自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
关键词:公共管理;基本模式;发展新趋势
公共管理是以公共行政理论和现代经济学为理论基础，其目的是为了提高政府的公共管理服务质量和水平，公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织(NGO)为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。
一、公共管理基本模式的特征
1、公共管理注重效率与公平的相结合
公共管理主张将行政规制通过法规和制度进行控制，放松严格的规章制度，反对轻视绩效评估，过度重视法律法规。要想实现对绩效目标的严格管控，就要根据绩效目标对已经完成的情况进行评估，并根据效率、经济和效果三个变量进行测量。
2、对人力资源管理重视
公共管理重视人力资源的管理，强调提高在职人员在录用和工资待遇等方面的管理灵活性，扩大公共部门的规模，鼓励以短期合同来代替常任制，并且提高员工的绩效工资，鼓励对一些公有部门进行私有化，鼓励私营部门和公共部门的合作。
3、实现公共行政内部向外部的转变
公共管理不仅注重结构、程序和过程，还加大了对项目、绩效和结果的重视，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。当代公共管理的基本模式中，更加强了对政府活动产出和结果的重视，重视组织的战略目标和长期计划，从而使组织更加适应公众和外部环境的变化从而对组织产生的新需求。
二、基于公共管理的基本模式
1、小型化的分权模式
20世纪80年代，开始出现了小型化的分权模式，这种公共管理模式具有一定的影响力，并且其地位正在日益加强。近年来，小型化的分权模式也出现了新的发展趋势，这在一定程度上促进了公共管理模式的发展。新的发展方向中包括组织的灵活追求、合同承包的规模变大、组织的分散化。
2、公共服务取向模式
这种模式相对于其他模式来说，发展得还不够成熟。公共服务取向模式强调公共部门的公共服务使命，重视对公众的服务质量和服务态度，应用的是质量管理的思想。公共服务取向管理模式的特点是:以实现公共服务使命为最终目的，强调公民权的理念，关心的是提高公共服务质量，公共服务的发展依据是服务使用者的反馈意见。在管理过程中反映的是使用者的需求，并且强调公民权的理念。公共服务取向模式保留了传统公共服务模式的认同感和目标使命的合法性。强调对日常服务提供的全社会学习过程。在公共服务取向模式中，可以运用社会需要评估，对社区服务的发展进行鼓励。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。
3、效率驱动模式
效率驱动模式是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在20世纪80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有:强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善:建立更强有力的管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的上作方式，要求有明确的目标定和绩效管理，权力向资深管理者转移;强调对顾客负责，以市场为基础和顾客为导向，让非公共部门参与公共产品的提供;解除劳动力市场的规制，采用绩效工作制以及短期聘用合同:雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式:增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制:采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。
三、基于公共管理基本模式的行政改革对策
1、根据市场经济发展改革行政组织结构
传统的行政组织结构是在计划经济体制下所形成的，机构复杂，人员也过多，组织效率不够灵活，这就需要根据市场经济发展的需要，合理地规划组织机构的结构，科学的设置行政组织部门，将人员安排在合适的位置上，以发挥最大的效率。
2、节约行政成本，提高工作效率
当前，我国法制不健全，完善规章制度是我国公共行政管理的主要发展重点，应该多加强行政规章制度的具体落实。因此，要重视提高工作效率，节约政府成本，坚决打击权利寻租等交易行为。在行政手段实施的过程中要重视改革的成本核算，加强对财政运用的监督和管理，节约我国的政府行政成本。
3、建设服务型政府
要加强服务型政府的转变，明确行政责任。创新行政改革的方式，改革行政深部的制度，建立高效的行政服务中心。提高权利运行的透明度，加强群众的监督，转变政府职能，提高政府的行政办事效率，加强政府官员的廉政建设，为建立服务型政府做出贡献。
四、结语
随着我国经济的发展，政府职能的定位要随着市场经济和公民意识的发展而重新改革，政府方面要转变管理观念，加强服务型政府的建设，公民也要加强公共管理的参与意识。这要求要打破传统的公共管理模式，将自上而下的纵向管理转变为现代社会的横向管理，加强公众的参与，减少政府权利部门对公众权利的干预。在社会主要市场经济发展和行政体制改革的最重要的时刻，要对当前的公共管理基本模式进行改革和创新，结合当前国情，借鉴国外的先进经验，为我国公共管理的发展做出应有的贡献。
参考文献:
［1］孙博盈，俞可平，何增科．当代地方治理———面向21世纪的挑战［J］．中国人民大学学报，2013，12(13):14－16
［2］朱丽艳，刘兰华，张玉英，李玉荣．网络化治理及其政府治理工具创新［J］．江西社会科学，2014，15(45):45－50
［3］张国庆，李玉华，王景强，李玉玉．1998年中国政府机构改革的若干理论问题———大背景、新特点、主要难点、前提条件［J］．中国行政管理，1998，23(28):65－72
［4］周志仁，吴国玉，曾志波，张晓明．新公共管理当代西方政府改革的新模式［J］．西安石油学院学报(社会科学版)，2014，34(25):56－60
关键词：公共管理；模式；选择
前言
我国的市场经济起步较晚，但是已经取得了很好的成果。随着全球一体化的发展，我国在公共管理事业上的选择则变得尤为重要。公共事业管理直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。下面让我们来进行研究。
