改革开放30多年以来，我国政府已经完成了政治统治型政府向经济建设型政府的转变，实现了第一次政府转型的跨越。当前，在国外新公共管理浪潮的冲击下，在我国经济社会全面转型的内在诉求下，我国正处于第二次政府转型时期，即从经济建设型政府向公共服务型政府转变。笔者认为我国目前的政府范型是以经济建设型为主导的，向公共服务型政府转型的现实条件已经具备，但由于长期的计划经济条件下政府对社会的超强管控和意识的贫乏，实际上政治统治的色彩仍然存在。经济建设仍然是政府的主导职能，政府在一定程度上忽略了社会管理和公共服务的职能。因此，政府第二次转型的关键就是实现行政管理职能由以经济建设为主导向以公共服务为主导的转变。在当前经济建设型政府的框架内，理性分析和探讨行政管理职能定位对于我国构建公共服务型政府，完善社会主义市场经济具有重要意义。
公共服务型政府与政治统治型政府和经济建设型政府相比而言，是一种政府公共治理范型，它强调的是行政管理职能从经济建设向公共服务的转变，它涵盖有丰富的内容，集中表现在政府与经济、政治、社会的关系上。第一，政府与市场的关系。在资源配置上市场发挥主导性作用，政府主要纠正市场失灵，为市场创造好的环境，提供市场不能解决的公共产品和服务。第二，政府与社会的关系。公共服务型政府不再具体干涉经济领域，而是为经济和社会的全面发展服务，这也就要求政府要促进社会公平，实现利益的均衡发展。第三，政府与公民的关系。公共服务型政府从传统的官本位、政府本位、权力本位转向公民本位、社会本位、权利本位，强调法治基础上的公民权利，依法划分政府与公民之间的权限。可以看出，公共服务型政府在行政管理职能上是要求以公共服务职能为主导，在完善市场经济体制的基础上，应以提供维护性和社会性的公共服务为主。经济学只是从政府与市场关系的角度，主要是从经济效率出发，研究了行政管理职能，但行政管理职能的范围不只限于经济领域，还有社会现象领域。因此，根据治理理论，结合西方国家公共管理改革趋向，笔者提出我国行政管理职能转变的框架。在这个理论框架中，其三大支柱是政府管理、市场机制和公民社会自主管理，政府、市场和社会三者的有机结合是实现行政管理职能转变的制度基础。这个理论框架改变了社会科学中长期存在的政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门的两分法，只强调政府与市场二者关系的传统思维方式，国家与市场、政府与社会之间的界线模糊，它强调的是政府、社会与市场三者之间的合作和互动，从政府、市场、公民、社会的多维度、多层面上观察和思考问题。这为行政管理职能改革提供了一个更为开阔的、新的理论视角，打破了传统的单中心的政府统治模式，构建了政府、市场和社会三维框架下的多中心公共服务供给模式。在这个理论框架下行政管理职能要正确定位，就要厘清政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步推进社会自治。政府的基本职能，主要从以下三个方面体现。第一，政治职能。政府要全心全意为人民服务，为社会各阶层，尤其是为弱势群体提供一个公平和民主的制度环境，实现国家的有效治理。第二，经济职能。政府的角色是经济宏观调控，纠正市场失灵，加强市场监管，提供市场不能有效提供的公共产品和服务，创造保证市场竞争有效性的公平环境。第三，社会职能。为了实现社会长远发展，政府要有效地解决社会贫富差距过大的问题，要为人民提供义务教育、稳定的就业、打击违法犯罪等社会保障性公共服务，保证社会健康有序可持续地发展。
二、道路运输行政管理职能界定
由于道路运输行政管理属于国民经济专业管理，它的政治职能体现不明显，因此对于道路运输行政管理职能的定位，我们主要从市场和社会方面分析其经济职能和社会职能。对于道路运输行政管理职能定位的内在机理，依据实际状况，我们可以从以下三方面进行剖析。
（一）针对市场缺陷的管理职能
建立市场机制的两个重要条件是完全的竞争市场和充分的信息。信息不对称和不充分在现实中会导致市场失灵，此外还会产生外部效应、公共物品供给不足、不公平等问题。这些问题，市场自身无法克服，必须通过政府的宏观管理才能解决。
1．市场竞争失效。有效竞争可以实现资源充分合理的配置。企业在充分竞争中实现集中和联合，组织规模进一步扩大甚至发展为垄断。当实行垄断时，产品价格高且产量少，这时资源配置效率低下。同时，如果存在信息不对称情况，服务和产品的消费者和提供者都可能通过牺牲交易一方的利益来获取高利润，结果消费者的利益受到损害。为达到促进竞争，防止市场竞争失效，限制垄断的目的，运政管理必须制定市场竞争规则和行业开放政策，并通过履行监督职能来实现。
2．市场供给失效。由于公共物品的提供是无利可图的，所以市场往往不愿提供。但由于其社会的必需性，政府提供或在政府支持下由市场提供是必然的。运输业是社会公益性基础设施行业，具有非排他性和非竞争性，其场站、道路等基础设施的建设和投资等属于公共服务领域，所以个体或私人在此方面有效供给肯定不足，此时政府作为社会服务主体责无旁贷要提供或支持公益性设施建设，以有效发挥行政管理职能。
