进入21世纪以来，德国教师教育面临的国内外发展背景不断发生变化，教师专业化、教师教育标准化等思潮的影响逐步加大，欧盟区域推行高等教育一体化对德国发展不均衡的教师教育造成极大冲击，同时，本世纪初期大型国际学生学业测评中，德国中学生表现不佳的事实也对德国改革本国教师教育提出了迫切要求。在以上因素影响下，德国教师教育见习制度也进行了相应调整，并逐步形成了当前较为系统和稳定的见习与考试制度。
二、德国教师教育见习制度的主要内容
当前，德国教师教育见习期工作由各州文教部（Kultusministerium）主管，下设办公室，办公室主要负责见习期的申请时间安排、见习期名额控制、见习生的筛选、见习生的见习管理与评估、第二次国家教师资格证书考试的组织与安排等事宜。为了规范德国各州见习阶段的具体运作，提升各州之间的一致性，促进见习教师的跨州流动，德国政府于2012年制定了面向教师教育见习阶段及第二次国家教师资格证书考试的标准，旨在从多样化中寻求一致性，确保各州教师教育质量的均衡。
（一）见习阶段的运作方式
修业阶段结束后，通过了第一次国家教师资格证书考试或者是获取了硕士学位的师范生，可以根据自己的实际情况向州文教部主管见习期事务的办公室提出书面申请进入该州开展见习服务，并提交相应的材料。文教部根据候选人的综合素质及本州见习学校的师资需求，筛选符合要求的师范生。见习申请一经通过师范生便成为见习教师。文教部根据见习教师的意向、从教学科、从教阶段等进行综合考虑，将见习教师分配至各教师见习学校（Lehrerseminare）。见习学校安排专人负责见习教师的见习活动，如理论学习、教学实践、小组研讨等。见习教师开展具体教学工作的中小学被称为合作中小学（Seminarschulen）。见习学校属于各区政府管理，其工作人员一般由州文教部任命。各见习学校一般设有课程主管（Seminarfachleiter）、学校督学（Seminarschulrat）、讲师（Lehrbeauftragte）等职务，分别负责见习学校的课程组织、教学督导及教学等事宜。其中，讲师主要负责教授学科教学法及其他与学校教学相关的理论知识。各合作中小学则安排指导教师（Men－toren）负责见习教师在中小学见习期间的教学指导。这些指导教师均是各合作中小学的全职教师，但由于其职责在于指导见习教师的教学活动，所以其工作与见习学校密切相关，需要与见习学校就见习教师的见习事宜进行充分合作与沟通。在该阶段，见习教师在各中小学的教学活动是以准教师的身份进行的，可以享有全职教师一半的工资与津贴。这一薪酬规定除了能够保障见习阶段见习教师的基本生活来源，还能体现其教师地位得到充分认可，进而强化见习教师的教学责任感。根据教育与科学工会柏林分会（GewerkschaftErziehungundWissenschaft－LandesverbandBerlin）的统计，柏林文法中学见习教师的工资是参照德国公务员序列中A13级（相当于高级公务员）来发放的，其中2013年9月1日以来，见习教师所获得的最低工资为每月1133欧［3］。此外，见习教师也能享有相应的家庭、子女及节假日补贴。
（二）见习阶段的准入条件
德国师范生进入见习阶段开始其见习服务的传统模式为：师范生取得德国传统的文科硕士（Magister）或理科硕士（Diplom）学位证书，并通过第一次国家教师资格证书考试。但在博洛尼亚进程的影响下，为构建共同的欧洲高等教育空间，德国的教师教育也在新世纪开启其改革进程，这种改革主要体现在新的学士及硕士学位的引入方面。目前，德国除传统的硕士学位教师教育培养模式之外，已经开始出现新型学士加硕士学位的教师教育培养模式。这一改革对见习制度的影响之一便是见习阶段准入条件的改变。当前，德国见习阶段准入条件已经从通过第一次国家教师资格证书考试，改为通过第一次国家教师资格证书考试或取得硕士学位。如：巴伐利亚州是目前德国仍只实行传统教师教育培养模式的一个州，该州的师范生申请在本州开始其见习服务的准入条件为取得第一次国家教师资格考试证书，但同时，该州也认可来自外州的师范生以硕士学位作为进入见习期的条件。其原因在于，德国各州除了为本州的师范生提供见习服务外，也接受来自其他州的师范生的见习申请，因而为了吸引更多来自其他州的师范生在本州开展见习活动，巴伐利亚州也把硕士学位证书作为了其见习阶段的准入条件之一。而柏林州则自2004年以来，只提供新型学士加硕士学位的教师教育培养模式，因此，该州的师范生进入见习期需要获得新型硕士学位证书，而来自外州的师范生则可以选择提供第一次国家教师资格考试证书或硕士学位证书。德国其余各州也均同时认可以上两种证书。如今，德国第一次国家教师资格证书考试已经不再是师范生进入见习期的唯一条件，新型硕士学位的获得也成为其准入条件之一，这种改革在一定程度上体现出德国政府试图通过减小政府干预（如非强制化第一次国家教师资格证书考试）和增强高等教育机构办学自主性（如认可硕士学位作为见习阶段准入条件）来提升教师教育质量的意图。
（三）见习阶段的服务时间
据统计，当前，德国教师教育见习阶段的服务持续时间为12～24个月［4］。如：萨克森州规定的见习服务时间为12或24个月；巴登－符腾堡州、不莱梅、汉堡、梅克伦堡－前波莫瑞州、下萨克森州、北莱茵－威斯特法伦州、萨尔州、石勒益格－霍尔斯泰因州等州均要求所有类型的见习教师都需完成18个月的见习服务；巴伐利亚州规定的见习服务时间为24个月。除此之外，还有部分州要求的见习服务时间为15个月、16个月或21个月。从总体上而言，当前德国各州对教师教育见习期服务持续时间的要求以18个月居多，少部分州为12、15、16及24个月。实际上，德国传统的教师教育对不同类型见习教师的见习服务时间要求是不同的，一般而言，见习教师未来从教的年级越高，其需要参加的见习服务时间就越长，如未来进入文法中学、职业中学、特殊学校从教的见习教师所需完成的见习服务时间就相对较长。然而，随着德国教师教育改革的不断推进，德国各州对教师教育见习服务的时间也进行了相应调整。其改革趋势为，德国各州开始采取统一的见习服务时间，即：无论见习教师修习的是何种教师教育类型，均须完成相同时间的见习服务。以柏林州为例，柏林原来遵循的是12～24个月的见习服务时间要求，其中见习教师任教年级越高，所需参加的见习服务时间越长，但自2014年8月18日起，该州开始取消以往12～24个月的要求，取而代之以统一的18个月［5］。统一见习服务时间的原因，部分在于德国各州开始调整其中等教育体制，如合并主干中学、实科中学和综合中学，以最大程度降低中等教育分轨制所带来的教育不公平。各类教师见习服务时间一致化，可以减少以往不同教师教育类型之间因见习时间不同而带来的又一不公平。
