《铁路法》第五十八条的规定“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成的人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人的自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧造成的人身伤亡，属于受害人自身原因造成的人身伤亡。”《民法通则》第一百二十三条的规定“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”不难看出，作为高速运输工具的致害责任，《铁路法》与《民法通则》对法定的免责事由的规定是不同的：《民法通则》第一百二十三条对包括高速运输工具在内的高度危险作业致害责任免责事由的规定是“由受害人故意造成的，不承担民事责任。”而《铁路法》第五十八条对铁路交通事故规定的免责事由是“因不可抗力或者由于受害人的自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。”从该条第二款对“受害人自身原因”的解释，即“违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧造成的人身伤亡，属于受害人自身原因造成的”，可以明显地看出，这里规定的自身原因，“充气量应属于过于自信的过失 ，这就是说，《铁路法》规定的”受害人自身原因“，不仅包括故意，也包括过失。
正因为上述两部法律对铁路运输工具这种高度危险作业法定的免责事由规定的不同，所以在司法实践中出现了“立法冲突”说和“特殊规定”说两种观点。“立法冲突”说认为，《民法通则》系全国人民代表大会审议通过的民事法律，是我国的基本法律。《铁路法》系全国人大常委会审议通过的单行法，是部门法；《民法通则》是上位法，《铁路法》是下位法，《民法通则》的效力高于《铁路法》；《铁路法》的规定违背了《民法通则》关于高度危险作业致害责任归责原则的规定，视为无效，处理铁路交通事故应适用《民法通则》的规定，不能适用《铁路法》第五十八条的规定。“特殊规定”说则认为，《铁路法》与《民法通则》的规定不存在立法冲突，《铁路法》是针对铁路运输这种高度危险作业的特殊情况对《民法通则》一般规定所作出的特殊规定，应优先适用《铁路法》的规定。至此，这种不同认识直接影响对具体案件的公正处理，影响了司法的统一，也损害了法律的权威。
二、《铁路法》与《民法通则》的效力关系
“立法冲突”说和“特殊规定”说的争论的焦点问题是《铁路法》与《民法通则》的效力关系，即《民法通则》是否为《铁路法》的上位法，这是确定适用法律的关键。笔者同意“特殊规定”说的观点，《民法通则》与《铁路法》不是上位法与下位法的关系，而是同位阶法律一般规定与特殊规定的关系。为此，有必要对我国法律位阶的划分给予必要的论证：
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）从立法上提出了法律位阶的概念，并且明确了上位法与下位法之间以及同位阶法律之间的效力关系，但没有清晰地规定我国法律位阶的划分，造成对我国法律位阶划分认识上的分歧。笔者认为，根据我国《立法法》的法律语言和文字表述，应得出我国法律体系的法律位阶划分是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章5个位阶（注：自治条例和单行条例的法律位阶比较特殊，根据《立法法》第八十一条的规定，自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定）的结论。理由如下：
第一，从立法的法律概念和法律语言上分析，纵观《立法法》所有涉及法律体系、法律效力的规定均是按“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章这样的顺位进行表述的。法条中讲的”法律“既与宪法相区别，也与行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章相区别，即专指除宪法之外的由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会审议通过的法律文件，包括”基本法律“和基本法律之外的”其他法律“。此外《立法法》还专条规定了”宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。“”法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章“，《立法法》在作上述规定时，是把”法律“作为一个单独概念提出来的。由此不难分析出，《立法法》并未对法律再作出不同位阶的划分。
第二，我国《宪法》和《立法法》规定了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的立法权限、立法程序，例如《宪法》和《立法法》都规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。”“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。笔者认为，由此并不能得出法律分为“基本法律”和“其他法律”两个位阶。上述规定是对全国人大和全国人大常委会立法权限的划分，并不是对法律位阶的规定。换言之，尽管根据《宪法》和《立法法》的规定，我国法律有“基本法律”与“其他法律”的提法，但并未规定“基本法律”与“其他法律”处于不同的位阶。这一点可以从《宪法》、《立法法》在诸多条文中将“基本法律”与“其他法律”统称为“法律”得到验证。如果全国人民代表大会审议通过的“基本法律”与全国人大常委会审议通过的基本法律以外的“其他法律”处于不同的位阶，即是上位法与下位法的关系，《宪法》和《立法法》在对不同法律文件的效力关系进行规定时，就不会把属于不同位阶的法律文件统称为“法律”，而且把“法律”与宪法和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章作比较并作出“宪法具有最高的法律效力，一切法律、……都不得同宪法相抵触”、“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定。
第三，“立法冲突”说之所以认为《民法通则》与《铁路法》是上位法与下位法的关系，一个重要的理由是两部法律不是同一机关制定的。而根据《立法法》的规定，同位阶的法律必须以“同一机关制定”为条件。这个理由同样不能成立。笔者认为，对《立法法》规定的“同一机关制定”不能作简单机械的理解。换言之，不能简单的认为全国人民代表大会与全国人大常委会不是同一机关，主要理由：一是从全国人大常委会行使立法权的性质上分析：宪法设置全国人大常委会作为全国人大的常设机关，并行使国家立法权，是基于以下因素：其一，我国全国人民代表大会的代表人数多、分布广；其二，与西方议会的议员不同的是，我国全国人大的代表一般是兼职的，来自社会的各个阶层和各行各业，不能经常召开全体会议，开会时间也不能过长，全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期只有半个月左右。而开会是代议制机关行使其权力的场合和权力行使的正当性、合法性的体现和保障。所以，全国人民代表大会不可能随时制定社会急需的法律；其三，全国人民代表大会在闭会期间无法行使职权，而为了保证国家权力机关行使职权的连续性，有效行使国家立法权，宪法规定全国人民代表大会设立常务委员会作为最高国家权力机关的常设机关，行使在全国人民代表大会闭会期间无法行使的权力，其中就包括国家立法权。
