一、我国自然资源立法的现状和问题
（一）我国自然资源立法的历史与现状
自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。
十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。
（二）我国自然资源立法存在的缺陷
我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：
（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。
（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。
（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。
（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。
（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。
（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。
（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。
二、我国自然资源的法律变革
危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。
自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：
（一）实行自然资源的有偿使用制度
长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。
此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。
（二）合理划分各级政府的管理职权
计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。
自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。
（三）公法私法化
公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。
修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。
（四）注重生态环境保护
在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。
近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。
（五）对权利主体实行平等保护
在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。
（六）大胆进行法律移植
在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。
三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范
1986年土地管理法是我国关于土地资源管理的第一部重要法律。实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15 日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。
新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典
范。主要表现在以下几个方面：
（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。
（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。
（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。
（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。
（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。
（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。
（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。
（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村
综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。
一、我国自然资源立法的现状和问题
（一）我国自然资源立法的历史与现状
自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。
十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。
（二）我国自然资源立法存在的缺陷
我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：
（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。
（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。
（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。
（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。
（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。
（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。
（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。
二、我国自然资源的法律变革
危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。
自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：
（一）实行自然资源的有偿使用制度
长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。
此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。
（二）合理划分各级政府的管理职权
计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。
自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。
（三）公法私法化
公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。
修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。
（四）注重生态环境保护
在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。
近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。
（五）对权利主体实行平等保护
在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。
（六）大胆进行法律移植
在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。
三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范
1986年土地管理法是我国关于土地资源管理的第一部重要法律。实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15 日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。
新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范。主要表现在以下几个方面：
（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。
（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。
（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。
（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。
（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。
（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。
（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。
（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。
? ? ? ?1、我国国土资源管理体制的历史演变
1.1分割分散管理阶段
国土资源包括一个国家的土地、海洋、水、矿产、生物等一切自然资源，在80年代以前，我国的土地资源、海洋资源、矿产资源等自然资源都处于分散管理状态，每一项单一资源又处于部门分割分散管理状态。
以土地资源管理为例，观察我国国土资源管理体制的演变。1954年我国农业部设立土地利用总局，撤销了地政司，56年发展为农垦部，管理我国荒地国营农场建设，82年，农业部成立土地管理局。在这一阶段，没有出现土地资源管理的专职部门，对我国土地资源进行统一管理。城乡土地资源管理被分割开，城建部门、交通部门、铁道部门等对城市土地资源进行分隔管理，农村土地资源则由农业部管理。
1.2相对集中管理阶段
80年代以后，我国相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》等一系列国土资源保护法，资源法制建设逐渐开始完善，我国国土资源管理体制步入法制管理轨道，单项资源管理职能趋于加强和集中。
还是以土地资源管理为例，86年，国家土地管理局成立并成为国务院直属机构，对城乡和农村土地资源进行统一管理。随后，省、市、县、乡级土地管理机构相继建立，形成层次分明的五级管理体系。
2、我国国土资源管理体制的现状
2.1中央级管理机构
中央级国土资源管理机构是指98年以后由原地质矿产部、国家海洋局、国家土地管理局、国家测绘局组成的国土资源部，对我国矿产资源、土地资源、海洋资源等自然资源进行统一规划和集中管理。这标志着现阶段我国土地资源管理体制正处于部门分割分散管理向相对集中管理的过渡阶段。