（四）见习阶段的任务组成
德国教师教育见习阶段的教育内容丰富、教育形式多样，见习教师不仅需要在教师见习学校继续进行理论知识的学习，同时也需要在各中小学参与和承担教学及相关工作。一般而言，见习阶段主要由3个阶段组成，即定向阶段（Orientierungsphase）、独立教学阶段（EigenverantwortlichesUnterrichten）和考试阶段（Prüfungsphase）。定向阶段的任务是引导见习教师适应教师角色及帮助其根据未来从教学校类型及教学阶段进行职业定向。独立教学阶段的任务是为见习教师提供独立教学的机会，从而在最大程度上发展见习教师的独立教学能力并逐渐培养其职业素养，为见习教师的职业生涯发展打好基础。在第一个阶段结束时，各见习学校的主任会根据见习教师的综合表现来决定其是否适合进入第二阶段，不适合进入第二阶段的见习教师需要继续强化定向阶段的学习。一般而言，文法中学的见习教师需参加为期12个月的第一阶段学习，主干中学、实科中学及小学的教师需参加为期6个月的第一阶段学习。在定向阶段，见习教师每周需用约2．5天的时间在中小学参与课堂教学、课堂观察等活动，同时每周用约2天的时间在教师见习学校进行理论学习，以强化教育理论与教学实践之间的联系，同时对自己的实践参与经验进行反思。在独立教学阶段，其主要任务是培养见习教师独立承担教学活动的能力，因此，见习教师在中小学见习的时间有所增加，每周需要在中小学工作约4天，同时用约1天的时间回见习学校学习［6］。见习教师在见习学校的主要任务是反思教学经历，与见习学校的指导教师及其他见习教师相互交流，同时分享好的教学经验等。第三个阶段为考试阶段。考试阶段一般持续3～6个月，考试的形式有课堂教学、口试、笔试、学术论文写作等多种。因此，在不同的见习阶段，见习教师所需完成的各项活动的要求也不一，同时，各阶段也有各自明确的见习目标。
（五）见习阶段的理论学习
理论学习是德国见习教师在见习阶段的一项重要学习内容，主要包括专业学科、专业学科教学法、教育学、心理学、教育法及学校法等的学习，部分州还提供本州教育基本问题、教育政治学、学校发展、小组活动等学习内容。如：黑森州是按照模块式的方式开展见习教师的理论学习活动的，以文法中学见习教师为例，其理论学习模块包括“模块一：教育、指导与照管”、“模块二：诊断、支持与评价”、“模块三：课堂教与学的文化及其创造性运用”、“模块四：职业角色指导与反思”、“模块五：教师的参与与教学及学校发展”、“模块六：文法中学高级部教学活动的开展”等［4］。其中，前两个学习模块是所有类型见习教师都需要学习的内容，其他模块则是根据不同类型见习教师的不同需求而专门开设的，如小学见习教师理论学习模块就包含“小学创造性教与学”等针对性内容。一般而言，在教师见习学校承担理论教学工作的教师均是教师见习学校的专任教师。为了丰富教学内容，加强理论学习与教学实践活动之间的联系，见习学校也会邀请从事教育研究活动的大学教师或富有教学经验的一线教师，以及富有教育管理经验的教育管理人员来校开展教学和研讨等活动。
（六）见习阶段的教师教育标准
德国政府自2004年以来，面向修业阶段的师范生先后制定并了《教师教育标准：教育科学》和《各州有关教师教育专业学科与专业学科教学法共同内容的要求》，以为其教育科学、专业学科、专业学科教学法的学习提供标准。为了规范德国各州教师教育见习阶段的运作，德国各州文教部长常务会议于2012年12月6日了一份名为《各州有关见习阶段的规划与第二次国家教师资格证书考试的共同要求》（LndergemeinsameAnforderungenfürdieAusgestaltungdesVorbere－itungsdienstesunddieabschlieendeStaatsprüfung）的政策文件，对见习阶段的准入条件、目标设置、见习教师的资格要求与录取标准、见习阶段需完成的任务、见习阶段见习教师需遵循的行为标准等都作出了指导性规定。具体而言，见习教师在见习阶段需遵循的行为标准包含以下11个方面的内容：（1）见习教师能够了解见习机构教育与教学活动的实施过程，并对该过程进行反思；（2）见习教师须参与教师专业化的活动，学会应对职业生涯中所面临的冲突和需要作出判断的情境；（3）见习教师能够根据具体的课堂与学习环境设计与开展教学活动；（4）见习教师须了解儿童与青少年在学校内外的学习过程；（5）见习教师须掌握儿童学习成就与能力发展的激励原理；（6）见习教师须了解异质性与多样化已成为学校及教学活动开展的前提条件之一；（7）见习教师能够对学生个体的学习过程进行诊断并提供相应的支持措施，能够对学生的学习成绩作出判断并进行评价；（8）见习教师能够认识到交流、互动与冲突解决等活动是教学活动与教育活动的基本组成部分；（9）见习教师能够从概念的、教学法的及教学实践的角度，与各类媒体打交道；（10）见习教师须了解教育体系的结构及其发展历史，同时了解单个学校的发展过程；（11）见习教师须了解教育研究的目标与方法，能够对教育研究的结果进行阐释与利用［7］。以上11个行为标准分别涉及见习教师对教师职业、教师角色、教学方法、学生学习、学生发展、学生激励、学习诊断、学习评估、多媒体教育及教育研究的认识与理解，涵盖了教师职业生活的方方面面。从总体上而言，德国见习阶段教师教育行为标准与德国政府于2004年和2008年所的教师教育标准的基本原则基本保持一致，并在此基础之上针对见习阶段的特殊性，对见习阶段见习生需遵循的行为标准进行了细化。