1 我国公共管理模式的发展及现状
1.1 计划经济下政府主导的公共管理模式。新中国成立后，与当时高度集中的计划经济体制相对应，在公共管理领域里，政府是绝对的统治者，所有的公共服务都由政府统一计划安排，是绝对的一元化管理模式，这种绝对在实践过程中造成了公共管理参与意识淡漠、公共服务效率低下、公共管理目标实现偏差进而导致整个公共管理模式僵化，无法实现公共利益共享，严重阻碍经济发展和社会进步。
1.2 市场经济下多元主体的公共管理。自改革开放以来，我国进入市场经济体制建设阶段，但传统计划经济的影响依然存在，根据市场经济发展程度、政治体制及公共事务本身的层次性、复杂性，我国开始了多元主体参与公共管理的尝试[1]。形成了我国特有的多元公共管理主体系统。在这种模式中，政府的公共管理职能得到强化，政府与社会、政府与市场的关系得到调整，政府不再垄断公共服务的供给过程，而是通过政府与市场的分权，充分发挥市场的作用和力量为公众提供公共服务，使政府的公共服务供给能力大大提高。这种模式下共有四类主体组成：第一类是人民群众，第二类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第三类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用；第四类是非政府公共管理机构（包括各类政治团体、依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门、自治组织和民间组织）。其中人民群众是基础主体、共产党是关键主体、政府是核心主体、非政府公共机构是新兴主体。这个相对丰富的多元系统大大促进了我国公共管理的发展。但是随着社会发展进步它的不足依然明显。
1.3 我国公共管理现存的问题。尽管我国的公共管理改革已经取得了较大的成绩，但是仍然存在一些不能让人满意的问题，我国政府受传统行政管理思想影响，官僚制思想严重，一直以来，我国政府的公共管理都以采取“政府干预”的模式为主，这就存在着一些问题。就公共管理的发展而言，传统行政管理理念中，官就是为老百姓做主这种想法仍然存在于公共管理事业中。在这样思想的潜移默化下，在政府公共部门任职当官的人往往把自己当作权利的所有者和社会的主人，而把公共权力的真正所有者-公民当作公共权力指向的对象，从而强调公民对政府公共管理的服从义务。长此以往，公民也习惯于服从政府的“管理”，以致依赖政府和官员们替自己做主[2]。在这样扭曲的理念下，作为公共管理主体的政府和公共权力所有者-公民之间就产生了实际的距离。
2 对公共管理模式的分析
2.1 干预模式。公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接的。公共管理干预模式的理论基础是20世纪20年代德国学者马克斯・韦伯设计的“官僚模型”。
2.2 市场模式。公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的[3]。公共管理市场模式的理论基础是公共选择理论和新公共管理理论。公共选择即非市场的集体选择，亦即政府选择。公共选择理论的代表人物，美国著名经济学家詹姆斯・M・布坎南提出：政治制度中的政府行为与市场制度中的交易行为大体遵循着同一种模式，即“经济人”模式。经济人模式的共性在于追求个人利益，使个人利益得到最大限度的满足，因此公共选择并不具有永远正确的天赋。由于一些政府纯粹是为官僚机构的自身利益而不是为公共利益而存在的，对社会只能产生负效应而不是正效应，因而也就遭遇着失败的危险。那么，政府失败的主要表现形式是什么，原因又在哪里呢？对此布坎南从经济学的视角进行了深入的分析。他认为，政府失败的主要表现形式是政府政策与工作的低效率，其原因在于政府组织间缺乏竞争，政府部门缺乏降低活动成本的激励机制，政府机构的自我膨胀以及政府监督信息不完备等。为了补救失败，布坎南提出必须重新界定政府与市场、政府与社会的关系，打破政府对公共服务的垄断；在公共部门引入竞争机制，改善官僚制的运转效率；改革赋税制度，通过限制政府税收收入而限制政府权力；创立新的政治技术以约束政府权力，使公共选择最大限度地接近公众的实际价值偏好。
3 对公共管理模式的而正确选择
随着世界政治、经济一体化的到来，我国社会主义市场经济的发展，中国的行政环境会随之改变。我国政府公共管理究竟采取何种模式更能适应经济的快速发展、社会大众的切身需要，是值得我们深思的。因此，我们有必要分析今后我国政府公共管理模式取向问题。借鉴西方发达国家的市场化模式和充分发挥我国政府公共管理的优良传统，我认为可以关注四种公共管理模式取向，即企业化模式取向、公民参与模式取向、放松规制模式取向、社区政府模式取向。对于现实中国而言，选择适合的公共管理模式的时机已经成熟，但是，这种选择必须建立在对公共管理各种模式（尤其是干预模式和市场模式）进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基础之上。企业化模式，是在充分借鉴西方发达国家新公共管理模式的基础上形成的一种市场化的公共管理模式。在企业化模式下，政府公共管理部门学习借鉴企业管理中先进的管理技术、方法、手段于公共管理事务中，以提高政府管理的行政效率，做到事半功倍。随着市场经济的蓬勃发展，科学技术的日新月异，企业化模式对提高我国政府绩效、增强我国政府的竞争性、培养我国政府真正地以顾客为导向的思想等方面，都将起到举足轻重的作用。公民参与模式，是指政府进行公共管理的过程中，能充分了解民情、反映民意、发挥民智的一种公共管理模式。这里的公民参与，不仅仅是指社会大众的参与，还包括在政府组织层级关系中，位于中层和基层组织中的公务人员的参与放松规制模式，是指政府在进行公共管理过程中要适度去除一些繁琐的规章制度和繁杂的行政程序，使行政公务人员能够依靠自己的能力和责任心来从事新的创造性的工作，以使政府成为一个具有创造性的政府的公共管理新途径。如果说以上的三种公共管理模式取向，是主要借鉴于西方发达国家新公共管理模式的话，那么社区政府模式就是主要来源于我国政府公共管理的优良传统。社区政府模式，主要是指发扬民主革命时期边区政府和建国初期城市街道居委会的亲民模式。社区政府模式，对发扬我国优良传统、建立我国和谐社会、构建我国亲民政府、坚持群众路线等方面将起到更为积极的作用。
结束语
