳本区域90%以上的五保户集中供养。二是勤协商形成合力。为使规划方案得以落实，我局积极主动，与各乡负责人共商建院计策，得到乡镇政府的积极配合。在建设用地上，因地制宜，充分利用闲置资源，无偿划拨土地等措施解决建设用地问题。三是广泛动员社会参与，阳高县是个贫困县，财力绵薄，拿不出更多的建设资金。我们为落实建设资金，千方百计开动脑筋想办法，做到腿勤嘴勤，积极有效地采取“向上级部门争一点，乡镇政府自筹一点，县里下拨一点，机关职工筹集一点，动员社会捐一点，承建单位带资一点”六个一点的方式，多渠道筹措资金。经过建设改造后的敬老院错落有致、气派美观、面貌焕然一新，院民们都感觉是“家在花园中，人在自然中”。四是重服务搞好配套。按照“十个一”要求，即为每个院民参加一项农村合作医疗，发放一笔零花钱（10元），为每个院民配备一个柜子、一张桌子、一把椅子、一个洗涮架、一张床、一张垫子、一床毛毯、一床被子。现在走进敬老院，会给你一种整齐、整洁、清新、舒适的美感。
四、围绕服务，强化责任，创新管理体制和方法
一、建设目标及任务分解
目标任务：各镇人民政府是农村敬老院建设的责任主体和管理主体，要把提高五保供养标准和农村敬老院建设纳入经济社会发展规划和社会主义新农村建设规划。2012年农村五保供养服务机构的建设床位数不低于本镇五保供养人员的50%，其中五保供养人员的集中入住率不低于床位数的90%。同时，农村五保供养服务机构建设应做到内部设施齐全，服务功能完善，管理规范，五保对象满意。
任务分解：根据各镇申报情况，结合各自实际，经县民政局、财政局审核并报县政府确定。2012年度全县新（扩改）建床位872张，任务分解到8个镇，分别是：镇200张、镇200张、镇62张（上述三镇均为县2012年重点建设项目）。
二、建设原则和形式
原则：坚持以各级财政投入为主，镇政府配套为辅，整合资源，规范程序，完善功能，满足需求。具体做到：统一标准、统一规划、统一设计、统一招投标，突出重点，分类指导，强化监管，分项目实施，确保按时按质按量完成建设任务。
形式：一是以新建敬老院院民住房为主；二是整合资源，对撤并乡镇后能置换的办公室、学校等适当进行改扩建；三是对原有的敬老院进行适度改扩建，尽可能的增加床位数。
三、投资规模及建设标准
（一）投资规模：根据县政府关于2012年度全县敬老院建设的意见，2012年度全县五保供养服务机构建设的投资计划是1400万元（包括省及县财政两级投资）。
（二）建设标准：
1、布局。原则上敬老院建设选址应临近镇人民政府驻地或居民相对集中居住区，确保交通便利，环境优美、卫生清洁、治安良好。
2、占地面积。新建或扩建100人左右的镇敬老院，院区面积原则上不少于20亩（含生产基地），要保证人均菜地0.1亩。
3、床位数量。新建、扩建或改建的镇敬老院，居室每间入住2人。
4、居住房标准：五保对象人均居住面积不少于10平方米，通风透光。新（改扩）建为走廊起脊房，开间3.3米，宽7.24米（包括走廊）圈梁以上墙檐高3.3米，砖木结构，砌二四墙、砂灰口、一门两窗〔含内外粉墙、刮涂料、通电、通电视信号、通水（仅指带卫生间的房间）、吊顶及室内灯饰〕。楼房建筑为两层，标准按图纸设计施工验收，建房质量标准符合国家质量要求和国家强制性规定。
5、供配电、照明设施应确保质量安全
（三）设施功能标准：
坚持从实际出发，按照节约成本、环境优美、设施完善的要求建设，做到通电、通水、通路、通电话。
1、基础设施。辅助用房床均建设面积4平方米，设置值班（办公）室、厨房、餐厅（文体娱乐室）、储藏室，衣物储备库、医疗（保健）室，适度活动场地、洗碗池（棚）、洗衣（缝）室、洗浴室和公厕及一定规模的种养殖场地。物品用具齐全、实用统一，卫生设施清洁、方便，公共服务设施齐全，生产基地科学配套。
