根据自己的认识,我想提出四点关于公共财政基本特征的表述。我认为所谓公共财政,顾名思义,很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”。公共财政的特征,首先就是要以满足公共需要为主要的目标和工作的重心。这样一个要点,包含着如何正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政,理论的支柱是马克思主义的国家学说;其所强调的是国家是阶级矛盾不可调和的产物,所以强调了其阶级属性和阶级专政的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家消亡问题。我们在社会主义初级阶段,国家的阶级属性仍然存在,但是在往前逐渐发展的过程中,要进入一个马克思主义所勾画的国家消亡这样一个可能很漫长但是必然的历史过程。从这个角度上看,不能否认阶级性,但不能整天放在第一位来强调。我们的国家政权仍然是人民民主专政的性质,但我们在宜传上并没有把专政像过去的阶级斗争那样年年讲、月月讲、天天讲,总体上我们更需要创造一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕这样一种氛围和态势。所以,这里特别要强调的是在国家消亡这样一个大方向下,社会主义初级阶段应该抓住什么主导性的东西。社会主义既然是为全社会的共同利益采谋求发展,在理财上必然是要强调满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,这和历史发展趋势是相合的,和我们现在这样一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心,以全面建设小康社会为纲领的具体方针和具体任务也是紧密结合的。所以我觉得公共财政无非是更明确地、更理直气壮地强调对于社会公共需要必须满足,要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标,同时也要客观地、实事求是地看待阶级属性;顺便说一下,在学界里大家往往都不假思索地引用一个判断:国防是纯粹的公共产品,言下之意就是说国防是完全对应于社会公共需要的。但实际生活中,显而易见各国的国防不可能是纯粹公共产品,美国的飞机飞到我国领空发生撞机事件,显然是侵害我们的主权的,显然不是对所有人都有益无害的东西。美国在科索沃狂轰滥炸,他说是国防,是纯粹公共产品,我们处于弱势的、被欺负的国家,简单地学他们这个概念,就会造成很严重的误导。我个人的解释是国防不可能是纯粹公共产品,只要有国家和国家之间的利益对立冲突,充其量国防只能在一定程度上表现为局部的公共产品,有些时候这种局部公共产品和其他局部公共产品会发生非常严重的冲突。举个直截了当的例子,日本在侵略中国和亚洲其他国家的时候,说要建立大东亚共荣圈,好像是个公共产品,大家是“共荣”的,实际上是血腥的侵略和残杀。对这一点我们必须清楚。不能简单地附和他们的学者的所谓主流观点。但回到主题上来,公共财政的主导目标、工作的重心应该是满足社会的公共需要。
第二个特征仍然离不开公共这个表述,就是应该以提供公共产品和服务作为基本方式。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明,千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制,更有利于解放生产力。这是现阶段的现实。但是市场有缺陷,有其失灵的领域,我们就必须在这些领域,特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域,由政府担负起应该负的责任,职能应该到位。这就是说公共财政顾名思义,从其所提供的产出这个角度看,主要就是公共产品和服务。由于市场不能有效提供,政府必须通过理财系统来提供,来和市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。
第三个鲜明的特征还是要紧扣公共这个表述,公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政,以及原来状态下的与政府理财相关的决策机制之间,有什么本质的不同?这个重大的不同就是,公共财政必须实行政府理财的宪政化、法治化、民主化。
按照法国专家的解释,西方主要市场经济国家所谓的公共财政,是作为中世纪王室财政的对立物产生的。把中世纪的欧洲王室财政与中国的情况来对比,类同于我国过去专制主义社会状态下的帝王财政,只不过欧洲历史上那种“封建”的状态更典型,是一个一个分权的城邦小国,一个一个王室。这些王室虽然有税收的形式,甚至也比较早地发展了公债的形式,但是那个时代的财政主要是人治的财政,王室决定如何征税、如何发债、如何花这些钱。中国的专制情况是“天子”的权力集中度非常之高,人治特点比欧洲中世纪有大大过之而无不及。欧洲的王室财政到了资产阶级大革命之后被新形态的取代,在具体运行形态上有一些和中世纪的情况孑然对立的基本特点和主要原则。
我们听到法国专家介绍强调了几点,在资阶级革命之后这种新的财政形态取代王室财政,首先的一个区别或原则,就是这个财政要依托于宪法和法制,宪法和法制规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容,这是他们所谓的“立国之本”。中世纪的情况下,人生下来地位就是有区别的,有王室贵族及王室贵族下面各个层次的贵族,然后才有平民,往下还有农奴。到了新的社会状态下,所有的公民生而平等,这是宪法规定的公民权利。在这样的平等权利之上,对财政权有明显的界定,即规定财政作为政府的理财部门是独立的,不受其他部门管辖,也不受,由原来所谓最上层的王室或者决策机关直接指挥,财政部门是公众的理财机构,要听命于公众选举出来的立法机构,就是所谓议会。议会批准财政部门理财的执行方案即预算,财政部门按照议会批准的文件来从事其理财工作,。这是一个全新的理念,是一个全新的依托于法治的一种理财新境界。这种财政部门相对于其他部门的独立性,及其必须由最高权利机构议会来决定工作具体执行方案的属性,明显地对立于过去王室财政的形态。在这种新形态下,公民都必须对国家纳税,而所有公民纳税遵循的原则是一致的,不分高低贵贱。