98年以后，能源的分散管理局面也得到改变，成立了国家石油和化学工业局、国家煤炭工业局，由国家经贸委统一管理，原电力工业部的政府职能也被并入国家经贸委。2000年，石油化工、煤炭、冶金等国家局的独立番号被撤销，变为国家经贸委的内设局，能源资源的生产经营管理不断集中。
此外，草地资源和海洋渔业资源由农业部统一管理，野生动物资源和森林资源由林业局统一管理，淡水资源由水利部管理，各个自然资源的管理体制都发生了较大变化，逐步实现相对集中管理，为自然资源的合理利用、规划管理、保护提供了有力支持。
2.2省级管理机构
2000年以后，省级国土资源管理机构继中央国土资源管理机构之后也进行了较大幅度改革，形成了几种组建模式。辽宁、吉林等15个省份的国土资源管理部门由土地局和地矿局组建，宁夏、安徽等6个省份的国土资源管理部门由土地局、地矿局、测绘局组建，天津、海南等4个省份的国土资源管理部门海洋局、地矿局、土地局和测绘局组建，北京、上海等三个直辖市的国土资源管理部门由房屋土地管理局和地矿局组建，山西、福建等省份的国土资源管理部门由地矿局、土地局、能源办公室和移民办公室组成。这种二合一、三合一的组建模式进一步加强了省级国土资源管理的集中化和统一化。
3、我国国土资源管理体制的发展趋势
国土资源是一个国家的重要生产要素、是人们生产、生活的基本物质保障，体会过分割分散管理造成的不便后，建立集中統一管理将是我国国土资源管理体制的未来发展趋势。
纵观外国国土资源管理体制的发展变化，也都经历了从分割分散管理到集中管理的过程。87年，澳大利亚整合原矿产能源部和贸易部的一部分，建立初级产业部，对国土资源进行综合管理。92年加拿大整合原矿山、矿产能源部和林业部，形成加拿大自然资源部，行使能源管理工作。美国内政部很早就是负责国土资源综合管理的政府组成部门。
我国国土资源管理体制从80年代开始进行改革，不断向集中统一管理进发。随着人口资源环境问题的日益突出，国土资源管理体制改革受到更多重视，建立统一规划、协调管理、高效利用的国土资源管理体制是提高资源利用率、实现在保护中开发、在开发中保护的必然途径。
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
——健全土地资源权属法规。土地资源权属是我国土地资源法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。土地资源权属法规包括有关土地资源的所有权、使用权和其他专项权益的法规。土地资源权属法规包括有关土地权调查、确立、鉴证、登记、变更、发证、公告等法规。
——健全土地资源宏观调控的法规，如国土规划法、土地利用总体规划法规、建设用地总量控制法规、土地标准法规等。
——健全调整地籍关系的法规，如土地（房地产）调查、归档、信息汇集、登记、发证、统计、分级定等、评估、评价等法规。例如，土地资源调查与档案法规。土地资源调查与档案，是指一定的国家机关对一定区域内土地资源的自然状况、经济状况、社会状况进行调查，并把调查结果按照一定的标准分门别类建立档案，其目的在于使管理机关能准确掌握有关土地资源的现状及发展动态，以便在此基础上进行科学的分析和论证，为国家对土地资源的宏观调控与规制提供决策依据，并以此为起点，展开土地资源利用总体规划编制、土地资源登记以及土地资源的开发保护等工作。
——健全开发、利用土地资源的法规，如土地开发利用法，城市建设用地、乡（镇）村建设用地管理法，未利用土地开发利用法规，出让国有土地使用权审批管理法，中外合资、合营、合作企业和外资独资企业用地法，建设用地定额管理法，临时用地管理法，开垦荒地法，农业用地和土地承包法规，各种特定土地资源开发利用法规（如交通用地、管线用地、军事用地、涉外用地）等。
——健全土地流转关系和土地市场管理的法规，如土地使用权出让、转让、出租、抵押、赠与、继承方面的法规，房地产市场管理法规，土地使用权出让、转让市场管理法规等。
——健全土地税费关系的法规，土地税（使用税、耕地占用税等）法，土地增值税法规，房地产税收法，耕地开垦费法规，土地使用权出让法规等。
——健全土地监测、监督、监察关系的法规，如土地状况监测法规、土地执法监督法、土地违法案件查处法等。
——健全处理土地纠纷的法规，如土地纠纷仲裁法规、土地资源权属争议处理法规、土地行政复议法规等。
——健全土地执法的法规，如有关土地行政检查、行政处罚、行政处分、行政奖励、行政强制、行政许可等法规。
2.土地保护法规
这里的土地保护法规是指直接防治土地污染、破坏的环境资源保护法规，如防治土壤污染、土地退化（包括盐碱化、潜育化和沙漠化等）、水土流失、地质灾害和地面沉降，保护土地（壤）、耕地、基本农田、草地、湿地（包括海岸带）、沼泽，以及土地复垦等方面的法规。
3.区域开发整治法规
区域开发整治法规，是调整有关区域土地资源开发整治的社会关系的法律规范的总称；包括对行政区、经济区、自然区、跨行政区的流域进行国土开发整治的各种法规。进入二十世纪八十年代以来，我国逐步加强对城乡建设和区域开发整治的法律调整，至今已呈现出形成城乡建设法或区域开发整治法系统的趋势。该法规系统过去大都是以国家计委、城乡建设行政主管部门为主起草或提出法规草稿的法规，如《国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知》（1981年10月）、《城市规划法》（1989年12月）、《村镇建设管理暂行规定》（1985年10月）、《国务院关于加强城市建设工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年5月）、《城市绿化条例》（1992年5月）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震减灾法》（1997年12月）等。但是，这方面的法规还需进一步加强。
