1.实践性教学资源还不够丰富。我们曾经尝试主要把实践教学的活动放在学校范围内，因为学生关心的很多问题与学校的相关部门关系较大，如校园安全问题、贫困生心理问题、就业问题等等，正好可以通过学生的实践活动促进这些问题的解决，希望学校各部门也对学生的教学实践能够提供便利。其次，校外缺乏固定、制度化的合作单位，学生社会实践还缺乏充足的条件。
2.课程的阅读参考文献比较丰富，而且一些参考文献是英文的，学生直接阅读英文文献还存在一定难度。
3.网络硬件和软件条件有待提高。实验室计算机还未安装政策调查统计数据分析的系统。公共政策课程需要实验室各个计算机安装上常用的办公软件系统，用于政策调查统计数据分析的SAS系统。还没有实现通过计算机模拟现实的政策过程。计算机模拟可以让学生了解政策后果的不可逆性和现实政策过程的复杂性，以及政策效果波及效应实验，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。
二、公共政策学科教育引入
“实践型”教学培养模式的可行性公共政策学科“实践型”教学培养模式在本科生教育中的应用与实践，是提升公共政策教学效果的关键，其重要性与必要性主要基于以下几个方面的考虑。
1.公共政策学科教育引入“实践型”教学培养模式，在教学目标上，可以全面推进素质教育为根本目的，以培养学生创新精神、提高学生实践能力为重点，建立公共政策课程新的教学体系，力求课程质量和教学质量达到一个新的水平。“实践型”教学培养模式，要求建设优化的网络教学环境，完成教学视频上网；参考题目、作业、常见问题上网，建立网上答疑平台，视频互动平台。“实践型”教学培养模式，能够帮助建设完整、科学的课程评价考核体系。
2“.实践型”教学培养模式，可以帮助建设本课程的实践教学课堂，保证实践课堂固定、规范化。公共政策学科的本科生通过知识的学习、能力的培养来提升公共责任意识、个人服务能力，从而提升社会整体素质、降低公共服务成本，公共政策学科本科生教育要培养出“以人为本”，具有工作责任感、社会道德感、公共服务意识的高级决策人才。
3“.实践型”教学培养模式，能够充分彰显本课程的教育特色。专业学位本科生学科知识相对薄弱、实践经验相对丰富，若采用的培养模式割舍了这两类学生的整体特征和个性差异，不能有效地调动两类学生的协调与互动，都很难取得较好的培养效果。前者囿于公共政策学科的特性，很难找到一种实践的平台；后者中有些高层次学生在单位是领导者“一把手”，在学校则是学生的身份，心理上难以适应身份的迅速转变；而导师也是一个尴尬的群体，他们授课的对象、指导的学生可能是年龄相仿的群体、也可能是职位、级别更高的领导，如何充分履行教师的职责，又营造良好的师生关系、保持适当的上下级关系，也是导师面临的难题。在这种情况下，公共政策学科学生教育迫切需要桥梁、中介来承担这种沟通职能。
三、公共政策学科本科生“实践型”教学培养模式的构建
“实践型”教学模式主要根据课程内容安排引导学生完整的经历一次政策过程，从发现政策问题、分析政策问题、与相关部门联系提出政策建议、到实施政策建议、评估政策效果和提出改进意见，引导学生应用所学的知识去分析解决、政策问题，培养学生运用知识解决实际问题的能力、协调沟通能力和团队合作精神，进一步加深对基本分析技术的理解和运用。力求通过现代技术手段模拟了解政策后果的不可逆性及政策影响的波及性，现实政策过程的复杂性，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。公共政策学科“实践型”教学改革模式在本科生教育教学中主要体现在课堂教学、社会实践、考试制度与学位论文写作过程中。
1.课堂教学。在教学方法方面，除了传统方式，我们开始运用案例权变式教学、情景教学、决策者课堂现场说法、团队合作社会实践模式等多样的教学方法及手段以增强教学效果。
（1）案例教学方法。授课老师积累丰富的案例，在授课过程中，引导学生从真实的案例入手，从中提炼出一些共性的理论思考，逐步过渡到成熟的公共政策理论讲解。从案例到理论的教学方式，使学生对决策理论的理解不是停留在文字上，而是贯通到实践中，充分体现决策科学的实践性特色。补充公共政策的案例和音像资料，如关于废除对城市流动人口的拘押政策的建议，全球化对公共政策的影响、深圳的行政三分政策，农村税费改革政策等。做到了教材配套齐全和满足教学的需要。
（2）情景教学方法。通过场景模拟，角色扮演，为学生发挥公众影响力、阐释决策理念、分析解决问题提供外部激发。例如，让学生扮演“市长”、“总经理”等角色，现场就问题进行决策。由于游戏是对政策制定和执行过程场景的模仿，因此也是一种体验法；同时游戏还有揭示道理的作用，即通常说的寓教于乐。
（3）政府决策者课堂现场说法。授课老师计划请优秀决策者到课堂现场说法，把决策者在实践中的切身体验，传输给学生。
（4）团队学习模式。小组合作，妙趣横生。授课老师把学生分成若干研究小组，并给每个小组布置阅读材料，采用团队结构，使学生充分发挥团队优势，以相互影响、相互促进。每个小组根据阅读材料，做成PPT，在课堂上依次做PRESENTASTION。
2.实践课程设计方法。
（1）实践性教学环境建设。我们把实践教学的一部分活动放在学校范围内。因为学生关心的很多问题与学校的相关部门关系较大，有些问题本身就是学校相关部门关心和头疼的问题，如校园安全问题、贫困生心理问题、就业问题等等，正好可以通过学生的实践活动促进这些问题的解决，因此希望学校各部门也对学生的教学实践提供便利。同时，我院已建立起淄博市城管执法局、张店区政府两个实践教学基地，与一些相关机构建立了良好的合作关系，这为公共政策学的实践性教学及课题研究创造了很好的条件。
（2）小组课程实践活动。主要引导学生应用公共政策研究方法，去了解政策问题、分析和描述政策问题、提出建议、游说相关部门实施建议、监控和评价效果、提出改进建议。可以培养学生的分析和解决问题的能力、社会交往能力、合作精神，而且增强学生的成就感和公益心。学生的实践活动主要在课外进行，课堂上安排学生就实践活动成果进行汇报。同时鼓励学生在汇报课题研究成果和小组讨论成果时运用多媒体。根据课程内容安排，引导学生完整的经历一次政策过程，从发现政策问题、分析政策问题、与相关部门联系提出政策建议，到实施政策建议、评估政策效果，提出改进意见。学生就我校同学关心的问题进行调查，并到学校相关部门了解情况，提出相应的政策建议，并帮助相关部门实施落实。内容包括校园安全、贫困大学生的心理问题、大学生就业问题、宿舍安全问题、食堂卫生、饭菜质量、服务质量、课程设置、困难补助的发放、校园周边环境整治问题、学生素质课程开设、网络收费及安全问题、校园文化环境建设、图书馆服务问题等等，希望相关部门能提供便利。
3.建设网络教学环境。安装政策调查统计数据分析的SAS系统。突破传统的课堂教学模式，为学生学习提供更方便、灵活的服务，实验室各个计算机安装上常用的办公软件系统，用于政策调查统计数据分析的SAS系统以及快速网络通道。通过计算机模拟现实的政策过程。让学生通过计算机模拟了解政策后果的不可逆性和现实政策过程的复杂性，以及政策效果波及效应实验，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。
4.改革考试制度。成绩评定由试卷考试转变变为“读书笔记+小组讨论+课程实践报告”，发表文章和参与科研项目可以加分。这样的制度，激发了学生的主动性和积极性，鼓励学生在公开刊物，积极参与科研实践项目。
近年来，许多学者都探讨了公共政策学的教学方法改革，但研究较为笼统，对公共政策学教学的特点缺乏针对性，忽视了调动学生的学习积极性和主动性，实际效果也不如人意。下面探讨PBL教学法与公共政策学教学特点的契合。
（一）PBL教学法的内涵
PBL（Problem-BasedLearning）教学法是以问题为基础的教学方法。1969年由美国神经病学教授霍华德•白瑞斯在加拿大多伦多的麦克马斯大学首创。它是一种让学生通过分析问题和解决问题的过程来理解并掌握知识的新型教学法。PBL教学法提倡让学生通过自学、讨论、研究和合作解决问题，着重培养学生的自我学习能力，提升学生分析问题和解决问题的能力。教师在授课过程中的作用是及时提供知识上的帮助和研究方法的指导。
（二）PBL教学法与公共政策学教学的契合
由于PBL教学法比传统的案例教学法、情景模拟法等更能适应公共政策学的教学需要，因此与公共政策学的学科特点有很多契合之处。
1.有利于调动学生主观能动性
在公共政策学教学中，学生对政策问题的认识往往停留在表面，难以深入，原因在于学生学习的主动性不够，而公共政策问题的交叉性和综合性则要求学生必须在课后主动学习相关背景知识，这在课堂有限的课时内是无法完成的。PBL教学法突出以学生为中心，以问题为导向，通过学生围绕问题查资料、开展小组讨论等学习活动，变被动接受为主动寻找问题答案，使课上与课下有机结合，从而有利于充分调动学生学习的主观能动性。