以上文字对我国公共管理模式进行了研究，通过研究可以看出，我们应该借鉴别国的先进经验，结合我国的国情，创造有我国特色的公共管理模式。应继续发扬我国政府的优良传统，建设和谐的政民关系，促进社会和谐发展。
参考文献
[1]康晓光.权力的转移-转型时期中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，2012，21（4）：12-13.
我国的市场经济起步较晚,但是已经取得了很好的成果。随着全球一体化的发展,我国在公共管理事业上的选择则变得尤为重要。公共事业管理直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。下面让我们来进行研究。
1 我国公共管理模式的发展及现状
1.1 计划经济下政府主导的公共管理模式。新中国成立后,与当时高度集中的计划经济体制相对应,在公共管理领域里,政府是绝对的统治者,所有的公共服务都由政府统一计划安排,是绝对的一元化管理模式,这种绝对在实践过程中造成了公共管理参与意识淡漠、公共服务效率低下、公共管理目标实现偏差进而导致整个公共管理模式僵化,无法实现公共利益共享,严重阻碍经济发展和社会进步。
1.2 市场经济下多元主体的公共管理。自改革开放以来,我国进入市场经济体制建设阶段,但传统计划经济的影响依然存在,根据市场经济发展程度、政治体制及公共事务本身的层次性、复杂性,我国开始了多元主体参与公共管理的尝试[1]。形成了我国特有的多元公共管理主体系统。在这种模式中,政府的公共管理职能得到强化,政府与社会、政府与市场的关系得到调整,政府不再垄断公共服务的供给过程,而是通过政府与市场的分权,充分发挥市场的作用和力量为公众提供公共服务,使政府的公共服务供给能力大大提高。这种模式下共有四类主体组成:第一类是人民群众,第二类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关(广义的政府),也可称为权力组织;第三类是执政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用;第四类是非政府公共管理机构(包括各类政治团体、依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门、自治组织和民间组织)。其中人民群众是基础主体、共产党是关键主体、政府是核心主体、非政府公共机构是新兴主体。这个相对丰富的多元系统大大促进了我国公共管理的发展。但是随着社会发展进步它的不足依然明显。
1.3 我国公共管理现存的问题。尽管我国的公共管理改革已经取得了较大的成绩,但是仍然存在一些不能让人满意的问题,我国政府受传统行政管理思想影响,官僚制思想严重,一直以来,我国政府的公共管理都以采取“政府干预”的模式为主,这就存在着一些问题。就公共管理的发展而言,传统行政管理理念中,官就是为老百姓做主这种想法仍然存在于公共管理事业中。在这样思想的潜移默化下,在政府公共部门任职当官的人往往把自己当作权利的所有者和社会的主人,而把公共权力的真正所有者-公民当作公共权力指向的对象,从而强调公民对政府公共管理的服从义务。长此以往,公民也习惯于服从政府的“管理”,以致依赖政府和官员们替自己做主[2]。在这样扭曲的理念下,作为公共管理主体的政府和公共权力所有者-公民之间就产生了实际的距离。
2 对公共管理模式的分析
2.1 干预模式。公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式,是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下,市场对公共管理的参与是间接的。公共管理干预模式的理论基础是20世纪20年代德国学者马克斯?韦伯设计的“官僚模型”。
2.2 市场模式。公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下,政府不再垄断公共服务的供给过程,市场对公共管理的参与是直接而非间接的[3]。公共管理市场模式的理论基础是公共选择理论和新公共管理理论。公共选择即非市场的集体选择,亦即政府选择。公共选择理论的代表人物,美国着名经济学家詹姆斯?M?布坎南提出:政治制度中的政府行为与市场制度中的交易行为大体遵循着同一种模式,即“经济人”模式。经济人模式的共性在于追求个人利益,使个人利益得到最大限度的满足,因此公共选择并不具有永远正确的天赋。由于一些政府纯粹是为官僚机构的自身利益而不是为公共利益而存在的,对社会只能产生负效应而不是正效应,因而也就遭遇着失败的危险。那么,政府失败的主要表现形式是什么,原因又在哪里呢?对此布坎南从经济学的视角进行了深入的分析。他认为,政府失败的主要表现形式是政府政策与工作的低效率,其原因在于政府组织间缺乏竞争,政府部门缺乏降低活动成本的激励机制,政府机构的自我膨胀以及政府监督信息不完备等。为了补救失败,布坎南提出必须重新界定政府与市场、政府与社会的关系,打破政府对公共服务的垄断;在公共部门引入竞争机制,改善官僚制的运转效率;改革赋税制度,通过限制政府税收收入而限制政府权力;创立新的政治技术以约束政府权力,使公共选择最大限度地接近公众的实际价值偏好。
3 对公共管理模式的而正确选择
随着世界政治、经济一体化的到来,我国社会主义市场经济的发展,中国的行政环境会随之改变。我国政府公共管理究竟采取何种模式更能适应经济的快速发展、社会大众的切身需要,是值得我们深思的。因此,我们有必要分析今后我国政府公共管理模式取向问题。借鉴西方发达国家的市场化模式和充分发挥我国政府公共管理的优良传统,我认为可以关注四种公共管理模式取向,即企业化模式取向、公民参与模式取向、放松规制模式取向、社区政府模式取向。对于现实中国而言,选择适合的公共管理模式的时机已经成熟,但是,这种选择必须建立在对公共管理各种模式(尤其是干预模式和市场模式)进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基础之上。企业化模式,是在充分借鉴西方发达国家新公共管理模式的基础上形成的一种市场化的公共管理模式。在企业化模式下,政府公共管理部门学习借鉴
一、公共管理与伦理的关系
“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离
人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。