法国专家强调的第二条原则是,税收机关本身无权制订税法,税法只能由体现国民意愿的议会等立法机构来决定。
第三条原则,税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。按我们今天的话来说,这一条从源头上就明确了实行收支两条线。政府部门的理财和企业理财完全不一样,企业的收支显然是连在一起的,收入越丰厚,支出的能力越大。政府机关不是这样,政府的权力具体落实到机关里去行使的时候,不能在取得收入之后就以挂钩或其他方式切一块下来,解决机关人员自己的工资发放和福利待遇问题,必须如数一分不少上缴到国库,收是收,支是支。另外有一条线索在预算里安排政府机构的工资和福利支出。公共财政一开始就明确的这种收支两条线原则,解决的是公众权力不能在执行机构由于利益驱动而发生扭曲的问题,而这种扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所推行的许多改革措施;就是想矫正这种扭曲。交通管理部门因为交通罚款直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩,所以就出现了普遍的千方百计去刁难驾车者,多获取罚款的状态,甚至发生人为设置“道路陷阱”的敲诈情况。这种利益驱动比思想教育更能发挥作用,哪怕天天讲提高觉悟、提高素质,但利益驱动使他更倾向于只要有可能就要多收罚款来增加自己的收入。在现实生活中,制度层面要尽可能解决这种公权扭曲的问题,体现为公共财政在市场经济国家的经验里,从源头上就规定了收支两条线。
根据自己的认识,我想提出四点关于公共财政基本特征的表述。我认为所谓公共财政,顾名思义,很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”。公共财政的特征,首先就是要以满足公共需要为主要的目标和工作的重心。这样一个要点,包含着如何正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政,理论的支柱是马克思主义的国家学说;其所强调的是国家是阶级矛盾不可调和的产物,所以强调了其阶级属性和阶级的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家消亡问题。我们在社会主义初级阶段,国家的阶级属性仍然存在,但是在往前逐渐发展的过程中,要进入一个马克思主义所勾画的国家消亡这样一个可能很漫长但是必然的历史过程。从这个角度上看,不能否认阶级性,但不能整天放在第一位来强调。我们的国家政权仍然是人民民主的性质,但我们在宜传上并没有把像过去的阶级斗争那样年年讲、月月讲、天天讲,总体上我们更需要创造一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕这样一种氛围和态势。所以,这里特别要强调的是在国家消亡这样一个大方向下,社会主义初级阶段应该抓住什么主导性的东西。社会主义既然是为全社会的共同利益采谋求发展,在理财上必然是要强调满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,这和历史发展趋势是相合的,和我们现在这样一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心,以全面建设小康社会为纲领的具体方针和具体任务也是紧密结合的。所以我觉得公共财政无非是更明确地、更理直气壮地强调对于社会公共需要必须满足,要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标,同时也要客观地、实事求是地看待阶级属性;顺便说一下,在学界里大家往往都不假思索地引用一个判断:国防是纯粹的公共产品,言下之意就是说国防是完全对应于社会公共需要的。但实际生活中,显而易见各国的国防不可能是纯粹公共产品,美国的飞机飞到我国领空发生撞机事件,显然是侵害我们的的,显然不是对所有人都有益无害的东西。美国在科索沃狂轰滥炸,他说是国防,是纯粹公共产品,我们处于弱势的、被欺负的国家,简单地学他们这个概念,就会造成很严重的误导。我个人的解释是国防不可能是纯粹公共产品,只要有国家和国家之间的利益对立冲突,充其量国防只能在一定程度上表现为局部的公共产品,有些时候这种局部公共产品和其他局部公共产品会发生非常严重的冲突。举个直截了当的例子,日本在侵略中国和亚洲其他国家的时候,说要建立大东亚共荣圈,好像是个公共产品,大家是“共荣”的,实际上是血腥的侵略和残杀。对这一点我们必须清楚。不能简单地附和他们的学者的所谓主流观点。但回到主题上来,公共财政的主导目标、工作的重心应该是满足社会的公共需要。
第二个特征仍然离不开公共这个表述,就是应该以提供公共产品和服务作为基本方式。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明,千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制,更有利于解放生产力。这是现阶段的现实。但是市场有缺陷,有其失灵的领域,我们就必须在这些领域,特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域,由政府担负起应该负的责任,职能应该到位。这就是说公共财政顾名思义,从其所提供的产出这个角度看,主要就是公共产品和服务。由于市场不能有效提供,政府必须通过理财系统来提供,来和市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。
第三个鲜明的特征还是要紧扣公共这个表述,公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政,以及原来状态下的与政府理财相关的决策机制之间,有什么本质的不同?这个重大的不同就是,公共财政必须实行政府理财的化、法治化、民主化。
按照法国专家的解释,西方主要市场经济国家所谓的公共财政,是作为中世纪王室财政的对立物产生的。把中世纪的欧洲王室财政与中国的情况来对比,类同于我国过去专制主义社会状态下的帝王财政,只不过欧洲历史上那种“封建”的状态更典型,是一个一个分权的城邦小国,一个一个王室。这些王室虽然有税收的形式,甚至也比较早地发展了公债的形式,但是那个时代的财政主要是人治的财政,王室决定如何征税、如何发债、如何花这些钱。中国的专制情况是“天子”的权力集中度非常之高,人治特点比欧洲中世纪有大大过之而无不及。欧洲的王室财政到了资产阶级大革命之后被新形态的取代,在具体运行形态上有一些和中世纪的情况孑然对立的基本特点和主要原则。