2.有利于构建循环学习模式
公共政策学各章节具有较强的连贯性，一个公共政策问题可以在不同章节从不同角度予以阐释和理解，这就决定了公共政策学的学习是一个循序渐进的过程。PBL教学法以问题为基础，以问题的解决过程为核心，很好地契合了公共政策学教学的延续性和主观性特点。从提出问题开始，学生通过查资料，补充相关理论知识开始基础学习；然后通过研究、讨论等学习活动，进入深入剖析问题阶段；最后提出解决问题的方法和途径，给出相应的解决方案或政策建议。通过循序渐进的学习过程，带动学生进入“提出问题—学习—思考问题—学习—解决问题”的循环学习模式中，有利于提高教学的质量和学生的应用能力。
3.有利于发挥教师的指导作用
在以往的公共政策学教学中，常常会发生教师的作用与课程要求不相适应的情况，要么“满堂灌”，要么“蜻蜓点水”，难以真正提高学生分析问题和解决问题的能力。采用PBL教学法，教师在指导学生解决问题的过程中，要给学生指明学习的方向，并营造有利于开放性探究学习的氛围，遵循自主性和探索性原则，把自己的一切教育行为定位于支持和帮助学生自主学习和自我解决问题。从而有效转变教师的角色，发挥教师在课程理论与实践教学全过程中的指导作用。
二、PBL教学法在公共政策教学中的应用
（一）教学内容体系的梳理与问题引导
在应用PBL教学法过程中，首先要向学生介绍课程的理论渊源和框架体系，使学生对公共政策学的内容体系和教学目标有宏观的认识，在此基础上解决以下问题。
1.课程总体认识要准确
教师的主要任务是引导学生准确把握课程的内容体系，对各章节的内在逻辑关系有清晰的认识。首先，在政策科学理论的演变上，学生要能准确理解，并与政策实践的发展相联系；其次，对政策的制定、执行、评估、调整、监控和终结等各章节的内在联系和相互衔接要进行详细介绍，使学生树立公共政策是一个动态发展过程的概念；最后，要对公共政策学科的发展方向和理论进展有初步了解，从而促进学生把现实问题与政策学科发展联系起来，有利于深入掌握课程内容。
2.公共政策问题的引导
在对整体教学内容体系和理论框架的讲授过程中，按照PBL教学法的原则，应该对学科的理论问题和政策实践问题进行相关引导：一要引导学生对身边的公共政策从理论的视角去理解和认识；二要引导学生学会从政策过程角度发现和分析现实中存在的政策问题，从而在宏观层面使学生逐步养成在理论知识的学习中发现政策问题。
（二）教学章节的内容设计与问题研究
1.精心设计教学章节的内容与传统教学方法不同
PBL教学法不仅要实现知识和技能在师生之间的位移，更重要的是要培养学生在构建知识体系的基础上发展有效解决问题的能力，从而达到学生自我学习、自我培养的目的。这就要求教师必须从理论知识的掌握和运用着眼，精心设计每一章节的问题体系，构建规范的问题链条，把学生对问题的研究由浅入深，不断拓展，从而充分调动学生对政策问题研究的主动性和积极性。
2.培养学生研究问题的兴趣
PBL教学法的关键是以问题为基础，以学生为核心，培养学生研究问题的兴趣。笔者在教学过程中按男女生比例以10人为一组，每章结束时安排一次案例讨论，让学生互相交流所思所想，然后每组汇报讨论结果；在课程结束后，每组进行案例汇报，其他同学现场提问，组员进行补充。因此，创设了研究问题的教学情景，缩短了教学内容与学生之间的时空距离，让学生有身临其境之感，培养了学生的自学能力，调动了研究问题的积极性。
（三）教学内容的引申与问题探讨
公共政策学教学局限于课本是不够的，必须把课本内容与现实社会问题紧密结合，对教学内容进行适当的引申，从而提高学生对课程相关公共政策问题研究的深度和广度，通过问题探讨有机串联课本各章节的内容，加深学生对现实问题的理解。笔者把公共政策理论学习与专题研究相结合，结合课程的培养目标和教学内容，进行了“上有政策、下有对策”现象探讨、推进中国政策评估事业的思考、21世纪中国政策体制改革等专题研究，弥补了西方公共政策学理论与我国政策现实相脱节的不足，取得了良好的教学效果。
三、PBL教学法在公共政策学教学中的完善
（一）找准课程定位行政管理专业人才的知识结构
必须由传统的理论型向应用型及创新型转变，以适应市场经济和社会主义现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的要求。因此，公共政策学课程的定位应围绕培养学生分析政策问题的能力，紧密结合现实问题，将理论问题通过现实案例表现出来，通过研究和解决问题的过程，提高学生的理论知识应用能力，激发学生的积极性、主动性和创造性。从而把公共政策学课程从偏重理论教学转化为侧重知识的运用、能力的提高和思维的训练。
（二）转变师生角色应用
PBL教学法必须转变教师和学生的角色，这样才能保证在课程教学过程中的连贯性和有效性，避免教学双方产生越位、错位和失位问题。教师的角色应该定位为指导者、合作者和设计者，在教学中围绕对问题的认识和研究给予学生全过程的指导，并与学生形成合作关系，彼此交流意见，帮助学生探索问题，从而提高对问题的理解。学生的角色也发生了根本转变，由被动的知识接受者转化为知识的自学者和问题的研究者，教师要积极引导学生适应新角色，师生双方都要尽快进入并适应新角色。
（三）完善问题结构
关键词语：价值利益
美国政治学学者戴维?伊斯顿从政治学系统分析论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因而得出：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一定义突出了三个思想：
1．制定公共政策是为了价值分配
2．分配的范围是全社会
3．分配的影响力是权威性
很显然，这种理解是从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的分配功能，在这里关于“价值”的理解是最宽泛的，它包括了一切有用的资源。这种理解暗含着一个基本的政治学的假设，即利益及利益关系是人类社活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。那么要实现“对全社会价值作有权威的分配”的公共政策的主体在行为中必将是“趋利弊害”的，也就是说有要求达到“利益最大化”的价值取向，这样政策的效果才能凸现。但是必须指出的是政府在利用公共政策去保护，满足一部分人的利益需求的同时，抑制、削弱了甚至是打击了另一部分人的利益，以达到一种新的利益结构。这种主张本质上体现了功利主义的价值取向。
一、对戴维?伊斯顿的公共政策价值的追问
“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，换言之，一项政策的实质在于通过其本身不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们，这种定义天然地存在着缺陷。
追问一:公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。WTO本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠。3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。
追问二：全社会的价值都能够分配吗？在戴维?伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人为价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。
追问三：以什么样的价值体系进行分配？从逻辑上说，政府首先必须起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配。换言之，政府根据什么标准分配社会价值，这是很值得研究和商榷的，不可一概而论。
追问四：价值的分配对象一定是或选吗？在戴维?伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者。比如阿富汗政权，在国内推行强权压制，在国际上又庇护恐怖组织，最后造成以美英为首的“反恐”联合军队的空中地面的沉重打击。国内的强权政策没有给阿富汗人民带来福祉，反而造成了国力衰微和民生凋敝，可谓内忧外患。这就是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策并非分配的或选性。
综上可见，戴维?伊斯顿的这种顺应功利主义价值引导的主张，更多地顾及眼前利益而不是长远利益，更多地关注政策的经济利益，而忽视政策的社会效益，更多地关注生产力的发展，而忽视社会精神生活的享受，从本质上没有完成平衡利益，所以有着明显的弊端，并且是经不起追问的！