由此可见，全国人大常委会拥有的立法权是由全国人民代表大会的立法权派生出来的，这也表明我国的立法权是“一元”的，属于一院制国家。二是从全国人民代表大会常务委员会与全国人民代表大会的关系上分析：全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关的地位和性质，说明两机关关系的特殊性：一方面，两机关不是一种并列的平权的关系。因为《宪法》规定：全国人大常委会由全国人民代表大会选举产生，它对全国人民代表大会负责并报告工作，全国人民代表大会有权罢免其常委会的组成人员，全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权修改宪法和制定基本法律，全国人大常委会只是全国人民代表大会的常设机关，只能制定“法律以外的法律”，它对全国人民代表大会负责并报告工作，接受其监督；另一方面，两机关也不是一种简单的隶属关系。这是因为《宪法》也规定，全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权；全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，对基本法律可以进行部分的补充和修改，只是不得同该基本法律的基本原则相抵触，全国人大常委会有权解释宪法和法律。《立法法》还规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。
通过以上分析说明：全国人大常委会不是简单的隶属于全国人大，两者也不是最高权力机关中简单的两个层次，因为它们既有不同层次的隶属关系，也有互补与制约的关系，这种纵横交错的立法关系，决定了由它们分别审议通过的法律并不存在效力位阶上的区别。
第四，从我国的立法和司法实践上分析，如果认为“基本法律”和基本法律以外的“其他法律”是上位法与下位法关系的话，类似《铁路法》与《民法通则》这种“其他法律”与“基本法律”所存在的“立法冲突”，在其他法律部门中也是广泛存在。例如我国的《民用航空法》在“对地面第三人损害的赔偿责任”一章中规定“依照本章规定应当承担责任的人证明损害是完全由于受害人或者其受雇人、人的过错造成的，免除其赔偿责任；应当承担责任的人证明损害是部分由于受害人或者其受雇人、人的过错造成的，相应减轻其赔偿责任”。这显然与《民法通则》对高度危险作业致害责任的规定不一致；再如，我国《电力法》第六十条也有类似《铁路法》的规定，即“因电力运行事故给用户或者第三人造成损害的，电力企业应当依法承担赔偿责任。电力运行事故由下列原因之一造成的，电力企业不承担责任：（一）不可抗力；（二）用户自身的过错。因用户或者第三人的过错给电力企业或者其他用户造成损害的，该用户或者第三人应当依法承担赔偿责任。”特别要指出的是，根据《电力法》的规定，最高法院还专门作出《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》，该《解释》第三条明确规定：因高压电造成他人人身损害有下列情形之一的，电力设施产权人不承担民事（一）不可抗力；（二）受害人一触点方式自杀、自伤；（三）受害人盗窃电能，盗窃、破坏电力设施或者因其他犯罪行为而引起触电事故；（四）受害人在电力设施保护区从事法律、行政法规所禁止的行为。上述规定和解释都与《民法通则》对高度危险作业致害责任的规定存在不同。还需要提出的是，《民法通则》确立的其他基本原则，有关“其他法律”的相关规定也与《民法通则》所确立的原则存在不同。例如，《民法通则》在“违反合同的民事责任”一节中规定“当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此所受到的损失”。而《铁路法》、《民用航空法》、《海商法》都有“限额赔偿”的规定，显然与《民法通则》规定的赔偿原则不同。这些“其他法律”与“基本法律”规定的不同，并在司法实践中得到认可和执行，说明 “基本法律”与“其他法律”不是上位法与下位法的关系，而是同位阶的法律：“基本法律”与“其他法律”的不同规定，不能理解为“立法冲突”，而是“其他法律”对“基本法律”一般规定做出的特殊规定。
综上分析说明，由全国人民代表大会审议通过的《民法通则》与由全国人大常委会审议通过的《铁路法》不是上位法与下位法的关系，是同一位阶的法律。两部法律对高速运输工具致害责任法定免责事由规定的不同，不是立法冲突，是《铁路法》针对铁路运输这种高度危险作业的特点，在《民法通则》对高度危险作业致害责任一般规定的的基础上，所作出的特殊规定。对两部法律的适用原则应根据《立法法》第83条关于“同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定所确立的 “特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则而优先适用《铁路法》。
三、对《铁路法》第五十八条规定的免责事由的理解
根据以上分析，处理铁路交通事故应优先使用《铁路法》。正确理解和把握《铁路法》第五十八条对免责事由的规定就成为正确处理铁路交通事故案件的关键。笔者认为，正确理解和把握《铁路法》第五十八条对免责事由的规定需要明确以下问题：
第一，要明确一个前提，即铁路运输企业“因受害人自身原因”被免责的，必须是事故的发生完全是由受害人自身原因造成的，即铁路运输企业对事故的发生没有任何过错才能免责，不具备这个前提，铁路运输企业就不能免责；如果铁路运输企业对事故的发生存在一定程度的过错，就要承担与其过错相当的责任。换言之，从事高危作业侵权人是否承担民事责任，不仅要看受害人过错的情况和性质，还要看从事高危作业侵权人自身是否有过错，单凭受害人一方面情况不能判定从事高危作业侵权人是否承担民事责任。
第二，要明确“受害人自身原因”的法律涵义。法律规定的“受害人自身原因”有质的规定性。在铁路交通事故中，受害人如存在过错，除故意外，从行为性质上分不外有两种：一般过失行为和违法违章行为。所谓一般过失行为，是指受害人没有尽到一般社会安全注意义务或采取适当措施来保护自己的人身及其他利益。这种过失并不导致铁路运输企业对事故责任的免除，充其量起到减轻铁路运输企业责任的作用。“受害人自身原因”不包括这种性质的过错；所谓违法违章行为，是指违反铁路法律法规禁止性规定的行为。受害人的这种行为可以导致铁路运输企业的免责，“受害人自身的原因”，专指这种性质的过错。例如，汽车驾驶员通过铁路有人看守道口，不听道口防护人员指挥，闯红灯，导致被火车撞轧，因这种原因发生的事故就属“受害人自身的原因”；如果是另外一种情况，道口防护人员严重失职，该亮红灯的没亮，该放横杆的没放，造成汽车司机误认为可以通过道口，这时尽管火车司机已鸣笛示警，但汽车驾驶员并未了望和引起注意，最终导致汽车被火车撞轧的事故。此种情况就不能认为汽车驾驶员有违反铁路法律法规禁止性规定的行为，但其有失于对自身安全注意保护的过错，这种过错尽管也是促成事故发生的一个原因，但不能导致铁路运输企业的免责。
第三，要全面理解和把握《铁路法》规定的免责事由的内容。《铁路法》第五十八条规定的 “受害人自身原因”非常原则，法条所列举的几种情况也未穷尽受害人自身原因的所有情况，可操作性差。笔者认为，根据《铁路法》的规定，铁路运输企业的免责事由可作如下理解和把握：铁路运输企业应对铁路运输事故造成的人身和财产损害承担承担赔偿责任。只有举证证明事故完全是由以下原因之一造成的，才可以免责：1、不可抗力；2、受害人以卧轨、撞车等方式自杀、自残的；3、受害人盗窃铁路器材、铁道通讯电力设备、破坏铁路设施或因其他犯罪行为而引起铁路交通事故的；4、受害人实施有关铁路法律、行政法规明令禁止的行为。对以上内容可通过司法解释的形式作出统一规定，以便于操作和执行。
四、在侵权人和受害人都存在过错的情况下赔偿责任的承担
对铁路交通事故的发生，铁路一方与受害一方都有过错，即混合过错的情况，如何承担责任？在铁路法院处理的铁路交通事故案件中多数属这种情况。笔者认为：混合过错适用过失相抵原则，《民法通则》第一百三十一条有明确规定。铁路交通事故致害责任在确定铁路一方赔偿比例时并不排斥对过失相抵原则的适用。但有两个问题需要说明：