我们听到法国专家介绍强调了几点,在资阶级革命之后这种新的财政形态取代王室财政,首先的一个区别或原则,就是这个财政要依托于宪法和法制,宪法和法制规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容,这是他们所谓的“立国之本”。中世纪的情况下,人生下来地位就是有区别的,有王室贵族及王室贵族下面各个层次的贵族,然后才有平民,往下还有农奴。到了新的社会状态下,所有的公民生而平等,这是宪法规定的公民权利。在这样的平等权利之上,对财政权有明显的界定,即规定财政作为政府的理财部门是独立的,不受其他部门管辖,也不受,由原来所谓最上层的王室或者决策机关直接指挥,财政部门是公众的理财机构,要听命于公众选举出来的立法机构,就是所谓议会。议会批准财政部门理财的执行方案即预算,财政部门按照议会批准的文件来从事其理财工作,。这是一个全新的理念,是一个全新的依托于法治的一种理财新境界。这种财政部门相对于其他部门的独立性,及其必须由最高权利机构议会来决定工作具体执行方案的属性,明显地对立于过去王室财政的形态。在这种新形态下,公民都必须对国家纳税,而所有公民纳税遵循的原则是一致的,不分高低贵贱。
法国专家强调的第二条原则是,税收机关本身无权制订税法,税法只能由体现国民意愿的议会等立法机构来决定。
第三条原则,税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。按我们今天的话来说,这一条从源头上就明确了实行收支两条线。政府部门的理财和企业理财完全不一样,企业的收支显然是连在一起的,收入越丰厚,支出的能力越大。政府机关不是这样,政府的权力具体落实到机关里去行使的时候,不能在取得收入之后就以挂钩或其他方式切一块下来,解决机关人员自己的工资发放和福利待遇问题,必须如数一分不少上缴到国库,收是收,支是支。另外有一条线索在预算里安排政府机构的工资和福利支出。公共财政一开始就明确的这种收支两条线原则,解决的是公众
权力不能在执行机构由于利益驱动而发生扭曲的问题,而这种扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所推行的许多改革措施;就是想矫正这种扭曲。交通管理部门因为交通罚款直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩,所以就出现了普遍的千方百计去刁难驾车者,多获取罚款的状态,甚至发生人为设置“道路陷阱”的敲诈情况。这种利益驱动比思想教育更能发挥作用,哪怕天天讲提高觉悟、提高素质,但利益驱动使他更倾向于只要有可能就要多收罚款来增加自己的收入。在现实生活中,制度层面要尽可能解决这种公权扭曲的问题,体现为公共财政在市场经济国家的经验里,从源头上就规定了收支两条线。
法国专家还强调了第四条原则,属于公共财政在理念上的根基,就是所有的公民有纳税的义务,同时就享受纳税人的权利。权利包括知情权、监督权、参与权,可以通过规范的渠道介入公共事务,来表达偏好、表达主张、提出要求、实行监督。
我国作为一个后进的大国,在背负着沉重的两千多年专制主义传统的状态下,搞公共财政的建设,可能会碰到;一系列比其他国家在一般情况下更突出的矛盾问题。经过多年的努力,我们在禁止乱收费的方面仍不敢说做得很好,有的地方好一些。有的地方差一些,只能说初见成效,使公权的扭曲多少有所收敛,实际上离真正解决这个问题还非常远。我们权力制衡的大框架,现在还在探索的过程中。十六大提出的政治文明,有很多问题还没有展开。公共财政中这种规范的公共选择,是以权力在各个环节上受到制约为前提的,防止在权力的绝对控制以后发生腐败问题。这种权力制衡前提之下的规范的公共选择,我理解首先要有一个透明、走民主轨道的程序。因为公共选择从广义上说是客观存在的,社会成员在某些情况下,会自然介入,社会矛盾的积累会导致整个社会中出现副作用极大的不规范的公共选择。中国历史上几百次农民起义,其实也可以理解成一种公共选择的形式,就是民不聊生,,只好揭竿而起,通过农民起义的形式达到改朝换代的目的。一般在每次改朝换代后新朝的初期,情况稍微好一点,老百姓日子勉强过得宽松一点,以后矛盾逐渐积累,得不到体制内部的解决,又矛盾激化,再造成一次新的改朝换代的起义。这种不规范的公共选择,是我们在现代社会里极力要避免的,我们现在所要寻求的权力制衡下的公共选择,应该是规范的。这种规范的公共选择过程能够提供社会主要事务的协调与决策,这个决策机制在理财方面要由公共财政具体地贯彻落实。实际上所有的决策必然紧密联系财力的配套,做出决策的同时,实际上需要做财力的可行性研究和分析。前面说过所有错综复杂的矛盾交织在财政这个分配环节上,体现为需要和可能的永恒的矛盾,如何用相对合理的方案解决这些矛盾,就必须通过规范的公共选择的机制来求出一个答案。总之,在决策制度上,公共财政无非就是强调:我们不可避免地要走化、法治化、民主化的道路;第四个和公共财政紧密相连的基本特征,是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的,就是不能把什么都放在桌面下藏着,由部门内部少数知情人来讨论,而是要最大限度地把信息提交给社会成员。当然特殊的机密、如某些国防问题,当然不能做书生式的理解。但是除此之外,应该公开的一定要有公开性,公开性要具体落实在透明度上。传统体制下,一贯实行的很多保密的措施,实际上现在已经落后于时代了。比如预算的收支科目,过去每年财政部预算司要编一个当年度预算收支科目,上面专门印上“机密”字样,后来改为“秘密”,因此仍不能带出国门。我们在国外考察的时候,非常关注人家的预算科目设置,就会出现一些尴尬的事情。人家非常热情地介绍了他们的预算科目,他们认为政府必须对公众负责,所以预算都是规规矩矩印好的现成的材料,送给我们之后,对方就会询问中国的财政预算科目设置情况,我们只好搪塞,说我们正在改,改好后给你们寄过来,实际上没法交代,因为科目设置是作为秘密的东西。现在秘密两个字去掉了,叫做内部资料,不得外传。实际上预算科目本身仅是一种技术性的规定。