二、功利主义价值取向的形成和其优点
在政治学理论当中，现代公共政策价值依据主要是来自古典自由主义（ClassicalLiberalism）的界定，而后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。秉持功利主义伦理学的学者，以行为所能带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”（Consequentialtheories）。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理性、自利的个人，他的最大追求就是趋利避害，寻求自身的“快乐”（pleasure）。因此，如果一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人（peopleconcemed，involved）带来快乐，并进而给全社会带来“最大多数人的最大快乐”，它就是道德的。
回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成为公共权力运行的价值判断标准。归根结底，这种选择是近代以来社会经济生活的必然要求，也是与现代政府为更好地履行其职能而作出的当然选择。
现代政府建立在资本主义自由市场经济的基础之上。为了保证市场的正常运转，当时的思想家们重新诠释了政府的起源和基本的职能。洛克（JohnLocke）在《政府论》一书中，对此就作了经典性的论述。他论证道，在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”（naturalstate）。在这种状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或它的成员受到伤害时，就有无法进行申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免并挽救自然状态的种种不方便，人们通过订立社会契约（socialcontracts），让渡出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府作为行使公共权力的公共机构，其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利；而一切都只是为了公众的福利。”
近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。
功利主义的突出优点主要表现在：
1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求
2、对幸福和追求快乐生活的推崇
3、政府以公共权力主体的角色出现，使政府的职能与行为最大限度地社会化
4、以“效果论”来评价公共政策的价值鲜明可见
5、以定量的方法来分析公共政策以及行为结果是对社会科学的丰满
三、功利主义公共政策的悖论
一座小城陷入了极度混乱和经济贫困，失业人数剧增，领导混乱，公民生活悲惨。只有使一小部分公民沦为奴隶才能解决所有重要的社会问题。实现奴隶制度会使社会幸福水准普遍提高，甚至奴隶在物质方面的境况也不会比先前更恶化。但是，奴役少数人，使之为大多数人服务显然是不道德的。大多数人无权以这种方式对待少数人”。当然，这个反例证描述的是一种虚拟的极端化的情形，但是它已经相当深刻地暴露出功利主义伦理道德上的严重缺陷--为了达致社会中大多数人的幸福，为了维护大多数人的利益，我们可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。
所以功利主义的价值取向在理性化程度高、强制性高的公共政策中，往往导致某些群体和个体产生倒退性的失范行为，这种失范行为的表现集中于两个方面：只讲物质利益的追求，拜金主义严重，不讲精神利益；只讲个人利益，不顾集体与国家利益。公共政策的本质要求是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻求出平衡利益关系，解决利益矛盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体。因此，在维护大多数人的利益的同时，无法控制少数人的利益，补偿他们的代价，在解构一种旧价值的同时，没有能力去建立一种新价值，以此达到利益的平衡。这是功利主义价值取向上不可摆脱的缺陷。
四、政治学视野中的公共政策价值
（一）透析价值
根据辩证唯物主义关于“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是人们的社会存在之于人们的意识的一种反映。价值之于个体是关于事物好与坏，对与错，优与劣，强与弱，多与少的一种主观认定，之于群体则是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。同时价值还是主观思维沉淀的产物，亦是一种思维定势，它表现为一定的主体所具有的不依具体情况的改变而转移的期望，肯定，支持或反对，放弃，厌恶的评价标准。
总之，价值的本质是主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用。
（二）公共政策的价值的确认和导向原则
价值标准，价值组合，价值对抗，价值假定，价值分析，价值判断，价值取向，价值分配等价值问题构成了现代公共政策的基石。可以认为，一切公共政策都是为了寻求价值，确认价值，实现价值，创造价值，分配价值。
政府所做的事业是社会的公共事业，基本目的是最大程度地满足社会广大群众的物质与文化需要。马克思主义理论指出，“人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动的主体的需要相一致，人们所激发的潜能也就越大。所以政府所制定的政策价值取向是为社会不同群体的实践活动提出行动导向，离开了导向，就失去了政策存在的意义。但是这种导向是有原则的：
1、合规律与合目的性的统一。通常人们都按照自身需求去进行价值选择，千方百计地要求实现其目的，但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合，即合目的性与合规律性想统一。
2、社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同的人的需要与利益，就个体需要或价值，会处于矛盾状态，只讲个人选择，不讲社会选择，或者只谈社会选择，不谈个人选择，都有其片面性。
3、兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的，比如，对于那些多数人温饱尚无解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱困，而对于那些温饱早已解决的地方，其政策取向却是奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，但突出重点，兼顾一般是必须坚持的。
确认政策的价值涵义关键在于确认价值的性质，目的及其利益的倾向。在这里，主要通过确认两个问题来实现：其一，政策制定过程中相关主体价值认同的一致性，其中涉及两个主体和一种关系，即政策制定系统的认同程度，政策适用系统的认同程度以及两个系统之间在特定政策问题上的认同程度。其二，该项政策的投入产出比是否合理。
（三）政治学中视野中的分析
1、功利主义在公共政策价值评价上的偏颇
自二十世纪五六十年代“政策科学”诞生以来，科学技术和数学模型被广泛得运用过程中，高度地和功利主义相结合，并且大大解决了以往社会科学研究“没有对改进政策制定和提高政策质量产生多大影响和意义”这个客观事实，大大提高了政策的有效度。但是在实践中无论是“理性选择模式”还是“有限理性决策模式”无不是通过对各种预备政策方案实施后可能产生的结果进行预测和比较，对方案的投入--产出进行估价，最后选择“最佳的方案”或“令人满意的方案”但是就其一般而论，一项理性主义的公共政策分析及其理性选择要求同时具备以下条件：
A．知道所有的社会价值偏好及其在社会群体中的比重
B．详尽了解相关的资料
C．并以此为基础制定各种可能的政策方案
D．充分把握每一种政策方案各种可能的结果
E．准确估计每一种政策方案的损益期望值和社会价值比
F．合理选择最为经济有效的政策方案