三、德国第二次国家教师资格证书考试制度
德国的见习教师在见习阶段即将结束时，需要参加第二次国家教师资格证书考试，只有通过了第二次国家教师资格证书考试，见习教师才可获得完全的教师资格。由于第二次国家教师资格证书考试主要由各州文教部组织，因此运作方式多样。为了提升各州之间第二次国家教师资格证书考试的一致性与公平性，减小差异，确保各州教师教育质量均衡，德国政府也制定了面向第二次国家教师资格证书考试的相关标准。
（一）考试目的
德国第二次国家教师资格证书考试的目的主要在于考核见习教师是否具备了成为正式教师必须具备的知识与能力。以柏林州为例，柏林文教部制定的《第二次国家教师资格证书考试管理条例》（VerordnungüberdieZweiteStaatsprüfungfürdieLehrmter）对此次考试的目的进行了说明，具体包括如下几点：（1）考生需要证明通过见习阶段的学习及参与教学实践活动，具备了独立完成教学任务的能力；（2）考生能够根据课堂的实际情况规划和准备其教学活动，同时也能够对其教学活动的结果进行分析与评价；（3）考生需掌握普通教学法、教育心理学、教育社会学及政治教育学等方面的基础知识与基本内容，同时能够将以上知识与内容运用于教学实践活动；（4）考生需掌握其从教学科的教学法基础知识与基本内容，并能够运用于其专业学科教学活动；（5）考生需了解有关学校体系的基本知识，如学校法、教师法等内容［8］。除此之外，见习教师还需参加急救培训课程的学习，急救培训的目的在于帮助见习教师了解并能正确应对学校中各种可能的突发事件。
（二）考试组织
德国对第二次国家教师资格证书考试设有专门的组织机构———第二次国家教师资格证书考试委员会。虽然各州在考试委员会人数要求、委员会成员组成等方面存在一定的差异，但该委员会通常需由以下几类人员组成：各州文教部考试局官员、见习学校领导、见习学校课程主管及讲师、合作中小学领导、合作中小学教师等。委员会成员涉及文教部、见习学校、合作中小学等与见习教师开展见习服务密切相关的各利益主体，有利于委员会较为全面地把握见习教师在见习学校和合作中小学的综合表现，对见习教师作出较为客观的整体评价，从而在最大程度上确保第二次国家教师资格证书考试的客观性、公正性和科学性。
（三）考试内容与形式
就考试内容及形式而言，目前，德国各州的第二次国家教师资格证书考试一般包括学术论文写作、教学实践活动、口试、笔试等几类。以柏林为例，柏林的见习教师在见习期结束时也需要参加学术论文写作、教学实践活动及口试。其中，学术论文写作是以学术论文的形式体现的，其目的在于通过见习教师独立撰写的学术论文来判断见习教师所具备的教学实践能力及相应的判断能力。见习教师需要在论文中表现出其所具备的有关教育与教学问题的观点，并能够从教育科学及专业科学知识的角度对问题进行分析的能力。在教学实践活动的考核方面，柏林的见习教师须参加两次教学实践活动考核，具体的教学主题由见习教师与见习学校指导教师共同协商确定。两次教学实践活动的考核时间共计2个课时，每次活动的持续时间为50分钟。见习教师在教学活动开始之前将授课大纲提供给考试委员会专家，授课结束后，考试委员会专家会与见习教师就教学活动中的问题进行分析与交流。因此，教学实践活动考核所涉及的不仅仅是见习教师的课堂教学活动，同时也涉及见习教师对教学活动的准备、分析及反思等内容。在这一部分，考试委员会专家也会针对见习教师能否根据教学年级及授课对象群体的特殊性而开展教学活动的能力进行评估。口试主要考核的是见习教师对教学理论与教育实践之间的关系以及存在的问题等的认识能力。口试的持续时间为60分钟，口试的问题主要围绕《第二次国家教师资格证书考试管理条例》所规定的5个方面的考核内容而设计。口试除了单独考试的方式，有时也采取小组考试的方式进行。考试结束后，委员会对见习教师的表现给出单项分及综合分。以德国的评价方式来计，单项分及综合分均在4分（1分为最高，5分为最低）以下的考生即通过了此次考试，没有通过的考生则需要再次参加考试。
（四）考试标准
德国各州文教部长常务会议于2012年12月6日的、名为《各州有关见习阶段的规划与第二次国家教师资格证书考试的共同要求》的文件对第二次国家教师资格证书考试的标准也进行了说明。该文件指出，各州举行考试时，要确保考试形式的恰当性，考试要以见习教师的能力发展为导向，考试要结合修业阶段的教师教育标准来进行［7］。由于第二次国家教师资格证书考试由各州文教部负责，而德国16个州的文教部运作方式各不相同，所以该标准并未对各州的第二次国家教师资格证书考试作出细节性规定，但该标准从较为宏观的层面制定了各州组织考试时需遵循的基本原则，这为各州寻求考试组织的一致性及确保见习教师培养质量的均衡性提供了一定保障。
四、结语
（一）优化教师队伍，提高教师队伍的整体素质
教师资格制度作为一种职业准入制度，它通过严格的考核与认定程序，严把教师进入的关口，只向那些具备教师资格条件者发放教师资格证书，从而提高教师队伍的素质水平。
（二）有利于体现教师职业的特点，提高教师的地位，促进教师职业专业化的发展
国家实行教师资格制度，用立法的形式规定教师的任职资格，将明确教师职业的专业性和不可替代性，进一步确认教师职业的法定地位。这有利于提高教师的社会地位，增进全社会对教师职业的尊重，也有利于各级政府制定有关保障教师待遇的法律法规，使教师待遇逐步得到改善，从而使教师素质、教育教学质量进一步提高。
（三）促进教师来源多元化，形成高质量的教师储备队伍
教师资格制度构筑了教师入门的关隘，既是严格的，也是开放的。使有志于从事教师职业的非师范院校毕业生和其他行业的优秀人员可以通过教师资格认定的途径来获得教师资格，加入到教师预备队伍的行列中来。这对于改变教师队伍专业结构或学科结构的单一性局面、丰富教师队伍专业结构的类型、优化教师队伍专业结构的组成必将发挥重要的调节作用。