其一，导致铁路交通事故的发生往往是未成年人的行为造成的，在这种情况下能否以“受害人自身原因”对待？回答应是肯定的。根据《民法通则》第一百三十三条规定的精神，行为人有无责任能力不影响赔偿责任的成立，只是此种责任应由无民事行为能力人或限制行为能力人的监护人承担。 因此，在未成年人，包括无民事行为能力人和限制民事行为能力人的行为成为铁路交通事故发生的直接原因时，应认定受害人的监护人的过错，在铁路一方没有任何过错的情况下，可以免除责任。
《铁路法》第五十八条的规定“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成的人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人的自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧造成的人身伤亡，属于受害人自身原因造成的人身伤亡。”《民法通则》第一百二十三条的规定“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”不难看出，作为高速运输工具的致害责任，《铁路法》与《民法通则》对法定的免责事由的规定是不同的：《民法通则》第一百二十三条对包括高速运输工具在内的高度危险作业致害责任免责事由的规定是“由受害人故意造成的，不承担民事责任。”而《铁路法》第五十八条对铁路交通事故规定的免责事由是“因不可抗力或者由于受害人的自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。”从该条第二款对“受害人自身原因”的解释，即“违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧造成的人身伤亡，属于受害人自身原因造成的”，可以明显地看出，这里规定的自身原因，“充气量应属于过于自信的过失 ，这就是说，《铁路法》规定的”受害人自身原因“，不仅包括故意，也包括过失。
正因为上述两部法律对铁路运输工具这种高度危险作业法定的免责事由规定的不同，所以在司法实践中出现了“立法冲突”说和“特殊规定”说两种观点。“立法冲突”说认为，《民法通则》系全国人民代表大会审议通过的民事法律，是我国的基本法律。《铁路法》系全国人大常委会审议通过的单行法，是部门法；《民法通则》是上位法，《铁路法》是下位法，《民法通则》的效力高于《铁路法》；《铁路法》的规定违背了《民法通则》关于高度危险作业致害责任归责原则的规定，视为无效，处理铁路交通事故应适用《民法通则》的规定，不能适用《铁路法》第五十八条的规定。“特殊规定”说则认为，《铁路法》与《民法通则》的规定不存在立法冲突，《铁路法》是针对铁路运输这种高度危险作业的特殊情况对《民法通则》一般规定所作出的特殊规定，应优先适用《铁路法》的规定。至此，这种不同认识直接影响对具体案件的公正处理，影响了司法的统一，也损害了法律的权威。
二、《铁路法》与《民法通则》的效力关系
“立法冲突”说和“特殊规定”说的争论的焦点问题是《铁路法》与《民法通则》的效力关系，即《民法通则》是否为《铁路法》的上位法，这是确定适用法律的关键。笔者同意“特殊规定”说的观点，《民法通则》与《铁路法》不是上位法与下位法的关系，而是同位阶法律一般规定与特殊规定的关系。为此，有必要对我国法律位阶的划分给予必要的论证：
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）从立法上提出了法律位阶的概念，并且明确了上位法与下位法之间以及同位阶法律之间的效力关系，但没有清晰地规定我国法律位阶的划分，造成对我国法律位阶划分认识上的分歧。笔者认为，根据我国《立法法》的法律语言和文字表述，应得出我国法律体系的法律位阶划分是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章5个位阶（注：自治条例和单行条例的法律位阶比较特殊，根据《立法法》第八十一条的规定，自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定）的结论。理由如下：
第一，从立法的法律概念和法律语言上分析，纵观《立法法》所有涉及法律体系、法律效力的规定均是按“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章这样的顺位进行表述的。法条中讲的”法律“既与宪法相区别，也与行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章相区别，即专指除宪法之外的由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会审议通过的法律文件，包括”基本法律“和基本法律之外的”其他法律“。此外《立法法》还专条规定了”宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。“”法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章“，《立法法》在作上述规定时，是把”法律“作为一个单独概念提出来的。由此不难分析出，《立法法》并未对法律再作出不同位阶的划分。
第二，我国《宪法》和《立法法》规定了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的立法权限、立法程序，例如《宪法》和《立法法》都规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。”“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。笔者认为，由此并不能得出法律分为“基本法律”和“其他法律”两个位阶。上述规定是对全国人大和全国人大常委会立法权限的划分，并不是对法律位阶的规定。换言之，尽管根据《宪法》和《立法法》的规定，我国法律有“基本法律”与“其他法律”的提法，但并未规定“基本法律”与“其他法律”处于不同的位阶。这一点可以从《宪法》、《立法法》在诸多条文中将“基本法律”与“其他法律”统称为“法律”得到验证。如果全国人民代表大会审议通过的“基本法律”与全国人大常委会审议通过的基本法律以外的“其他法律”处于不同的位阶，即是上位法与下位法的关系，《宪法》和《立法法》在对不同法律文件的效力关系进行规定时，就不会把属于不同位阶的法律文件统称为“法律”，而且把“法律”与宪法和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章作比较并作出“宪法具有最高的法律效力，一切法律、……都不得同宪法相抵触”、“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定。
第三，“立法冲突”说之所以认为《民法通则》与《铁路法》是上位法与下位法的关系，一个重要的理由是两部法律不是同一机关制定的。而根据《立法法》的规定，同位阶的法律必须以“同一机关制定”为条件。这个理由同样不能成立。笔者认为，对《立法法》规定的“同一机关制定”不能作简单机械的理解。换言之，不能简单的认为全国人民代表大会与全国人大常委会不是同一机关，主要理由：一是从全国人大常委会行使立法权的性质上分析：宪法设置全国人大常委会作为全国人大的常设机关，并行使国家立法权，是基于以下因素：其一，我国全国人民代表大会的代表人数多、分布广；其二，与西方议会的议员不同的是，我国全国人大的代表一般是兼职的，来自社会的各个阶层和各行各业，不能经常召开全体会议，开会时间也不能过长，全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期只有半个月左右。而开会是代议制机关行使其权力的场合和权力行使的正当性、合法性的体现和保障。所以，全国人民代表大会不可能随时制定社会急需的法律；其三，全国人民代表大会在闭会期间无法行使职权，而为了保证国家权力机关行使职权的连续性，有效行使国家立法权，宪法规定全国人民代表大会设立常务委员会作为最高国家权力机关的常设机关，行使在全国人民代表大会闭会期间无法行使的权力，其中就包括国家立法权。