从实践的情况来但，要在一项政策过程中同时具备上述诸多方面的要件几乎不可能。按照上述标准进行理性主义的公共政策分析，价值评估，要么，事实上无法进行，要么会陷入各种可能的误区或困境。这主要是因为对任何具体的，实际的公共政策问题来说，政策的分析过程和决定过程都是极具复杂性和挑战性的过程，这种复杂性不仅来自人类认同自身现实生活和未来社会基本原则的情感倾向和利益追求，而且来自人类判别自然界运动法则和相互关系的时空界限，前者导致了政策决策者对社会基本价值标准的不同理解，后者则造成了政策分析者应用理性化分析方法的有限性，从而使得理性主义的公共政策价值分析只具备部分的，过程的意义，而不具有全部的，结论的意义。
综上，功利主义的方法论??政策科学理性主义，是在一种特定前提假设下进行的，即首先把社会中的人群假定为理性的人或群体，也正是在人的理性化的问题上，理性主义公共政策分析的逻辑起点显得先天不足！
2、政治学在公共政策价值评价上的界定??利益优先
在政治学的视野中，对于公共政策价值的界定是有以个鲜明的前提的，即“人与人之间关系的本质是利益，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。这就是说，人们总是“趋利弊害”，但与功利主义的“趋利弊害”在本质上是向左的，我们在政治学领域所说的“利”是有社会化形式下的“利”，是在实现自己的“利益”的同时不得以损伤他人的“利益”为代价。正是基于以上观点，政治学认为“价值”这个普遍概念是从人们对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的。价值产生在实践基础之上，反映了主客体关系中的人的、及其需求，表现为人从满足需求的角度对客体进行的评判，也就是我们前面说的“客体之于主体的的意义和效用”，满足人的需求越大，其价值也越大。但价值的大小来自何处呢？是来自满足人的需求的客体，即利益。正是不同利益的存在，才产生不同的评判价值。因为价值不能是超现实的、离开一定的客体形式而独立存在的东西。作为联系主客体关系的价值，尽管反映了人们需求效用的大小，但毕竟不是满足人们需求的具体资源。有利益存在，才有价值存在。根据价值的定义，即主客体关系中，客体之于主体的意义和效用。政治学视野中的公共政策价值大体可分为两个层次：第一层次：政府--公共政策，其中主体是政府，客体是公共政策。政策之于政府的意义和效用在于它的实施推行过程中使政府得到满意的利益分配。
第二层次：公共政策--群众，其中主体是公共政策，客体是群众。群众之于政策的意义和效用在于，群众社会中公共问题在公共政策的指引和推行中得以解决。
通观两个层次，我们可以明显看到，要得到公共政策的利益最大化，获得价值其动力是有效政府的建立和群众社会问题的合理解决，只有在这两个支点的强力支撑下，此行为价值域才有意义。
A．有效政府的建立
对于有效政府来说，合理的制度基础是一个制度平台。在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，动态效率。我们认为有效政府需要四个基础要素：市场政府、法治政府、分权政府和民主政府。
（1）市场政府
有效政府是一个市场政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须市场化，不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争性的物品和服务；并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，允许有关方面在如下方面进行选择：政府生产和政府供给、市场生产和政府供给、市场生产和市场供给。把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。
（2）法治政府
有效政府是一个法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定行和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。这就需要建设法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行。
（3）分权政府
有效政府应该是一个分权的政府。这对于一个大国的政府来说，尤其如此。孟德斯鸠曾经说过："一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。"要使一个大国免于因内部的不完善而被摧毁，就需要建设适当的制度，来配置权力，避免过分集权和过分分权。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府，可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权的政府，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺?奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。这说明，实行分权政府，鼓励自主治理，不仅是可欲的，而且是有效的。
（4）民主政府
有效政府也应该是一个民主的政府，或者说是一个充满竞争活力的政府。在此，民主未必一定要人民当家作主，完全控制政府官员，让政府官员成为名副其实的公共仆人，因为从实践上来看，公民当家作主、完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力，导致大政府，也易于导致许多学者所说的"民主的暴政"，结果就会像拉丁美洲的民主国家那样陷入债务危机，也可能像印度那样，政府无法抵制特殊利益集团的压力，难以节省公共开支，推行市场化的变革，更可能因为民主负担过高，而导致实际上普遍的政治冷漠，给少数人假借民意独行专制的机会。实际的民主，应该是公民负担得起、也愿意负担的民主，是支持有限政府，并以依宪治政和依法行政为框架，以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益集团的偏好。在这种低要求同时也是低成本的现实的民主制度下，公民有更多的选择机会，使得政府官员在竞争的激励下，有效降低施政成本，提高效率。
B、公众社会问题的解决
第一层面：技术层面
减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，1929年在资本主义国家中爆发的世界性经济危机，它在亚洲则沉重地打击了日本。日本国内经济萧条，失业人口激增，民怨沸腾，日本政府为转移国内的尖锐矛盾，于是“明智”地选择了扩军--战争--侵略的道路。接下来便是“日韩战争”，“侵华战争”。这样经济危机所带来的巨大的负面影响被转嫁出去了。但这种公共政策往往给人玩弄权术，麻痹公众之感，并且不是长久之益。
第二层面：内容层面
减少公众的客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。说到底就是在控制公众利益和权衡公众利益。
公众利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的，但公众利益需求在现实过程中既存在不一致，甚至是对立的方面。就政府的社会职能而言，政府必须调和不同群体或阶层意识和利益的集中代表者。因此，政府必须调和不同的利益需求而不是借公共权力。在公共利益的处理问题上，政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点，平衡不同利益需求的能力上，具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能够保证公众的一致性的利益，又能顾及少数公众的特殊利益。那么如何有效地平衡公众的利益需求呢？政府必须建立一定的理念，确定一定的标准，通过一定的方法来平衡不同的政策诉求。其中，强调利益的分享，理性地追求和确定相关各方利益的相同点、近似点、相通点并加以事实的陈述，是一种缓解、减弱利益冲突的正确方法。这种方法有六个视角：
其一，直接利益与间接利益。大多数的公共政策都处在与环境的矛盾冲突中，表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提出不同的政策主张，并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最终的决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并冠以公众利益的名义。问题在于，在反映一定利益团体利益的同时，该政策是否伤害了非对立方的公众。如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦为其他公众带来了间接的利益，那么这项政策在多数情况下是可行的。