这种公共性、透明度,在我国现阶段是相当低的,而公共财政的发展理所当然地要求有这种透明度。于是自然而然就会引出政府资金的完整性问题。政府体系所有的财力,都是政府通过社会统治者、管理者的权力,当然在我国还包括社会中国有资产的管理者、代表者的权力收取上来的;这些收入应该完整地体现在一个一览无遗的预算文件里面,来接受监督。我们过去的情况是把这种收入分割成几个部分,转轨过程中预算内是一块,这是要对人代会报告的,虽不详尽,但最基本的透明度应该说有了。预算外这一块,财政部有相对规范的制度规定,但是可以不对人代会报告,透明度就大大降低了。实际上各个部门单位过去还有为数不少的第三块,所谓“体制外资金”和“小金库”。1996年清理整顿预算外资金后,现在基本的格局是已经“三而二”,第三块在制度上已经没有地位了,只要发现就必须整顿清理,进入预算外,或者进入预算内。今后的发展逻辑还要逐渐地向“二而一”转变,现在编制部门预算实际上已经要求按照综合预算来编制,不管是预算内还是预算外,这些来自公众的钱都是公权行使的对应财力,必须完整地进入预算文件,对公众做交代,接受公众监督,减少可能发生的运用公权中的公众资源误配置。在这样的理念之下,必然要强调预算的完整性。
所谓事前确定,在所谓美国的“进步时代”里,是他们反复讨论的一个关键的要领。如果预算确定后只是一个弹性很大的供参考的东西,那么执行机关就可能会利用弹性,造成很多和公众利益偏离的情况。事前确定就是大家先充分讨论,如何使公众利益最大化,确定好了之后,立法机构审批,审批后预算成为有法律效力的文件,就必须严格执行。市场经济的情况下,已经严格到预算执行起来必须不多不少、不迟不早,一点松动的余地都没有。我在十多年前作为访问学者曾在美国一年,有意识地对美国三级政府做了财政体制的调查,当时反复问过不同级次上的预算管理的官员。按照中国人的理念,实事求是、因地制宜是天经地义的,过去我们理解传统体制僵化,就僵化在买酱油的钱不能打醋、买棺材的钱不能治病。我原来以为市场经济有一个很灵活的机制,但美国各个层次上的官员给我的回答都是不可能改变预算规定的数量和进度,如果改变的话,就要进监狱。不是我们所理解的一个“党纪政纪处分”的问题,而是一个刑事犯罪的问题。可见其事前确定好的预算文件执行起来是一丝不苟的,是非常严格的。之所以这么严格,是与其多年来制度建设里所积累的相关程序、规定有关的。比如联邦的预算编制要提前一年半做经济预测,以及大量的讨论,美国的总统预算管理办公室和财政部在反复磋商基础上,形成初步的预算编制文本后,要递交给参、众两院,由两院的预算专门委员会分别进行逐项讨论,提出各种修改意见,以后再经过国会和总统的审批。这些都体现了权力的制衡,谁都没有无限的权力 。通过这么复杂的一套编制程序形成的预算,执行起来要求非常严格。那么如何解决因地制宜、灵活变动的问题?另有特定的修改程序。认为需要修改的,可以提出申请,有关部门会在规定期限内给予答复。也就是说把买酱油的钱算好了,就是不能买醋;看病的钱另外安排,买棺材的钱就是只能买棺材。在执行环节上非常严格。至于修改,也承认在情况的变化下可以急事急办、特事特办,也规定了紧急应急程序。“9.11”事件发生后,两天之内美国在全国人心未定的情况下,国会就通过紧急拨款法案,几百亿的反恐资金就拨出去了,这就是急事急办、特事特办的处理。这种具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为一个基本的管理制度,是公共财政实际运行过程中的保证,满足社会需要、提供公共产品和服务、实行规范的公共选择都要通过预算的程序和内容来体现。
按照上面关于公共财政基本特征的理解,下面要汇报的是在我国现阶段,如果说将建立公共财政框架理解为一个基本的导向、一个虽然现在是粗线条的、不可能有严丝合缝的设计细节的财政运行形态,但是势必要往这方面发展,那么应该抓住一些什么主导性的因素。作为研究者,我想汇报六个方面的认识。
第一是按照公共财政发展的要求,在政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。
公共财政发展中第二个主导性的因素,是要合理掌握财政分配顺序、轻重缓急。
第三个主导因素,是要形成规范的公共选择机制。
第四个方面是政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。
( 一) 规范与学理意义上政府性基金课征目的之梳理
从规范层面视之，1990 年《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中规定了设立各种基金的审批权集中到财政部，2000 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中首次提到政府性基金，同时《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》中第一次规定了政府性基金课征的目的是为支持某项事业发展。此后，2004 年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》中将支持某项公共事业发展作为政府性基金的课征目的。2010 年最为重要的一般性立法文本之《政府性基金管理暂行办法》则将政府性基金的课征目的规定为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展。而最近通过的《预算法》第9 条进一步肯认了政府性基金发展特定公共事业之课征目的。学理层面上，财政学界和财税法学界虽各自所持学术立场不同而引发的表述有所差异，但已基本认同征收政府性基金的目的是为了实现特定经济社会领域的政策，即支持特定公共事业发展和公共基础设施建设。
( 二) 经由政府性基金课征目的认识其法治化之规范
本质现代民主法治国家( 租税国家) 的财政收入或财政工具主要包括税收、规费、受益费以及特别公课等。一般认为，税收课征的目的是国家为了满足一般性财政需求及实现( 一般性) 公共任务，基于课税权依法对于一切具备法定课税要件的人，所课征的一种金钱给付，且收益流于公共预算，由国家进行统收统支。规费征收之目的在于政府( 及其所属部门) 对特定公民、法人和其他组织提供特定公共服务或公共产品而强制收取的金钱给付( 如行政规费、使用规费、特许规费等) ，而受益费则是指国家为谋求公共利益，而设置、建造或维护公共设施时，对因此而享有特别利益之人民，所强制征收，用以补偿有关费用支出之金钱给付义务。