二、存在的问题
（一）教师准入制度不够完善
首先，师范类院校开设的教育类课程占总课程的25%左右，包括教育学、心理学、教育行政管理、现代教育技术等理论知识和各种实践活动。而对于非师范类院校毕业生，却只考试教育学、心理学两门科目，而且据调查，这样的考试在一些地方从出题到组织和考试，情况并不令人满意，突出表现在态度不够端正，工作不够认真，而且从目前教师资格证书获得较为容易的现状也可以看出，我国对教师从业资格的实际要求还是比较低的，经过参加考试人员的仓促准备，绝大多数都能通过，教师资格认证变成了走过场，完全流于形式主义不足以保障教师质量。
（二）教师资格认定标准不够灵活
教师资格认定标准是有关职业必备条件的条例性文件，它是进行教师资格认定的依据。同其他发达国家一样，我国教师资格认定的主要缺陷是认定过程建立在静态的标准基础之上，诸如申请人的学历，专业以及职业素质等，而忽视了对教师更新知识，更新技能等动态方面条件的要求，而这却难以适应不断发展变化的学校教育以及继续教育和终身教育对教师所提出的要求。
（三）教师资格证书的有效期限
我国《教师资格条例》规定在“弄虚作假，骗取教师资格”和“品行不良，侮辱学生，影响恶劣”的情况下，应取消教师资格。否则他们取得的教师资格证就终身有效。?2?教师资格的终身制严重影响教师培训或继续教育的质量。
三、政策建议
（一）提高教师资格标准，严把入口关
提高教师资格标准可以从两个方面入手，首先在学历上，要提高教师的学历层次。对于非师范类毕业生进入教师队伍，仍要严格其准入标准，应当尽快建立非师范类毕业生要获得教师资格必须到相应的教师教育机构接受一年的教育专业培训制度。当然，教师资格标准的提高，不仅表现在学历要求上，更要注重教师的专业化素质上。教师资格制度的严格执行，首先要强化教师专业水平和教育能力的要求，并在标准面前人人平等。因此，建议尽快制定一套国家教师专业标准，从而使得教师资格制度真正具有裁决教师资格的法律效力。
（二）健全准入制度，使其更具灵活性
教师的思想品质和道德水准必须是一流的，在教师资格认证工作中，应该严格把好思想品德关。思想品德的把关不应该是通过考试答题的形式来衡量，而应该通过观察和调查的方式来解决，特别是通过对申请者毕业的学校、所在单位和所住的小区、街道等有关单位的调查来确定。
在教师资格认证工作中，原有的仅仅通过《心理学》课程的考试是远远达不到对教师心理健康审查的要求的。为了进一步加强心理健康方面的考核，在教师资格认证工作中可以将心理健康从身体健康检查的项目中分离出来，作为一项独立的项目单独列项。聘请心理学家和心理医生等有关方面的专家组成心理健康审查小组对申请人进行审核。
加大教育教学实际能力的考核力度。特别是在当前面向全社会的教师资格认证已全面展开，社会人员普遍缺乏教育教学实际经验的情况下，这一措施显得
尤其重要。
（三）取消资格制度的终身制
取消资格制度的终身制是目前发达国家教师资格制度改革的趋势。许多国家规定资格证要定期更换，有效期一过必须重新确认。而我国资格条例只规定“弄虚作假，骗取教师资格”和“品行不良，侮辱学生，影响恶劣”情况下才取消教师资格，也就是说不违反以上规定资格证就具有终身合法性。终身制对教师专业化发展和继续教育缺乏激励作用。因此，应进行定期更新制度，规定在有效期内获得一定的继续教育学分才能更换，但不能一刀切，对有特殊贡献的可以颁发终身资格证。
（四）完善现有的关于教师资格制度的法律规定
从目前教师资格制度实施的现状来看，我们对于教师资格的认定缺乏具体、严密、细致的规定，教师资格证书制度缺乏可操作性和严密性。因此，我们有必要立足于中国国情，学习借鉴国外的先进经验，以尽快健全和完善现有的教师资格制度的法律规定，对于不同层次师资在专业学科与教育学科上应达到的水平、教学实践的能力、资格证书的有效期限等方面都做出严格的规定并确保其有效落实。
参考文献：
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论文摘要：教师资格制度是国家对教师实行的职业许可制度，我国现行的教师资格制度具有权威性、双轨制、终身制和属地分级原则等特点，同时也存在学历要求偏低、向下兼容不合理、缺乏等级性和时效性、认证标准模糊等问题，应从提高学历标准、规范向下兼容机制、细化教师资格类型、定期认证、完善考试制度和成立专业团体并参与认证等方面完善教师资格制度
一百多年来，建立教师资格制度已经成为世界发展的趋势，并在实践中取得了明显的效果。教师资格制度的实行已成为教育事业进入新的发展阶段的标志。我国实行教师资格制度时间虽然不长，但从制度本身来说，已得到了初步发展，从实施的效果看，也对我国教师专业发展起到了很大的推动作用。
一、我国教师资格制度的确立
教师资格制度是国家对教师实行的职业许可制度，教师资格是国家对专门从事教育教学人员的基本要求，是公民获得教师岗位的法定前提条件。对此，国人在1933年就有评述，“厉行检查，以提高师资的标准，均非有整个的行政力量努力去改造，不能打破阻碍而获得相当的成果”。1938年国民政府颁行《师范学院规程》，第五条规定“师范学院修业年限五年，期满考试及格，并由教育部复核无异者，由院校授予学士学位，并由教育部给予中等学校某种教员资格证明书”。
新中国成立后直至改革开放之初，有学者提出“社会上青、壮年知识分子，虽未经哪一级师范学校毕业甚至也未经哪一级学校毕业，倘能通过老师检定的考试，也该准许他们充任教师，所以详细制定检定办法是有必要的。”经过一段时间的酝酿，我国自1993年之后相继颁布了《教师法》、《教师资格条例》、《(教师资格条例)实施办法》等，逐步形成了教师资格制度的法律法规体系。
1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》首次以国家法律形式，明确规定国家实行教师资格制度。据不完全统计，2001年到2005年，全国32个省(区、市)共认定教师资格约612万人。