其二，现实利益与未来利益。某些公共政策在一定时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以该公众包括损害者带来新的利益，并且，受损者或许可以得到新的利益。
其三，形式利益与内容利益。对公众来说，在某些公共政策问题上，与其说感的是政策的内容及其自身的利害关系，不如说感的是在政策的形成过程中公众的民利是否受到应有的尊重，是否因为政府的公共政策而确立了一定的社会生活的准则。
其四，利益和代价。通常，获取一定的利益总要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比。那么我们就应该讨论公共政策的利益和公共政策的代价是否要同时集于一定的社会群体身上呢？。这可做三种理解：第一，公共政策需要从全社会的角度统筹公共利益。第二，公共政策不是商业行为，不可能以钱物交换的商业规则来处理问题。第三，公共政策的利益表达的形式是多种多样的，政策的作用在于通过多种形式在总量上实现公共的付出与公共利益之间的平衡。问题在于一定时间的公共政策是否惠顾到了社会的利益主体。
其五，利益的综合。公共政策是规范人们在追求利益所出现的矛盾的或冲突中的行为，同时还要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围内，以保证社会的稳定与发展。
其六，利益的落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更是政府关心的事。政府的主体地位，需要它们主动地把政策的内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果。即从本质上讲，使得分配的利益到位。
五、结论
公共政策是政府为解决公共问题，对政府目标和手段的选择及其相互转换的过程，即利益调整的政治过程和技术过程。所以就公共政策的价值而言，在批判地吸收功利主义方法论??效果论的同时，我们必须从政治学的视野出发，付与公共政策利益优先的价值取向，在利益优先的前提下，选择利益，分配利益，综合利益，落实利益，最终达到平衡利益，解决公众问题，只有这样作为公共政策载体的政府才能是有效和合理的政府，它的行为才能真正的贯彻和执行。
中国已经正是地加入了WTO，这就是在更高的层次上要求我们的政府在制定和评估某项公共政策时必须坚持公众利益的优先，只有这样才能在主观上保持了政府的正义，客观上保证了行为的有效，也只有这样才是符合WTO标准的政府。我们还要指出以利益为基础的公共政策价值评估无疑是在揭示了公共政策的本质的同时，也为公共政策价值判断建立了一个客观的参照系，为政府行为的良性循环保驾护航。
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面向21世纪的中国政策科学必须充分考虑公共部门管理研究（公共管理学）发展的背景与趋势，把它放在公共管理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引入新的研究方法，加快政策科学的知识创新。 一、公共政策学的缘起 政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济发展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共管理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。 一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学 ”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。 二、公共管理学的发展背景、特征及对政策学的影响 尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“统一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为研究对象，那么它主要是关于公共部门管理尤其是政府管理的学问。70年代以来，政策科学与经济学、工商管理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，最终导致公共部门管理领域新范式或新途径的出现，即“新公共管理”的兴起。因此，要认识和把握政策科学，就不能离开公共部门管理学科（公共管理学）发展的背景与趋势。 政府及公共部门管理研究领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学三次重大突破。政策科学可以说是政府管理研究领域发展到一定阶段的产物。 1.传统的公共行政学 形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯·韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1 ）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4 ）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制）；（6）要求结果的公平。 早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽
公共政策学产生于美国，因此其理论体系都贯穿着西方国家的问题，并体现在主流的公共政策学教科书中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析与探求美国问题的方案”，并用理性主义决策理论、团体决策理论、渐进主义决策理论等理论分析了美国的刑事司法、健康福利、教育、经济等领域的政策。反观我国公共政策学的教学，尽管也有形式上的“中国公共政策学”的教学体系，但本土化的程度很低，表现为教学内容安排的仿西方化以及教学方法上的“灌输式”讲解和“牵强式”举例。教学内容安排的仿西方化通过国内出版的公共政策学教科书直接体现出来。截至2011年，国内学者出版的公共政策学教材达到106部[3]。尽管数量不少，但其内容构成基本都是西方的公共政策学知识体系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。国内教材的核心内容是“政策系统”、“政策过程”、“政策分析”三个板块。如果将这些教材与国外的经典教材对照，就会发现每个部分都有明显的西方“蓝本”：政策系统的“蓝本”是查尔斯•E•林德布洛姆的《政策制定过程》和迈克尔•好利特、M•拉米什的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，政策过程的“蓝本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“蓝本”是威廉•邓恩的《公共政策分析导论》以及卡尔•帕顿和大卫•沙维奇的《政策分析和规划的初步方法》。教材的编著者抽取这些内容中的理论部分，隐去西方的背景和案例，用中国式的思维和语言重新编排起来，就成为公共政策学教材的主体框架。可以说，到目前为止，国内公共政策学的教材都没有跳出上述西方教材“蓝本”的三大板块，再加上一个必要的“公共政策学学科发展”导论，就成为标准的国内公共政策学教材“四部曲”。
以政策过程理论为例，国内公共政策学教材对政策过程的讲述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策问题、政策议程、政策方案形成、政策决策、政策执行、政策评估和政策变迁的逻辑划分为“蓝本”，基本是一个逻辑环节一章的内容篇幅，不同的只是对这些逻辑环节的具体划分和取舍有所差异。这些对公共政策过程逻辑环节的讲述往往占据一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章节的80%以上。按照这种框架给学生讲述公共政策过程，学生的常见反映是“过于理想化”，与政策运行的现实过程不符。实际上，西方学者后来将这种方法称为“阶段启发法”，也称为“教科书法”。从这个称呼中就可以看出他们对这种理论的批评态度。这种逻辑划分不仅与政策过程的复杂现实不相符，也无法解释阶段与阶段之间的因果关系。因此，西方公共政策学者全面改革公共政策学教材的内容体例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全抛弃了“阶段启发法”的内容体例，而是按照不同领域政策专题的形式进行讲解。然而，国内的教材在讲述公共政策过程的时候，依旧在西方早期的“阶段启发法”后面亦步亦趋。中国公共政策学教学的本土化严重不足还表现为教学方法上的缺陷。一方面，大部分任课教师采用的主要教学方式是“灌输式”讲解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理论内容上随机添加一些自己的个人观点甚至是经验感悟来作为补充。另一方面，为了弥补“灌输式”讲解西方理论的教学缺陷，近年来很多任课教师尝试学习和引进案例教学，但这些所谓的案例大部分更多地只是“牵强式”的举例说明，还远未达到案例教学的规范。