3．市场的总量调节。市场经济中由于市场形成的物价稳定和暂时平衡常常被不平衡不稳定打破，以及价格规律的内在作用常常受到各种干扰因素的破坏和影响，所以保障国民经济总量平衡和持续发展，靠单纯的市场机制的调节作用是无法实现的。为维持国民经济与部门的协调发展，道路运输业必须由政府从全局对其进行宏观调控与总体规划，以达到运输供求平衡，所以调控职能和规划职能是对运政管理的要求。
4．公平问题。利益是市场机制的导向，市场竞争在提高效率的同时，会导致两极分化。因为市场主体在市场交易活动中本是等价和平等的，但由于主体禀赋差异、非公平性、竞争条件不同等原因，竞争主体的经营收入就存在差距，甚至产生两极分化，偏离社会公平原则。资源较多或技能较高的竞争主体获得的利润就高，反之则利润低甚至无利可图。在这种情况下，就需要政府运用行政命令、政策等手段在各利益主体之间进行必要的协调。
5．外部性问题。当存在负外部性时，完全竞争就不能有效配置资源，此时对个人或企业决策最优，而对社会不一定决策最优。以运输污染为例，私人或企业的环境污染成本由大家分担，所以社会成本高于其私人成本，正因为此，政府要严格地管制危险品运输等具有负外部性的领域。
（二）促进经济发展的职能
由于市场发育不完善，国家发展到一定阶段，依靠市场自身调节功能促进经济发展很困难。因此，在激烈的国际竞争中，我国要实现经济的持续增长，就必须充分发挥政府的经济职能，以推动经济的发展。
1．推动道路运输生产力发展。国家具有推动经济发展的职能，包括制定道路运输发展规划和战略；协调、缓解计划经济向市场经济转型过渡期内的各种利益矛盾，并提供一定的补偿，保证经济平稳转型；直接投资建设对经济发展有重大促进作用的重要道路运输基础设施；制定并实施有利于促进道路运输发展的产业政策。
2．培育道路运输市场。市场发育程度与经济发展水平相互关联，经济发展水平较低时，道路运输市场发育处于市场分割，市场体系不健全，市场运作缺乏组织性，市场规则不规范等较低程度。此时，政府就应该担负起培育道路运输市场的责任，通过有效组织和规范市场竞争，推动市场发育。政府培育道路运输市场主要包括：通过制定规则有效监督，为道路运输企业创造公平竞争的环境；培育道路运输市场主体，提升道路运输业组织水平，建立自主的企业制度；对道路运输市场依法进行组织，建立市场运作方式，市场准入及退出，市场服务标准等行业运作机制；发展道路运输市场中介组织，发挥其协调沟通作用。
3．发展道路运输中介组织。在道路运输市场完整的体系中，道路运输中介组织也发挥着重要作用。（1）市场中介组织。它包括汽车驾驶员培训、装卸维修、货运信息配载服务、仓储理货、运输等组织。沟通承托信息是中介服务组织的主要功能，充分发挥其作用有利于缓解运力与货源之间的矛盾，提高运输的效率，促进运输专业化分工与协作。监管市场中介组织主要是对其经营行为进行规范，包括界定服务质量、资费标准、经营范围；提高网络化组织，提高其服务能力；适应运输生产力发展的需要，坚持合理布局尤其是对货运网点合理布局。（2）行业协会组织。行业协会组织的功能有：协助政府制定行业法规政策；协调行业内外部关系；参与行业规范和技术标准的制定；参与价格制定，认证产品质量；经授权后，参与或承担运输企业资质、资信评定及登记工作，解决行业矛盾纠纷，执行社会监督；为协会会员提供咨询、培训、经验交流服务。行业协会的发展应注意的问题是：首先，行业协会是由运输企业自愿参与组成，它代表的是协会会员的利益，所以要去除其官办色彩，突出企业代表的作用。其次，从政策法规上要严格界定其职能，主要开展协调、服务、技术性工作，这部分工作是从政府管理职能分离出的部分管理职能。
（三）加强社会管理和公共服务职能
随着社会的不断发展和进步，在道路运输行业中公共服务和社会管理职能也显得更加重要。政府不但要维护公共秩序，以管理者的面目出现，而且要保障公民的基本需要，以服务者的面目出现，并具体提供那些道路运输市场无法提供的服务和需求。如道路运输对灾害救援和救助，道路运输基础设施建设，道路运输引起的环境污染的治理，道路运输公共信息的收集、处理和提供，以及其他社会需要而社会自身无法提供的服务等。对于这些问题的解决，必须要不断地提升和改善道路运输公共服务和社会管理水平。
1．加强道路运输危机管理。根据各级人民政府突发公共事件总体应急方案和《中华人民共和国道路运输条例》的规定，在道路运输领域，应当建立科学、统一、高效、规范的道路运输应急处理指挥体系，提高预防和处置道路运输突发事件的应急能力。这样，才能确保道路运输部门在突发状态下，能够以最佳的效能和最快的速度实施救援工作，从而最大限度地控制和减少突发事件造成的损失，保障人民群众生命财产安全。
