[关键词]公务员；专业技术类公务员；职位分类
[中图分类号]D035.2[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）08-0072-04
一、专业技术类公务员在现代管理中的重要作用
随着政府管理专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的数量需求和质量要求也不断提升，建设专业化的公务员队伍越来越重要。专业技术类公务员在现代公共管理中的地位和作用日益凸显。我国公共管理的实践表明，专业技术类公务员在推进公共管理实现专业技术化进程中具有不可替代的地位，在推动经济健康发展和保障社会繁荣稳定中发挥着举足轻重的作用。
1.现代社会发展要求公共管理不断提升专业技术水平。改革开放以来，我国社会发展步入了现代化突飞猛进的时期。科学技术在社会经济发展中的贡献率日益提高，科学技术是第一生产力成为人们的基本共识。现代社会发展的基本特征体现为科学技术的高度发达和专业分工的精细化。这就需要不断提升公共管理的专业化、技术化水平，而专业技术类公务员在这一转化中承担了主要任务，发挥了举足轻重的作用，为这一转化的顺利实现奠定重要基础。正是专业技术类公务员功能的有效发挥，我国公共管理专业技术水平得到了明显的提升，与社会发展的需求表现出一定的同步性。随着我国社会发展现代化程度的提高，对于政府的专业技术水平要求也进一步提高，专业技术类公务员在公共管理的事件发展中将将扮演更为重要的角色，发挥更大的作用。
2.政府提升国际竞争力要求以公共管理的专业技术能力为基础。国际的交流与合作是促进当代国家和地区经济社会发展的基本方式，因而经济全球化成为人类社会发展不可逆转的潮流。随着我国经济融入全球化的程度不断加深，国际交流与合作的领域不断拓展，维护国家根本利益的要求也越来越高，只有通过强化公共管理的专业技术能力，才能创造与国际接轨的平台和维护国家权益的基础。当代以全球化为特征的国际交流与合作，本质上是在以专业技术为核心的一整套规则体系内进行交往活动。了解和应用这套规则体系，是实现接轨和维权的根本保障。这对我国政府管理的专业技术能力提出了巨大的挑战，要求必须有能够精通这套规则体系、灵活应用这套规则体系的人员。公务员队伍中专业技术人员的储备和开发状况，在一定程度上决定了我们能否成功应对时代挑战，既深化合作交流，又能够有效维护国家利益。改革开放以来，我国专业技术类公务员在促进国际交流与合作中发挥的作用有目共睹，随着国际交流与合作的进一步加深，专业技术类公务员将面临更多的任务，履行更大的职责，发挥更为重要的作用。
二、专业技术类公务员的内涵及特点
目前尚无对专业技术类公务员内涵界定、职位特征及其特点的权威共识。本文将从对专业技术类公务员的内涵界定、专业技术类公务员职位特征，逐步提出专业技术类公务员的特点。
1.专业技术类公务员内涵界定。专业技术类公务员介于公务员和专业技术人员之间，其内涵界定首先要对公务员和专业技术人员进行界定。
《公务员法》对公务员界定：2006年1月1日起实施的《公务员法》第十四条规定，国家公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。国家实行公务员分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
专业技术人员的界定：关于专业技术人员一般从两个角度进行界定。从一般意义上讲，专业技术人才是指受过专门教育和职业培训，掌握现代化大生产专业分工中某一领域的专业知识和技能，在各种经济成分的机构中专门从事各种专业技术性工作和科学技术工作的人员，例如，工程师、教授、研究员、医师、律师、会计师、经纪人、检验检疫人员等。从统计意义上讲，目前我国专业技术人才是指：从事专业技术工作的人员，以及从事专业技术管理工作且己经在1983年以前评定了专业技术职称或者在1984年以后聘任了专业技术职务的人员。
专业技术类公务员界定：专业技术类公务员是我国公务员的一部分。公务员法提出专业技术类公务员这一名词，却没有给出具体界定。美国公务员《职位分类标准简介》[1]中第三部分“职位分类的原则和政策”的C款“GS覆盖的工作”将可分类的工作总结为五大类：专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作和其他工作。其中“专业性工作”意味着“需要某一科学领域内的相关知识或通过教育、培训获得与本科及以上学历相当的专门领域内的系统性知识，区别于普通教育。只有工作需要将不断学习获得的系统知识应用于制定新的文件或释义，或是完善数据、资料和方法，这样的工作才可以称为‘专业性工作’”。[2]本文借鉴美国职位分类中对专业技术类的界定，结合我国实际，依据公务员法，将专业技术类公务员界定为在机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。专业技术类职位首先体现为行业特有的专业技术岗位，如海关的商品归类、原产地管理专家；其次体现为一些社会通用性专业的技术岗位，如工程技术、化验技术等。如公安部门的法医鉴定、痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，国家安全部门的特种技术、特种翻译，外交部门的高级翻译等职位。此外，还有一些政府咨询研究机构也在此范围内。
根据上述特征和特点，专业技术职位首先体现为行业特有专业的技术岗位如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等；其次，体现为一些杜会通用性专业的技术岗位如工程技术、化验技术等方面。
2.专业技术类公务员的特点。专业技术类公务员是利用他们蕴藏在大脑中的知识和经验，来为组织创造价值的，相对于普通公务员而言，专业技术类公务员有以下特点：[3]
一是具有知识资本。专业技术类公务员拥有政府部门最稀缺、最宝贵的资本——知识资本和知识创新能力。特别是加入WTO后，关税壁垒逐步消除，技术壁垒成为保护国家经济利益的主要方式。研究表明，行政主管部门在国际贸易摩擦中能否及时提供有效的技术鉴定，直接影响在新形势下保护国家经济利益的政府能力。知识资本己逐渐成为一个国家政府能力的象征。
二是具有较高的创造性和自主性。专业技术类人才以知识创新为其核心工作内容，从事的不是简单的机械体力劳动，他们面对的是组织外部复杂多边的环境，不断收集信息，学习新知识，积累经验，应付工作中可能出现的问题，运用智慧进行创造性思维，不断形成新的知识成果。因此他们更倾向于拥有宽松、高度自主的工作环境，并在工作中表现出较高的自我管理能力。他们希望而且能够通过自我引导、自我管理、自我监督、自我约束，灵活完成自己的工作。
三是具有较高的流动性。专业技术类公务员了解自身具有的知识技能对组织的价值，因此现实中他们更多的忠诚于自己的专业，而可能较低的忠诚于所在的单位、部门。专业技术类公务员具有知识资本，具有较好的环境适应能力，因而他们拥有远高于非技术类公务员的职业选择能力。如果工作岗位没有足够的吸引力，不能满足其需求，他们容易产生离职意向，寻找新的岗位。
四是高自我实现需要。专业技术类公务员实现自我价值的欲望很强，追求终身就业能力，因此他们有很强的学习意愿，需要经常更新知识；在需求层次的金字塔中，与金钱等生理需要因素比，他们更注重自我价值的实现，处于需求金字塔的上部。他们成就欲望较强，愿意接受具有挑战性的工作。
五是具有较纯真的个性。专业技术类公务员富于才智，精通专业，而且大多尊重知识，崇拜真理，信奉科学，而且很少随波逐流，趋炎附势、奉迎权势或权威。传统组织层级中的职位权威往往对他们不具有绝对的控制力和约束力。
三、 我国专业技术类公务员的管理现状
专业技术类公务员在现有国家机关特别是政府部门中一直客观存在，如公安部门的法医与技术刑侦职位，是我国政府管理中重要的组成部分。这类公务员在政府机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障。其所担任的职位具有区别于其他类别职位的纯技术性、低替代性和技术权威性的特征。由于专业技术职位纯技术性和低替代性的特点，决定了这必然是一支“少而精”的队伍。就公安部门而言，约有近10万从事专业技术工作的公务员广泛分布在全国公安机关的各类专业岗位上，约占公安行政机关公务员总数的4%，海关专业技术类公务员约占海关公务员总数的6%。。