今后应该制定和逐步改善如下区域开发整治法规：国土资源开发整治法，区域发展协调法；城市（包括镇）规划法，城市建设法，城市综合整治法，城市住房建设管理条例，城市公共设施建设管理条例，城市道路建设管理条例，某个城市（如北京、上海等）的管理条例；农村（包括村庄和集镇）规划法，农村建设法，农村综合整治法，乡村振兴法，农村住房建设管理条例，农村公共设施建设管理条例，农村道路建设管理条例；经济落后地区（如老、少、边、穷地区）开发整治法，经济落后地区工业促进法，经济落后地区振兴法，经济落后地区规划法，经济落后地区道路建设法；某个大区域（如珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、辽东半岛、胶东半岛、京津唐地区等）的规划建设条例，工业区、能源基地和矿区建设管理条例，海岛开发建设法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病虫害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流条例，防治风、砂、冰、霜、雾害条例，防治火山爆发、海啸条例等。
（五）间接调整土地关系的法规
由于许多环境要素与自然资源都与土地有关，间接调整土地关系的法规很多，应该通过统筹安排和协调，逐步健全间接调整土地关系的法规系统。该系统主要由如下几个方面组成：
1.防治与土地有关的其他环境资源的污染与破坏的环境保护法规
许多防治其他环境资源污染、破坏的法规，其目的主要是防止对其他环境资源的污染与破坏，即直接调其他环境资源污染、破坏方面的社会关系。由于土地是最重要的环境要素和自然资源，其他环境要素和自然资源的污染、破坏都与土地有关，如对水的污染也会污染到水域的底土，对森林的污染也会污染林地。因此，防治其他环境资源污染和破坏的法规实际上大都是防治土地资源污染和破坏的法规，即这些法规大都是保护土地资源的法规，或者说是间接调整土地关系的法规。目前我国已初步形成以《环境保护法》（1989年12月）为基干的防治环境资源污染破坏法系统。这方面的法规有：
——防治其他环境资源污染的法规，如防治固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、农药化肥污染、陆地水污染、海洋污染、热污染等法规。
——防治其他环境资源破坏（或非污染性损害、生态破坏）的法规，如防止滥开发（滥捕、滥采、滥挖等）水、海洋、森林、草原、矿产、野生动植物资源等法规。
——防止滥开发地域、区域和流域的区域性法规，如保护城市环境、农村环境、劳动环境、风景名胜区（包括人文遗迹和自然遗迹）、对外开放地区环境等法规。
2.开发、利用各种依附于土地的其他自然资源的法规
许多开发、利用其他自然资源的法规，其目的主要是开发利用其他自然资源，即直接调整其他自然资源关系。由于这些资源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而开发、利用这些资源的法规都对土地产生某种影响。所以这些自然资源法规都间接调整土地关系。这方面的法规有：
——开发、利用水资源的法规。如水资源规划法，水资源开发利用法，水资源调查、监测、统计条例，湖泊和水库管理法，长江、黄河等江河管理法，航道和码头管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理条例，农村用水管理条例，灌区用水管理条例，用水许可证条例，水资源税、费条例（如水资源使用费、水资源税等），节水条例等。目前我国已初步形成以《水法》（1988年1月）为基干的水资源法系统。
——开发、利用生物资源的法规。如森林法，绿化法，林业法，草原法，畜牧业法或者放牧法，野生动植物法，狩猎法，水生生物法，渔业法，生物产品（包括林产品、水产品、猎物、野味品等）管理条例，生物（包括森林、草原、野生动物、野生植物和水生生物）资源调查、观测、统计、规划条例，森林（草原）权属转让及其纠纷处理法，森林采伐（草原放牧、狩猎、捕鱼、采挖野生植物和药材、采购出售珍贵稀有野生动植物和药材等）许可证条例，进出口珍贵稀有野生动植物管理条例，森林采伐（草原垦殖、捕鱼等）规程，防治森林（草原、野生动植物、鱼类等）病虫害条例，森林（草原）防火条例，育林费（狩猎费、渔业资源增殖保护费、野生动植物资源保护管理费等）管理条例，进出口动植物检疫法，国内动植物检疫条例等。目前我国已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修订）、《草原法》（1985年6月）、《渔业法》（1986年1月）、《野生动物保护法》（1988年11月）、《野生植物保护条例》（1996年9月）为基干的生物资源法系统。
——开发、利用矿产资源法规。如矿产资源法，矿业法，矿产资源勘探、调查、统计、登记条例，矿产资料汇交管理条例，矿产资源监督管理条例，勘查、开采矿产资源许可证条例，矿山（安全）管理法，报矿奖励条例，矿产资源勘探、开采规程，某类金属（如金属矿产、非金属矿产、石油、天然气、煤、黄金、锡等）管理条例等。目前我国已初步形成以《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年6月修订）、《煤炭法》（1996年8月）为基干的矿产资源法系统。
——开发、利用海洋资源法规。如海洋资源规划法，海洋资源调查、监测、统计法，海洋开发利用法，海岸带法，海洋工程管理条例，海洋航运（包括航道、船舶、港口、码头）管理条例，开发利用海洋许可证条例等。
——开发、利用旅游资源法规。如旅游法，旅游资源开发利用法，旅游景点建设法，旅游资源规划条例，文物管理法，公园法，风景名胜区管理条例，历史文化名城管理条例，某个风景名胜区（如杭州西湖、万里长城等）管理条例。
【关键词】土地资源管理；现状问题；解决对策
在我国城市土地规划中，加强国土资源管理工作，能够使我国的国土资源得以有效的利用，从而促进我国社会经济的发展，因此必须加强对现有土地资源的管理，保证土地资源的可持续发展。以下就土地资源管理的现状问题与解决对策进行探讨分析，以供相关从业人员借鉴参考。