2．大力推行道路运输公共服务市场化。由于建设资金不足，枢纽、场站发展缓慢且服务能力差是当前我国道路运输发展过程中仍然存在的问题。由于其良好的社会效益和经济效益，政府要拓宽投融资渠道，加快运输枢纽、场站的建设。
1.我国交通运输行政管理职能的概述
我国交通运输行政管理机构作为政府机关，所以对其行政管理职能的研究是政府机构职能转移变化的研究。政府职能作为一个历史范畴，其具有长期性的特点，而且在社会淡民发展变化过程中，政府职能的性质、内容、方法等也随之发生了较大的变化。特别是在当前科学发展观的理论下，加快政府职能的转变是建设小康社会的重要的保障措施。由于我国市场经济体制在发展过程中不断进行改进和完善，而且我国加入世界贸易组织以后，对政府的功能性提出了更高的要求。我国政府需要加快经济改革的不断深入，有效的实现政府职能的转变，使其能够与当前经济发展需求有效的适应，这不仅关系到政府改革的深入进行，而且与社会的稳定、健康发展息息相关。
2.我国交通运输行政管理职能的转变
当社会从传统的农业社会发展到工业社会，并开始向现代工业社会进行转型过程中，政府的内在功能都发生重心转移的现象，我们将这种现象称为政府职能转变。一个国家在统治过程中，其政府职能主要由基本任务、社会管理、社会事务及社会平衡四个方面组成。在社会发展过程中，政府职能结构的重点开始发生转移，由传统社会结构的阶级统治功能转向为现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。交通运输管理机构作为国家职能机构，其行政管理职能也随着社会的发展进行转变，开始向社会管理职能和社会服务职能进地转变，从而更好的与当前社会和经济的发展环境相适应，以便于更好的为社会发展提供优质的服务，推动交通运输行业健康、有序的发展。
3.我国交通运输行政管理转变的工作重点和方式
3.1 工作重点转变情况
成品油价格和税费改革前，当地交通行政机关依靠行使行政职能来收取流量管理费作为公用事业基金。这样收费金额直接关系到地方政府的利益，这就会导致在改革运输管理机构过程中会投入大量的人力、物力和财务。而在成品油价格和税费改革后，交通运输主管部门取消了规费征收的功能，要花费更多的时间和精力履行产业规划、市场监管、安全管理、公共服务管理职能，一些重点的管理己开始移位。其主要体现在以下几个方面：
3.1.1加强市场监管
目前运输管理部门重点加强市场监管功能，其内容大致包括严格的市场准入，严厉打击非法营运等违法行为，维护市场秩序的交通，加强公共服务工作。
3.1.2加强公共服务工作
在这些工作中，其重点内容是着力构建社会和经济发展以及适应运输服务体系，大力推进城乡一体化运输的过程，积极引导物流业的发展。
3.1.3规范行政执法
当前我国各级运输管理机构都能够有效的履行好自身的职责，利用运输条件来对执法行为进行有效的规范，确保行政执法的严肃性和权威性，及时对存在的违规行为进行纠正，确保行政执法的规范。
3.2 工作方式转变情况
改革后我国各地纷纷开始研究新形势下的管理手段和方法、强化监管措施、创新管理方式、寓管理于服务之中。工作方式发生了较大的转变，具体表现为：
(1) 在各地交通运输行政管理转变过程中，需要采用线路招投标制度，有效的有减少整个过程中的环节，对各项程序进行简化，有效的确保投投标过程中的透明度，同时还要建立健全联动审查机制，确保线路招投标活动的合法性和合规性。
(2) 充分运用间接管理和事后监督管理等手段，对交通运输活动实施管理。
(3) 各省重视行政规划、行政指导、行政合同等方式的综合运用。
【关键词】交通运输；行政职能；完善途径
1、交通运输行政职能的主要内容
1.1交通运输行业调控职能
交通运输行业调控职能主要是指政府或交通主管部门制定法律法规或者按照法律法规的规定对全国或区域内的交通运输进行宏观的管理和调控。我国关于交通运输的主要法律法规有全国人大常委会通过的《中华人民共和国公路法》，国务院的《中华人民共和国道路运输条例》，交通部的《道路运输从业人员管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》等等。
1.2交通运输市场准入管理职能
交通运输行业市场准入管理主要是指交通运输行业的准入条件进行审批和管理，例如营业执照和许可证的审批和发放，对该行业从业人员的素质、技术的基本要求，例如对驾驶员的驾驶证和驾驶级别的要求，对从业个体户或企业的人数、资金、从业车辆的具体要求等等。对符合条件的个人或企业给予营业执照和交通运输的市场准入管理主要目的是为了规范交通运输行业的经营及运行，在源头上管理好交通运输行业有关活动。
1.3交通运输市场监督管理职能
运输安全监督是重点，我国对交通与运输由交警和路政共同管理，将确保运输安全作为主要监督任务。检查车辆安全设施、危险品运输、载量、废气排放是否合乎标准，对驾驶员安全驾驶、车辆及其运行管理等都有严格规定。