随着政府职能的转变和管理专业化发展，政府对专业技术类公务员的需求和职业要求与日俱增。专业技术类公务员管理和发展，引起了党和国家的高度重视，2005年4月，全国人大常委会通过了《公务员法》，确立了公务员职位分类制度，明确将专业技术类公务员作为并行于综合管理类、行政执法类的独立类别，并提出要设置相应的职务序列。目前国家对专业技术类公务员的管理制度正处在研究建设过程中，专业技术类公务员的管理体制按照综合管理类公务员的管理体制运行外，尚没有形成完整的针对专业技术类公务员的管理制度。基于此，专业技术类公务员管理呈现以下几个突出特点：
1.现有专业技术类公务员不能满足政府公共管理的需要。国际经济政治一体化、强化政府公共服务与管理的职能，对专业技术类公务员的需求日益强烈。目前，政府公共管理环境复杂多变，政府职能转变提出更高的技术监管、技术服务需求，公共服务的技术化、标准化、专业化水平不断提高，对专业技术类公务员队伍建设提出了客观现实需求。目前我国不但缺乏高素质、专业化、国际化的专业技术类公务员队伍，而且现有的专业技术类公务员队伍数量不足、流失严重，难以满足政府公共管理与服务的需求。与此同时，虽然从公务员立法层面规定了综合管理类、行政执法类与专业技术类公务员分类管理，但是在实际执行和实施措施上，专业技术类公务员分类管理处于制度“空转”期，专业技术类公务员的范围界定尚不清晰，这导致了专业技术队伍建设的对象不明确，数量增长、素质提高也就难以落实。一项研究调查发现，不论从数量上，还是素质上，现有的专业技术类公务员都不能满足政府公共管理的需要；相对而言，从事专业技术工作的公务人员数量缺口更大。
2.现行管理制度不能满足专业技术类公务员的需要。由于目前专业技术类公务员按照综合管理类进行大一统的管理，使得其职务晋升滞后、级别与工资偏低，职业发展空间受到限制，职业发展的满意度和薪酬满意度都不高。现行的从事专业技术工作的公务员按照综合管理类公务员和非领导职务序定职务与级别工资，不能很好体现其专业技术职位价值与专业能力，导致了其薪酬水平与社会同类专业技术人员相比偏低，对专业技术类公务员的薪酬激励效果不好，薪酬满意度很低。调查发现，不论是从事专业技术工作的公务员个体，还是负责公务员管理的人事部门或技术部门，都普遍反映了有必要建立独立的专业技术类公务员职务升降、级别升降和工资升降机制。特别是从事专业技术类公务员的个体，对自己目前的职位薪酬水平、职业发展、职务晋升满意度很低，对于制定专业技术类公务员专门的管理制度呼声比较强烈。
3.现有公务员激励机制不利于专业技术类公务员成长。专业技术类公务员由于他们从事的工作的纯技术性特征，并不以履行综合管理类职位所强调的管理职能为主，忽视其职位价值和职位特点，令其统一按照综合管理类职位进行职务和级别晋升，势必导致晋升滞后、工资待遇偏低，既不能激励专业技术类公务员，不利于专业技术类公务员队伍建设，也不能满足政府对专业技术类公务员的需求。目前在全社会的范围内专业技术人员的薪酬是较高的，但现行的公务员薪酬制度造成了公务员队伍中的专业技术人员的薪酬较之社会其它专业技术人员整体水平明显偏低[4]，低薪造成公务员心态的不平，导致政府难于吸引和留住高层次人才，不利于公务员队伍的稳定。因此，这种符合专业技术类职位特征、满足政府对专业技术类公务员人才需要的专门管理制度缺失的客观现实，要求尽快建立专门的专业技术类公务员管理制度，构建独立的职务、级别和工资升降机制。
2011年，北京市档案局在全市专职档案员中开展了问卷调查，回收了有效调查问卷641份。在回答“不想取得高一级职称的原因”时，269位被访者认为是“本人是公务员或参照公务员管理”，104位被访者认为是“职称不与工资挂钩”。[5]可见，公务员的身份限制和“职称不与工资挂钩”是影响专业技术人才成长的主要因素。
4.政府培训工作没有针对专业技术类公务员特殊性。 我国推行公务员制度以来，公务员培训工作围绕高素质专业化的公务员队伍建设目标，普遍开展了初任培训、任职培训、专业与岗位培训和更新知识培训等。但现行公务员培训主要依靠组织行为推动，公务员培训制度的落实情况不理想、机制不健全，其影响因素是多种多样的。[6]例如：对公务员培训工作的战略意义和紧迫性认识不足；机构改革、人员精简，业务工作任务重，缺少必要的培训时问；上级部门对工作质量与效率以及创新的要求不严，下级部门没有感受到更新知识的必要压力等等，还体现在对专业技术类公务员培训工作重视程度不够，培训组织管理不到位。一项研究问卷调查的统计结果显示，目前的专业技术工作部门尚能经常组织从事专业技术工作的公务员培训，而公务员管理部门对专业技术类公务员的培训就相对较少。而另一方面，从事专业技术工作的公务员普遍反映需要获得社会承认的、通用的专业技术职务资格证书，但是目前仍然有相当一部分公务员并不具备相应的专业技术资格证书，拥有专业技术资格证书的，其证书的功能也没有获得充分体现。由于专业技术类公务员培训不能针对专业技术类公务员的特点，培训难以往深层次发展，导致了专业技术类公务员普遍缺乏培训的自觉性，主动性，培训效果不理想。在这种背景下，专业技术类公务员的专业技术培训的数量及质量难以保证，对专业技术类公务员的自我发展需要难以满足。
四、专业技术类公务员管理的对策建议
随着我国政治体制和政府机构改革，政府管理专业化程度的提高，对专业技术人员的要求也越来越高。虽然《公务员法》提出按照公务员职位的性质、特点和管理需要进行分类管理，但还没有建立专业技术类公务员管理配套法规，目前我国专业技术类公务员都采用综合管理类公务员的职务序列。专业技术类公务员有其自身的特点，现行政策晋升、晋级通道狭小，无法满足这部分人才管理需要，造成政府部门经常招聘不到优秀的专业技术人才和己进入政府部门的专业技术人才逐渐流失的现象，迫切需要建立适合专业技术类公务员特点专业技术类公务员管理配套法规。本文针对专业技术类公务员管理配套法规应注意的问题从八个方面加以探索。
一是专业技术类公务员适用范围问题。制定专业技术类公务员管理办法首先要确定专业技术类公务员适用范围。首先要进行分类标准的设计，从类别标准；能力标准和职业标准等三个层次上进行设计；其次要设置专业技术职位，可依据职能、规格、编制限额、职数以及结构比例等四大要素进行专业技术职位设置；再次要在分类标准和职位确定的基础上，进行专业技术类公务员身份确定，建议采用四大识别系统进行身份确定，即身份识别、职务识别、职位识别和资格识别；
二是领导岗位的专业技术类公务员管理问题。原则上专业技术类公务员为非领导职务，个别在领导岗位上的专业技术类公务员涉及到双肩挑的问题，应为此建立合理的管理制度；四是专业技术类公务员的考录和晋升问题。鉴于专业技术类公务员的特性，在考录管理上甄别的标准和方式都要有针对性；
三是专业技术类公务员的考录和晋升问题。鉴于专业技术类公务员的特性，在考录管理上甄别的标准和方式都要有针对性；在不同的职业生涯阶段，专业技术人员会因为年龄、技术知识、家庭等因素的影响产生不同的职业发展愿望，有的希望在专业通道上继续晋升，有的则倾向于从事管理职务。应从组织的需要和专业技术类公务员整个职业生涯的角度，来帮助建立职业生涯规划，合理晋升；
四是专业技术类公务员的培训问题。在培训的内容、频率和强度上专业技术类公务员与其他两类公务员存在较大差异，建议建立专门的专业技术类公务员继续教育制度，以保证专业技术类公务员队伍素质可持续发展，并通过这一制度给予培训资源的保证。
五是专业技术类公务员的薪酬问题。在完善公务员分类管理的基础上，对不同类型公务员应采取不同薪酬制度的薪酬多轨制方向改进。 对于创造性、主动性与部门绩效呈明显正相关的专业技术类公务员，可以逐步实行按照绩效考核有较大浮动幅度的薪酬制以强化激励作用，调动他们的积极性。
六是参公单位专业技术类公务员适应性管理问题。参公管理的事业单位，之前因为其专业技术工作特点鲜明被限定为事业单位，由于其工作性质在许多方面有行政机构的特征而实行参公改革，其工作人员的工资分配直接按照综合管理类公务员执行，对具有较高专业技术能力的工作者的心理冲击很大。对此，在参公进程中要注意对专业技术类公务员的适应性管理；
七是专业技术类公务员聘任管理问题。与其他两类公务员相比，专业技术类公务员流动性比较强，稳定性不是很高，基于此特点，一般性专业技术类公务员可以采用聘任制管理方式，既可吸取社会优质资源，又可以保证专业技术类公务员队伍整体上处理好动态性和稳定性相统一关系；
最后是专业技术类公务员社会流动问题。通过设立和社会对接的专业技术类公务员评价体系，可以打通专业技术人才在不同组织之间的流动，有利于社会上最优的资源流向政府。
[参考文献]
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[4]范继斌.我国专业技术型公务员薪酬制度浅探[J].汕头大学学报，2006（3）.