由此可见，全国人大常委会拥有的立法权是由全国人民代表大会的立法权派生出来的，这也表明我国的立法权是“一元”的，属于一院制国家。二是从全国人民代表大会常务委员会与全国人民代表大会的关系上分析：全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关的地位和性质，说明两机关关系的特殊性：一方面，两机关不是一种并列的平权的关系。因为《宪法》规定：全国人大常委会由全国人民代表大会选举产生，它对全国人民代表大会负责并报告工作，全国人民代表大会有权罢免其常委会的组成人员，全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权修改宪法和制定基本法律，全国人大常委会只是全国人民代表大会的常设机关，只能制定“法律以外的法律”，它对全国人民代表大会负责并报告工作，接受其监督；另一方面，两机关也不是一种简单的隶属关系。这是因为《宪法》也规定，全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权；全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，对基本法律可以进行部分的补充和修改，只是不得同该基本法律的基本原则相抵触，全国人大常委会有权解释宪法和法律。《立法法》还规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。
转贴于 通过以上分析说明：全国人大常委会不是简单的隶属于全国人大，两者也不是最高权力机关中简单的两个层次，因为它们既有不同层次的隶属关系，也有互补与制约的关系，这种纵横交错的立法关系，决定了由它们分别审议通过的法律并不存在效力位阶上的区别。
第四，从我国的立法和司法实践上分析，如果认为“基本法律”和基本法律以外的“其他法律”是上位法与下位法关系的话，类似《铁路法》与《民法通则》这种“其他法律”与“基本法律”所存在的“立法冲突”，在其他法律部门中也是广泛存在。例如我国的《民用航空法》在“对地面第三人损害的赔偿责任”一章中规定“依照本章规定应当承担责任的人证明损害是完全由于受害人或者其受雇人、人的过错造成的，免除其赔偿责任；应当承担责任的人证明损害是部分由于受害人或者其受雇人、人的过错造成的，相应减轻其赔偿责任”。这显然与《民法通则》对高度危险作业致害责任的规定不一致；再如，我国《电力法》第六十条也有类似《铁路法》的规定，即“因电力运行事故给用户或者第三人造成损害的，电力企业应当依法承担赔偿责任。电力运行事故由下列原因之一造成的，电力企业不承担责任：（一）不可抗力；（二）用户自身的过错。因用户或者第三人的过错给电力企业或者其他用户造成损害的，该用户或者第三人应当依法承担赔偿责任。”特别要指出的是，根据《电力法》的规定，最高法院还专门作出《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》，该《解释》第三条明确规定：因高压电造成他人人身损害有下列情形之一的，电力设施产权人不承担民事（一）不可抗力；（二）受害人一触点方式自杀、自伤；（三）受害人盗窃电能，盗窃、破坏电力设施或者因其他犯罪行为而引起触电事故；（四）受害人在电力设施保护区从事法律、行政法规所禁止的行为。上述规定和解释都与《民法通则》对高度危险作业致害责任的规定存在不同。还需要提出的是，《民法通则》确立的其他基本原则，有关“其他法律”的相关规定也与《民法通则》所确立的原则存在不同。例如，《民法通则》在“违反合同的民事责任”一节中规定“当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此所受到的损失”。而《铁路法》、《民用航空法》、《海商法》都有“限额赔偿”的规定，显然与《民法通则》规定的赔偿原则不同。这些“其他法律”与“基本法律”规定的不同，并在司法实践中得到认可和执行，说明 “基本法律”与“其他法律”不是上位法与下位法的关系，而是同位阶的法律：“基本法律”与“其他法律”的不同规定，不能理解为“立法冲突”，而是“其他法律”对“基本法律”一般规定做出的特殊规定。
综上分析说明，由全国人民代表大会审议通过的《民法通则》与由全国人大常委会审议通过的《铁路法》不是上位法与下位法的关系，是同一位阶的法律。两部法律对高速运输工具致害责任法定免责事由规定的不同，不是立法冲突，是《铁路法》针对铁路运输这种高度危险作业的特点，在《民法通则》对高度危险作业致害责任一般规定的的基础上，所作出的特殊规定。对两部法律的适用原则应根据《立法法》第83条关于“同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定所确立的 “特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则而优先适用《铁路法》。
三、对《铁路法》第五十八条规定的免责事由的理解
根据以上分析，处理铁路交通事故应优先使用《铁路法》。正确理解和把握《铁路法》第五十八条对免责事由的规定就成为正确处理铁路交通事故案件的关键。笔者认为，正确理解和把握《铁路法》第五十八条对免责事由的规定需要明确以下问题：
第一，要明确一个前提，即铁路运输企业“因受害人自身原因”被免责的，必须是事故的发生完全是由受害人自身原因造成的，即铁路运输企业对事故的发生没有任何过错才能免责，不具备这个前提，铁路运输企业就不能免责；如果铁路运输企业对事故的发生存在一定程度的过错，就要承担与其过错相当的责任。换言之，从事高危作业侵权人是否承担民事责任，不仅要看受害人过错的情况和性质，还要看从事高危作业侵权人自身是否有过错，单凭受害人一方面情况不能判定从事高危作业侵权人是否承担民事责任。
第二，要明确“受害人自身原因”的法律涵义。法律规定的“受害人自身原因”有质的规定性。在铁路交通事故中，受害人如存在过错，除故意外，从行为性质上分不外有两种：一般过失行为和违法违章行为。所谓一般过失行为，是指受害人没有尽到一般社会安全注意义务或采取适当措施来保护自己的人身及其他利益。这种过失并不导致铁路运输企业对事故责任的免除，充其量起到减轻铁路运输企业责任的作用。“受害人自身原因”不包括这种性质的过错；所谓违法违章行为，是指违反铁路法律法规禁止性规定的行为。受害人的这种行为可以导致铁路运输企业的免责，“受害人自身的原因”，专指这种性质的过错。例如，汽车驾驶员通过铁路有人看守道口，不听道口防护人员指挥，闯红灯，导致被火车撞轧，因这种原因发生的事故就属“受害人自身的原因”；如果是另外一种情况，道口防护人员严重失职，该亮红灯的没亮，该放横杆的没放，造成汽车司机误认为可以通过道口，这时尽管火车司机已鸣笛示警，但汽车驾驶员并未了望和引起注意，最终导致汽车被火车撞轧的事故。此种情况就不能认为汽车驾驶员有违反铁路法律法规禁止性规定的行为，但其有失于对自身安全注意保护的过错，这种过错尽管也是促成事故发生的一个原因，但不能导致铁路运输企业的免责。
第三，要全面理解和把握《铁路法》规定的免责事由的内容。《铁路法》第五十八条规定的 “受害人自身原因”非常原则，法条所列举的几种情况也未穷尽受害人自身原因的所有情况，可操作性差。笔者认为，根据《铁路法》的规定，铁路运输企业的免责事由可作如下理解和把握：铁路运输企业应对铁路运输事故造成的人身和财产损害承担承担赔偿责任。只有举证证明事故完全是由以下原因之一造成的，才可以免责：1、不可抗力；2、受害人以卧轨、撞车等方式自杀、自残的；3、受害人盗窃铁路器材、铁道通讯电力设备、破坏铁路设施或因其他犯罪行为而引起铁路交通事故的；4、受害人实施有关铁路法律、行政法规明令禁止的行为。对以上内容可通过司法解释的形式作出统一规定，以便于操作和执行。
四、在侵权人和受害人都存在过错的情况下赔偿责任的承担