一.土地资源管理及土地资源的概述
所谓土地资源管理，就是国家为了保证土地的有效利用，对调整土地关系、维护土地制度的各种法律、经济、行政措施的综合。国家在管理土地时，一般将管理权下放到各个地方政府，由地方政府的土地管理行政部门根据现行的法律和要求对社会各种土地利用情况进行管理。
土地资源是指已经被人类所利用和可预见的未来能被人类利用的土地。土地资源既包括自然范畴，即土地的自然属性，也包括经济范畴，即土地的社会属性，是人类的生产资料和劳动对象。土地资源是在目前的社会经济技术条件下可以被人类利用的土地，是一个由地形、气候、土壤、植被、岩石和水文等因素组成的自然综合体，也是人类过去和现在生产劳动的产物。因此，土地资源既具有自然属性，也具有社会属性。
二、土地资源管理的现状问题
我国国土辽阔，土地资源类型多样，耕地、林地、草地、荒漠、滩涂等在我国都有大面积分布。但是，我国山地多，平原少，耕地与林地所占的比例小。各类土地资源分布不均，耕地主要集中在东部季风区的平原和盆地地区；林地多集中在东北、西南的边远山区；草地多分布在内陆高原、山区。当前，我国土地资源管理中存在诸多问题，浪费的现象普遍存在，主要体现在城镇用地、农村用地以及工业用地三个方面。
2.1城市的不断扩张
城市扩张的形式主要是通过土地面积的扩大来实现的，并没有长远的合理计划，过度追求视觉效果，有些道路通车量较少，但是道路建设的十分宽阔，道路绿化带非常宽敞，这种不讲究实际，过分看重外表的做法降低了土地资源的利用效率，而且还造成了浪费。在我国，部分城市的土地资源闲置率达到了5%以上。很多城镇的城市容积率不大于0.3，有将近40%以上的土地使用效率非常低。总体上看，城镇土地资源的利用过于粗放，降低了利用效率。
2.2农村用地的现状问题
由于农业种植收益较少，很多人因此选择到城市中务工，造成了农村大量土地闲置。而且由于农村土地比较散乱的分布，很难进行高效整合，所以农村土地资源浪费的情况十分严重。据相关的数据调查显示，我国农村人均土地拥有面积远远超过了国家有关标准，其中仅住房土地占用就达到了255hm2，所以，从整体上看，农村土地资源管理中最主要的问题是浪费严重。
2.3工业项目中土地资源的利用效率低
盲目批地、盲目上项目的现象在我国土地资源的利用中非常常见，这直接导致了产业结构失调，而且很多城镇在土地的管理中经常发生土地利用和投资强度不对应的问题，而且无法进行双向调控，因此导致了我国土地资源利用产值非常低，远远落后于发达国家的水平。
三、土地资源管理现状问题的解决对策
3.1制定和健全相关的法律法规
土地资源管理中，需要建立和健全相关的法律法规，让土地资源的管理做到有法可依。只有严格立法，通过法律进一步规范土地管理中存在的问题，才能在本质上扭转这种被动的局而。只有明确相关的权责，才能很好地保护农民的合法权益，更好的制约地方官员违法乱纪现象的发生，让他们那种只顾眼前利益的短视行为有所收敛，切实转变观念，把土地管理和国家的可持续发展战略紧密联系在一起。
3.2推进农业产业化经营管理
农业产业化经营是农业和农村经济结构战略性调整的重要带动力量。解决分散的农户适应市场，进入市场的问题，是经济结构战略性调整的难点，关系着结构调整的成败。提高农业集体规模效益利用资源优势发展优良产业和优质产品，通过加工企业和销售市场带动种养加贸易一体化经营，促进分工、分业和产业、产品结构优化，实现生产经营全程化、效益增值连续性和农业经营质量的飞跃。着力抓好农业社会化服务应尽快建立健全农业社会化服务体系，为农业提前、产中、产后的各种服务，从而为农户解决一家一户办不了或办不好的事情。
3.3提高相关人员的素质
土地资源管理是一项庞大而复杂的系统工程，要想实现对土地资源的依法治理，最终依靠的力量还是相关的工作人员。目前我国土地资源管理人员的现状是：土地管理专业队伍素质不高，缺乏必要的专业知识和能力，特别是缺乏整体素质高的专业人才。土地资源管理是个中介性强的领域，这就要求相关人才必须熟悉这些领域，知道这些专业领域各有什么样的特点，这样工作起来才能更专业，所以土地管理需要那些具备跨行业、多学科和多技术特点的人才加入进来。
3.4全面提高农民的法律意识
实现对土地资源的依法管理，最重要的一环就是农民自身法律意识的提高，只要这样当其自身的合法权益受到侵犯时，才能够拿起法律的武器维护自己的合法权益。长此以往下去，才能够彻底的杜绝非法使用土地资源现象的发生。
3.5遵循市场规律
在目前的土地投资中仍然是政府的投资占据主体地位，民间的投资则相对较少。目前在我国迅速发展的是具有我国特色的社会主义市场经济，各个企业应该按照市场的需求来进行投资，而进行了土地投资的企业则应该充分的尊重市场规律，对土地进行科学合理的开发与利用。
3.6实现土地资源生态价值的资产化管理
应该把自然资源生态价值同自然资源实物价值一样纳入国有资产管理的范畴，实现综合化管理。自然资源生态价值的资产化管理应根据自然资源生态价值功能实际，从生命支持系统功能作用发挥的过程出发，按照经济规律和生态规律进行投入产出管理，以确保资源所有者权益不受损害、自然资源生态价值保值增值，增加自然资源生态价值产权的可交易性。把一种环境资源在法律上作为资产确立下来，使资产的各种权利主体明确化，自然资源生态价值人人可以参与享受，但若都可以不负责任，公共的自然资源生态价值权利就难以得到保护。实现土地资源的生态价值，关键是对这种环境资源实现资产化管理，做到“谁所有谁受益、谁受益谁保护、谁损害谁赔偿”，这是实现自然资源可持续发展的必然要求。
四、结束语
城市化进程的加快推动着我国土地资源管理的发展，尽管我国是一个幅员辽阔且土地资源较为丰富的国家，但是近几年土地资源浪费现象越来越严重，因此必须处理好土地资源管理中的现状问题。
参考文献：
[1]裴如辉.土地资源管理措施及方法[J].科技风，2013（03）.