一、公共管理模式嬗变制度的根源是官僚制
20世纪80年代,以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响,从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显着性特征:第一,政府在管理中起着“掌舵”的作用;第二,关于市场管理的问题,政府应较多地制定出相应的机制,减少直接干预的次数;第三,政府应把部分权力交还给社会,从而采用公民更好地接触社会,在合作中提高管理社会的水平;第四,应提高国家的核心竞争力,建立健全政府管理体系,力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等,从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲,官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构,能够进行灵活地调整,满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果,公众参与决策的程度较低,无法激发组织成员工作的热情,使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲,服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外,也对社会公平这一原则给予了高度重视,使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明,民主与参与的需求日常受到现代社会的重视,传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变,后官僚制更加重视满足公众的需求,公民手中握有一定的自主权。关于官僚制这一问题,韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择,还指出了实现行政官僚化的地方,其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此,韦伯并没有抛下官僚制自身的主体,而是将其向前推进了一步,指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中,现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变,这就对政府提出了较高要求,应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具,并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性,也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府,因此带有一定的强制性,公共权力用于公共管理,又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性,能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决,而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理,使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中,产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的,权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等,假如超越了原有的界限,公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外,在公共管理实践中,公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题,西方国家在起初制定制度时就选择了采用宪政的体系,以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使,但是掌握公共权力是“理性的经济人”,利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中,权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩,公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响,从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与专政、自由与秩序的制度中,公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态,而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显,改变了政治发展的取向,其取向逻辑从近代的人民主权迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。在分析和研究多数学者意见及看法的基础上,本文从权力来源等诸多在对上述模式进行认真地分析和研究后,总结出公共管理趋势具有几下特点:
(1)对公共权力的主体做出了调整,使公民与政府的委托—关系得以确定,不仅包括政府,其他权力运行的中心也有了很大变化。采用服务型管理模式使得公共权力的行使者不再是极少数的个人,政府通过公共权力治理国家、管理社会的方式发生了相应的改变,政治网络中逐渐有公民参与其中,并且公民的意见和看法具有重要的参考价值。先前政府属于唯一中心的时代已经不复存在,各种受到公众支持与肯定的组织机构都有机会转变为不同层次的权力中心;(2)权利运行模式使得先前具有抽象性的公共权力日益变得实际化、具体化。以往的管理模式是一种比较典型的人治方式,这是由于管理模式仅对职业官僚负责;新公共管理模式中,权力运行具有弹性化和市场化的趋势,公共从政府手中得到了部分的公共权力。公共权力在人类的管理过程中走过了这样一段历程:公共权力拥有强制性的特点,而没有了原本的公共性。在前工业社会管理期间,统治者在行使公共权力时带有鲜明的个人主义色彩,充分体现了自己的思想和意志。历经管理型模式时期,全球政府治理过程中出现了维护集团利益或个人利益的问题,政府原有的稳定性和合法性地位遭受了冲击,一定程度上阻碍了政府治理法制化和民主化发展的进程。各个国家为避免公共权力异化的事态日益严重,纷纷采取了行之有效的管理方法,如运用全面质量管理、战略管理以及后果管理等方法,全面地监督和控制政府官员工作实践中的工作过程、工作效率以及工作方式和方法,使人们对政府人性化的管理模式有一个明确的认识和了解,从而顺利地转变为公共服务型政府。由此得出,“以人为本,以服务为本,重视效率和公平,自觉接受社会监督,坚持政治国家与公民社会密切交流与合作”是公共权力在公共管理的核心理念,并且在这一理念的指导下,公共权力日趋回归,呈现出鲜明的公众化特点。
20世纪80年代，以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响，从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显著性特征：第一，政府在管理中起着“掌舵”的作用；第二，关于市场管理的问题，政府应较多地制定出相应的机制，减少直接干预的次数；第三，政府应把部分权力交还给社会，从而采用公民更好地接触社会，在合作中提高管理社会的水平；第四，应提高国家的核心竞争力，建立健全政府管理体系，力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等，从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲，官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构，能够进行灵活地调整，满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果，公众参与决策的程度较低，无法激发组织成员工作的热情，使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲，服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外，也对社会公平这一原则给予了高度重视，使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明，民主与参与的需求日常受到现代社会的重视，传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变，后官僚制更加重视满足公众的需求，公民手中握有一定的自。关于官僚制这一问题，韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择，还指出了实现行政官僚化的地方，其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此，韦伯并没有抛下官僚制自身的主体，而是将其向前推进了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中，现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变，这就对政府提出了较高要求，应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具，并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性，也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府，因此带有一定的强制性，公共权力用于公共管理，又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性，能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决，而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理，使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中，产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的，权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等，假如超越了原有的界限，公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外，在公共管理实践中，公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题，西方国家在起初制定制度时就选择了采用的体系，以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使，但是掌握公共权力是“理性的经济人”，利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中，权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩，公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响，从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与、自由与秩序的制度中，公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态，而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显，改变了政治发展的取向，其取向逻辑从近代的人民迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。在分析和研究多数学者意见及看法的基础上，本文从权力来源等诸多在对上述模式进行认真地分析和研究后，总结出公共管理趋势具有几下特点：