对铁路交通事故的发生，铁路一方与受害一方都有过错，即混合过错的情况，如何承担责任？在铁路法院处理的铁路交通事故案件中多数属这种情况。笔者认为：混合过错适用过失相抵原则，《民法通则》第一百三十一条有明确规定。铁路交通事故致害责任在确定铁路一方赔偿比例时并不排斥对过失相抵原则的适用。但有两个问题需要说明：
其一，导致铁路交通事故的发生往往是未成年人的行为造成的，在这种情况下能否以“受害人自身原因”对待？回答应是肯定的。根据《民法通则》第一百三十三条规定的精神，行为人有无责任能力不影响赔偿责任的成立，只是此种责任应由无民事行为能力人或限制行为能力人的监护人承担。 因此，在未成年人，包括无民事行为能力人和限制民事行为能力人的行为成为铁路交通事故发生的直接原因时，应认定受害人的监护人的过错，在铁路一方没有任何过错的情况下，可以免除责任。
随着我国经济社会的迅猛发展，作为反映经济社会生活“晴雨表”的铁路建设如火如荼地飞速行进。截至2014年底，我国铁路运营里程已突破11万公里。在这 11万公里中，时速120公里及以上线路超过4万公里，其中时速160公里线路超过2万公里;高速铁路运营里程突破1.5万公里。当下的中国已成为世界上高速铁路运营里程最长、在建规模最大的国家。
欣喜与自豪之际，反观我国的铁路立法，则使我们不得轻松。日新月异的铁路建设与严重滞后的铁路立法之间的悖论，形成了一个立法无法回应和满足现实诉求的制度困境。第七届全国人大常委会于1990年9月7日通过的《中华人民共和国铁路法》，至今实施了20多年，其立法理念和诸多法律规范与现实的法治需求产生区隔甚至大相径庭。最突出的表征具象为两方面：一方面对铁路主管部门和铁路运输企业的有关权责规定不明，另一方面对铁路建设投资者、铁路旅客以及其他利害关系主体的权益保障规定不足。除此之外，关涉铁路的众多法规和规章，概莫如此。
铁路立法的滞后，在很大程度上影响到了铁路法学理论的学术研究，其研究成果数量寥寥，品质平平。根据笔者观察，从《铁路法》颁布实施至今，在仅为面世的4部铁路法学术专著中，多为对铁路法条的简单解释和说明。从此意义而言，对铁路法的深入研究，存在相当大的提升空间。
由黄河出版社出版，高健、王宏雷著的《铁路法学》，是迄今为止国内第一部以“铁路法学”命名的学术专著，也是一部系统研究、展示铁路法学研究成果的学术专著。该著作体例新颖、资料丰富，既有系统的理论研究，又有丰富的实务阐述;既关注铁路法的宏观构架，又注重铁路法的微观技术;既立足于基本的法律规范，又紧跟铁路建设发展的时代步伐。无论对铁路法学理论的阐释，抑或是对铁路立法框架的设置，该书无疑是一部全景展示铁路法学的开创性的学术著作，是一部融工具性、资料性、研究性、学术性于一体的学术专著。通览全书，著者匠心独运，亮点频现。试分述之。
一、体例新颖，创新度高
目前问世的铁路法专著并不多。按照出版时间顺序，现将4部著作介绍如下：
第一部是西南交通大学出版社1994年出版，焦隆英、张宏主编的《铁路法及铁路运输案例评析》，这部著作体例比较简单，内容比较单一，只是对当时颁布实施不久的《铁路法》的一些基本解释和一些铁路运输案件的简要分析。
第二部是中国铁道出版社2000年出版，张长青、孙林编著的《铁路法教程及案例》，这部著作较第一部著作内容略微丰富，虽然也有对铁路建设、铁路法律责任的分析，但内容仍然较为单一，主要围绕铁路运输合同进行阐述，未涵盖铁路从规划建设到运营管理整个过程的法律制度。
第三部是北京交通大学出版社2012年出版，张长青，郑翔著的《铁路法研究》，这本著作较作者2000年出版的《铁路法教程及案例》学术性更强一些，对我国铁路建设、铁路运输、铁路管理中重要的法律问题进行了较为系统的研究，内容较为丰富，但体例基本还是遵照前例，突破不大。
第四部是黄河出版社2012年出版，高健、王宏雷著的《铁路法学》，这本著作是国内第一部以“铁路法学”命名的学术专著，在体例安排上有较大创新。作者以系统论证铁路法的调整对象、基本原则、法律渊源等基本理论问题入手，继而从铁路规划、铁路建设、铁路客运、铁路货运、铁路安全等层面对铁路法律制度条分缕析，最后从铁路规划建设、铁路运输等角度考量铁路法律责任。这种体例既符合铁路建设发展的基本规律，又便于读者理解掌握，在一定程度上开创了铁路法学研究的新范式。
二、内容丰富，资料性强
从内容上相较而言，《铁路法学》一书比其他同类著作丰富厚重。在理论阐述方面，著者除从宏观角度系统论证了铁路法的调整对象、基本原则、体系及渊源之外，另对铁路法的发展尤其是WTO与铁路交通法制发展予以探究，而这些恰为同类著作所欠缺。
在铁路规划法律制度方面，除了对铁路规划的法律归制进行阐述外，还对我国中长期铁路网规划、国家十一五铁路规划做了重点介绍，这也填补了其他同类著作在此问题上的空白。
在铁路建设法律制度方面，梳理了铁路建设主体、工程管理、质量管理与竣工验收等问题，这比其他同类著作对铁路建设的研究内容更为丰富，更为完整。
在铁路旅客运输管理法律制度方面，除了对铁路旅客运输合同、行李包裹运输合同和特定运输合同进行阐述外，还详细介绍了分级管理、运输组织、站务管理、乘务管理、旅行服务管理、运能管理和客运监察等旅客运输内部管理制度，这也是其他同类著作尚未提及的。很显然，安排这些内容，拓展了该著作的受众范围，使得该著作不仅适宜从事铁路教学、理论研究人员阅读，也为广大铁路职工的培训提供了教材。
在铁路货物运输管理法律制度方面，则分别从普通货物运输管理、特殊货物运输管理以及危险货物运输三个向度对铁路货物运输进行了全面阐述。
在铁路安全法律制度方面，探讨了铁路及设施安全标准、与铁路有关的其他设置的安全标准、铁路安全保护区制度、铁路环境与综合治理、铁路安全法律监督等技术保障和制度设计难题，这从广度和深度上都拓宽了铁路法的研究视域。
在铁路运输法律责任方面，从两个纬度廓清了归责的方式与境域：一是立法层面上的民事责任、行政责任、刑事责任的界定;二是铁路技术层面上在铁路规划、建设、运输管理等环节对铁路运输法律责任的解析。相比之下，其他同类著作对此问题的论证则显单薄。
除此之外，著者关注我国铁路交通立法的最新发展，在论著中所采用的资料翔实新颖，内容涉及2005年4月1日施行的《铁路运输安全保护条例》和2007 年9月1日施行的《铁路交通事故应急救援规则》等法规和规章，其他相关数据资料多采权威及晚近资讯。这使得该书资料的丰富性和新颖性相得益彰，不仅仅是一本学术著作，还是一本资料丰富的工具书。
三、分析透彻，学术性强
该著作对铁路法相关理论的论证严密，分析透彻，学术性较强。在整体逻辑上，从铁路规划建设到铁路运营管理，从铁路安全管理到铁路事故处理，最后再阐述铁路运输法律责任，层层推进，环环相扣，突破了《铁路法》的桎梏。
在宏观层面上，对铁路法的调整对象、铁路法的基本属性和基本特征、铁路法学的研究对象、铁路法的基本原则、铁路法的体系和渊源等诸多基本问题和基本理论，都进行了独创性的分析和阐述。
在微观层面上，对诸多理论问题和现实问题，都进行了深入而理性地分析。比如对WTO与铁路交通法制的关系的解读;对WTO法律文本中涉及铁路开放的有关内容，包括开放的范围、开放的原则、开放的进度和限制性的规定等问题的破解;尤其对外资铁路规模小，方式单一，增长速度缓慢这一难题，从铁路管理制度、铁路企业组织形式、铁路运价管制等多维度地剥茧抽丝，并提出了极具可行性的解决方案;对《铁路法》第58条与《民法通则》第123条的冲突与适用，也另辟蹊径地予以精细的释明，等等。
四、关切现实，操作性强
该著作在阐述理论的同时，对现实问题也相当关注，尤其是对一些立法与现实不协调的领域给予了足够的关注，并根据实际情况，设计了合理的制度安排及其选择路径。
在铁路体制改革方面，不仅仅关注了铁路行政体制的变革，还重点针对当前对路网高度集合的情况，分析了国外发达国家，尤其是欧洲国家铁路体制的改革，并结合我国铁路实际情况，提出了自己的方案。
在铁路规划方面，针对当前铁路规划方面的不足，提出在适当扩大路网规模的同时，要将着力点应放在调整和优化路网结构上，并特别分析了将来应该创造条件将城际铁路和城际快速轨道交通纳入全国铁路发展规划，这也是我国铁路今后最大的增长点，从规划、体制及相关的经济政策上把这些铁路逐步纳入行业管理的范畴。