Abstract: As a part of human resource management, career planning has a positive meaning for personal development in an organization. Introduce the idea and method of career planning into government sector is good for enhancing the government efficiency, locating the civil servants clearly, and making the “people oriented” government actualized. This study base on the significance of developing career planning in government, analysis the difficulties, demonstrate the importance of the sense of liability of civil servants, and then to table the proposal that making the civil servants’ liability system and the career planning system integrated.
关键词:职业生涯规划 政府部门 公务员 责任意识
Key words: Career Planning Government Civil Servant the Sense of Liability
作者简介:陈晶妍(1987-),女,汉族,浙江衢州人,中国人民大学公共管理学院行政管理系硕士研究生,主要研究方向:政府管理与府际关系。
自美国人事管理专家施恩教授,在20世纪60年代首先提出“职业生涯规划”的概念以来,职业生涯规划作为人力资源管理的重要组成部分,已有将近50年的发展历程。职业生涯,“是指一个人一生从事工作经历的总称,特别包括其职位变迁、职务变化以及个人通过工作实现理想和愿望的发展历程,反映着个人在人生不同阶段行为的取向和态度、价值观”(1)。职业生涯规划则是指组织根据自身发展目标和发展要求,通过职业指导、咨询、培训等手段,加强组织成员对个人职业发展的认知,从而在促进组织发展的过程中,鼓励成员职业发展目标的实现。职业生涯规划作为一套管理工具一直被运用于私营部门的人力资源管理之中。随着20世纪80年代新公共管理运动的兴起及其对企业家精神的呼吁,私营部门的许多管理方法都在政府部门中得到了借鉴和运用。在政府人事行政管理改革进程中,职业生涯规划的理念也被引入政府,成为政府部门人力资源管理和开发的重要组成部分,也成了传统人事行政管理与人力资源管理的一大区别。鉴于政府部门与私营部门在人力资源运作上的本质性区别,政府部门在进行职业生涯规划时应当注重自身特点,充分考虑公务员的角色复杂性,把握政府部门人力资源管理的主导方向。
一、政府部门参与公务员职业生涯规划的意义
根据职业生涯规划的定义,政府部门职业生涯规划就是指政府参与公务员个人的职业生涯规划。政府之所以需要参与公务员的职业生涯规划,并建立相应的支持体系,是有其历史和现实意义的。
(一)职业生涯规划是现代人力资源管理“人本”理念的独特体现
现代人力资源管理与传统人事行政管理的本质区别是对组织中“人”的态度。以工具理性为原则的传统人事行政管理,把个人与组织对立起来。一方面,认为个人只是实现组织目标的工具,强调个人对组织的义务,而忽视组织对个人的关注;另一方面,“经济人”假设单纯从个体利益的角度出发,认为个人从事工作只是为了获取利益。(2) 在这种人事管理理念的诱导下,组织与个人总是消极地看待对方,不仅影响了组织的运行效率,也减损了个人在组织中的有效贡献。现代人力资源管理的出现,在理念上转向了“人本主义”,把人的能力、兴趣、潜能等作为一种资源来看待,使其可以挖掘和开发。当然,关注组织中的个人,仅有理念和态度还不够,形式的存在与外显也是必须的。职业生涯规划,以组织参与个人职业路径设计、兴趣爱好表达、工作能力测量、自治潜能开发等职业发展内容的形式,为个人在组织中设置了合理的自我实现途径,既有利于加强个人在工作中的自我认知,又能促进组织与个人的交流和沟通,充分展现了人在组织中价值。因而,职业生涯规划,能够成为现代人力资源管理在管理理念上,更胜于传统人事行政的最佳佐证。
(二)政府部门人力资源的开发需要与之匹配的职业生涯规划
一是政府部门人力资源开发的目的需要职业生涯规划体系的支持。政府部门引入人力资源管理,以取代传统的人事行政,重在吸收现代管理的先进理念,激活原本就贮存在政府部门内的人力资本。职业生涯规划作为人力资源管理体系中的重要组成部分,在政府部门人力资源管理和开发中不应被扬弃,相反,应当结合政府自身特点将其吸纳以至融合。二是政府部门人力资源管理的体系架构以职业生涯规划为起点。按照私营部门人力资源管理体系的基本设置,经过吸收和借鉴,政府部门人力资源开发可以分为六个机制,其中占据首位的就是“规划与职业发展机制,其设计重点在于政府部门规划与公务员职业生涯发展道路和目标的互动,使公务员在政府部门中成为自主有效发展的人”。(3) 在使公务员个人价值与政府目标有效匹配的过程中,职业生涯规划与职位管理、工作分析、绩效评估、薪酬管理、教育培训等多个制度体系形成一种相互支撑、串联交错的关系,为公务员施展才能、规划事业搭建平台。
(三)政府参与公务员职业生涯规划有助于公务员的角色定位
现代人力资源管理讲求个人目标与组织目标的契合,政府部门也不例外。然而,政府部门的职业生涯规划不同于私营部门的,这是政府的特殊职能以及公务员的特殊角色使然。相对于私营部门以盈利为主的组织目标,政府部门的组织目标要复杂得多。这是因为,政府为民而设,想民所想,组织目标的设定来自于社会需求,服务于公共利益。公务员身处于政府部门之中,在服务社会的同时也有合理的自我实现需求。公务员的双重角色,增加了政府部门职业生涯规划的难度,也让其负有特殊的使命,即不仅要实现公务员个人目标与政府目标的兼容,还要促进公务员个人发展与社会发展相适应。更为关键的是,要让公务员找到适合自己的发展路径,增强服务的主动性,找到工作的愉悦感,在明确自身角色定位的同时,达到自我价值最大化。
二、政府部门职业生涯规划的困难
(一)缺乏统一的理论体系
尽管国内外专家、学者不断寻找公、私部门职业生涯规划的共同点,但这种共同点多停留于操作层面,两者的差异却是本质性的。例如,政府部门以维护和实现公共利益为准绳,对社会资源进行权威性分配,在追求经济发展的同时也要兼顾社会公平,拥有强制力的同时也要注重回应性,这是私营部门所不具备的特点,也就决定了对受雇于这两个部门的工作人员将有不同的评价标准。目前,“无论是国外还是国内,对职业生涯规划的研究领域主要集中在以企业为载体的个人,对于政府公务员的职业规划还没有形成统一的规范。”(4) 近几年,国内对政府部门职业生涯规划的理论研究不断成熟,在许多方面结合政府特点进行了探究,包括概念界定、职业阶段划分、基本理念、主要方法、支持体系、主要困境、实现手段等。然而,总体来看缺乏一套完整、统一的理论体系为指导,尤其是在角色划分、技术手段、价值匹配、路径设置等方面尚未达成共识。因而,也无法有效地指导政府部门职业生涯规划的实践。
(二)公务员自身目标与政府目标的低匹配度
职业生涯规划首先要解决的问题就是让组织目标与个人目标相匹配,达致组织与人共同发展的境界。政府部门受传统人事管理理念的影响,对个人在心理和价值层面的关注度一直很低。资本主义国家为了实现公务员管理的“去价值化”,专门将公职人员分为政务官和事务官,事务官作为职业文官,不隶属于任何政党,不能带有政治偏见,以完成政府事务为首要任务。事实证明,这种完全的“价值中立”陷入了工具理性的困境之中。我国在传统的人事管理中,一直强调党和政府的目标高于公务员自身目标,人民利益高于公务员自身利益。政府部门对公共利益的重视和对公务员公共责任的要求十分正确,问题在于需要一条渠道、一种方法,将其转化为公务员能够理解、认同、吸纳的工作动力。这一点,我们至今仍在探索。开展职业生涯规划或许是一个较好的途径,但效果如何还要看这项制度在政府部门的适应性。总而言之,既不能因为重视个人职业发展而过多地抬高个人需求,也不能因为强调政府目标和公务员责任而轻视公务员的自身利益。
(三)公务员的职业发展路径的单一性
促使员那个政府部门的职业发展路径比私营部门相对单一,这也是由政府工作的特殊性所决定的。在私营部门,如果个人对当下的工作存在物质或精神上的不满意,相同技术领域内还有很多私营组织可供选择;然而在政府,晋升、选拔和岗位调动是更换工作的主要方式,并且作为行政命令的一部分来执行。公务员虽然可以通过政府部门内、政府与企事业单位间的岗位交流和干部选拔更换工作,但选择面和自主性显然不如私营部门。因此,在有限的职业发展通路内,公务员的职业发展面相对较窄。但这并不意味着只能有一种价值追求,也并不意味着“当领导事实上成为公务员实现人生价值的唯一途径”(5)。
在职业发展路径单一的情况下,公务员对于自我角色的认知具有重要的意义。选择了政府公务员这个角色,就等于选择了公共利益和政府责任,如何在服务公众的过程中实现个人价值的最大化,才应当是公务员职业生涯规划的目标。要获致公务员的这种认知,政府部门应尽可能地为公务员提供各种交流、晋升、培训机会,当然,这种机会的获得也是以良好的工作绩效为前提的。有了这种认知,公务员就仍然可以在上升渠道有限的前提下通过服务公益来寻求多元化的发展。
三、政府部门职业生涯规划的选择――对公务员职业生涯规划中责任意识的再审视
(一)公务员的角色特殊性决定了其责任的特殊性
“责任”对应于“角色”,“一个人对社会、对他人负有什么样的责任义务,以及所负责人义务的重大程度,完全取决于他所应承当的社会角色的性质”(6)。然而,“人在职业活动中,人的社会角色职业化了,固着在人的岗位和职务上。因而,人在职业活动中的责任义务总是与他所在的岗位和所拥有的职务联系在一起的”(7)。基于此,公务员的责任与政府部门的具体职位和职务联系在一起,因而政府部门工作的特殊性将直接反映在公务员的责任义务上。公务员代表政府行使行政职权,其责任具有多重性的特征。“公务员的责任应包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。”(8) 其中,政治和行政责任是公务员区别于其他从业人员的主要职业责任,要求公务员以公共利益为重,以行政命令为先。这是公务员的职业特点,也是其角色定位。
(二)责任意识的重要性要求职业生涯规划中建立有助于公务员主动承担责任的机制
公务员责任的实现依赖于自身的责任意识,它影响着公务员的自我认知、价值判断、工作兴趣以及对工作绩效的期望值。重申公务员责任意识对政府部门职业生涯规划的意义主要体现在以下几个方面:
首先,责任是构建一个组织的必要条件。管理学大师彼得・德鲁克曾言:“在后资本主义社会,构建社会与组织的原理一定是责任。这种组织社会或者知识社会,要求组织必须以责任为基础。”(9) 责任意味着忠诚,是组织认同感的表达形式。社会任何组织的稳定和发展都离不开组织成员的责任意识,政府部门尤其如此。公务员的责任意识不仅关系政府部门的公信力,更关系民众的利益与社会的安定。