作为一种能有效弥补税收课征之不足的新兴财政工具，特别公课并非为了满足一般的国家财政需要而对于所有国民所课征，而是为了特定国家任务之财政需要，而对于特定群体所课征之公法上金钱给付义务。在民主法治化进程中，税收与行政收费( 规费与受益费) 已毋庸置疑地成为我国主要的财政收入。但由于公有制国情，现阶段公共资源收益也是当前我国财政重要的收入来源。同时，作为我国特殊的财政工具，政府性基金也已在《预算法》中明确将其作为一种财政收入。因此，政府性基金与税收、行政收费都是国家为了实现其( 特定) 任务基于公权力要求国民为一定的公法上金钱给付义务，也即凭借公权力合法侵害国民财产权。然而国民财产权作为现代民主法治国家的宪法性权利( 即基本权利) ，对其侵害必须要合符宪法的规定且受法律保留原则或授权明确性原则的限制。合符宪法规定和受法律保留原则或授权明确性原则的限制本质上也就是政府公权力侵害国民( 特定群体) 财产权必须接受合宪性、合法性之检验。
由是观之，政府性基金课征法治化的规范本质也就是经由立法机关( 权力机关) 通过宪法、法律来控制政府公权力的行使及保障国民( 特定群体)的财产权。
二、政府性基金课征法治化的制度困境
从发展历程来看，现行政府性基金课征制度对规范政府课征权力的行使以及保障缴费义务人合法权利起到了非常重要的作用，但是从民主法治下的合宪性、合法性角度观之，我国政府性基金课征法治化运行还存在诸多现实性制度困境。
( 一) 政府性基金课征缺乏宪法基础
税收乃现代国家之最主要财政工具，其义务人具有普遍性且没有直接受益或受益小，收入流入公共预算，由国家进行统收统支，所以现代各国几乎都在宪法中明确规定无法律无税收。我国《宪法》第56 条可作为课税的宪法依据。但对行政事业收费而言，基于损益兼顾法理所衍生之受益者( 使用者) 付费原则，接受特定服务或使用特定公共产品的获利之人应支付相当对价，此种对价义务的课予，尚不致对财产权造成( 或不严重) 侵害，所以各国宪法对其并不像课税要求那么严格，即非以法律不得为之，只要由立法机关明确授权行政机关以命令规定以及符合必要性原则( 比例原则) 就可。对于像特别公课这种直接冲击税收体制的特殊财政工具，由于其课征对象为特定群体且无对待给付( 无对价) ，所课收入又专款专用，一般会受到宪法严格约束，即便宪法没有直接规定，释宪者也可通过类推适用或直接适用宪法中的某一个紧密条款而使其具有宪法基础。如在德国，虽然其《基本法》没有直接规定特别公课这一财政工具，针对种类众多且日益重要的特别公课，德国联邦宪法法院通过宪法解释赋予其合宪性以摆脱民众对此种财政工具的合宪性质疑。而在一个有释宪机构( 全国人大常委会) 没有释宪传统的中国，政府性基金的课征能否直接适用《宪法》第56条或类推适用其他条款，实值人们期待。现实中出现的诸多乱象，譬如政府部门任意( 一个通知性质的红头文件) 设立审批、增减政府性基金项目及其征收目的、对象、标准; 更为甚者，政府将任意设置的各种基金收入塞到预决算草案中并经由人大批准通过予以合法化( 没有修正权、否决权) ，这都是源于政府性基金课征缺少宪法基础所致。因此从某种意义上来说，政府性基金课征上的任性实际上就是一种宪法危机。
三、政府性基金课征法治化的实现进路
在法治中国建设的时代背景下，面对现存的制度困境，我国政府性基金课征法治化应在厘清政府性基金课征的宪法基础上，构筑起合符中国国情的政府性基金课征民主统制机制以及缴费义务人的权利救济机制。
( 一) 经由全国人大常委会释宪来明确政府性基金课征的宪法基础
法治国原则的真谛就在于所有的国家行为( 含政党行为)都必须受到宪法的约束，立法机关和执政党也不例外。在德国，《德国联邦基本法》虽然没有直接规定与政府性基金相似的特别公课，但立法界和实务界却十分青睐特别公课。但德国联邦宪法法院考虑到特别公课存有破坏基本法中关于税收事务权限划分的规定、国会难以有效监督其课征与使用以及对于被课征群体造成额外负担的不公平性等问题，因此在其系列判决中一再强调，特别公课不具有基本法明确的特殊授权，立法者关于特别公课课征的宪法基础为基本法上一般事物立法权限的规定，而非基本法中的税收条款。至于事物立法权限系规定于德国基本法第7 章联邦立法之内，其中得作为特别公课事物规范基础者为第73 条联邦专属立法权之范围、第74 条联邦竞合立法事项及第75 条通则立法事项规定之内容。
关键词：财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主， 抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
关键词：林业；公共财政；收入；支出
公共财政是为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。当前，我国财政改革的主要目标是逐步建立健全公共财政体系，这意味着我国将彻底改变计划经济下那种包罗万象的建设性财政模式，从而步入新的轨道，这必将对林业的可持续发展和建设中国现代林业产生重大和深远的影响。在这次财政分配格局的深层次调整中，应扭转林业在国民经济定位中的偏差，理顺与财政的相互关系，构建适合我国国情、林情的林业与公共财政关系的基本框架，以促进林业资源的最优配置和充分利用。
1林业与公共财政的基本关系
概括地说，林业与公共财政的关系，就是“取”与“予”的关系。一方面，林业向财政缴纳税收以及相关的政府规费等；另一方面，财政本着“税收取之于民，用之于民”的原则，通过再分配，以预算内拨款、财政专项资金、财政贴息等方式，又使一部分资金流回林业。但这二者不是等比例的，财政供给林业多少资金，并不依据林业所缴纳税、费的多少而定。
一般而言，对某一行业，公共财政是否予以扶持，关键取决于个别资本投入的边际效益与资本投入的社会边际效益之比。假定在没有政府调节的情况下，如果个别边际效益偏小而社会边际效益大，就会导致投入不足，从而影响该领域的发展。从总体上来看，林业的边际效益恰恰就是不一致的。因此，为弥补其经济损失，最大限度地发挥由资源总量扩大所产生的公益效益，势必需要政府介入并用财政资金投入予以保障。