在铁路运输安全方面，针对当前铁路安全事故频发的现状，探讨了应该采取综合治理措施，最大限度减少铁路安全运营事故的对策。同时，提出了对《铁路法》和《铁路运输安全保护条例》进一步修订的一系列建设性意见。
在铁路交通事故侵权责任方面，结合我国国情、铁路运输企业的自身特点以及保险业的情况，尝试性地构想了如何确定我国铁路交通事故侵权责任归责原则。认为目前对于铁路交通事故的侵权赔偿责任既不能适用过错责任原则，又不能适用完全的无过错责任原则，而应该适用有限制的无过错责任原则。
此外，该著作对铁路建设、铁路客运、铁路货物运输等方面存在的诸多问题，从理论上给予了关切和可喜的探究。
荜路褴褛，以启山林。《铁路法学》是一部显示著者学术功底和学识敏锐度的开拓之作。惟其如此，尤显可贵。铁路领域市场经济的曙光初现，对铁路法治的需求越来越大，铁路法律的供给能否充裕，在很大程度上取决于铁路法学的理论构建与完善。职是之故，《铁路法学》所思虑的问题就成为理论界和实务界的共同议题。当然，该书探索性较强，所涉问题错根盘节，有些提法尚待商榷，有些观点还需推敲。作为一部学术著作，该书还留有提升学术品质和匡正规范的空间，比如缺少有关高速铁路立法的探讨，对诸如《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等一些新实施的法规与现实冲突的关注还不够深入等等。总之，著者孜孜矻矻，旁征博引，新说跌出，消弭陈见，所著《铁路法学》是一部全景展示铁路法学研究成果的开创性力作。
关键词：高速铁路；公众参与；有效性
我国地缘辽阔，铁路建设一直是我国交通建设中的重点，截至2015年，全国铁路营业里程达到12万km左右。高速铁路作为一种安全可靠、快捷舒适、低碳环保的运输方式，已经成为世界铁路的发展趋势，截至2015年底，我国高速铁路运营里程已达到1.9万km。随着我国高速铁路建设广度和深度的增加，与之伴随而生的环境、土地资源等影响铁路沿线居民生活的问题日益凸显。因此，如何在高速铁路建设过程中切实维护民众的合理合法权益，已经成为高速铁路建设初期应考虑的重要问题。
1 公众参与高速铁路建设的意义
公众参与高速铁路建设是指公众通过一定的方法和途径对高速铁路建设相关利益决策及实施产生一定的影响，通过参与有效地维护自身权益。高速铁路作为一种重要的交通运输方式，需要公众参与到其规划和建设等环节中，以更好地满足公众的利益需要。现阶段，公众可以通过听证会、座谈会、调查问卷、民意采集、公众参与热线等渠道参与到高速铁路的规划建设当中。通过公众参与，公众能够影响、支持政府行政管理活动，其参与过程在社会、政治、心理和技术等不同层面产生不同的作用和影响，这是公众参与的最大意义。
（1）推动实现服务型交通运输管理模式。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是我国政府行政体制改革的重要目标[4]。高速铁路建设的决策规划、监督、评估与公众利益息息相关，公众参与高速铁路建设，有利于提高公众对相关政策的了解和支持。同时，广泛而有序的公众参与，可以使政府信息更加透明化，使高速铁路建设更好地服务于人民，更加符合建设服务型社会的要求。因此，公众参与是转变政府职能、实现服务型交通运输管理模式的必要条件。
（2）提高决策过程透明度。高速铁路建设作为一种含有科学背景的公共决策，只有当这些决策经过具备科学素质的公众的讨论，才能真正称得上是民主决策。在高速铁路建设过程中只有将铁路建设的相关信息向公众公开，才能避免因公民不了解高速铁路建设的相关知识而对政府的决策产生抵触心理。因此，公民参与高速铁路的建设过程可以增加决策的公开性和透明度，保证政府出台的政策能够真实反映民众的利益需求，减少政府与公众之间的冲突与摩擦。
（3）降低政府决策风险。高速铁路建设关乎国家交通运输的长期发展，在推行中必将会遇到各种困难，进而阻碍相关政策的落实。因此，为使交通运输部门更加认真地履行其职责，利用公众的参与进行监督必不可少。通过公众的参与，可以使公众与政府之间建立紧密的信赖关系，同时公众也能够更加积极地支持高速铁路建设。
2 公众参与在高速铁路建设中的内在困境
交通运输是政府提供的一项基本公共服务，近年来随着高速铁路建设的不断发展，高速铁路在经济社会发展中所扮演的角色越来越重要。我国交通管理中公众参与的内容尽管在不断充实和完善，但由于处于起步阶段，仍存在许多局限和不足。
（1）缺乏透明的信息公开机制。高速铁路建设过程中的信息公开是公众参与其决策过程的重要环节，只有准确、及时地向公众公开信息，才能使公众参与顺利地进行。在决策过程中，为提高公众的参与程度，需要设计人员将复杂的专业技术知识转化为能被公众所理解的程度，才能使公众更加确切地表达自己的利益取向，从而有效地避免由于信息不透明，以及对专业知识的错误理解而造成的公众与决策者之间的冲突。
（2）高速铁路规划的专业性阻碍公众参与的程度。作为一种新兴的交通运输方式，高速铁路具有技术性高、专业性强的特点，其规划也具有较高的专业性和社会性[7-8]。因此，在策划高速铁路项目时，应在设计建设项目的同时充分保障公众的参与利益。但是在实际操作中，高速铁路项目规划决策的过程仍然缺乏充分的公众参与，使得公众的利益在决策过程中处于弱势地位。由于公众与决策者之间尚未建立良好的沟通机制，公众的诉求得不到合理的应答，对高速铁路的建设将会造成负面影响。
（3）缺乏健全的法律保护机制。在高速铁路建设中，健全的保护公众参与的法律机制是保证社会公平正义的前提。由于公众参与制度的兴起较晚，在公众参与的立法和法律保护机制方面还无法满足公众参与的要求。交通运输规划和决策领域中与公众参与程序相关的法律法规还不完善，并且过多地使用非强制性语言进行描述。例如，在法律法规中多使用“可以”等用语，使得法律规定缺乏强制性，消弱了公众参与的法律化和制度化。除此之外，现有法律中没有对公众参与的具体方法、途径、范围等进行规定，使法律效应大大减小。
（4）缺乏公众、专家、决策者之间的互动机制。现阶段，公众通过听证会、座谈会、调查问卷、民意采集、公众参与热线等渠道参与到高速铁路的建设中，并起到一定的积极作用，但公众参与的有效性仍存在不足。在我国高速铁路建设过程中的决策仍是以政府为主导，决策机制不够透明。近年来，由于政府不断引入专家参与到高速铁路建设过程中，虽然使高速铁路建设更加专业化，但是由于部分专家认为公众无须理解和认识其深层次的专业知识，使得一些专家以公众对其专业领域不认知为由，拒绝公众对高速铁路建设提出意见，从而造成公众对专家的不信任和专家对公众的不理睬。
3 加强高速铁路建设中公众参与的途径
3.1建立完善的信息公开程序
高速铁路作为一项以“为公众服务，提供便利交通”为核心的运输方式，需要时刻以公众利益为基础。因此，在高速铁路建设过程中建立完善的信息公开程序至关重要。信息公开主要包括3点：一是高速铁路建设的信息公开，包括选址、选线、占地等信息，建立贯穿始终的信息公开制度，使公众可以从政府的信息中全面、准确地了解高速铁路建设的全过程；二是公众参与的形式公开，可以为不同层次的公众设置多样的参与形式，如网站公开信息、听证会、电话咨询等方法，确保公众参与的广泛性和深入性；三是公众意见处理信息公开，可由具有高速铁路建设专业知识和理论研究能力的人员组成公众意见分析小组，由分析小组收集公众的不同意见后进行分析研究，向相关部门反映以便及时处理，最后将处理结果向公众公开。
3.2建立并完善公众参与的制度和程序
为使公众更广泛地参与到高速铁路的建设当中，需要有一套自上而下的、健全的、民主化的参与程序。我国的公众参与机制处于起步阶段，相应的法律和法规还不够完善。为使公民更好地参与到高速铁路的建设当中，应加强公众参与的制度和程序建设。一是应当在时机成熟时出台相关的法律，进一步明确规定公众参与的具体内容、方法、程序、权责等，在规定中加入强制性的约束，以便政府在制定高速铁路的相关政策时，公众能够积极主动地参与到政策的制定当中。二是从高速铁路的前期规划、可行性研究、工程设计和实施到竣工验收等各个阶段都需要建立能够保证相应的公众参与的法律法规，将公众参与渗透到高速铁路建设的每个环节，使公众在法律的保护下参与到高速铁路建设的整个过程。三是应设立相关民事、行政诉讼及赔偿程序等法律法规，例如，设立相应的奖惩方法，对积极主动协助公民进行民主参与的相关部门予以奖励，对阻碍公众参与的相关部门给予行政处罚，确保公民在参与权利受到损害时可以及时得到法律的保护。