其次,责任意识是个人寻求职业发展的内在动力。对组织有责任感,对工作有责任心,才会时刻提醒自己不断进步,做好工作的同时也期望在组织中发挥更大的个人价值。“一般说来,公务员的责任意识,也就是这种内在动力。主要来源于公务员个人所具备的良心、责任感、道德水平。”(10) 一个责任意识强的公务员,往往会自觉、自主地履行责任,职业生涯规划只是一种辅的自我管理方式;相反,一个责任意识较弱的公务员,在处理事情时往往缺乏原则性和方向性,职业生涯规划在这类公务员身上总是很难实现,因为再多的技术手段也解决不了个人内心的职业发展困惑。
最后,政府部门职业生涯规划的特殊性,要求格外重视公务员的责任意识。官僚制的金字塔结构从本质上限定了政府内的职业发展通路,绩效薪酬虽然可行,但工作量的差别并不大。正如“职业锚”理论对职业的分类,政府部门的工作本身就属于安稳型。因而,公务员仅凭积极的职业生涯规划,就想实现自己在政府部门内的重大飞跃还是很困难的。只有提升公务员的责任意识,让公务员在有限的职业发展空间内较好地表现自我,在具体的工作中较多地展现才能,才能在责任意识的引导下实现职业生命与社会责任的契合。
有鉴于此,政府部门职业生涯规划的当务之急,就是要建立有助于公务员主动承担责任的制度机制,惟有如此,才能不断巩固公务员的责任意识,并使其转化为现实的责任行政。由此,政府部门职业生涯规划就实现了它的社会使命。
参考文献:
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【2】参见孙柏瑛、祁光华编著:公共部门人力资源开发与管理[M],中国人民大学出版社,2004.3,P231
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【5】梁文懋、杨龙兴:我国公务员职业生涯规划支持体系建设刍议[J],江西社会科学,2006.8
【6】 张康之著:公共管理伦理学[M],中国人民大学出版社,2003.9,P187
【7】 同上,P183
【8】 郑维杰:公务员的责任意识与价值观念[J],辽宁行政学院学报,2003年第5期
关键词：职位分类；品位分类；职业发展
中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：1673-291X（2012）23-0192-03
近年来，“国考热”俨然已经成为一种社会现象。几百个人甚至是几千人竞争一个职位，这无疑表明公务员已逐渐成为广大求职者的首选职业目标。随着越来越多高质量优秀的人才进入公务员系统，公务员职业发展的管理问题就显得尤为重要。2006年1月1日正式施行的《公务员法》以制度设计的全新理念，完善了公务员的职位分类制度。公务员职位类别按照职位的性质、特点和管理需要分为：综合管理类、行政执法类、专业技术类等类别，进一步明确了公务员培训制度和交流制度，为公务员的职业生涯发展开辟了新的道路，也对公务员的管理提出了新的要求。本文将以此为背景，首先从理论上探讨不同分类制度下公务员职业发展的路径选择，具体分析我国公务员职位分类制度下的公务员职业发展的模式。
一、理论溯源
（一）经济人：公务员的基础人性
穆勒指出，“经济人”是指会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化的人[1]。经济人概念是对人类行为中的普遍原则的抽象。正如加里·贝克尔所言，政客也罢、商人也好，利己主义也好、利他主义也好，各种人的各种活动的目的只有一个，那就是追求效用最大，而不管这些人的职业和这些人的活动是否具有商业性质[2]。这即是说，“经济人”假设同样适合于公务员，公务员的“经济人”本性是一种客观存在的社会现实，它不会因公务员职位、头衔、身份的改变而改变。因此，公务员从个人利益的角度出发追求职业发展空间是可以理解的。反过来说，若现有的公务员管理制度无法给广大的公务员队伍提供可期望的职业发展空间和路径，相应地会带来很多负面的影响，比如职业倦怠、工作积极性和效率低下等。
（二）职业发展的概念
所谓职业发展就是个人在步入工作岗位后所承担职务的连续的过程，主要包括“外在职业发展”和“内在职业发展”。“外在职业发展”是指招聘、培训、晋升、解聘、退休等各个阶段在内的一种职业通路；而“内在职业发展”则更多地注重主观特征，涉及一个人的价值观、需要、动机、能力、发展取向等。20世纪80年代以来，随着公共组织管理环境的变化，公共部门人力资源管理呈现出新的特点和趋势，其中强调和重视公职人员的学习和职业生涯发展就是一个重要的特点和趋势。一方面，要求公职人员通过继续学习不断提供其业务能力和素质，满足公共服务的需求；另一方面，也表明组织开始关注于公务员的个体职业需求，力求使个体价值实现与组织目标相协调，实现对人才的合理使用。
（三）公务员职位分类制度
职位分类是以“事”为对象的分类，它考虑的是职位本身的四大因素：工作、性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件。根据这些因素，它把许多复杂的工作岗位划分为不同的类别和等级，对每个职级做出准确的定义和说明，为国家公务员用统一标准进行管理提供了依据。
与职位分类相对应的是品位分类，它是以“人”为对象的分类，强调依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历等）和身份（如地位、薪金等）等标准要素，划分为不同的等级类别。品位分类主张以人为中心，遵循“因人择事”原则，要求公务员一旦被授予一定级别后，不管做何事或调何处，均可享受该级别待遇。
二、现实背景
结合现实情况来看，由于我国公务员管理制度方面的欠缺和不完善，我国公务员职业发展遇到的呈现出的问题很多。虽然我国《公务员法》理论上规定我国公务员除了职务晋升外还包括级别晋升，公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别，但在实际运行中，还只是处于文本规定的阶段，还未在现实中具体实施。经相关调查也发现，大部分的公务员对于自身的级别也不甚了解。目前，我国公务员职业晋升的路径主要是依靠职务的晋升。单一的职业发展通路在很大程度上限定了大多数公务员职业晋升的希望，加之，公务员晋升中不公平的现象严重，旧的论资排辈现象还依旧长期存在，公开的民主监督和法律保障问题已成为悬而未决的问题。许多的人治上产生的腐败，官僚作风磨灭了有理想、有抱负的年轻公务员的雄心，严重挫伤了他们的工作积极性，很难形成良好健康的进取心态，也让政府机关不能有效地吸引外部的优秀人才和留住现有的优秀人才。
在这个人力资源管理的时代，员工满意度的研究已成为现代企业管理的重要部分。许多研究都表明，工作满意度与员工的绩效、对组织的忠诚度、心理健康等都存在较强的相关性。对于政府部门而言，公务员工作满意度将直接影响到其处理公务的效率和态度，影响到政府机关的服务质量、办事效率、社会形象，影响到服务型政府的建设乃至善治的实现。因此，完善公务员管理制度，重视公务员职业发展需要，对于提高我国政府的效能和服务质量有着重要的现实意义。
三、不同分类制度下的公务员职业发展分析
（一）品位分类制度下的公务员职业发展
（一）服务观和信息观高度统一
电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台，这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等，从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务，公务员作为政府职能的执行者，要高度重视信息观和服务观的培养，并将二者契合统一。
（二）信息化的公共管理能力
电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现，公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合，改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式，适应开放透明的虚拟行政环境，不断增强现代行政管理能力，深刻领会电子政务“以公民为中心，以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。
（三）知识信息管理能力
电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合，政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道，在这个信息传递的过程中，公务员将面对大量的行政反馈信息。因此，公务员必须具备一定的信息管理能力，将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递，提炼出有价值的回馈信息，这样才能真正把人民群众的意见搜集上来，真正代表最广大人民群众的切身利益，提供良好的管理和服务。
（四）信息技术应用能力
公务员是电子政务的主要应用者，在信息时代的国家治理背景下，其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力，对特定软件能够熟练掌握和操作，熟悉网络技术知识，能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的，以达到信息化办公的目标，最终快速解决各种社会问题。
二、英美两国公务员职业能力的标准
参考公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上，公务员职业能力由哪些要素组成？不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同？这些问题显得尤为关键，否则所有研究实践都是“海市蜃楼”，缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果，都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动，PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求，但不同层级的核心技能有着共同的要素：其一，战略思维能力；其二，调研能力；其三，宣传与策划能力；其四，项目管理能力；其五，财务管理能力；其六，人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定，英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定，这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现，也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员，并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准，为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标，但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向，很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时，各级公务员应该具备同样的基本能力，包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架，虽然前人事部2003年了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。但这九个要素过于抽象和笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。