[2]李丹等.新形势下土地资源管理现存问题及解决措施[J].科技致富向导，2014（03）.
【关键字】国土资源;规划;措施
中图分类号：G322文献标识码： A 文章编号：
国土资源（territorial resources）是指在一个国家领土范围内，所包含的所有资源（社会资源、自然资源、经济资源等）。国土资源按照存在形式的不同，分为土地资源、矿物资源、水资源、生物资源、海洋资源等等。国土资源是一个国家及其居民赖以生存的物质基础，对整体国民经济协调、持续发展有巨大影响，为进一步提高国民经济协调、持续发展的水平，加强国土资源的规划管理研究有极其重要的意义[1]。
1.国土资源规划管理的必要性
国土资源是社会持续发展的基础，合理地规划管理国土资源尤为重要。国土资源规划管理，是指在保护国土资源的基础上，进行合理的开发与利用，以便促进社会、环境、资源、人口及经济的协调发展。
国土资源是人类赖以生存的土地保障，通过合理的国土资源规划管理，有利于人类生存环境的调节，中国属于人口大国，如若国土资源没能得到合理的规划及管理，社会将会陷入一片混乱，且直接影响到人类的生存问题。因此，只有进行国土资源规划管理，才能保证社会各方面的协调发展。
国土资源规划管理，有利于提高国民经济水平，带动整个国家经济的迅速发展。国家利用资源优势对天然矿产资源进行开采，充分利用矿产资源带动经济增长。只有进行国土资源规划管理，才能促进社会主义市场经济的持续性发展。
2.国土资源规划管理的现状及问题
2.1国土资源规划管理的现状
改革开放以来，中国的国土资源规划管理也紧跟社会发展的脚步不断进行改善，相关的国土资源相关法律不断的出台及更新，这其中就包括土地管理法、矿产资源法等。国土资源规划管理从传统的计划分散管理，改进到目前市场经济体制下的统一集中管理。目前，国土资源规划管理，始终与国土资源的开采利用方面存在很多的矛盾。比如，耕地保护和建设用地之间的矛盾；国家征用土地建设与园林保护间存在的矛盾。这些矛盾都会导致资源利用、分配的不平衡，进而社会主义市场经济的发展受到影响。
2.2国土资源规划管理中存在的问题
2.2.1国土资源规划管理的体系较落后
中国国土资源规划管理起步比较晚，同时发展也比较缓慢，因此难以适应社会主义制度下市场经济的迅速发展。尤其是陈旧的国土资源规划管理体系在现代科学发展观的严格要求下还存在许多问题。由于国土资源体系的落后，导致国土资源难以实现市场的优化配置，违法、违规的用地、乱开采资源的现象层出不穷。没有一个完善、先进的体系，国土资源规划管理中监察力度也难以提升；国土资源规划管理的方法、措施也相对落后，直接制约中国国土资源规划管理工作的有效开展。
2.2.2国土资源规划管理的相关法规不够完善
与国外发达国家的国土资源规划管理的水平相比，中国的国土资源规划管理不仅体系比较落后，且发展也不平衡。由于国家对国土资源规划的重视度还不够高，因此有关国土资源规划管理的法律法规的制定还不够完善。即使制定了与其相关的《国家国土纲要》、《国土规划编制办法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，但这些法律法规所规定的内容及要求，只是对国土资源规划管理作了简单说明及初步规划[2]。没有实际操作性的法律法规，对于一些迫切需要解决的实际问题没有做出相应的规定及措施。这种不够完善的法律法规，对于中国政府征用土地与农民耕地件的矛盾冲突、建设经济开发区用地与居民住宅拆迁等问题，没有实际性的明确规范，进而导致一些冲突事件的发生。目前中国还未建立完善的国土资源规划管理的法规，因此，国土资源在市场经济中仍然没有得到合理的优化配置，且经常因此引发各种社会矛盾。
2.2.3国土资源规划管理的实施力度不够
在国土资源规划化管理中，具体实施阶段是最关键的，但在中国国土资源规划管理中，实施的力度仍然比较薄弱[3]。城市、农村、城镇的国土资源开发都显得极度不平衡。国土资源规划管理的相关职能部门未能做到国土资源统筹性的规划，及资源开采，利用实施过程中没有进行的严格监督控制。国土资源规划管理实施力度的薄弱，导致一些城市经济开发区建设肆意地破坏农业耕地及自然环境保护区等等。除此之外，一些矿产开发商也会利用国土资源在规划管理中，监控方面的不足来进行违法违规开采，导致水土流失、山体崩塌，泥石流等现象发生。因此，国土资源规划管理实施力度的薄弱，导致资源利用开发是不合理、不健康，一些可控性的自然灾害频频发生，后果不堪设想。
3.加强国土资源规划管理的措施
3.1 创新国土资源规划管理的体系
针对国土资源规划管理体系的落后情况，创新和改进国土资源规划管理的体系，对国土资源的持续开发利用具有十分重要的意义。因此，国家在进行国土资源体系的建设时，应结合社会、经济、资源、人口等多方面的实际情况，建立一套完善的国土资源规划管理体系。比如，目前面临自然灾害频发的现象，应对国土资源规划管理中的灾害预测、防治体系进行创新与改进。对于土地、矿产资源的乱开采现象，应该对国土资源规划管理的监控体系进行完善，以便更好地进行资源合理利用方面的监控管理。
3.2 完善国土资源规划管理的相关法律法规