二、教师资格制度的特点
教师资格制度确立了从业者的行业准人标准，维护了行业的严肃性。实施教师资格制度后，教师的专业素质要求从学历、思想道德和教育教学实践能力等方面得到明确。我国现行教师资格制度还具有下面的一些特点：
(一)权威性
国家以立法的形式来颁布教师资格制度，体现了国家意志所赋予的权威性，它确立了教师职业在社会诸职业中所应占有的特殊地位，肯定了教师职业的专业性和不可替代性。
实施教师资格制度，是国家依法治教，使教师资格认定和教师任用走上科学化、规范化和法制化轨道的重要保证，是依法管理教师队伍的法律手段，是教师职业走向专业化的重要步骤。
(二)双轨制
教师资格认证目前实行的是“双轨制”，即师范教育类专业毕业人员和非师范教育类专业毕业人员在认定教师资格时要求的条件不一样，师范类毕业生在申请认定教师资格时，可以直接认证；非师范教育类毕业人员在申请认定教师资格时，除参加《教育学》《教育心理学》的笔试外，还需要参加教育教学基本素质和能力测试。这种认证教师机制，可以说是国家在谋求建立开放式的教师培养体系，拓展教师培养渠道，实行社会选材。应该说，因为没有行业准入标准的限制，教师培养体制是开放式的，除了师范学校的毕业生被分配到学校充任教职外，其他各种学校的毕业生都可能进入学校当教师。
(三)终身制
我国教师资格制度中没有教师资格的有效期限和有效性鉴定的内容规定。现行的教师资格证书制度的特点之一就是终身制，即一旦获得，终身有效。在《教师资格条例》中，只规定在“弄虚作假，骗取教师资格”和“品行不良，侮辱学生，影响恶劣”的情况下，应取消教师资格。《(教师资格条例)实施办法》中对以上两种情况下被吊销教师资格者规定“五年内不得重新取得教师资格”。也就是说，一次性地通过了教师资格条件的认定者，只要不触犯以上两条规定，教师资格证就终身有效。
(四)属地分级原则
《教师资格条例》和《(教师资格条例)实施办法》规定了教师资格的认定机构及其权限，教师资格认定实行属地分级管理。申请认定幼儿园、小学、初级中学教师资格，由申请人户籍所在地或工作属地的县级人民政府教育行政部门认定；高级中学教师资格由申请人户籍所在地或工作属地的县级人民政府教育行政部门审查后，报上一级教育行政部门认定；中等职业学校(含实习指导)教师资格，由申请人户籍所在地或者工作属地的县级人民政府教育行政部门审查后，报上一级教育行政部门认定或者组织有关部门认定；省级教育行政部门或受省级教育行政部门委托的高等学校负责认定高等学校教师资格。
三、教师资格制度存在的问题
目前，我国的教师教育正在向专业化方向迈进，这对教师资格制度的建设也提出了新的要求，而现行的教师资格制度还存在着诸多现实问题，这与教师专业化改革的要求很不相称。
(一)学历要求偏低
现行教师资格制度虽然适应了教师专业化发展的需要，但运作过程中，也暴露出一些问题。比如，教师资格制度对各类教师资格的起点学历要求偏低。我国《教师法》和《教师资格条例》中规定小学教师的起点学历为中师，初中教师的起点学历为专科。这与国际上一些发达国家和部分发展中国家的小学教师起点学历规定为大学本科的现实有很大差距。
(二)向下兼容的不合理性
《教师资格条例》规定我国的教师资格总共七种：幼儿园教师资格、小学教师资格、初级中学教师资格、高级中学教师资格、中等职业学校教师资格、中等职业学校实习指导教师资格、高等学校教师资格。但同时，《教师资格条例》规定“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下的等级各类学校和其他教育机构担任教师。”这种完全由上而下的教师兼容制度，就等于说一个人获得高等学校的教师资格以后就可以在任何一级学校任教。从实际需要看，初中以上的学校，分学科教学就很明显，而这种自上而下的兼容机制，难以保证各科教学质量。另外，不同年龄阶段的教学对象有不同的智力、情感、意志和能力，教师在教学过程中必须采用不同的方法。因此，这种完全自上而下的教师资格的兼容很不合理。
(三)缺乏等级性
《教师资格条例》中虽然规定了我国的教师资格分为七种，但每一种类别中没有设置等级，许多国家的教师资格证书都划分了不同的等级，像韩国的小学教师证书就分成小学校准教师、小学校二级正教师、小学校一级正教师等，中学教师也分成不同的级别。而我国的教师资格证书不管是哪一种都没有等级规定。由于没有“鞭笞”教师不断努力进取的等级制度设计，长此以往，教师中就容易出现死守“铁饭碗”、养尊处优、不思进取的职业倦怠现象。
(四)缺乏时效性
教师资格制度确认了教师任职资格的“终身制”，这对教师专业素质的持续发展及其促动是不利的。目前，相关法律中没有明确教师资格有时问限制，任何人得到教师资格证书后，都可以在任何时候申请教职，并可终身享有。这种情形，忽视了教师专业素质的“发展”，所以在一定程度上消解着教师专业发展的主动性和自觉性，也淡化了教师专业资格的严肃性。发达国家的经验表明，实行教师资格的终身制对教师的专业发展来说，并不是一个有效的机制。
(五)教师认证标准模糊
教师资格鉴定手段缺乏严格性和科学性，在定向式教师培养模式下，我国教师资格认定标准主要以毕业证书为准，即使对非师范院校毕业生的考试，也只是简单地测试教育理论知识，对学科专业知识和教学能力缺乏有效的评估手段。即使目前已经开展了教育教学能力测试，但对于这种考试是否能全面衡量教师候选人的从事教育教学工作的能力与素质，仍然没有肯定的答案。
(六)认证中专业团体缺失
我国教师资格认证过程中没有专业团体的参与。从教师资格认证的属地分级原则可以看出，我国现行的教师资格认证都是由教育行政部门来完成，换句话说，我国各级教育行政部门是教师资格认证的权威机构。教育行政部门对申请人毕业证书、《教育学》《教育心理学》笔试成绩等外部指标的审查，只能了解到达标的一些表层特征，并没有深入考察未来教师的知识掌握和技能熟练程度，也不可能区分出教师间的个体差异。教育行政部门对教师资格的认证具有明显的非专业性质，它直接影响到教师专业化水平的提高。