我国对道路运输经营者的经营资格条件、运输价格和运输竞争行为等实行监督，一旦经营者违法违规，包括罚款在内的处罚也很严厉。交通运输行政监督职能还包括对交通执法的监督和管理。
1.4交通运输行政管理服务职能
交通运输部门不仅具有管理和监督职能，它还具有一定的服务职能，交通运输主管部门一般都应该具有对运输经营业主的行政服务意识。比如：运输安全与驾驶员服务，信息服务，建立网站，或通过其他途径向公众提供有关交通运输的安全、政策以及其他行业信息；受理处理投诉，及时解决交通运输中出现的有关投诉事件，公正合理解决和处理交通运输中出现的事故等等。
2、当前我国交通运输行政职能存在的问题
2.1交通运输管理法规体系不健全
我国自建国以来虽然颁布了关于交通运输的各种各样的法律法规及部门规章，但是还有一些相应法律的缺失，例如高速公路法目前还没有。还存在一些法律没有涉及到的问题，还有一些行政职能有重合或这存在真空状态，这些都需要完善。
2.2政府角色转变仍不到位
政府的基本职责是公共产品和公共服务供给。自20世纪60年代末开始的西方政府治道变革潮流,政府在公共服务供给中引入市场竞争机制,其角色也发生了转换。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,交通运输部门对其角色定位也有了一定的认识和进步,但仍存在政府角色定位不清、转变不到位的问题。
2.3职能转变仍不到位
我国于1998年行政体制改革提出职能转变概念和任务,2002年十六大报告进一步明确了其目标、范围和内涵,但交通运输部门职能转变仍不到位。
一方面,政府履行职能方式未转变。体现为政府治理工具的落后,政府公共产品供给职能未从直接供给转变为授权与监督,且在“如何提供”方面尽可能利用特许经营、有偿服务和凭证发放等市场手段。
另一方面,政府监管体系未转变。主要表现为:监管职责主要以“三定方案”为依据而非职责法定；监管权力分散,导致多重监管等。
2.4政出多门,管理混乱
我国基层交通行政综合执法是受县级交通主管部门委托,虽然表面上看似分工明确,执法主体单一,但因被委托机关不同,就形成了各被委托机关各司其职、各行其政、多头执法、重复处罚的现象。公路路政、公路运政、规费征稽职能交叉最为严重,部门之间对权力和利益的争夺越演越烈,职能的人为划分,割裂了交通管理的完整性,没有体现管理的“精简、统一效能”。
3、我国交通行政职能的完善途径
3.1在事权关系方面应明确“政企、政事、事企和政资”分开
随着交通建设和车船通行需求的不断增长,交通问题不断出现,这已成为世界各国共有的难题。交通行政管理体制问题应当在事权关系上予以调整,通过整治“政企、政事、事企和政资”关系进行全方位综合整治。为此,必须按照“政事、政企、事企和政资”分开的新思路,合理划分政府部门、政府服务事业单位、公共服务事业单位、公共企业职能,进一步深化政府机构改革。
3.2在机构调整上朝大部门或大交通方向发展
从交通行政管理体制演进的基本规律来看,在机构调整上朝大部门或大交通方向发展,由分散走向集中,是交通行业发展的必然趋势。纵向建立集中统一的交通管理机构,实现统一法规、统一政策、统一规划,促进交通发展的必由之路。在实践中,大多数国家也都倾向于实行大部门或大交通的机构设置,通常把涉及交通管理的各个环节所应负的职责给予总体的划定,然后根据各部门的组织特点与管理优势,确定所承担的具体职责，实行统一管理,决策、执行、监督相分离的管理模式。
3.3在职能配置上逐步实现“投资、建设、管理和养护”相分离
交通部门必须重视按照交通功能分类对部门管理权限进行划分,注重“投资、建设、养护、管理”的职能分别由不同的专业部门来实施，决策性职能主要集中于政府管理机构,如投资的规划与实施、相关制度的设立,以及监督政策和法律法规的执行；管理性职能主要由专门的执行局或交通警察机构负责,如车辆和驾驶员牌证的发放、路面执法(纠正违章、处理事故等)；而像专业技术含量较高的辅职能,如车辆的认证检测、交通流量的指挥控制等,开始越来越多地委托社会中介组织和民间组织来承担。
3.4强化部分职能的同时弱化部分职能
交通部门现行职能，大体包含三方面内容，即交通基础设施建设，交通行政管理习惯上总是称为行业管理，领导、指导交通企业。这三项职能，首先是领导、指导交通企业的职能将逐步走向消亡；其次是交通基础设施建设职能将由实施主导型向监管主导型转变；再次是交通行政管理职能将在新的定位上走向加强和规范。具体讲，可归纳为“四个强化”，“四个弱化”。即强化运输市场管理职能，强化交通基础设施建设、养护监管职能，强化路产、航产的保护管理职能，强化内河交通安全和船舶检验管理职能。弱化企业管理职能、弱化收费职能、弱化交通基础设施建设的生产实施职能，弱化交通基础设施养护的生产实施职能。
【参考文献】
[1]王盈嘉.道路运输业结构调整的研究[D].长安大学,2001.