三、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析
（一）职业能力模型的构建公务员职业能力
要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质，他毕竟会有接触不到的领域，存在知识的空白。因此，政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求，还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能。在借鉴英美两国职业能力标准的基础上，结合中国电子政务的行政生态环境特征，应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计
（二）公务员职业能力模型的要素分析
⒈核心能力
核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征，是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求，不以公务员层级和类别发生质变，是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段，运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制，从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用，并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。
⒉基本能力
基本能力并不是公务员职业所特有的，它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领，不以职业类型而改变，只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会，主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。
⒊层级能力
层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求，更侧重职业能力的层级性。目前，中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究，对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示，但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果，暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位，主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门，该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量，审时度势地从社会发展需求出发，协调社会各阶层的利益关系，前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定，进而建立起有效的决策系统，达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础，对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位，主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门，该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量，大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力，是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力，是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体，催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中，公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位，包括办事员、科员、科级公务员，这个群体在公务员结构中占有很大比例，是国家行政权力的基层代表，是直接与社会公众发生行政关系的主体力量，由于其直接面对最广大人民群众，职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用，并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列，达到组织效能最优化，进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力，是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力，是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标，甚至出现影响组织正常运转的非正常因素，公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合，从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外，还需要公务员积极主动地深入基层，展开科学的调查研究，收集社会和公民的需求，调查研究能力必不可缺。各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系，各层公务员层级能力绝不是一个独立个体，它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程，实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求，也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力，中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平，能够很好地预先定位自己的职位层级，在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。
⒋专业能力
公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力，包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求，等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力，层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求，而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求，是一种内化力量，不仅可以提升公务员的工作兴趣，从而提高职业能力，最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定，中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）、专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位），职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果，但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定，不同专业虽然具有不同的能力表现形式，但专业能力结构本质上是相通的，专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑，主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点，结合政府组织需求，制定出本专业在政府组织中的能力框架，并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一，是提升政府执政能力的关键因素，“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。
四、结束语
【关键词】公务员；公务员分类制度；公务员分类改革
一、我国公务员分类管理制度概述
（一）我国公务员分类管理制度的含义及特征
公务员分类制度是指将适合分类的各种职位，依工作性质、难易程度、责任轻重及所需人员任职资格条件予以职位类别和等级系列划分的制度。
我国《公务员法》第14条规定“国家实行公务员职位分类制度。”职位分类的特点是以“事”为中心，以工作内容作为区分，强调专业需求和适才适所。主要体现为：
1. 职位设置以“事”为中心，对“事”不对人。职位分类制度只针对具体职位而非人员进行分类。因事设职，因职择人，因事定级和因事给薪，职位不随人走，同一职位不同时期不同的人担任是主要特征。
2. 职位分类意味着职位数量具有限定性。职位设置建立在定职能、定机构、定编制的基础上，职位数量以有效完成工作任务所需职位足底数额为限定标准，不得随意增设、减少或者变更职位。
3. 职务与级别相对应，实现了不同职务与级别有效衔接。根据职位分类设置公务员职务和级别，职务与级别存在对应关系，针对同一级别不同职务，虽然工作性质和主要事务不同，但劳动报酬方面一般相同。
（二）我国建立公务员职位分类管理制度的分类原则
1. 兼顾原则。中国公务员分类制度兼顾“品位分类制”和“职位分类制”的优点。在现代社会经济条件下，实行职位分类为主，应当兼顾吸收品位制的一些优点。此外，中国地域辽阔，上下之间和横向之间的差别很大，公务员分类制度兼顾了全国地区之间的不平衡，兼顾中央行政机关和地方行政机关的差别。
2. 适用原则。中国公务员分类制度从中国公务员队伍十分庞大、层次多、地域广、纵横差异大的实际出发，在考虑分类制度的科学性和先进性的同时，考虑了分类制度的适用性、操作性和简便性。