当前，我国林业正经历着由木材生产为主向生态建设为主、由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的历史性转变。这五大转变是社会主义现代化建设对林业提出的迫切要求。但是，这种历史性的转型过程又与林业资源、资金的有限性、与林业的自我发展能力及其目前的技术水平相互冲突。这就需要由公共财政来负担改革的成本，将其纳入公共财政体系中加以统筹规划、安排。此外，长期以来，我国一直把林业单纯地作为一种产业对待，而对林业的多功能、多目标特性却没有足够的重视；在财政支出中，林业曾一度处于较低水平，以致林区只得靠消耗资源来维持运转。为了弥补这种历史“欠债”，也需要加大公共财政资金的投入。因此，目前至未来很长的一段时间内，林业与公共财政的关系应定位在公共财政对林业的少“取”多“予”，并建立在长期、稳定的多“予”基础上。
2林业与公共财政收入关系的基本框架
公共财政收入与传统的财政收入在形式上的差距不是很大，但是在具体内容上则需要按照市场经济的规律进行改进，这对于林业同样如此。具体而言，林业上缴公共财政收入的内容主要应由以下方面构成。
2.1增值税
我国目前林业的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人的6%、4%征收率。公共财政框架下，从规范化的增值税制要求出发，增值税率结构应朝简单、高效的税率结构方向发展，可以考虑实行单一税率。同时，应尽快实现增值税税基的转型，将其由生产型转为消费型。对需要特殊照顾和政策扶持的林业单位和个人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。此外，对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物等，应免征进口环节增值税。
2.2所得税
综合考虑林业存在外部经济、难以完全市场化的特性，为解决我国林业目前普遍存在的经济危困、负债过高、资产构成不合理等问题，应给予林业特殊的税收优惠政策，以降低其实际税负。主要应包括：对林产品初加工所得以及贫困林业局、林场、苗圃的全部所得免征所得税；对以税前利润投资造林的应免征所得税；对林业企事业单位的技术转让所得，年净收入在30万元以下的，应暂免征收所得税；对林农缴纳的所得税中属于重复性质的应予以取消。此外，林业从业人员的收入来源单一，为更好地体现林业与其他行业个人所得的差距，应建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并相应提高个人所得税的免征额。
2.3农业税
对原来征收农业特产税的林产品，应改征农业税。借鉴国外保护和发展森林资源的经验，我国对原木和原竹征收的农业税税率应不超过5%.同时，为提高木材利用率，减少森林资源消耗，对次、小、薪材应免征农业税。对个别省区的原木、药材、经济林苗木、天然橡胶等品目，如果原农业特产税的税率低于当地农业税税率，则应该仍按原税率征收农业税。
值得说明的是，公共财政框架下，应充分体现出国家对农、林业的扶持。随着农村税费改革的不断深化，农业税应逐步减征，并最终取消、退出公共财政的收入范畴。
2.4营业税
当林业所属部门中发生提供应税劳务、转移无形资产或者销售不动产时，应该缴纳营业税。但是，林业部门按照国家规定从林业企业（包括森工企业、木材公司、国有林场、苗圃等）销售收入中提取的育林基金，是企业资金内部分配和部门之间的正常划拨，不应属于营业税的征税范畴。此外，林业生产中的机耕、排灌、植保、病虫害防治，以及与生态环保相关的技术培训、技术承包等所取得的技术性收入，也应免征营业税。
2.5基金收入
林业的基金收入主要是育林基金（含维简费）和森林植被恢复费。基金收入应该实行专款专用，年终结余结转下年继续使用；同时还应该下调育林基金的提取比例，以促进林业的快速健康发展。
2.6其它税收及规费
其它税收主要应包括城市维护建设税、印花税、教育费附加、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等内容。
规费是有关部门按照有偿服务的原则，为提供特定服务或实施特定管理而向使用者或受益者所收取的。林业规费主要应包括林业保护建设费、野生动植物进出口管理费、森林植物检疫费、绿化费、陆生野生动物资源保护管理费、林权勘测费、林地补偿费、证书工本费以及植物新品种保护权收费。
此外，以往年度财政对林业贷款按期收回的本金、转让国有林业经营性资产或非经营性资产等获取的收入，也应构成当年的预算收入。按照公共财政的原则，政府应从盈利性、经营性领域退出，因此对于国有林业企业或国有林业资本的经营性收入，应该逐步加以规范，不应该再属于公共财政的收入范畴。
3林业与公共财政支出关系的基本框架
从目前的预算科目来看，财政对林业的支出内容尚存在着许多“越位”与“缺位”的情况。这就需要根据公共财政理论，结合我国的具体林情加以调整。由于林业单位的不同，使得林业支出的事项千差万别。这里不可能一一列举，只能是依据其大类进行界定。具体而言，公共财政对林业的支出应主要由以下方面构成。
3.1行政机构与事业机构支出
行政机构支出有人员的工资总额、日常公用经费、固定资产购建和大修理支出、外交外事支出等。这些是所有行业行政管理机构履行其职能所必需的费用，理所当然地由公共财政支出供给，林业亦如此。
事业机构的支出内容与行政机构相同。但对于林业事业机构应根据社会公共需要的原则重新界定：公益性的事业单位支出应全部由公共财政供给；准公益性事业单位，则公共财政仅负担公益性的、林业自身无法抵补的部分。此外，对于现在没有通过财政列支的林业公检法、林政、木材检查站、林业工作站的人员及其工作经费，也应在精简的前提下纳入公共财政预算科目和项目。至于经营性的事业单位，如种子公司、林业宾馆等，应全面推向市场，公共财政不再供应。
3.2林业基础性支出及生态建设支出
林业基础性建设，包括营造林建设、林业基础设施建设等；森工基础性建设，主要是指森工管理局以上和森工企业非经营性的项目建设以及森林资源保护。这些基本上都属于非盈利性项目的建设，往往支出很大，单位无力承担，因此，绝大部分应纳入公共财政，并辅之以银行贷款和其他形式的投资。
林业生态建设是为促进、实现林业可持续发展而发生的，属于社会公益事业。因此，对于林业生态工程所发生的种苗、营造、抚育、管护、基础设施及其他建设费用，应主要由公共财政负担。
3.3林业科技文教卫生