【关键词】运输行政；职能改革；实施措施
中图分类号：U11 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-067-01
一、交通行政职能现存的问题
（一）交通行政管理的社会管理和公共服务职能欠缺
由于各级交通系统目前还未完全将工作重心转移到行业管理、市场监管和公共服务职能上来。过多的关注于项目建设和经营管理等微观工作。因此在行业管理方式上仍热衷于项目管理、审批管理，宏观管理职能、行业管理能力、对外协调能力有待进一步加强。
（二）道路运政管理职责不清
实行成品油价格与税费改革后，取消了道路运政管理机构的行政费征收职能，增加了对城市客运管理、汽车租赁管理、营运车辆综合性能检测管理以及物流市场的管理等职能。但是新增职能的承担主体、管理机构或人员、具体的管理职责却没有落实。有的地方将新职能落实到运管机构，有的则另设管理机构，造成系统内部的职责交叉和多头管理。
（三）重收费轻管理、重处罚轻服务
实行成品油价格与税费改革以前，道路运输管理机构为自收自支的预算管理制度，这导致基层运管机构“重收费、轻管理”和“以费养人”的现象；税费改革之后，为了稳定队伍，保障开支，有些运管机构仍然存在“重处罚、轻管理”、“以罚代管”等问题。一些运管机构给执法人员下达罚款任务，还将任务完成的情况与考核评优结合起来，这实际上是在纵容罚款。
二、新形势下道路运政管理职能的重新界定
（一）发挥政府应有的调节职能
道路运输管理部门作为道路运输市场的调节者，其作用在于调控运输的社会总需求和总供给，促进道路运输经济结构调整和优化；作为道路运输市场的监管者，规范运输市场，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代道路运输市场体系；作为社会管理者，制定规划和相关道路运输法规并依法管理，维护社会秩序稳定。
（二）部门职能的有效转化
随着交通行政职能的转变，行业协会的作用越来越明显。交通行业协会是交通运输企业为了维护自身利益而组成的民间社团组织，是交通运输领域中最为有效的一种社团组织。交通行业协会是整个交通系统的一个重要组成部分，它的完善与否是交通管理体系成熟与否的一个重要标志。
三、道路运政管理职能与方式的转变
（一）促进道路运输管理部门从“管理型”向“服务型”的转变
首先，转变管理观念，创新管理手段。道路运政机构的管理理念要从运用行政手段向法律和经济手段转变，从“重收费、重处罚”向“重监管、重服务”转变，从直接管理向间接管理转变，重视行政规划和指导。做好客运线路发展及运力投放规划、公布和实施，完善客运线路布局和客运网络体系，合理安排客运线路；引导运输经营者合理投放车辆，调整和优化运力结构；解决跨市、县等重点热线班次运力难和运力投放不足等问题。
（二）避免多头管理，强化行政管理的安全管理职能
我国的道路交通管理是由公安和交通部门共同负责的，这种道路交通多头管理、职能交叉的管理模式极易造成交通安全管理的强度降低。虽然道路运输管理部门与交通警察部门存在职能交叉，但是道路运输管理部门可以发挥在营运车辆与安全性能的选择、安全检测、职业驾驶员的培训及考核、制止超载违章、运输企业的安全技术等诸多方面的优势。因此管理工作中应强调和突出运输管理部门抓安全的这项重要行政职能。
（三）强化道路运输行业协会的作用
行业协会在沟通企业与市场的联系，加强企业与企业之间的联系、组织协调合作发挥群体优势和中介作用等方面具有显著作用。具体包括行业自律、从业人员培训、经营咨询、道路运输技术咨询信息服务等。道路运输管理部门把现有的部分行政职能分离给中介组织去做，既能解放自己又能解放运输经营者，从而将更多的精力用于解决市场机制本身所未能解决的各种矛盾。
四、保障道路运输行政管理体制改革实施的建议
从国家构建交通运输大部门制改革要求与趋势，相关政府机构改革方案，以及促进道路运输一体化管理与一体化发展要求，健全道路运输体系等方面的综合考虑，完善充实道路运输管理职能，主要建议包括以下几点：
关键词：道路运输；行政管理；三维框架；职能定位
中图分类号：F287.3；C931.2文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.03.007
一 道路运输行政管理职能的概念
（一）行政管理职能的概念
根据公共管理学理论，行政管理职能是指行政机关在依法管理国家、社会公共事务和机关内部事务中的基本职责和功能作用。行政管理职能不是一成不变的，而是不断发展变化的，它受制于国家的根本制度、国内外环境以及社会发展状况等因素。
行政管理职能是社会发展到一定阶段时，行政机关从国家和社会发展的实际出发，依法管理社会公共事务时应履行的职责和发挥的功能及其作用。
（二）道路运输行政管理职能概念的界定
根据行政管理职能的概念，我们界定道路运输行政管理职能是指根据法律规定，各级道路运输管理组织在依法管理道路运输事务活动中的基本职责和功能作用。道路运输行政管理的主体是各级政府的交通主管部门及其下属的道路运输管理机构。各级政府的交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理部门，有省级道路运输管理局（处）、市级道路运输管理处（局、科）和县级道路运输管理所（站、股）及其下属的运管站，负责具体实施道路运输管理工作。道路运输行政管理的客体是指道路运输领域内所有从事道路运输客货经营、道路运输相关业务经营的主体以及它们从事的经营活动等，它包括道路旅客运输经营、道路货物运输经营、道路客货运站场经营、机动车维修经营、驾驶员培训等[1]。
二、我国行政管理职能转变的三维职能理论框架
改革开放30多年以来，我国政府已经完成了政治统治型政府向经济建设型政府的转变，实现了第一次政府转型的跨越。当前，在国外新公共管理浪潮的冲击下，在我国经济社会全面转型的内在诉求下，我国正处于第二次政府转型时期，即从经济建设型政府向公共服务型政府转变。