四、教师资格制度的完善
建立健全教师资格制度不仅能够使我国的教师教育与世界保持同步，而且有利于我国教师质量的提高和教师的专业化发展。目前应从以下几个方面改革和完善我国的教师资格制度。
(一)提高学历标准
现行教师资格认证标准中对学历的要求太低，与发达国家相比存在巨大差距。如美国等西方发达国家早在2O世纪50年代就实现了小学教师本科化，韩国、日本以及我国的台湾地区早在上世纪80年代中期就规定小学教师任职资格必须具有本科学历或持有大学学士学位证书。学历不仅体现了教师接受教育的多少，也反映了教师专业化的程度。因此我国教师资格认定的学历标准须逐级提高，小学教师专科化，中学教师本科化，高等学校教师须具有硕士研究生以上学历。只有高标准，才会有高质量的教师队伍。
(二)规范向下融通机制
在很多实行教师资格制度的国家，各种教师资格是不能相互融通的，只能在与某种教师资格相应层次的学校任教，例如美国的教师资格证书中明确规定了任教学科与学段。因为各级各类学校都有其不同的特点，教学内容、教学方法、教学对象在各级各类学校中存在着比较大的差别，因此应规范向下融通的机制。就目前我国经济社会的发展和教育的现状来看，各种教师资格可作适当的融通，比如，取得高校教师资格可在高校、中等专业学校任教；高中教师资格可在中等职业学校、普通高中、初级中学任教；取得初级中学教师资格可教初中和小学；幼儿园教师资格由于其独特性不与其他教师资格融通。
(三)细化教师资格类型
从长远看教师资格的种类应分得细一些多一些。根据工作岗位的不同，在教师资格种类中应加设教学管理、生活辅导、心理咨询、图书管理、学校服务等人员的教师资格证书。国际上为鼓励和促进教师的专业发展，激励教师的在职学习，很多国家都将资格证书分成不同等级，以此促进教师的专业发展。在现有的七种类型的教师资格中，每种类型中应细化出不同的级别，比如，细分为初级教师资格、中级教师资格和高级教师资格。
(四)实行定期认证
实行教师资格证书的定期更新制度。对各个级别教师资格证书都要规定一定年限，对于取得教师资格证书的人员，如果在规定年限内未从事教师工作，则教师资格证书失效；对于持证持续上岗教师在达到一定年限后需要进行考核，考核合格，申请向高一级资格证书晋升，高级教师资格作为教师专业发展的最高阶段，只有到了这个阶段，才能终身有效。在教师资格证书上设置有效期限，能改变教师对工作的认识，促使教师不断进行学习进修，以提高自身的专业知识和指导技能，更好地适应教学工作。
(五)完善考试制度
组织国家统一的教师资格考试，教育部可通过授权方式授权给专业教育机构进行教师资格考试。不只针对于未达到相应学历的人员，而是指向所有申请取得教师资格的人员事实上，毕业于资质不同的教师教育机构的教师候选人在为师从教方面的素质也肯定存在着相当大的差距，因此，应把“双轨制”变“统一考试”，考试的方式可采用笔试和面试的方试进行，笔试实行全国统一标准统一时间考，考试内容应包括教育学、教育心理学、拟任教学科知识和技能等；面试由各省(市、区)自行组织，先笔试后面试，笔试合格后，方可进入面试，面试标准也由国家统一制定。为了有效考察申请者的教育教学实践能力，选拔优秀的人才进入教师职业，在教育教学能力测试时，应重视候选教师在真实教学情境中的工作表现和实践知识，逐步将表现性评价引人教师资格认定实践之中，在提高教师数量的同时提高教师质量。
1.1英国职业资格认证发展过程：
①出现背景：
英国职业资格认证制度缘于英国教育制度的改革。伴随着英国经济发展日趋缓慢，自20世纪80年代以来，以往在教育制度与培训体系遭遇到了前所未有的挑战。伴随着世界经济一体化以及新技术革命的推动，社会职业分工出现了一次巨大的变革，英国同样也面临着产业结构的重大调整。但由于标准不一、分散管理等不同力度的证书在社会上认同度很差，因此英国政府出面对职业资格认证制度进行规划性的管理。
②英国职业资格认证体系建立时间：
伴随着这样的背景，英国政府于1988年及1992年先后颁布了两项法案对英国职业资格认证管理付诸了法律力量，标志着英国职业资格认证以系统的形式出现并运作。《教育改革法案》以及《继续教育和高等增长率改革法案》中对职业资格标准以及对劳动力职业资格管理等问题都设定了相应条文，标志着英国职业资格认证制度初步建立。到目前为止英国职业资格认证制度共涵盖了5个等级，近4000种职业类别，每一类别的细分达到了近38000余种级别资格，这一庞大的体系在仍在持续发展的过程中。英国职业资格认证具有众多种类，都具有很高的认证实力。如ACCA英国特许公认会计师，是当今世界最为领先的会计师团体之一，也是目前国际海外学员最多、规模发展最快的会计师组织。CDCS跟单信用证专家资格考试，跟单信用证专家资格考试时评定跟单信用证人员在理论、实际业务操作等多方面的基本能力，是由ICC直接授权，与英国特许银行家协会及国际金融服务协会IFSA共同推出的。CILT英国皇家物流与运输学会的物流证书，作为世界上最早的物流与运输组织，是目前世界最为权威的组织之一，起初由两所百年历史的英国物流学会以及英国交通学会共同创立的。在发展的近半年历史过程中，CILT形成了一条完备的物流与运输体系，包括对物流与运输资格标准进行认证。TVG英国交通职业团体，从属于NVQ，是位列于CITB之后同时也发挥重要作用的国家训练组织。其中包括土木工程师协会ICE，专业公路工程师协会IHIE，皇家物流运输协会CILT，公路和交通协会IHT四部分组成。此外著名的英国职业资格认证还有CIMA英国特许管理会计师，英国皇家采购与供应学会CIPS，国际对外汉语教师TCSOL等不同的行业以及不同的分类，同一类别中也有不同分类，如土木工程师就分为资深土木工程师Feng、特许土木工程师Ceng、专业土木工程师Ieng以及工程技术员EngTech等不同的级别分类，其涵盖范围之广使得雇主在各行业都能找到相应的认证标准和认证等级。职业资格认证种类的细化都归功于英国对职业资格认证体系管理的重视不断加深。