3. 动态原则。中国公务员分类制度还处在暂行阶段，随着经济、社会和国家形势的发展，分类制度也会进行不断调整，不断完善，因而现行的分类制度是在保证科学性和先进性的前提下，尽可能在满足需要的同时，为未来的改善、完善留下了足够空间。
（三）我国建立公务员职位分类管理制度的意义
1. 选拔录用更加合理。实行职位分类制度后，每个职位对工作性质、难易程度、责任大小及所需知识技能等方面做出明确规定，人事机关在选拔人才时根据职位说明书有针对性筛选所需人才，真正做到选贤任能，才尽其用。
2. 考核更客观，约束性更强。考核必须坚持定性和定量相结合，职位分类正是通过对职位各项要求的分析而提供了一个科学考核标准，真正做到对公务员的有效监督和约束。
3. 培训更具针对性，培训效果更明显。职位分类通过制定职位说明书，依照不同职位设置的具体情况确定公务员培训具体内容，使培训工作更具针对性、目的性，保障了公务员素质的提高。
4. 为实行合理的工资制度奠定了基础。职位分类以工作责任轻重，难易程度等进行划分，工资多少与工作难易、责任轻重挂钩，根本上克服了工资分配上的平均主义，为合理确定公务员工资报酬提供了依据。
5. 提高了行政工作效率、确立了行政工作岗位责任制。职位分类制度将各机关的职责权限予以明确规定，每个职位之间界限明晰，担任该职位的公务员必须严格遵循法定权限，履行法定职责，不仅提高了行政工作效率，而且保证了行政工作岗位责任制的确立。
二、山西省公务员职位分类管理制度存在的问题
（一）未能确立“政事分类”的分类方法
将公务员分为政务、业务两类，在党的十三大报告中就已经明确提出，由于某些原因，在《公务员法》中并未体现。“政事分类”只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义。这一分类方式的缺失对职位分类制度产生了消极影响，直接体现为将一部份不适用职位分类的人员纳人了对象范围。由于未能确立“政事分类”，使公务员“官本位”思想浓厚，不能较好适应政府职能转变，不利于服务型政府建设。
（二）职务分类的科学化程度不高
“职务”是原来干部人事制度中的概念，传统的职位分类制度并不存在此概念，将“职务”引人我国公务员分类制度，是对以往干部人事制度的继承。从法律条文的具体表述看，制度设计者的意图在于将“职务”建立在“职位”的基础上，即职位是职务、职责、职权的统一，意图通过这种界定，提高人事管理的科学化程度。但具体运行中，职位与职务权重失衡，职务占据了主导。
（三）“职位设置”与“职位类别”的设置未能有效街接
《公务员法》第18条规定了公务员职位设置程序，第14条规定了公务员职位类别划分。但此两条规定并未实现有效对接，即未能在职位设置和职位类别划分之间设定依照什么标准与程序进行有关职位分类。有职位而无分类。有类别区分却不能以职位设置的角度进行限定，使我国公务员分类制度呈现“职位”与“分类”相脱节，“职位职务二元化”的特点。同时，《公务员法》规定了依照职位性质、特点和具体需要对公务员进行分类，但对于何种类别的职位在总职位所占比重、所适用领域未予规定，导致职位设置随意性较强。
（四）非领导职务的设置未能发挥有效作用
对公务员进行领导职务与非领导职务的划分，可以追溯到1993年的《国家公务员暂行条例》，当时设置非领导职务主要出于两方面：一是鉴于当时的司、处、科级领导职数较多，减少领导职数。二是因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员待遇问题。然而事与愿违，制度设计的初衷已经背离。由于领导职务有限，非领导职务公务员晋升渠道单一，处于非领导职务的公务员权力配置过小，导致行政机构“长官意志”横行。同时，将公务员划分为领导职务与非领导职务，无异于在所有公务员中设置了“两个跑道”，大部分公务员热衷于追求领导职务、但领导职位毕竟有限，挤不进领导职位的公务员，要不失去工作热情，要不脱离公务员队伍，难以吸引优秀人才。
（五）公务员职务设置没有解决中央公务员与地方公务员的差异问题
中央与地方在公务员的职位要求、任职程序、责任大小、工作难易程度方面均有较大差异，西方发达国家对中央和地方公务员的差异都加以区分，但我国公务员分类制度全国“一盘棋”模式明显，没有反映出地方、部门的差异性、特殊性，未能有效衔接各级行政区域人员编制问题，构成地方行政体制改革的重大障碍。
三、山西省实行公务员分类改革的可行性对策
（一）推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度
当前干部人事管理强调职务较多，工资待遇等都与职务挂钩。特别是在县以下机关，受机构规格等限制，公务员职务晋升难、待遇偏低的矛盾更为突出。党的十六大报告提出，完善干部职务和职级相结合的制度。党的十七届四中全会要求，建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。《决定》明确提出，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。目前，有关部门对建立公务员职务与职级并行制度进行了深入研究，拟订了具体办法。总的考虑是，在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立依据级别和任职年限等条件晋升职级的制度，实行职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用，实现职务与职级并行。职务与职级的主要区别：职务主要体现工作能力和职责大小，通过职数控制和管理，与政治、工作和生活各项待遇挂钩；职级主要体现年功和资历，通过设置任职年限和级别条件控制和管理，与生活待遇挂钩。这项制度经中央批准正在县以下机关开展试点。要在试点的基础上加以完善和推广。
（二）加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度
公务员法规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。近年来，中央有关部门在公安、国家安全、税务、工商、质检等机关开展了专业技术类和行政执法类公务员管理试点。要在总结试点经验基础上，抓紧制定专业技术类、行政执法类公务员管理办法。一是科学划分职位范围。将机关中单纯从事专业技术工作、为机关履行职责提供专业技术支持和服务的公务员，如法医、刑事技术鉴定等人员，划为专业技术类公务员进行管理。将行政机关中依照法律、法规对行政执法相对人直接开展征收、稽查、强制、处罚等的一线执法人员，划为行政执法类公务员进行管理。要适应机关工作对专业化要求越来越高的实际，适当拓宽专业技术类职位设置范围，如宏观经济部门要有经济学方面的专家，环保部门要有环保方面的专家，卫生计生部门要有医保计生方面的专家。二是建立符合专业技术和行政执法类职位特点的管理制度。专业技术类公务员，重点是建立符合专业性人才成长规律的吸引、培养、选拔、评价、使用制度，解决机关急需的专业人才引不进、管不好、留不住的问题。行政执法类公务员，重点是通过精细化管理提高执法效能和公共服务水平。三是完善聘任人员管理制度。着眼于为机关少量专业性较强的职位和辅职位提供更为开放灵活、便捷的用人方式，完善职位聘任配套制度，创新聘任合同管理，有的可以不走公务员序列。
（三）完善基层公务员录用制度
做好基层公务员录用工作，有利于提高公务员队伍整体素质，改善公务员队伍来源结构。近年来，有关部门采取措施鼓励县乡机关吸引优秀应届毕业生报考，加大从优秀村干部和大学生村官等服务基层项目人员中定向招录基层公务员的力度等，取得较好成效。但目前在基层特别是艰苦边远地区仍存在部分职位招人难问题，一些优秀村干部、优秀工人农民等生产一线人员，由于文化层次较低，很难通过考试脱颖而出进入公务员队伍。因此，要完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。在坚持“凡进必考”基础上，可采取适当降低报考学历、专业要求，探索多样化考试方式，拿出一定数量职位面向特定群体招考等。
参考文献
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关于推进公务员职业道德建设工程的意见 为贯彻落实党的十以来中央关于加强公务员道德建设的新要求，进一步规范公务员职业行为，根据《中华人民共和国公务员法》及相关规定，现就推进公务员职业道德建设工程提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。公务员职业道德是公务员职业活动的行为准则和规范，是公务员政治信仰、工作宗旨、职业理念和道德品质的具体体现，对引导和规范其正确履职尽责具有重要作用。推进公务员职业道德建设，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻系列重要讲话精神，坚持好干部标准，弘扬社会主义核心价值观，把职业道德的培育贯穿公务员队伍建设全过程，把知与行、自律与他律、示范与引领有机结合起来，全面提升公务员的职业道德水平。
(二)基本原则。
——坚持职业道德建设与集中性和经常性学习教育相结合。按照中央关于集中性和经常性学习教育的要求，根据不同阶段、不同行业的实际，针对突出问题，开展形式多样的公务员职业道德建设活动。当前，要着力解决少数公务员信念动摇、精神懈怠、作风漂浮、不作为乱作为、服务意识不强等突出问题。
——坚持教育引导、行为规范、实践养成相统一。把教育引导作为塑造公务员道德习惯和提升公务员职业道德素养中的重要环节，发挥行为规范对公务员的约束作用，推动公务员职业道德实践养成，使公务员职业道德内化于心、外化于行，贯穿到日常工作和言行中，成为广大公务员的自觉自愿行动。
——坚持整体推进与分类指导相衔接。在整体推进公务员职业道德建设的同时，根据不同类别、不同层级、不同行业公务员的特点，加强分类指导，进一步提高公务员职业道德建设的针对性、有效性。
——坚持推进工作与完善制度相配套。认真贯彻落实中央关于从严管理干部的要求，把公务员职业道德建设与完善公务员制度结合起来，建立健全公务员职业道德建设的长效机制。
(三)主要目标。通过持续努力，建立健全导向鲜明、约束有力、简便管用的公务员职业道德行为规范，完善教育培养、从严管理、监督有力、奖惩分明的公务员职业道德建设体制机制，使广大公务员理想信念更加坚定，精神状态更加饱满，履职行为更加规范，工作作风更加务实，进一步树立公务员的良好形象，不断提高群众满意度，真正成为社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者。
二、主要内容
公务员职业道德建设要突出政治性、示范性、约束性、可操作性，以“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”为主要内容。
“坚定信念”要求公务员坚定对马克思主义的信仰，坚定对社会主义和共产主义的信念，不断增强道路自信、理论自信、制度自信;坚持中国共产党的领导，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求不动摇;把牢政治方向，坚定政治立场，严守政治纪律和政治规矩，增强党性修养，做到对党和人民绝对忠诚。