3.3培养公众的参与意识
公众作为参与的主体，其参与意识和科学素养极大地影响着参与的效果，而教育宣传等活动是提高公众参与意识的有效途径。一方面，应大力推进学校教育和社会教育，增强公众对高速铁路相关知识的了解，倡导“我的交通我管理，我的交通我规划”的公众参与意识，让公众了解到高速铁路建设与自身利益的密切相关性。另一方面，应不断加强对公众参与的宣传力度，利用媒体、网络等途径向公众普及公众参与的重要性，使公众积极主动地参与到高速铁路建设中。公众参与的程度除了受参与主体的素质影响之外，还受到整个社会的民主化进程和法治化进程的约束，因而应不断完善公众参与机制，在政府、媒体、企业、个人的共同努力之下，逐渐形成规范的、权威的公众参与高速铁路建设的法律程序，使公众参与成为现实。
3.4建立公众、专家和政府之间积极互动的决策模式
随着民主意识的深入人心，公众越来越希望参与到政府的决策当中，从而更好地维护自身的权益，并推动政府决策的实施。高速铁路建设的高专业性客观上要求建立公众、专家和政府之间积极互动的决策模式。首先，这种模式建立的前提是相互信任，并且有法律保护，因而应提高政府行政的透明度，保证政府、专家和公众之间畅通的信息沟通渠道。其次，为保证决策过程的公开、透明，需要针对高速铁路建设的决策，设立独立的行政部门来协调公众参与过程中所需的信息、人力、物力等资源，使专家和公众更容易交流。第三，专家应在公众和政府之间起到良好的沟通桥梁作用，促进政府与公众之间的交流，而不是以专家的高姿态对公众的意见不予理睬。只有这样，才能保证政府、专家和公众之间的信任。
4 结束语
高速铁路建设作为现阶段我国铁路建设的重大投资项目，对经济社会的发展和公众生活质量的提高有着重大的影响。因此，在高速铁路的建设中必须引入公众参与，使高速铁路建设更加科学化和民主化。面对公众参与意识的不断提高，迫切需要建立和完善高速铁路建设中的参与机制，充分发挥公众参与对高速铁路建设的监督作用，以消除高速铁路大规模发展过程中可能给公众带来的消极影响，推动我国高速铁路的健康发展。
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关键词：综合运输法律法规；体系；运输法
一、研究构建综合交通运输法律法规体系的现实背景
综合运输体系是指用最恰当的方式去最大限度地满足有效的国民经济运输需求的交通运输体系。不同于传统的交通运输业只是五种运输方式的简单总和，综合运输体系更突出各种运输方式的协作配合，有机结合，连接贯通，达到运输发展的协调和运输管理的协同。所以说，发展综合交通运输不仅能提高交通运输总体效率和效益；同时增强交通运输组织管理；促使运输市场更加协调有序的发展。原交通部撤销、铁道部并入，交通运输部新成立以来，大部门体制改革被提上记事日程，综合交通运输法律法规体系构建作为体制建设的重要方面，其地位重要、作用突出。在2016年全国交通工作会议中，就如何实现“交通运输行业治理体系和治理能力现代化”又一次被推到风口浪尖，在今后五年综合交通运输工作部署和规划中要全面推进法治建设，加快形成完备的综合交通运输法治制度体系。交通运输法律体系本身作为交通运输管理活动的重要前提和依据，对运输活动当事人起到指引、评价、预测、强制和教育作用。梳理和完善综合交通运输科学发展的法规体系，构建适应新形势要求的、符合交通运输发展规律的体制机制，是大部门体制改革的重点工作之一。
二、目前学术界关于构建综合交通运输法律法规体系的主要观点
目前就综合交通运输法规体系研究展开了如下探讨：一、应建立一种什么样的交通运输法律法规体系。二、在现有的交通运输法规规章中，对需要重新建立，以及修改完善和立即废止的法律、法规和规章，做出判断、整理和说明。三、铁路、公路、水路、民航、邮政的法律、法规应如何衔接以提升综合运输效率等等。这些都有待于进行深入细致的研究，达到“及时性”要求。本文就关于“建立什么样的法律法规体系模式”的问题，梳理出两种体系结构模式构建观点：第一种综合交通运输法规体系“5+1”模式即道路、水路、铁路、民航法和管道交通运输法，分别调整五种运输方式内部关系，各自完善并在此基础上增加城市公共交通法规；第二种是制定道路、水路、铁路、民航和管道交通运输关系法，统一调整五种运输方式之间的关系，即综合运输促进的法规体系（“促进法”）。
三、对建立何种法律法规体系模式的两种观点的评析
在这两种不同观点下，研究结论或者完全倒向一边，或者完全赞成两者，或考虑如何协调两者，均对这两种模式的构建展开了理论分析和实际评析，力求找到一种符合我国综合运输发展和管理规律的模式。1.支持“5+1”模式。张庭柱认为交通运输部成立以后，提出了构建综合交通运输法律法规体系的想法。这并不是不是意味着要把现有的立法模式推倒重来，建立一套新的体系，而是在现行的交通法规体系基础上，将民航、邮政、城市客运的立法问题统一纳入进来，统筹考虑。交通立法还是应该遵循：铁路、公路、水路、民航、邮政由各行业主管部门根据自己的行业特征来制定的方式。我国按不同运输方式立法的做法已取得很大成果，不会也不可能制定一部能解决各种运输方式问题的法律，用一部综合运输法律调整几种运输方式几乎不可能实现。认为应该在保留铁路运输法规、道路运输法规、水路运输法规、民航运输法规、邮政法规体系的基础上，不专门增加综合运输促进的法规，而是修订和完善原有的几个法规体系，将需要调整的综合运输衔接问题在各自的法规体系中予以明确。2.既支持“5+1”模式，又支持“促进法”模式。张迎涛等人认为既要考虑制定道路交通运输法、水路交通运输法、铁路交通运输法、民航法和管道交通运输法，分别调整五种运输方式内部关系，又要考虑制定道路、水路、铁路、民航和管道交通运输关系法，统一调整五种运输方式之间的关系。3.考虑根据不同分类方法下选择不同模式（协调两者）。张迎涛等人提出对综合运输事项进行分类，认为在制定综合交通运输的法律时，可以根据上述分类进行立法，分别制定调整各种类型内部关系的法律和调整各种类型之间关系的法律。a）类型内部关系法是指调整各种类型内部事项的法律，把综合运输事项按某一标准分为几种类型，相应地制定几部调整类型内部事项的法律。例如，根据运输路径、状态、空间、对象的进行划分，分别制定不同的运输法；b）类型之间关系法是指调整各种类型之间关系的法律，将综合运输分为道路、水路、铁路、民航和管道交通运输等五种运输方式之后，从逻辑上讲，既要考虑制定道路交通运输法、水路交通运输法、铁路交通运输法、民航法和管道交通运输法，分别调整五种运输方式内部关系，又要考虑制定道路、水路、铁路、民航和管道交通运输关系法，统一调整五种运输方式之间的关系。4.对建立何种法律法规体系模式的预测。综合上述观点可以预测，按不同运输方式分别立法基本格局一时不会改变，原因在于，《民用航空法》、《铁路法》、《公路法》、《海商法》、《港口法》、《邮政法》、《海上交通安全法》已经实施多年，已经形成较为成熟的管理模式，加上各种运输方式有着自身发展的规律和特点，其管理依据的变更面临一些阻力，衔接还需要一段准备期和实验期。虽然这种按不同运输方式分别立法的基本格局暂时不会改变，但在一些法律法规层面，对管理方式的改进应予以进一步规定，如果加以改善将会更加符合现代道路运输管理的特点。如在对承运人责任限制制度方面、赔偿额度方面、旅客运输合同成立凭证方面等存在一些操作上的差异和管理上不能有效衔接，政府部门实际管理工作和人民生活出行带来不便，应在这些方面予以进一步研究。
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[3]张迎涛,李忠奎,周艾燕,武君婷,程悦.如何完善我国交通运输法规体系(上)[J].交通建设与管理,2010,11:64-65.