2.英国职业资格认证体系组织机构：
只有一个权威性的机构，才能对学员的发展领域进行质量控制。在英国职业资格认证体系的管理中，有相应的权威机构进行职业资格鉴定，其组织管理体系的完备是任何职业资格认证体系所无法比拟的。
2.1行政管理机构：
英国教育方面的行政管理是由中央教育行政机构、地方教育行政机构两大部分共同组成的。中央管理机构：教育与就业部，以政府职能机关得性质负责职业资格证书制度上的政策与立法工作。1995年6月，政府宣布将教育部与就业部合并，组建教育与就业部，简称DFEE。是年9月，教育与就业部确定了其工作目标：通过对国家教育成就及技能水平的提高，促进高效的劳动市场，进而支持经济发展，提高国家竞争力与人民生活水平。地方管理机构：英国地方行政教育机构主要是指各地方的议会、教育局、教育委员会以及教育局长。其职责是负责青少年的时间制教育，并在就业指导方面承担相应的责任。
2.2业务管理机构：
在上个世纪80年代中期，英国职业资格教育制度在劳动者素质提高上遇到了新的挑战，促使其在职业资格体系上进行了巨大变革。促成了由课程与资格委员会、产业指导机构、国家职业资格证书颁发机构共同组成的业务管理机构。职业资格委员会：1986年英国国家职业资格委员会（NCVQ）创立，是代表英国政府对外负责全国范围内的职业资格认证推行工作，委员会由政府部门、产业部门、雇主等多方面人员组成，符合社会大多数人的理性观念。通过这项制度管理取代了长久以来混乱的、多元化的管理局面，为职业教育提供了全国性的统一资格考评。英国国家职业资格标准体系的确立对英国职业教育以及培训制度进行了一次管理上的重大改革，通过该制度的实施，提高了英国职业资格证书通用性、透明性以及可比性。对于人力资源管理有较大帮助，打破了劳动力在地区、行业之间的流通障碍，对英国社会、经济与文化教育多方面产生了深刻影响。NCV制度作为一种以国家职业标准为方向的认证制度，以实际工作表现作为考评依据，成为了一种新型的职业资格认证制度。面对各年龄层，同时也包括各个行业，在对具体的生产技术方面的要求也成为职业合格目标之一。总体上讲，英国职业资格认证制度在对劳动力职业技能、职业素养、职业适应力等多方面都有显著改善，为国家职业规划和管理提供了巨大帮助。产业指导机构，通常是行业的非政府的民间机构，其主要职责是承担本行业的国家职业资格标准制定，以同时满足雇主和就业者的需要。资金主要由国家职业资格委员会提供。事实上，很多产业指导机构不仅制度标准，还作为证书机构存在。国家职业资格证书颁发机构，专门的证书机构，由国家职业资格委员会批准，有权颁发英国职业资格证书，专门从事职业资格的运作与鉴定。其中英国最大的三家颁证机构是伦敦行业教育协会、皇家艺术协会、商业与技术教育协会。
3.英国职业资格认证制度的管理程序：
3.1一般管理程序（微观）：在英国职业资格认证制度管理程序上大致可分为四个步骤。确定能力要素及操作标准、决定数据及材料收集形式与数量、以考评形式收集材料、判断证据是否能作为认证标准。能力要素和操作的具体标准是构成任何一个国家职业资格认证的基础，确定职业能力的各个单元需要的能力要素和具体操作标准是有NVQ体系实施国家职业资格认证的第一步，通常包括专业技能、电脑技能、语言技能等类别。其次要在证据搜集之前确定形式及数量，通常需要认证的级别越高，需要搜集的资料也就越多。进而通过有关工作表现搜集重要材料和辅证据，通常包括学院制作产品、创作产品、文献报告等部分，以此检测学员的能力。这是操作人员对职业资格认证管理的基础，也是完成职业资格认证的最重要的步骤。最后由申报者个人完成对证据材料是否符合标准进行的判断。
3.2例外管理程序（宏观）：
英国的绅士文化对公学和传统大学格外尊重，因此职业教育在主流社会被看成下等知识与下等职业的化身，这一度为职业资格教育招生带来困扰。而多种资格的证书等级需要英国政府进行相应的职业培训管理。教育经费的问题也一直是困扰各级行政管理部门的问题，由于许多参与职业资格认证的学生在家庭和就业问题上有经济困难，而校方也无法完全承担这部分费用，所以英国职业资格认证出现了很多问题。在职业资格认证制度需要进行重大改革的时候，应该依照相应的管理程序进行改进，从宏观上讲主要有以下几个方面：改革教育体制，增进普通教育与职业教育的沟通。在1986年，英国政府在全国范围内推广职业资格证书制度，同时将职业资格证书与普通教育文凭相沟通，建立起对应的关系。改革就业制度，对职业培训予以重视。自从推行了职业资格认证制度，英政府规定新就业人员或再就业人员一定要持有NVQ以及GNVQ认证证书。进而规定不同技术岗位须招用持有相应等级认证的人员。以经济手段辅助认证体系管理。以促进职业教育发展为目的，英国政府设立了职业教育基金会，与普通大学教育基金并列，由政府直接拨款。而该基金会主要负责制定完整的资助评分标准，对学校基数不同的与其在校生总人数相适应。英国职业学校全年经费的75%都来自政府教育基金。综上不难看出，英国的职业资格认证管理程序是由中央和地方多级别进行管理的，经济上由中央级行政管理单位制定宏观方向并进行拨款，而地方级行政机构进行具体的实施和监督，在具体实施上由NCVQ进行认证考评的综合标准设定，涵盖多种行业的整体标准并辅助测评，由产业指导机构对各个行业进行分类标准设定，最终由证书颁发机构进行职业资格授予。
4.英国职业资格认证体系管理上的特点：
4.1优势：
①实时性：
英国职业资格认证体系是根据时代特点灵活变化的，主要体现在其不断满足雇主所述行业企业发展需求，以此为出发点帮助教育和培训与产业相结合。这种真正与工作联系的职业资格对于社会各行各业都有着巨大的影响。如笔者刚提及的TVG资格认证采取协会会员制度，在这种管理体制下，各协会都成为该行业的传声筒，共同传递该行业新的科学技术信息。各个协会在自己的网站中以及其他联系网络中都及时传递各种信息，以便于学员在技能上得到交流。会员在世界各地区以研讨形式进行交流沟通也可以为其谋得利益。这种实时信息的提供，在管理会员及网站信息上的灵活变通帮助会员获得不错的学习效果。在因果职业资格认证体系中，管理采取的实时变通性都为各行业的学员提供了广阔的发展前景，这也是管理中创新的一大体现。