“忠于国家”要求公务员弘扬爱国主义精神，坚决维护国家安全、荣誉和利益，维护党和政府形象、权威，维护国家统一和民族团结;保守国家秘密和工作秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争。
“服务人民”要求公务员坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务，永做人民公仆;坚持党的群众路线，密切联系群众，以人民忧乐为忧乐，以人民甘苦为甘苦;坚持人民利益至上，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点，切实维护群众切身利益。
“恪尽职守”要求公务员服务大局、奋发有为、甘于奉献，为党和人民的事业不懈奋斗;坚持原则、敢于担当、认真负责，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争;精通业务知识，勤勉敬业、求真务实，兢兢业业做好本职工作。
“依法办事”要求公务员牢固树立社会主义法治理念，努力提高法治素养，模范遵守宪法和法律;严格依法履职，做到权由法定、权依法使，法定职责必须为、法无授权不可为;坚持依法决策，严格按照法定的权限、程序和方式执行公务。
“公正廉洁”要求公务员坚持秉公用权、公私分明，办事出于公心，努力维护和促进社会公平正义;严于律己、廉洁从政，坚守道德法纪防线;为人正派、诚实守信，尚俭戒奢、勤俭节约。
三、保障措施
(一)健全行为规范。根据公务员的职业性质和职责任务，建立健全适合自身特点的职业道德规范。明确公务员职业准入的道德标准，健全报考诚信约束机制，严把公务员入口关。凡是在考录、调任等工作的各个环节中，发现有违反政治纪律和政治规矩、违法乱纪、不遵守社会公德行为的，或者弄虚作假等不诚信记录的，不得进入公务员队伍。建立公务员职业道德行为规范，各地区各部门要结合实际制定公务员守则，从严规范公务员履职行为。探索建立公务员诚信档案，把公务员档案填写登记情况、个人事项报告查核情况、廉政记录情况、遵守规定和承诺践诺情况等，列入诚信记录范围。将诚信记录情况作为干部考核、使用、奖惩的重要依据。编制公务员诚信手册。健全公务员守信激励和失信惩戒机制。
(二)强化教育培训。深入开展公务员理想信念教育、宗旨教育、法制教育、党规党纪和廉政教育，引导各级公务员树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。突出公务员职业道德的主要内容和公务员责任、义务、纪律的经常性培训。实施公务员职业道德教育计划，将职业道德教育纳入干部教育规划和年度计划，作为公务员初任、任职、在职培训的必修内容，纳入各级党校和行政学院、干部学院、社会主义学院等举办的培训班次，每人每年接受职业道德培训或者参与职业道德主题实践活动的时间总计不少于8学时。开展典型案例剖析、警示教育展览参观等活动，利用违反政治纪律和政治规矩、贪污受贿、失职渎职、、吸毒、参与或者支持迷信等反面典型，开展警示教育。拓宽培训渠道，重视和发挥重要节庆日、纪念日蕴藏的丰富教育资源，注重利用革命历史、党风廉政、中华传统美德等现场教学基地，积极开设网络课堂。
(三)推动实践养成。设立公务员职业道德主题实践日，推进公务员职业道德建设持续深入开展。加强公务员忠诚建设，落实宪法宣誓制度，开展新录用、新任职公务员宣誓活动。深入推进争做人民满意的公务员活动，积极开展公务员“职业道德标兵”“为民服务示范岗”创建活动，大力营造国家有模范、行业有标兵、单位有榜样、身边有先进的良好氛围。弘扬“奉献、友爱、互助、进步”精神，倡导广大公务员结合本职工作特点，积极开展“为民志愿服务”进企业、进社区、进农村活动。推进公务员职业道德的文化养成，通过举办主题征文、演讲比赛、大讨论、诵读文化经典等活动，弘扬中华优秀传统文化和党的优良传统。重视发挥机关中党支部、工会、共青团、妇联等基层组织作用，推动公务员职业道德建设经常化。
(四)加强考核监督。加强公务员职业道德的考核评价，开展公务员平时考核、年度考核、任职考察等工作时，都要注重了解职业道德表现情况。个人述职要述德，民主测评要测德，考察谈话要问德，综合分析研判要分析评价公务员的职业道德素养和表现情况。要将公务员遵守职业道德情况列入民主生活会、组织生活会等重要内容，深入查找不足，切实加强整改。深入开展机关作风和行风评议监督工作，建立从同级党代会代表、人大代表、政协委员和各界群众代表中选聘公务员职业道德社会监督员制度，建立健全窗口单位和服务部门服务对象评价机制，探索建立投诉举报处理和问责制度。加强社会监督，推进党务、政务公开，畅通群众反映意见建议的渠道，密切关注网情舆情，主动回应群众关切。
(五)完善奖惩机制。强化公务员考德结果的运用，将职业道德考核情况作为公务员选拔任用、培养教育、管理监督的重要依据。对恪守职业道德、履职尽责、表现优秀的公务员，给予适当奖励。贯彻落实《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党纪党规，研究修订《行政机关公务员处分条例》，对存在违反职业道德、工作作风懈怠、工作态度恶劣、有严重失信行为等情况的公务员，按照有关规定给予批评教育、组织处理或者党纪、政纪处分。
四、组织领导
各地区各部门要充分认识推进公务员职业道德建设工程的重要意义，切实把这项工作摆上重要位置，精心谋划、周密部署、加强督查，确保各项目标任务落实到位。
(一)建立工作机制。在各级党委、政府领导下，公务员主管部门积极会同有关部门成立公务员职业道德建设组织协调机构，定期沟通情况，强化督促检查，形成密切配合、各司其职的工作格局。各级公务员主管部门要认真履行好组织指导、协调推进的职责。各单位要制定实施方案，落实工作责任制，明确任务分工，完善工作措施，狠抓落实，久久为功，务求取得实效。
党的十八届三中全会提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标，而公务员作为政府职能的执行者，其职业能力是国家治理能力的重要组成部分，尤其在大力建设电子政务的背景下，对公务员职业能力也提出了新的要求。通过对已有文献的梳理，笔者发现关于公务员职业能力的研究只局限于组织对个人的单向思维。本文突破已有研究模式，从“组织—个人”双向角度构建了以电子政务能力为核心的公务员职业能力模型，这不仅为公务员职业能力的后续研究奠定基础，也为公务员职业能力建设实践提供了有益参考。
二、电子政务环境对公务员职业能力的新要求
马克思•韦伯早就提出“公务员作为一种职业”[1]，张康之在研究公共管理者的职业活动时也认为，一切从身份地位出发和依据身份地位而开展的活动，都不是职业活动，职业活动的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公务员作为行使公共权力、提供公共服务的主体，其职业能力是指在特定行政生态环境中，公务员在特定岗位上依法进行职业活动所需要的专业和非专业的本领和在此过程中实现自我价值的行为方式。公务员职业能力不能等同于公务员专业能力，职业能力的侧重点是完成公务员职业活动所需要的一系列能力的总和，包含专业能力和非专业能力，专业能力只是在这个职业活动中从事专业工作所需要的专业知识和专业技能，有其特殊性，并不能涵盖非专业能力。其实质就是，一方面提升公务员整体能力素质，进而提升政府执政水平；另一方面，提升公务员个体在社会职业系统中的竞争力，为个人职业生涯的规划提供重要保证。电子政务是指各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。[3]电子政务作为电子和政务的结合，随着政府职能改变的同时也可以有力地促进政府职能的转变，两者存在一定的内在关联性和契合性。在共同追求公共行政改革目标的过程中，电子政务可以内在优化政府管理手段，提高政府的工作效率和服务水平，促进政务公开和廉政建设的发展，推动现代国家治理体系和治理能力现代化。电子政务是政府组织核心竞争力的重要组成部分。公务员作为政府职能的执行者，电子政务环境自然也对公务员职业能力提出了新的要求。
（一）服务观和信息观高度统一电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台，这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等，从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务，公务员作为政府职能的执行者，要高度重视信息观和服务观的培养，并将二者契合统一。
（二）信息化的公共管理能力电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现，公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合，改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式，适应开放透明的虚拟行政环境，不断增强现代行政管理能力，深刻领会电子政务“以公民为中心，以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。
（三）知识信息管理能力电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合，政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道，在这个信息传递的过程中，公务员将面对大量的行政反馈信息。因此，公务员必须具备一定的信息管理能力，将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递，提炼出有价值的回馈信息，这样才能真正把人民群众的意见搜集上来，真正代表最广大人民群众的切身利益，提供良好的管理和服务。
（四）信息技术应用能力公务员是电子政务的主要应用者，在信息时代的国家治理背景下，其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力，对特定软件能够熟练掌握和操作，熟悉网络技术知识，能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的，以达到信息化办公的目标，最终快速解决各种社会问题。
三、英美两国公务员职业能力的标准参考