二、公共政策学教学本土化的途径
从社会科学知识“地方性”（Parochial）的基本属性来看，公共政策学教学本土化的根本途径是公共政策学理论研究的本土化。因为只有公共政策学的理论研究本土化了，才能提供本土化的教学内容和教学方法。尽管当前我国公共政策学的基本理论体系依然是西方的，但近年来也出现了一些不同程度本土化的研究成果，然而这些成果并没有很好地反映在公共政策学的教科书和课堂教学中。因此，公共政策学教学的本土化有两个途经：首先是鉴于绝大部分理论知识没有本土化，要求任课教师必须辨识并讲述其在中国的适用性，称之为“西方理论——适用辨明”式教学；其次，紧密追踪公共政策学理论研究的动态进展，及时将那些某种程度能够修正西方理论甚至尝试提出本土理论的成果设计在教学内容中，称之为“西方理论——本土修正”式教学和“本土实践——本土理论”式教学。下面以政策过程理论为例，对这三种本土化教学策略进行分析。
（一）“西方理论——适用辨明”式教学在我国公共政策学发展过程中引介西方的理论是无可厚非的，问题是无论是公共政策学的教科书，还是课堂教学，都习惯于机械地讲述西方理论内容，而对理论产的背景脉络及其在中国的适用性不作任何介绍和分析，其结果是教师对理论的讲述和学生对理论的学习只能“生吞活剥”。对西方理论的教学，在讲述内容之前，应该着重介绍其产生的背景和条件，在讲述完内容之后则引导学生思考其在中国的适用性。例如政策过程理论中的政策网络理论。政策网络理论的基本内容是，政策活动中的行动者及其互动关系构成政策网络，而政策网络的结构和网络中行动者的策略影响政策产出。但是教科书中对这个理论的讲述都是介绍政策网络的概念、类型及其对政策产出的影响。于是学生在学习之后就开始在课程作业中大量直接套用，但在很多情况下错误地使用了。典型的代表就是将我国政府之间的纵向关系也直接理解为政策网络。虽然西方理论中对政策网络的分类包括“府际网络”，但在我国并非凡是政府之间的关系都能形成政策网络。在这里，必须要向学生讲述西方政策网络理论的背景和来源。政策网络理论产生于西方国家的分权体制，即政府结构内部在横向和纵向上的分权和制衡。即使是不同层级的政府之间也是分权的，例如在美国联邦政府与州政府之间是分权的，而州以下的地方政府是自治的，在联邦宪法和州宪法规定范围内行使自治权，联邦政府和州政府与无权直接干涉地方政府的事务。因此在分权体制的西方国家是存在纵向上政策主张完全相反的“府际网络”。但是我国的政府架构是权力集中体制，上级政府对于下级政府拥有法律赋予的权威和行政权力，上下级政府之间无法各自成为独立的博弈主体。即使存在下级政府消极抵制或拖延执行上级政府政策的现象，但难以出现下级政府或政府部门联合形成政策网络提出与上级政府相反政策主张的情况，也就不会出现相互公开对抗的政策网络。因而，必须要注意到中国政府体制的等级制约和权力集中的特点，由于政府间关系在政治、法律和文化方面与西方国家完全不同，必须要辨识垂直的“府际网络”的适用性。如果这样给学生讲述政策网络理论在中国政治体制下哪些情况下适用，哪些情况下不宜适用或根本不适用，不仅可以使学生在比较中更好地理解什么是政策网络及其功能，也可以提高学生实际分析问题的能力。
（二）“西方理论——本土修正”式教学在辨识和讲述西方公共政策学理论在中国的适用性的基础上，任课教师或者自己发现，或者通过其他人的研究发现本土的政策“案例”与已有理论不符的情形。在这种情况下，就不能仅仅停留在讲述适用性的层面上，而是要将这些发现及时吸纳进教学内容，展示本土“案例”对西方理论的修正和扩充作用，逐渐引导学生思考本土“修正版”的西方理论。例如政策过程理论中的“多源流”理论。“多源流”理论由美国公共政策学家金登提出，其基本内容是：政策议程的开启和政策变迁取决于政治系统中的问题流、政策流和政治流，当三种源流符合特定的条件并交汇时就会开启“政策之窗”，议题就会提上政策议程从而政策就会发生变迁。其中，政策流中的政策建议需要具备“技术上可行”和“价值（政治）上可接受”两个基本条件。“技术上可行”是指政策方案在法律、行政、财政和具体操作上可实施；“价值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意识形态和政治文化。只有符合这两个条件的“政策流”才能与其它源流交汇并促进“政策之窗”的开启。但中国本土的案例反驳了“政策流”的标准要求，证明在中国政治体制下即使“技术不可行”也可以开启“政策之窗”。典型的案例是2003年“孙志刚”事件中的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除[4]。法学学者提出十分激进的“宪法审查”政策方案当时在“技术上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理论，“政策流”中的政策方案“技术不可行”就不符合“政策之窗”开启的基本条件。然而，2003年6月，国务院很快就以《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，不仅开启了“政策之窗”，而且实现政策的重大变迁。之所以如此，是因为“多源流”理论源于美国的分权制衡和“否决”体制，政策要出台必须要闯过重重“否决点”，这就要求任何政策方案必须在各种“技术”细节上具有高度的实施可行性，才能通过法律规定的程序成为正式政策或改革政策。但是我国是党领导下的权力集中体制，越是重大问题和“棘手”的问题，越可能从常规程处理序“转移”到高层或顶层决策机构中去“特殊”处理，也就越有可能实现重大变迁。“孙志刚”事件中法学学者提出的“宪法审查”的“技术不可行”的政策方案就是一个重大而又“棘手”的问题，因而问题迅速进入了党和国家的最高决策层。很快，国务院就“自行”宣布废止“收容遣送”制度，并出台“救助”制度。这说明在我国政治体制下，如果是“价值（政治）上可接受”但“技术上不可行”的政策方案，反而可能会开启“政策之窗”。对于这种方式的教学，首先要向学生客观地讲述“多源流”理论的背景和基本内容，然后让学生思考并举例说明在中国是否适用，接着详细地向学生讲述“孙志刚”事件和“收容遣送”制度废除的来龙去脉，引导学生对照“多源流”理论思考这个案例中的差异及其原因，最后进行总结和点评。这种教学不仅不至于让学生将“多源流”理论生搬硬套在中国的政策实践上，而且可以让学生更好地了解中国政治体制的特点。
（三）“本土实践——本土理论”式教学近年来，还有一些研究尝试完全基于中国本土的政策实践和政策案例提出本土化的政策理论。任课教师要充分吸收这些成果，将其设计成“本土实践——本土理论”式教学。典型的代表是陈玲提出的“制度——精英”双层决策模型和王绍光提出的“共识型”决策模型，这两个政策决策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陈玲基于我国集成电路产业政策变迁与重大决策过程的分析，提出我国公共政策决策是在“制度”和“精英”两个渠道交互影响下达成“共识”的过程。正式制度层面上形成“政策舞台”，政策问题自下而上按既定程序进入决策层；同时由“人际关系”构成的非正式制度则形成“协商网络”，政策问题自上而下在各类精英之间寻求“共识”；“政策舞台”和“协商网络”两个渠道相互作用，达成并扩散“共识”，就可以完成公共政策的制定。同样，王绍光和樊鹏基于我国“新医改”政策决策过程的分析提出中国式“共识型”决策模式，这种决策模式由“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制两个维度构成，多元主体参与和多渠道协商沟通形成中国公共政策决策的基本过程。这两个理论不仅是本土的，而且所依据的事实是学生有所了解的。在讲述的时候可以完全抛弃教材上充斥的西方政策过程理论，首先细致地向学生介绍案例，之后让学生讨论并从中自己概括案例中所蕴含的政策制定方式，然后再完整讲述研究者提出的理论本身，加深学生对中国政策制定过程特征的理解。最后，还可以鼓励和引导学生进一步思考“人际关系”、“协商政治”等标志性的本土元素是如何体现在政策制定过程中的问题，激发学生以此去观察和分析其它的政策制定事件。除此之外，还有关于中国“政策试验”的研究，其独特的政策过程直接挑战了“阶段启发法”，这也是政策过程理论教学本土化的可用内容。