国土资源是国民经济发展的基础，在社会发展中占有很重要的地位，国土资源的规划管理必须在法律的严格监控保护范围内进行。国土资源的相关法律法规是国土资源规划管理的合理、有序进行的保障。逐步完善矿产、土地、海洋等自然资源方面开发利用及保护的法律法规，可以加强国土资源的优化配置。因此，国家应该对国土资源管理相关的法律法规，比如《国土规划法》、《国土规划编制办法》等进行修订，确保国土资源的开发利用及保护有法可依。同时在修订和改进国土资源相关法律法规时，还可以吸收国外先进的相关法规制度，结合本国国土资源情况，科学地完善国土资源规划管理的法律法规，对更好地进行国土资源规划管理，提供基础性的法律支持。
3.3加强国土资源规划管理的实施力度
国土资源的规划管理关系着社会各方面的持续发展，是社会主义经济发展的载体。因此，应结合政府和人民的力量加强国土资源规划管理，提升国民经济的持续发展力。在城乡统筹发展规划、经济开发建设、自然环境保护区建设等方面，加强规划管理的实施力度。比如在资源开采、土地建设时，应该以相应的法律法规作为准则，科学合理地加强强制力实施的力度。
另外，在国土资源规划管理的监控方面，作为国土资源规划管理的执法监控机关，应积极履行国土资源管理的监控职能，加强监管力度。对于一些乱开采、强建设的开发商及破坏自然环境的组织或个人予以强力的监管、惩治。在提升监控力度方面，国家还可以赋予公民监督的权力，利用民众参与的力量，科学、有序地进行国土资源规划管理，还可以减少社会矛盾及冲突事件的发生。
4.结束语
面临21世纪经济市场化、资源全球化的挑战，有效地进行国土资源规划管理，提升经济发展水平，是社会持续发展与进步的基础。要做到科学、有效地进行国土资源规划管理，必须建立先进的管理体系、完善的法律法规并加强实施管理的力度。通过这些方面的改进，更好地处理国土资源开采、土地征用、环境保护之间的各种矛盾。加强国土资源规划管理，促进资源与经济以互利共赢的方式协同发展，对中国特色社会主义建设具有重大意义。
【参考文献】
[1]卢孝忠.国土资源可持续发展的几点思考[J].科技致富向导,2011,8(22):149-152.
关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》
关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。
一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系
国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。
（一）国土法与自然资源法
关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。
（二）国土法与环境保护法的关系
环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。
（三）国土法体系的构成
通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：
（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。
（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。
二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改
我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：
（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》
规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。
（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》
区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。
（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》
对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。
通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。
注释：
[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第144页。
[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[M]，第1页。
[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54页