笔者认为我国目前的政府范型是以经济建设型为主导的，向公共服务型政府转型的现实条件已经具备，但由于长期的计划经济条件下政府对社会的超强管控和意识的贫乏，实际上政治统治的色彩仍然存在。经济建设仍然是政府的主导职能，政府在一定程度上忽略了社会管理和公共服务的职能。因此，政府第二次转型的关键就是实现行政管理职能由以经济建设为主导向以公共服务为主导的转变。在当前经济建设型政府的框架内，理性分析和探讨行政管理职能定位对于我国构建公共服务型政府，完善社会主义市场经济具有重要意义[2]。
公共服务型政府与政治统治型政府和经济建设型政府相比而言，是一种政府公共治理范型，它强调的是行政管理职能从经济建设向公共服务的转变，它涵盖有丰富的内容，集中表现在政府与经济、政治、社会的关系上[3]。
第一，政府与市场的关系。在资源配置上市场发挥主导性作用，政府主要纠正市场失灵，为市场创造好的环境，提供市场不能解决的公共产品和服务。
第二，政府与社会的关系。公共服务型政府不再具体干涉经济领域，而是为经济和社会的全面发展服务，这也就要求政府要促进社会公平，实现利益的均衡发展。
第三，政府与公民的关系。公共服务型政府从传统的官本位、政府本位、权力本位转向公民本位、社会本位、权利本位，强调法治基础上的公民权利，依法划分政府与公民之间的权限。
可以看出，公共服务型政府在行政管理职能上是要求以公共服务职能为主导，在完善市场经济体制的基础上，应以提供维护性和社会性的公共服务为主。经济学只是从政府与市场关系的角度，主要是从经济效率出发，研究了行政管理职能，但行政管理职能的范围不只限于经济领域，还有社会现象领域。因此，根据治理理论，结合西方国家公共管理改革趋向，笔者提出我国行政管理职能转变的框架。在这个理论框架中，其三大支柱是政府管理、市场机制和公民社会自主管理，政府、市场和社会三者的有机结合是实现行政管理职能转变的制度基础。
这个理论框架改变了社会科学中长期存在的政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门的两分法，只强调政府与市场二者关系的传统思维方式，国家与市场、政府与社会之间的界线模糊，它强调的是政府、社会与市场三者之间的合作和互动，从政府、市场、公民、社会的多维度、多层面上观察和思考问题。这为行政管理职能改革提供了一个更为开阔的、新的理论视角，打破了传统的单中心的政府统治模式，构建了政府、市场和社会三维框架下的多中心公共服务供给模式。
在这个理论框架下行政管理职能要正确定位，就要厘清政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步推进社会自治。政府的基本职能，主要从以下三个方面体现。
第一，政治职能。政府要全心全意为人民服务，为社会各阶层，尤其是为弱势群体提供一个公平和民主的制度环境，实现国家的有效治理。
第二，经济职能。政府的角色是经济宏观调控，纠正市场失灵，加强市场监管，提供市场不能有效提供的公共产品和服务，创造保证市场竞争有效性的公平环境。
第三，社会职能。为了实现社会长远发展，政府要有效地解决社会贫富差距过大的问题，要为人民提供义务教育、稳定的就业、打击违法犯罪等社会保障性公共服务，保证社会健康有序可持续地发展。
三、道路运输行政管理职能界定
由于道路运输行政管理属于国民经济专业管理，它的政治职能体现不明显，因此对于道路运输行政管理职能的定位，我们主要从市场和社会方面分析其经济职能和社会职能。对于道路运输行政管理职能定位的内在机理，依据实际状况，我们可以从以下三方面进行剖析。
（一）针对市场缺陷的管理职能
建立市场机制的两个重要条件是完全的竞争市场和充分的信息。信息不对称和不充分在现实中会导致市场失灵，此外还会产生外部效应、公共物品供给不足、不公平等问题。这些问题，市场自身无法克服，必须通过政府的宏观管理才能解决[4]。
1.市场竞争失效。有效竞争可以实现资源充分合理的配置。企业在充分竞争中实现集中和联合，组织规模进一步扩大甚至发展为垄断。当实行垄断时，产品价格高且产量少，这时资源配置效率低下。同时，如果存在信息不对称情况，服务和产品的消费者和提供者都可能通过牺牲交易一方的利益来获取高利润，结果消费者的利益受到损害。为达到促进竞争，防止市场竞争失效，限制垄断的目的，运政管理必须制定市场竞争规则和行业开放政策，并通过履行监督职能来实现。
2.市场供给失效。由于公共物品的提供是无利可图的，所以市场往往不愿提供。但由于其社会的必需性，政府提供或在政府支持下由市场提供是必然的。运输业是社会公益性基础设施行业，具有非排他性和非竞争性，其场站、道路等基础设施的建设和投资等属于公共服务领域，所以个体或私人在此方面有效供给肯定不足，此时政府作为社会服务主体责无旁贷要提供或支持公益性设施建设，以有效发挥行政管理职能。
3.市场的总量调节。市场经济中由于市场形成的物价稳定和暂时平衡常常被不平衡不稳定打破，以及价格规律的内在作用常常受到各种干扰因素的破坏和影响，所以保障国民经济总量平衡和持续发展，靠单纯的市场机制的调节作用是无法实现的。为维持国民经济与部门的协调发展，道路运输业必须由政府从全局对其进行宏观调控与总体规划，以达到运输供求平衡，所以调控职能和规划职能是对运政管理的要求。
4.公平问题。利益是市场机制的导向，市场竞争在提高效率的同时，会导致两极分化。因为市场主体在市场交易活动中本是等价和平等的，但由于主体禀赋差异、非公平性、竞争条件不同等原因，竞争主体的经营收入就存在差距，甚至产生两极分化，偏离社会公平原则。资源较多或技能较高的竞争主体获得的利润就高，反之则利润低甚至无利可图。在这种情况下，就需要政府运用行政命令、政策等手段在各利益主体之间进行必要的协调。