从上述本土化教学的途径和策略可以看出，教学内容的本土化和教学方法的本土化是“一体之两面”。教学内容的本土化离不开案例教学和讨论启发式教学方法的运用，而无论是案例式教学还是启发讨论式教学方法的本土化，如果没有本土化的教学内容作为理论主线，要么是天马行空式的“花边新闻”课堂娱乐，要么是牵强附会地“举例说明”应付了事，难以激发学生探究问题的兴趣和提高其分析问题的能力。
三、结语
《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(以下简称《办法》)[1]由国务院于2001年6月12日颁布实施,四个月后的10月22日中国证监会报国务院批准后暂停执行该政策,一年后的2002年6月23日国务院决定,停止在国内证券市场减持国有股,这一政策被正式终结,创造了共和国公共政策由实施到终结的最短时间纪录｡这一政策实施的后果也远远超出了当初管理层的预期,那么,它究竟出了什么新问题,新问题的症结又何在?笔者从公共政策学的角度重新考察这一典型案例后认为,正是由于“国有股减持”在制定和实施过程中政策主体的不完全､政策新问题的模糊和政策客体利益的被公然侵犯以及政策环境的不成熟等促使该项公共政策迅速走向终结｡一､“国有股减持”的公共政策实质《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》全文共包括16条｡诚如这一政策的标题所言,“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来,更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”｡从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的经济社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策｡同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性､合法性和权威性｡《办法》一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因而是合法的政府决定,体现了政府调节经济社会的意志｡《办法》又是由最高行政机关国务院颁布实施的,因而具有权威性｡从这一政策功能的对象分析,“国有股减持”是通过证券市场进行的,对证券市场的所有参和者都将产生影响,具有广泛的公共性特征｡比如《办法》中的第2条规定,“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为｡”[1]再比如《办法》中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式｡凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售｡国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金｡”[1]所引用条文中的“社会公众”､“公共投资者”､“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义｡二､“国有股减持”的公共政策系统分析依据公共政策学的理论框架,公共政策系统主要由系统的主体､系统的客体和系统环境三者所构成｡系统的主体是指直接或间接参和公共政策制定､实施､监督､调整和终结的个人､团体或机构等;系统的客体是指公共政策的功能对象,主要包括需要解决的社会新问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括自然人,也包括机构､团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生､存在和发展的一切外部条件的总和,包括自然环境､经济社会环境､政治文化环境､现实中的各种制度布置以及国际环境等｡(一)政策主体分析我国国有资产实行“国家所有,分级管理,授权经营”[1]的原则｡因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人｡该《办法》所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一《办法》的制定､实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质｡但是,新问题的复杂性在于,除了少数特大型的中心直属企业外,国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的｡财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所谓的部属企业､省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的｡因此,在中国,各相关部委､各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作｡这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托—链条所构成｡因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体｡然而,该《办法》基本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的,它主要体现的是国有资产管理者之一的财政部的利益,而其他行为主体由于不能参和到《办法》的起草工作,其利益诉求在《办法》里难以得到合理表达｡因此,本来应该经由各利益主体相互博弈产生的《办法》却仅仅代表了某一部门的一孔之见,该《办法》的实施效果也就可想而知｡一句话,政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因｡(二)政策客体分析任何一项公共政策的出台都是为解决社会上的某一公共新问题而来,就“国有股减持”这一政策而言,新问题似乎是明确的和清楚的,即“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”[1]｡对于前者,通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口,开拓新的筹资渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想选择,但是,新问题的关键在于,证券市场的参和者是一个特定的群体,《办法》中的欲取之“民”和社保资金的受益者即欲用之于“民”是两个不同的群体,这种大规模的“转移支付”理所当然引起数千万投资者的惊惶失措｡对于后者,投资者参和证券市场不但付出了高昂的交易成本(中国是证券市场交易成本最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的发展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)｡据统计,截至2003年底,国家从证券市场收取的印花税高达2100亿元,而上市公司对广大投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20的红利税)[2]｡这已经是最大限度“支持国有企业的改革和发展”了｡而社保资金的缺口也开始打起股民的注重,还美其名曰“支持国有企业的改革和发展”,投资者怎能不“用脚投票”呢?因此,这一公共政策所界定的新问题不仅具有相当大的模糊性,而且带有某种程度的欺骗性｡一句话,这一公共政策是“和民争利”的政策｡就这一政策所功能的社会成员来说,主要包括两类:一类是证券市场上的各类投资者,如散户､券商和证券投资基金等机构投资者;另一类是含有国有股份的上市公司｡从理论上分析,投资者作为上市公司的股东,他们同上市公司的利益相一致,但由于国有股东的绝对控股地位,普通投资者的利益很难得到有效保障,而证券市场上经常发生的大股东侵害中小股东利益的行为,主要是国有控股股东的“一股独大”地位造成的｡因此,通过减持国有股,使股权进一步分散化,将逐步削弱国有股东的控股地位,优化上市公司的治理结构,从长远看更有利于公司的发展｡但市场的运行和此恰恰相反,这不难理解｡对上市公司来说,国有股权的出让是在不危机其控股地位的前提下进行的,而且减持国有股所得收入充作社保资金,上市公司作为国有资产的经营者不能从减持中得到任何收益,因此,它没有积极性去推动这一政策的实施｡从黔轮胎和中国嘉陵国有股减持试点的不了了之即可看出这一点｡