2、院容院貌。要做到经济实用、生活方便、环境适度美化绿化亮化，生活区与生产区分设。
3、院办经济。基本做到蔬菜、肉、禽、蛋、鱼实现自给自足或自给有余。
四、项目建设与管理模式
项目建设以镇政府为主体，按照工程建设的规定，实行项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制。县民政、财政部门对项目的实施进行全程督办，资金实行专户管理，按照工程合同及进展监督拨款。敬老院所需配套的生活用品用具,由镇组织按政府采购程序统一采购。
五、实施步骤
2011年10月初召开全县动员会议，布置任务，各镇（场）街道办事处自愿申报；10月中旬编制项目建议书及实施方案，落实镇（场）承诺，进行项目选址论证，科学编制规划；确定今年床位数梳理，对主体工程和辅助工程进行资金测算，细化实施方案。
11月下达建设明细计划，统筹规划设计及审批，进入招投标程序、聘请监理和质检人员。12月签订施工合同和县、镇政府关于敬老院建设责任书。及时开工建设，工期一般不超过90天，工程分阶段验收，有建设任务的镇要确定一名党政负责同志具体负责，同时要指定一名专兼职工程质量、工程进度督察员、资料员。中标企业、项目经理、技术员、监理、质检等有关人员要到岗到位，尽心尽职，县民政、财政等有关部门将定期不定期对各项目单位项目实施情况进行定期不定期督促检查，确保工程质量和进度。同时要做好入住老人的摸底登记和思想政治工作，精心做好入住前的各项前期准备工作。其中作为市2012年第二季度经济工作调度会看点之一的镇敬老院要率先进入规划设计、招投标程序，确保年前全部完成建院基础工程。
凡有新（改、扩）建任务的镇要在做好前期准备工作的基础上及时开工建设，确保五月上旬主体、附助工程全部完工。五月底办好室内物品用具采购和交竣工验收手续及决算审计工作。六月份摆放好物品用具，建立健全各项规章制度，从优选准配强敬老院管护人员，确保五保对象入住到位，进入常态化管理。7月份要加强对入住人员的培训教育，在巩固、完善、创新、提高上狠下功夫，确保市、县领导实地检阅和市、县半年制检查取得圆满成功，从而不断提高办院水平，争创星级敬老院。
六、保障措施
1、加强领导。凡有建设任务的镇要抢抓建院机遇，大力弘扬敬老、养老、尊老、爱老的时代风尚，精心组织，细化量化，确保五保供养服务机构建设顺利实施，管理进一步规范，要成立专门的领导小组，书记、镇长为项目建设的第一责任人，分管领导、民政办主任为项目建设的具体负责人、具办人，要强化时间观念，强化质量意识，倒排工期，靠前指挥，确保敬老院建设按序时进度顺利推进。
2、目标考核。五保供养服务机构建设是省、市、县民生工程建设的重点项目之一，县民政局将成立五保供养服务机构建设和管理督查领导小组，全力指导支持各项目单位和中标企业的工作，定期或不定期进行明察暗访，对完成工作目标任务较好的镇，将及时给予通报表扬；对未能按时按质按量完成建设任务的镇将给予通报批评，并限期迎头赶上，敬老院建设任务完成情况将作为县民政局对有关镇2012年度“五保关爱”工程考核的重要内容之一。
3、强化管理。各项目实施主体要进一步建立健全院内各项管理制度，及时总结推广先进经验，确保为施工企业提供良好宽松的施工环境，从而不断提高全县集中供养工作整体水平。
七、严格计划管理
各建设单位必须按计划方案实施，任何单位和个人不得随意扩大或缩小、变更建设内容，本实施方案将作为项目验收的计划依据。对擅自扩大建设内容的单位，扩大部分所需费用由各单位自行解决。