5.外部性问题。当存在负外部性时，完全竞争就不能有效配置资源，此时对个人或企业决策最优，而对社会不一定决策最优。以运输污染为例，私人或企业的环境污染成本由大家分担，所以社会成本高于其私人成本，正因为此，政府要严格地管制危险品运输等具有负外部性的领域。
（二）促进经济发展的职能
由于市场发育不完善，国家发展到一定阶段，依靠市场自身调节功能促进经济发展很困难。因此，在激烈的国际竞争中，我国要实现经济的持续增长，就必须充分发挥政府的经济职能，以推动经济的发展[5]。
1.推动道路运输生产力发展。国家具有推动经济发展的职能，包括制定道路运输发展规划和战略；协调、缓解计划经济向市场经济转型过渡期内的各种利益矛盾，并提供一定的补偿，保证经济平稳转型；直接投资建设对经济发展有重大促进作用的重要道路运输基础设施；制定并实施有利于促进道路运输发展的产业政策。
2.培育道路运输市场。市场发育程度与经济发展水平相互关联，经济发展水平较低时，道路运输市场发育处于市场分割，市场体系不健全，市场运作缺乏组织性，市场规则不规范等较低程度。此时，政府就应该担负起培育道路运输市场的责任，通过有效组织和规范市场竞争，推动市场发育。政府培育道路运输市场主要包括：通过制定规则有效监督，为道路运输企业创造公平竞争的环境；培育道路运输市场主体，提升道路运输业组织水平，建立自主的企业制度；对道路运输市场依法进行组织，建立市场运作方式，市场准入及退出，市场服务标准等行业运作机制；发展道路运输市场中介组织，发挥其协调沟通作用。
3.发展道路运输中介组织。在道路运输市场完整的体系中，道路运输中介组织也发挥着重要作用。
（1）市场中介组织。它包括汽车驾驶员培训、装卸维修、货运信息配载服务、仓储理货、运输等组织。沟通承托信息是中介服务组织的主要功能，充分发挥其作用有利于缓解运力与货源之间的矛盾，提高运输的效率，促进运输专业化分工与协作。监管市场中介组织主要是对其经营行为进行规范，包括界定服务质量、资费标准、经营范围；提高网络化组织，提高其服务能力；适应运输生产力发展的需要，坚持合理布局尤其是对货运网点合理布局。
（2）行业协会组织。行业协会组织的功能有：协助政府制定行业法规政策；协调行业内外部关系；参与行业规范和技术标准的制定；参与价格制定，认证产品质量；经授权后，参与或承担运输企业资质、资信评定及登记工作，解决行业矛盾纠纷，执行社会监督；为协会会员提供咨询、培训、经验交流服务。行业协会的发展应注意的问题是：首先，行业协会是由运输企业自愿参与组成，它代表的是协会会员的利益，所以要去除其官办色彩，突出企业代表的作用。其次，从政策法规上要严格界定其职能，主要开展协调、服务、技术性工作，这部分工作是从政府管理职能分离出的部分管理职能。
（三）加强社会管理和公共服务职能
随着社会的不断发展和进步，在道路运输行业中公共服务和社会管理职能也显得更加重要。政府不但要维护公共秩序，以管理者的面目出现，而且要保障公民的基本需要，以服务者的面目出现，并具体提供那些道路运输市场无法提供的服务和需求。如道路运输对灾害救援和救助，道路运输基础设施建设，道路运输引起的环境污染的治理，道路运输公共信息的收集、处理和提供，以及其他社会需要而社会自身无法提供的服务等。对于这些问题的解决，必须要不断地提升和改善道路运输公共服务和社会管理水平[6]。
1.加强道路运输危机管理。根据各级人民政府突发公共事件总体应急方案和《中华人民共和国道路运输条例》的规定，在道路运输领域，应当建立科学、统一、高效、规范的道路运输应急处理指挥体系，提高预防和处置道路运输突发事件的应急能力。这样，才能确保道路运输部门在突发状态下，能够以最佳的效能和最快的速度实施救援工作，从而最大限度地控制和减少突发事件造成的损失，保障人民群众生命财产安全。
2.大力推行道路运输公共服务市场化。由于建设资金不足，枢纽、场站发展缓慢且服务能力差是当前我国道路运输发展过程中仍然存在的问题。由于其良好的社会效益和经济效益，政府要拓宽投融资渠道，加快运输枢纽、场站的建设。
3.提供道路运输公众信息服务。市场机制充分发挥作用的一个重要条件是拥有充分的市场信息。运输市场信息按来源可分为三部分：一是行业发展信息；二是政府管制信息；三是市场交易信息，如运输产品的价格、质量和类别等。首先，提供道路运输公众信息服务有助于运输企业经营决策。其次，提高运政管理效率的重要途径是管理信息。道路运政信息应采用先进技术进行管理，及时将有价值的信息提供给道路运政管理机构，实现全国道路运政管理信息的网络化，减轻管理工作量，提高工作效率。
[参考文献]
[1]陈庆云，郸益奋，曾军荣.公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位[J].中国行政管理，2005（4）：1922.
[2]朱光磊，于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段：对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究，2008（6）：6772.
[3]刘美银.谈道路运政管理机构的职能转变[J].综合运输，2003（5）：4445.
[4]翁垒.转变道路运政管理职能的探讨[J].北京交通管理干部学院学报，2003（1）：1923.
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[2]郑育林.《新世纪道路运政职能的转变》.《交通企业管理》.2000年第13卷.
[3]郝大鹏.《浅析我国道路运输管理职能转变的途径和方法》.《公路运输文摘》.2004年，第4期.
[4]翁垒.《转变道路运政管理职能的探讨》. 《北京交通管理干部学院学报》.2003，第13卷（第1期）.