而对广大投资者而言,他们首先选择“减持”手中的股票同样是理性的,因为无论是否“采取市场定价方式”减持国有股,面对占市场总股本三分之二以上的非流通股即将进入市场流通,在没有新的大规模的资金介入的前提下,原有市场的供求均衡由于供方的增加而被打破,整个市场价值中枢的下移是必然的,而让投资者以现有流通股价的所谓“市价”为那些非流通股买单更近乎巧取豪夺,市场的疯狂下跌也就在所难免｡(三)政策环境分析从管理层选择《办法》出台的背景分析,看得出是煞费苦心的｡2001年6月,我国股市正处于1999年“5•19”行情以来的高位｡从财政部的角度考虑,在这个时候实施“国有股减持”的政策,国有资产肯定能卖个好价钱,既能多筹集些社保资金,又实现了国有资产的保值增值,从而使国家利益最大化｡但是,这仅仅是财政部的一相情愿,证券市场以加速下跌往返应这种“国家利益最大化”的行为,并最终使该政策迅速流产｡这充分表明,当时的政策环境并不成熟｡其原因在于:其一,是由我国证券市场所固有的深刻矛盾决定的｡由于我国证券市场成立之初的错误定位,即服务于国企改革而不是通过证券市场发现价格,实现资源配置的合理化｡因此,在证券市场的制度设计上,不是按照国际惯例而是极富中国特色:即股东身份化,同股不同权｡同一公司不仅有国有股､法人股､社会公众股,还有H股､B股等,而且国有股和法人股不答应上市流通｡因此,证券市场上上市公司的股票价格并不能反映上市公司的真实价值,可以这样认为,我国证券市场是一个价格被完全扭曲的市场｡因此,所谓的按“市场定价方式”减持国有股从理论上就是不成立的｡这样一来,新问题就不在于是否应该减持国有股以及何时减持国有股,而在于扎扎实实进行我国证券市场的基础性制度构造｡比如,确立某一个时间点,在此之后,所有新的公开发行上市公司实行全流通(目前进行的股权分置改革中所谓的“新老划断”即是此意),而不是让“非流通”新问题越积累越多从而成为尾大不掉之势,更不应该急于将国有资产变现来强制使其实现“价值回归”,因为这是对二级市场的参和者极不负责的做法｡其二,是由我国证券市场的投机性本质决定的｡由于我国证券市场初始的错误定位,在这样一个价格被总体扭曲的市场上进行股票的买卖活动,根本上就是一种投机行为,吴敬琏先生2001年初有关股票市场是一个“大”的论断言之凿凿｡因此,在投机之风最为盛行(网络泡沫,“庄家”充斥)的2001年6月,管理层不是去加强证券市场的基础性制度建设,抑制疯狂的投机行为,而是趁机抛出“国有股减持”这一重大公共政策,意图高位变现国有资产“和民争利”,就带有明显的国家机会主义性质,数千万市场参和者当然不会买账｡其三,政策环境的不成熟还表现在这一公共政策的形成不是由各相关利益主､客体充分协商,讨价还价的产物,而是市场经济条件下部门垄断的结果｡前面已经论及,《办法》一文是国务院委托财政部起草的,财政部作为国有资产的授权管理者,负有国有资产保值增值的重任,因此,对财政部而言,国有资产卖的价位越高越好,即实现其部门利益的最大化,《办法》一文充分反映了这一点｡但是,关键新问题在于,“国有股减持”是通过证券市场进行的,涉及到千千万万市场参和者的利益,《办法》一文反映不出他们的利益取向,显然是“一叶障目,不见森林”,这一政策遭到抵制也就顺理成章｡另外,前期“国有股减持”在黔轮胎和中国嘉陵上试点的不成功也表明政策环境的欠成熟｡三､结论综上所述,由于“国有股减持”这一公共政策在制定和实施过程中对其他政策主体利益的漠视和缺少政策客体的公众参和以及政策环境的不成熟,最终导致了该项公共政策的彻底失败,不仅严重损害了市场参和各方的利益,也大大降低了管理层的公信力,是一个多方共输的政策结局｡其中最核心的新问题是政策制定和实施过程中的“单边主义”行为｡从2001年10月22日该政策被暂停执行到2002年6月23日该政策被正式终结,其间长达8个月的时间里,尽管管理层公开向全社会广泛征集有关“国有股减持”的方案(其中不乏优秀者),但是管理层始终未能对政策进行相应的调整和修正,这种“不作为”在使该项政策被完全终结的同时,也错过了对我国证券市场进行结构性调整和基础性制度构造的良好契机｡目前正在进行的股权分置改革则是我国证券市场在相当程度上被“推倒重来”的结果｡“国有股减持”作为当时市场参和各方的“集体记忆”为我们今后诸多公共政策的制定提供了一面鲜活的教材｡参考文献:[1]减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法[2]蔡慎坤.中国股市走近生死边缘亟待真正的推倒和重来[N].证券导报,2005-01-31.
【论文摘要】 维也纳大学罗斯那先生使用微观 经济 学的概念和技术工具 分析 社会 政策制定的原因，并探讨了社会政策计划的范围、目标、 政治 科学 方面的 问题 以及两种类型的分配效应等，为社会政策 研究 提供了新的范式，本文对其进行详细述评。 【论文关键词】 社会政策经济学 社会健康保险政策 养老金经济学 The Theoretical Foundations of the Economics of Social Policy and the Effects of Social Policy Personnel Bureau, Chinese Academy of Social Sciences [Abstracts] Professor Rosner uses the set of microeconomic concepts and tools to analyze the cause of social policy, the extent of social policy, the objectives of social policy, some political science aspects, and the effects of social policy. It provides a new paradigm for the analysis of social policy. We introduce the findings to Chinese scholars. [Key Words] Economics of Social Policy, Social Health Policy, Economics of Pensions 前言 社会政策一直是一个重要的社会问题，也是一个重要的政治问题。社会政策针对贫困、失业和社会供养等等问题规划蓝图，因而能让人们对未来充满希望。社会政策的制度设置应当被视为对具体社会问题的回答，要理解一项社会政策制度设置的应力，我们必须理解它为什么要建立。一个国家的制度选择要考虑它的 历史 传统、政治体系和社会结构。对于探询在不同制度结构下，社会政策产生什么样的后果，经济 理论 是一个有用的分析手段。维也纳大学经济学系罗斯那先生（Rosner,2003）的专著《社会政策经济学》，运用主流经济学的理论对社会政策的研究基础进行了深入的探索，为社会政策研究提供了新的范式。笔者将其中主要研究成果介绍给国内学者，以期拓宽我们社会政策研究的视角。 1、社会政策经济学的基本范畴和计量 方法 1.1社会政策的范围： 社会政策范围不仅覆盖资助贫困人口，还包括帮助人口中的其他社会弱势群体。从实践上讲，社会政策的 内容 应当包括：（1）健康保险，（2）退休人员和老年人的供养，（3）帮扶失业者，（4）有关家庭的政策，（5）贫困。这种限定不是基于任何理论界限，而是基于需要限定和大多数国家现存的制度安排。 1.2社会政策的目标： 为了评价社会政策的效果，我们必须清楚所提出的社会政策计划的原因，否则，我们无法评价社会政策的福利效果。社会政策的目标有：（1）反贫困，（2）防止意外事件（保险），（3）再分配，（4）规定有利于弱势群体的契约结构（例如，劳动法、租金管制）。 不同的社会政策计划，其目标的重要性是不同的。反贫困计划不是为全体人口提供公共健康保险的主要目的，尽管反贫计划对减少贫困有贡献，对于贫困人口来说非常重要。基本养老金是反贫非常重要手段，但几乎不适合防止风险的计划，特别是对于私人退休供养。我们并不清楚建立社会保险计划的原因，个人要面对许多风险，其中一些风险可以通过商业保险避免，如防止火灾、汽车被偷等等。社会政策计划则不涉及防止火灾和汽车被偷遭受的损失。但大多数国家针对一些不测事件，建立了社会政策计划。因此，我们将思考，为什么一些风险被纳入社会保险计划，而其他的则没有被纳入。社会保险计划赖以设立的最重要的风险有：（1）失业，（2）疾病，（3）残疾，（4）与退休有关的财富损失，（5）寿命超过个人资产和财富承受力，（6）照料需求。 “再分配”概念通常指从富人征收财富转付给穷人，这个概念太狭窄，不能很好地说明社会政策计划的范围。我们需要区分四种再分配类型：（1）垂直的：由