属于基础、公益研究性质的科学技术投入，如解决“六大”领域的关键技术等；旨在弘扬民族文化、林业历史的公共图书馆、文化馆、博物馆、文物保护；义务教育、特殊教育；防疫防治事业费及公费医疗经费等，应由公共财政解决并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通过收费获取收入、弥补成本，不应属于公共财政的职能。但为了鼓励和推动，公共财政应给予一定的补贴和政策优惠。
3.4支农生产及综合开发支出
支援农村生产支出在林业上主要是造林及林木病虫害防治费用补助。这主要是用于改善农民生活条件，解决群众造林及保护林木所需的资金问题，是为满足公共需要而发生的，应属于地方公共财政的责任。
农业综合开发资金对林业的支持项目应主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名优经济林及花卉、太行山绿化以及长江防护林等。这些支出属于补助、扶持性质的，应纳入公共财政支出的范围。
3.5转移支付支出以及财政专项资金
公共财政对林业的转移支付应该有：支援林业不发达地区的支出；贫困国有林场、苗圃的扶持资金；森林生态效益补助资金以及社会保障支出。林业所有单位的人员，无论是正式职员还是临时工，其基本养老、医疗、失业、工伤等社会保障补助支出都应该先后纳入公共财政体系之内。此外，对由于停伐或调减木材产量而造成的地方预算内财政减收，应该由中央与地方共同负责。中央补助部分可通过财政转移支付方式予以拨付，对不同税种的减收分别按不同比例给予补助。
在特定时期，基于特定目的、用途而对林业所进行的扶持性投入，应作为专项资金纳入公共财政。除了用于林业重点工程建设方面之外，财政专项资金还应主要包括有：林业项目贷款贴息、农村小型公益设施建设补助、对林木种苗发展的扶持、森林公园建设补助等。
此外，对于以经济效益为主的林业项目，原则上应该由市场加以解决，但由于林业的弱质性，公共财政应该在政策上予以扶持。这是国家宏观调控的需要，是国家利益、社会协调发展的需要，属于政府行为。因此，进行扶持、宏观调控等所发生的支出，应该列入公共财政的支出范围。
公共财政支出归根结底是为了满足社会公共需要。由于公共需要的范围和内容会随着社会经济的发展而相应变化，因此，公共财政对林业支出内容的确定并不是一成不变的，应随着客观条件的变化而相应地调整。
参考文献
[1]高培勇。公共财政：经济学界如是说[M].北京：经济科学出版社，2000
[2]国家林业局。2002中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2002
[3]国家林业局。2003中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2003
概括地说，林业与公共财政的关系，就是“取”与“予”的关系。一方面，林业向财政缴纳税收以及相关的政府规费等；另一方面，财政本着“税收取之于民，用之于民”的原则，通过再分配，以预算内拨款、财政专项资金、财政贴息等方式，又使一部分资金流回林业。但这二者不是等比例的，财政供给林业多少资金，并不依据林业所缴纳税、费的多少而定。
一般而言，对某一行业，公共财政是否予以扶持，关键取决于个别资本投入的边际效益与资本投入的社会边际效益之比。假定在没有政府调节的情况下，如果个别边际效益偏小而社会边际效益大，就会导致投入不足，从而影响该领域的发展。从总体上来看，林业的边际效益恰恰就是不一致的。因此，为弥补其经济损失，最大限度地发挥由资源总量扩大所产生的公益效益，势必需要政府介入并用财政资金投入予以保障。
当前，我国林业正经历着由木材生产为主向生态建设为主、由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的历史性转变。这五大转变是社会主义现代化建设对林业提出的迫切要求。但是，这种历史性的转型过程又与林业资源、资金的有限性、与林业的自我发展能力及其目前的技术水平相互冲突。这就需要由公共财政来负担改革的成本，将其纳入公共财政体系中加以统筹规划、安排。此外，长期以来，我国一直把林业单纯地作为一种产业对待，而对林业的多功能、多目标特性却没有足够的重视；在财政支出中，林业曾一度处于较低水平，以致林区只得靠消耗资源来维持运转。为了弥补这种历史“欠债”，也需要加大公共财政资金的投入。因此，目前至未来很长的一段时间内，林业与公共财政的关系应定位在公共财政对林业的少“取”多“予”，并建立在长期、稳定的多“予”基础上。
2林业与公共财政收入关系的基本框架
公共财政收入与传统的财政收入在形式上的差距不是很大，但是在具体内容上则需要按照市场经济的规律进行改进，这对于林业同样如此。具体而言，林业上缴公共财政收入的内容主要应由以下方面构成。
2.1增值税
我国目前林业的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人的6%、4%征收率。公共财政框架下，从规范化的增值税制要求出发，增值税率结构应朝简单、高效的税率结构方向发展，可以考虑实行单一税率。同时，应尽快实现增值税税基的转型，将其由生产型转为消费型。对需要特殊照顾和政策扶持的林业单位和个人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。此外，对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物等，应免征进口环节增值税。
2.2所得税
综合考虑林业存在外部经济、难以完全市场化的特性，为解决我国林业目前普遍存在的经济危困、负债过高、资产构成不合理等问题，应给予林业特殊的税收优惠政策，以降低其实际税负。主要应包括：对林产品初加工所得以及贫困林业局、林场、苗圃的全部所得免征所得税；对以税前利润投资造林的应免征所得税；对林业企事业单位的技术转让所得，年净收入在30万元以下的，应暂免征收所得税；对林农缴纳的所得税中属于重复性质的应予以取消。此外，林业从业人员的收入来源单一，为更好地体现林业与其他行业个人所得的差距，应建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并相应提高个人所得税的免征额。
2.3农业税
对原来征收农业特产税的林产品，应改征农业税。借鉴国外保护和发展森林资源的经验，我国对原木和原竹征收的农业税税率应不超过5%.同时，为提高木材利用率，减少森林资源消耗，对次、小、薪材应免征农业税。对个别省区的原木、药材、经济林苗木、天然橡胶等品目，如果原农业特产税的税率低于当地农业税税率，则应该仍按原税率征收农业税。