关键词：道路运政 职能 转变 发展
行政职能是指国家法律赋予政府的在为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和所应发挥的功能。政府职能是国家职能的重要组成部分（国家职能有立法、司法和行政职能）。行政职能是国家职能的表现形式，受其他职能制约，并影响其他职能。行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府管什么、怎么管、发挥什么样的作用的问题。也就是职权范围、职责深度、职权方式。它既包括政府的行政职责，也包括政府的行政职能，是行政职责和行政职能的辩证统一。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
一、道路运政机构职能
我国道路运政管理工作属于交通运输部管辖范围，以下是我国交通运输部道路运输司的行政职能：
1.承担城乡道路运输市场监管工作，拟订相关政策、制度和标准，起草相关法律、行政法规和规章草案，并监督实施。
2.拟订城乡道路运输发展战略，提出城市公共交通整体规划、城乡客运及有关设施规划、计划和运输枢纽建设项目立项审核工作的建议；提出有关物流规划、政策和标准的建议，承担物流市场监管工作。
3.指导城市客运管理，承担公共汽车、城市地铁和轨道交通运营、出租汽车、汽车租赁等的指导工作。
4.承担运输枢纽、场站管理工作，参与交通运输枢纽、场站规划的编制工作，并监督实施。
5.承担运输线路和跨省客运管理工作，组织协调国家重点物资和紧急客货道路运输。
6.承担营运车辆、车辆维修、营运车辆综合性能检测、机动车驾驶员培训机构和驾驶员培训管理的工作。
7.承担国际道路运输管理工作，承担政府间双边汽车运输协定的拟订和谈判工作，参与政府间多边汽车运输协定的有关工作，并监督实施；承担外商投资道路运输业立项审批工作。
8.指导运政管理；起草城乡道路运输管理体制改革方案，并指导实施；提出有关价格政策建议；提出有关道路运输信息化项目建议并组织实施。
9.拟订道路运输安全生产政策和应急预案，组织协调应急处置工作，指导道路运输企业安全生产监督管理工作。
10.承办部领导交办的其他工作。
其中，指导城市客运，承担公共汽电车、城市地铁和轨道交通运营、出租车、汽车租赁等的指导工作，承担物流市场有关管理工作等为大部制改革后新增职能。城市公共交通事业公益性的特征和属性也使得道路运输工作在以经济管理为主的基础上增加了社会管理事务的职能。
二、道路运政管理中存在的问题
（一）城乡客运管理方面的问题
1.法律法规不健全，行业发展缺乏制度保障
目前，我国还没有建立起保障城市公共交通优先发展统一的法律法规体系，城市公交发展的规划、建设、运营和管理等环节无法可依，行业发展政策不稳定， 随意性较强， 造成城市公交在用地、 资金、 路权和运营补贴等方面的需求无法落实，公交优先战略难以落到实处。
2.管理主体、管理任务有待进一步加强
大部制改革虽然明确了由交通运输部统一负责指导城市客运的职责，但是由于 98 年机构改革后形成的地方建设和交通部门多头管理格局的存在，对于城市客运的管理内容、业务边界、协调机制、管理机构设置等问题仍需要抓紧解决。
2.1.3出租汽车管理不规范，行业稳定性问题突出
由于管理法规不健全，管理体制不统一，市场监管不到位，市场经营不规范， 出租车企业内部分配机制不合理等因素， 加之对于出租车属性定位的界定不清， 使得该行业缺乏科学规划、劳资矛盾突出、行业不稳定因素激增。
3.城市停车场管理有待纳入管理范围
解决城市交通拥堵问题，必须从动静两方面统筹考虑，以静制动，其中静态交通问题就是停车和停车场管理问题。但是停车场管理由于历史原因长期游离于交通主管部门的管辖范围之外。随着城市土地资源稀缺和车辆增长速度加快矛盾的加剧， 必须尽快列入交通管辖范围。
4.城市交通基础设施规划建设与运行管理缺乏协调
由于城市交通基础设施规划建设和运行管理分属不同职能部门管理，缺乏沟通协调机制，造成了上述工作的脱节，浪费资源，影响效率，增添了居民出行的不便。
（二）现代物流体系建设方面的问题
1.管理主体不明确
物流管理缺乏明确的管理主体是制约我国现代物流业发展的首要障碍。由于国家在物流管理方面职责界定不清，没有明确的行业主管部门，造成了物流行业没有科学规划、没有扶持政策、没有对应税种、没有统计渠道等突出问题，发展滞后，运输组织化水平低，管理混乱。
2.缺乏政策标准、 配套设施和机制保障不足
未能有针对性地制定加强多种运输方式在物流领域有效衔接的政策标准， 在相关运输方式基础设施建设时缺乏对物流需求的充分考虑， 在管理方面缺乏协调机制。 例如， 北京和上海都提出由于公安部门对货运车辆进入城市中心区的时间和载货状况限制较多，使占物流业务 70%以上的城市成为了物流 “孤岛”， 影响了货物运输的一体化组织管理， 降低了物流速度，加大了物流成本。
（三）转变政府职能，统筹行业发展的问题
由于各级交通系统目前还未完全将工作重心转移到行业管理、市场监管和公共服务职能上来，过多的关注于项目建设和经营管理等微观工作，因此在行业管理方式上仍热衷于项目管理、审批管理，宏观管理职能 行业管理能力、对外协调能力有待进一步加强。
参考文献：
[1]张菁，用新理念引领我国现代道路运输业发展——交通运输部道路运输司司长李刚先生访谈录[J]，综合运输，2010年第1期