公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上，公务员职业能力由哪些要素组成？不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同？这些问题显得尤为关键，否则所有研究实践都是“海市蜃楼”，缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果，都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动，PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求，但不同层级的核心技能有着共同的要素：其一，战略思维能力；其二，调研能力；其三，宣传与策划能力；其四，项目管理能力；其五，财务管理能力；其六，人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定，英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定，这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现，也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。[5]而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员，并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准，为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标，但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向，很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时，各级公务员应该具备同样的基本能力，包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架，虽然前人事部2003年了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。[6]但这九个要素过于抽象和笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。
四、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析
（一）职业能力模型的构建公务员职业能力要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质，他毕竟会有接触不到的领域，存在知识的空白。因此，政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求，还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能。[7]在借鉴英美两国职业能力标准的基础上，结合中国电子政务的行政生态环境特征，应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计。
（二）公务员职业能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征，是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求，不以公务员层级和类别发生质变，是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段，运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制，从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。⑵知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。⑶信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用，并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。⒉基本能力基本能力并不是公务员职业所特有的，它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领，不以职业类型而改变，只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会，主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。⒊层级能力层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求，更侧重职业能力的层级性。目前，中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究，对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示，但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果，暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。⑴高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位，主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门，该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量，审时度势地从社会发展需求出发，协调社会各阶层的利益关系，前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定，进而建立起有效的决策系统，达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础，对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。⑵中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位，主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门，该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量，大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力，是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力，是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体，催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中，公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。⑶基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位，包括办事员、科员、科级公务员，这个群体在公务员结构中占有很大比例，是国家行政权力的基层代表，是直接与社会公众发生行政关系的主体力量，由于其直接面对最广大人民群众，职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用，并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列，达到组织效能最优化，进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力，是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力，是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标，甚至出现影响组织正常运转的非正常因素，公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合，从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外，还需要公务员积极主动地深入基层，展开科学的调查研究，收集社会和公民的需求，调查研究能力必不可缺。⑷各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系，各层公务员层级能力绝不是一个独立个体，它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程，实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求，也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力，中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平，能够很好地预先定位自己的职位层级，在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。⒋专业能力公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力，包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求，等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力，层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求，而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求，是一种内化力量，不仅可以提升公务员的工作兴趣，从而提高职业能力，最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定，中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）、专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位），职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果，但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定，不同专业虽然具有不同的能力表现形式，但专业能力结构本质上是相通的，专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑，主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点，结合政府组织需求，制定出本专业在政府组织中的能力框架，并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一，是提升政府执政能力的关键因素，“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。
五、结束语