值得说明的是，公共财政框架下，应充分体现出国家对农、林业的扶持。随着农村税费改革的不断深化，农业税应逐步减征，并最终取消、退出公共财政的收入范畴。
2.4营业税
当林业所属部门中发生提供应税劳务、转移无形资产或者销售不动产时，应该缴纳营业税。但是，林业部门按照国家规定从林业企业（包括森工企业、木材公司、国有林场、苗圃等）销售收入中提取的育林基金，是企业资金内部分配和部门之间的正常划拨，不应属于营业税的征税范畴。此外，林业生产中的机耕、排灌、植保、病虫害防治，以及与生态环保相关的技术培训、技术承包等所取得的技术性收入，也应免征营业税。
2.5基金收入
林业的基金收入主要是育林基金（含维简费）和森林植被恢复费。基金收入应该实行专款专用，年终结余结转下年继续使用；同时还应该下调育林基金的提取比例，以促进林业的快速健康发展。
2.6其它税收及规费
其它税收主要应包括城市维护建设税、印花税、教育费附加、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等内容。
规费是有关部门按照有偿服务的原则，为提供特定服务或实施特定管理而向使用者或受益者所收取的。林业规费主要应包括林业保护建设费、野生动植物进出口管理费、森林植物检疫费、绿化费、陆生野生动物资源保护管理费、林权勘测费、林地补偿费、证书工本费以及植物新品种保护权收费。
此外，以往年度财政对林业贷款按期收回的本金、转让国有林业经营性资产或非经营性资产等获取的收入，也应构成当年的预算收入。按照公共财政的原则，政府应从盈利性、经营性领域退出，因此对于国有林业企业或国有林业资本的经营性收入，应该逐步加以规范，不应该再属于公共财政的收入范畴。
3林业与公共财政支出关系的基本框架
从目前的预算科目来看，财政对林业的支出内容尚存在着许多“越位”与“缺位”的情况。这就需要根据公共财政理论，结合我国的具体林情加以调整。由于林业单位的不同，使得林业支出的事项千差万别。这里不可能一一列举，只能是依据其大类进行界定。具体而言，公共财政对林业的支出应主要由以下方面构成。
3.1行政机构与事业机构支出
行政机构支出有人员的工资总额、日常公用经费、固定资产购建和大修理支出、外交外事支出等。这些是所有行业行政管理机构履行其职能所必需的费用，理所当然地由公共财政支出供给，林业亦如此。
事业机构的支出内容与行政机构相同。但对于林业事业机构应根据社会公共需要的原则重新界定：公益性的事业单位支出应全部由公共财政供给；准公益性事业单位，则公共财政仅负担公益性的、林业自身无法抵补的部分。此外，对于现在没有通过财政列支的林业公检法、林政、木材检查站、林业工作站的人员及其工作经费，也应在精简的前提下纳入公共财政预算科目和项目。至于经营性的事业单位，如种子公司、林业宾馆等，应全面推向市场，公共财政不再供应。
3.2林业基础性支出及生态建设支出
林业基础性建设，包括营造林建设、林业基础设施建设等；森工基础性建设，主要是指森工管理局以上和森工企业非经营性的项目建设以及森林资源保护。这些基本上都属于非盈利性项目的建设，往往支出很大，单位无力承担，因此，绝大部分应纳入公共财政，并辅之以银行贷款和其他形式的投资。
林业生态建设是为促进、实现林业可持续发展而发生的，属于社会公益事业。因此，对于林业生态工程所发生的种苗、营造、抚育、管护、基础设施及其他建设费用，应主要由公共财政负担。
3.3林业科技文教卫生
属于基础、公益研究性质的科学技术投入，如解决“六大”领域的关键技术等；旨在弘扬民族文化、林业历史的公共图书馆、文化馆、博物馆、文物保护；义务教育、特殊教育；防疫防治事业费及公费医疗经费等，应由公共财政解决并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通过收费获取收入、弥补成本，不应属于公共财政的职能。但为了鼓励和推动，公共财政应给予一定的补贴和政策优惠。
3.4支农生产及综合开发支出
支援农村生产支出在林业上主要是造林及林木病虫害防治费用补助。这主要是用于改善农民生活条件，解决群众造林及保护林木所需的资金问题，是为满足公共需要而发生的，应属于地方公共财政的责任。
农业综合开发资金对林业的支持项目应主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名优经济林及花卉、太行山绿化以及长江防护林等。这些支出属于补助、扶持性质的，应纳入公共财政支出的范围。
3.5转移支付支出以及财政专项资金
公共财政对林业的转移支付应该有：支援林业不发达地区的支出；贫困国有林场、苗圃的扶持资金；森林生态效益补助资金以及社会保障支出。林业所有单位的人员，无论是正式职员还是临时工，其基本养老、医疗、失业、工伤等社会保障补助支出都应该先后纳入公共财政体系之内。此外，对由于停伐或调减木材产量而造成的地方预算内财政减收，应该由中央与地方共同负责。中央补助部分可通过财政转移支付方式予以拨付，对不同税种的减收分别按不同比例给予补助。
在特定时期，基于特定目的、用途而对林业所进行的扶持性投入，应作为专项资金纳入公共财政。除了用于林业重点工程建设方面之外，财政专项资金还应主要包括有：林业项目贷款贴息、农村小型公益设施建设补助、对林木种苗发展的扶持、森林公园建设补助等。
此外，对于以经济效益为主的林业项目，原则上应该由市场加以解决，但由于林业的弱质性，公共财政应该在政策上予以扶持。这是国家宏观调控的需要，是国家利益、社会协调发展的需要，属于政府行为。因此，进行扶持、宏观调控等所发生的支出，应该列入公共财政的支出范围。
公共财政支出归根结底是为了满足社会公共需要。由于公共需要的范围和内容会随着社会经济的发展而相应变化，因此，公共财政对林业支出内容的确定并不是一成不变的，应随着客观条件的变化而相应地调整。
参考文献
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[4]中共中央国务院关于加快发展林业的决定[J].林业经济，2003（10）：4～7
[5]国家林业局。中国可持续发展林业战略研究（保障卷）[M].北京：中国林业出版社，2003
关键字：行政征收 公共利益 补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