而7.23甬温铁路特大交通事故的赔偿，完全突破的《条例》规定的限制，或者说完全把《条例》抛在一边。站在法院的角度，以后类似的铁路交通事故，在铁路部门和被害人就赔偿未达成一致的情况下，铁路法院如何适法的问题就明晰地摆在面前。
国务院在1979年7月16日颁行的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》对路外伤亡的补偿最多不超过300元，并对困难受害人适当补偿粮票（粮票早在1994年就已退出历史舞台）。大家的不满意在于补偿的数额太少，远远落后于现实生活却迟迟不予更改。但2007年9月1日施行的《条例》中多年来“火车撞死人最多赔三百”这条被万人所指的条款，已不见踪影，也就是说，如果你因为不可抗拒或自身原因（这种证据又很难获得）丧生火车轮下，那300元的“人道主义救助”给不给，已无法律依据，因为《条例》规定，铁路运输企业不承担赔偿责任！《条例》又没有补偿的条款。事实上，铁路有关安监部门专门设立处理路外伤亡事件的职能科室，负责处理非铁路交通事故原因造成其他人员的人身损害，亦即我们常说的路外伤亡，无一例外的给予受害人一定程度上的补偿。现在在《条例》没有规定补偿情形的情况下，抢救和医疗费用、丧葬费用等补偿费用基本上都是铁路部门垫付的。
随着铁路建设的高速发展，非铁路交通事故不断发生，所造成其他人员人身损害即路外伤亡的人数呈逐年增加的态势，给予受害人及其家属适度的补偿，是不容回避的而且必须补偿的事实。这就需要制定在全国法院普遍的统一适用的办法或者规定，使得地方法院抑或铁路运输法院在适用法律上不致存在法律上理解不一致甚至冲突，在一定程度上避免铁路法院在处理路外伤亡的纠纷方面的不公正嫌疑，也避免出现《铁路法》被漠视的情况发生。最高人民法院根据实际生活中审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律不一致的情况，及时进行调研，并及时制定了《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）已于2010年3月16日起施行。解释规定因铁路运营事故造成的人身损害赔偿纠纷，由铁路运输法院管辖。赔偿权利人要求对方当事人承担侵权责任的，由事故发生地、列车最先到达地或者被告住所地铁路运输法院管辖；赔偿权利人依照合同法要求承运人承担违约责任予以人身损害赔偿的，由运输始发地、目的地或者被告住所地铁路运输法院管辖。同时解释规定，铁路运输造成人身损害的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；法律另有规定的，依照其规定。铁路运输法院作为人民法院中的一个重要组成部分，其司法审判活动要受到上级人民法院的监督，当事人对于铁路运输法院作出的裁判不服的，可以根据法律的规定，向各有关高级人民法院提出上诉或者提出再审申请，这也可以确保当事人获得保护和救济。另外，铁路运输活动有相当的专业性。铁路运输法院比地方法院更了解铁路运输的特殊性，这类案件由铁路运输法院专门管辖更为适当。
关键词：铁路旅客意外伤害强制保险；法律分析；经济分析
一、“7·23” 甬温线特别重大铁路交通事故赔偿问题案例分析
（一）事故赔偿金额三级跳
2011年7月23日20时34分， 北京至福州的D301次列车与杭州开往福州的D3115次列车追尾。 事故造成40人死亡，200多人受伤 [1] ，震惊全国。
事故发生后，有关各方在积极救援和救治的同时，开始进行事故赔偿工作。媒体披露的死亡赔偿金额最初定为17.2万元， 透露的计算依据是2007年国务院令第501号《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定，旅客人身伤亡赔偿限额15万元，行李损失赔偿限额2000元，再加上铁路旅客意外伤害强制保险的2万元法定赔偿，如果旅客死亡并未购买商业保险， 则事故中死亡的旅客可获得17.2万元赔偿款。 这不足20万元的死亡赔偿标准明显偏低，特别是《铁路旅客意外伤害强制保险条例》规定的2万元赔偿金额更是引起公众的强烈不满，事故赔偿标准如何确定已成为一个热点问题。
7月26日，“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故善后工作组有关负责人表示， 此次事故每位死亡旅客的赔偿金将依据国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》和《铁路旅客意外伤害强制保险条例》的规定，由事故赔偿金、一次性专项帮扶款以及爱心捐助款构成，总计人民币50万元。计算标准是“旅客人身伤亡赔偿限额15万元”，加“强制保险2万元”，再加上“20万元的保险理赔”，然后在这37万元的基础赔偿上，再加上遇难者家属交通费、安葬费、家属赡养费等，共计不超过45万元。若迅速达成赔偿协议，可另获5万元奖励。
国家领导人视察事故处理工作后，7月30日， 事故善后总指挥部认真听取了遇难人员家属等意见，充分进行了法律论证后，最终确定了91.5万的赔付标准。事故善后总指挥部根据《最高人民法院关于审理铁路运输人身赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的规定，研究决定以《中华人民共和国侵权责任法》为确定“7·23”事故损害赔偿标准的主要依据，赔偿标准正式确定为91.5万。91.5万元赔偿救助金主要包括死亡赔偿金、丧葬费及精神抚慰费和一次性救助金（含被抚养人生活费）。
（二）鲜为人知的铁路旅客意外伤害强制保险
“7·23”事故后，一个鲜为人知的险种——铁路旅客意外伤害强制保险成为大家热议的话题。铁路旅客意外伤害强制险的依据是1951年政务院财政经济委员会颁行的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。在1951年的最初规定中，铁路旅客保险费包含于票价内，一律按基本票价的2％收取，赔偿责任限额为1500元人民币， 并且明确了中国人民保险公司作为铁路旅客意外伤害强制保险的承保人。后来，人保公司退出了该险种运作， 铁道部直接接手了这项保险业务，并于1992年修改了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》（以下简称《条例》），将铁路事故的理赔责任金额确定为2万元，保费收取标准则沿用了一直以来的基本票价2％的规定，至今未变。
在这次确定“7·23”事故赔偿标准时， 虽然第二次、第三次确定的赔偿金额都有了较大提高，但增加的部分主要是一次性救助金，赔偿标准也变成了赔偿救助标准，而其中的强制保险赔偿仍为2万元。
二、 对现行铁路旅客意外伤害强制保险的法律分析
（一）铁路旅客意外伤害强制保险的法律依据不足
铁路部门实施旅客意外伤害强制保险的依据是1951年政务院财政经济委员会制定的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，1959年财政部、铁道部《关于铁路旅客意外伤害强制保险自1959年起由铁路接办的联合通知》和1992年由铁道部修订的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，这些条例是社会主义改造时期和计划经济条件下强化行政管理模式的产物，也是社会主义法律体系尚不完善时期的产物。随着我国社会主义市场经济体系和社会主义法律体系的逐步建立健全，《铁路旅客意外伤害强制保险条例》既超越了铁道部的立法权限，也不符合市场经济的风险自担原则。
其一，根据《立法》的相关规定，铁道部只有行政规章制定权，《条例》作为行政法规的主要范式，铁道部无权自行修订和，其自主修订的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》继续实施已有违法越权之嫌。
其二，铁道部是国务院组成部分，是行政机关，铁路运输企业是政企合一的企业，无论是以行政机关的身份还是企业法人的身份，都无权办理保险业务，由铁道部规定的铁路旅客意外伤害强制保险制度既不符合《保险法》的规定，也没有其他法律和行政法规的例外规定，可以说是于法无据。笔者检索铁道部官网，发现作为正在执行的规定，在网站的“规章制度”和“规范性文件”栏目中并未列示《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，这也从侧面验证了上述观点。
（二）现行铁路旅客意外伤害强制保险违反了强制保险的立法目的