②全面性：
NVQ认证通常是以经常性的，持续性的认证考评为主，这就杜绝了以往在学习过程中的突击、片面式检测，因此实现了在考试中进行培训的理念。笔者认为，这种全面性的方式是一种针对考评进行的有效管理，不仅降低了管理成本，节约了人力资源，同时也加大了教育力度，使得英国职业资格认证体系全面发展。此外，全面性也可以理解为政府对各项教育的重视程度是全面的。例如在交通、物流，在财务、金融甚至是图书馆管理员工也采用的相应的资格认证。政府对于该体系在管理时虽然选用的简单的方式——考评认证，在节约了大量管理资源的同时，将精力付诸在更细节的层面上，也就是说节约的人力资源可以开发更多的资格认证，便于对劳动力进行细化和评估。
③程序性：
笔者认为管理体系的程序性是使得英国职业资格认证日趋进步的一个重要原因，只有相应的程序性管理才能保证该体系的正常运转。在对职业资格评估中有以下四个步骤：首先，要确定能力要素及操作标准。作为国家职业资格的基础，能力要素及操作标准具体体现为国家职业资格证书上都印有标题、能力单元以及能力要素和操作标准。而在进行职业资格管理时，只有满足每一单元所列的标准才能进行后续工作。其次，决定所需材料的数量与形式。任何管理模式都讲究从实际出发，而英国职业资格认证管理也不例外，只有在其形式与数量上对不同类别的行业进行分类，才能从实际出发保证其效果。如在上文提及的土木工程师中具有4个等级，而每个等级所需要的评估形式和数量都是不同的，其层次越高所需数量越多。再次，搜集证据材料。“考评数据的收集是保证高质量考评过程的关键环节。证据材料主要包括以下三种：一是有关工作表现的证据，它获得的最好方式是通过在工作现场的评定材料，这是最重要的证据材料；二是辅证据；三是有关以往学习成就的证据。”最后，对证据材料进行判断，其是否符合能力要素的操作标准。证据材料自我评定由评定者个人完成，但同时接受考评中心的检验员、签发证书的机构等多重监督。
4.2不足之处：
英国职业资格认证制度虽然加强了管理力度，但是职业资格考评工作仍然是以考评者为中心的，体现人本原则的同时，也使得许多考评方式略显开放、灵活。在连续考评时，需要更多的人力和物力进行考核管理，这就无形中加大了组织管理机构的压力。此外，连续性和系统性有待加强，英国职业资格认证制度强调个体的发展和连续考核的重要性，那么就要求在系统管理上提供相应的法律措施，保证各环节之间的顺利接洽。
5.英国职业资格认证作用：
经过了一系列的改革与管理，英国职业资格认证体系在众多方面凸显出其作用：
5.1对行业协会而言，
这种体系化的管理方式将英国职业资格的水平逐步提高。使得行业协会在各项事业中的信誉度大大提升，从而产生了良性循环，吸纳了更多的学员和企业加入到行业协会当中，为各行业提供了完善的标准制度，便于管理和发展创新。
5.2对社会而言，
英国职业资格认证体系，开发了人力资源。面对竞争激烈的市场，员工素质的提高是整个国家必须重视的问题，而科学有效的进行员工培训和考核是对社会经济水平提高影响巨大的。对企业而言，为雇主提供一个题啊偶按平台，为企业提供了大批具有实用价值的员工，考核与聘用标准是显而易见的。统一标准的制定，不仅让企业可以在纵向上对员工资质有所比较，也可以使国家在社会总体水平上有一个横向的认识。同时，职业资格认证提高了社会整体效率，培养出一个有一个具有高技能、高水平的团队。
5.3对个人而言，
简单的说可以帮助个人达到企业要求的标准，找到合适的工作。英国国家职业资格认证制度就是针对每一个人职业愿望制定的。具有权威性的职业资格认证，可以说让员工受益终生，始终是一种质量和信誉的认证。低门槛的职业教育，也可以为员工提供更多的学习机会，更为广阔的就业平台。英国国家职业资格认证在管理上进行统一管理，根据职业的功能与行业、企业不同制定不同的考评方式，这都有效地促进了学员终生学习和多样化教育。那么英国职业资格认证对中国到底有哪些借鉴意义呢？
6.英国职业资格认证制度管理对我国的影响和启发：
6.1法律规范是职业资格认证管理的强制手段：
在英国职业资格认证体系中由国家职能部门制定并实施的政策法律具有强制力，进行了严格的质量控制。只有保证国家委员会共同承担制定的规则与指标，才能保证考核结果，最终提高管理效率。
6.2实事求是是必须贯彻的理念：
教育培训与就业相结合，但最终仍是为了经济发展的具体要求。面对着当今世界巨大的产业结构调整，劳动力岗位更换更为频繁，但将教育与就业结合，尊重经济发展的现状就可以保证学以致用。不仅利于闲散劳动力能够找到合适的岗位，同时也能调动社会各界的积极性，从根本上改变经济现状。
6.3设置专属机构，分层管理：
由于职业教育的发展受到多方面的限制，所以在实际应用中有许多问题亟待解决，也涉及了多个部门，因此需要进行分层管理，并设置一个专门的机构，对各个部门之间进行调节和控制，对具体事宜积极推动和落实。
6.4以人为本，双向选择：
在英国职业资格认证过程中，由国家职能部门及雇主共同组成的NCVQ可以对雇主的希望进行满足。同时对职业资格认证的学员也同样可以根据自己的兴趣爱好选择职业，这说明双向的管理体制在职业资格认证中应用普遍，笔者认为我国也应该在职业资格认证中增设更多的科目，便于进行双向选择，坚持以人为本的观念，尊重学员的兴趣爱好将使得我国职业教育的发展取得一个新的突破。
[摘要]：随着审判方式改革的深化，现行审判委员会制度日益不适应公平、高效的审判机制，改革审判委员会制度已势在必行。本文分析了审判委员会制度理论、实践层面的缺陷，并对其改革与完善进行了具体的探讨。
[关键词]：审判委员会审判组织司法改革审判委员会是我国特有的审判组织形式，它作为审判工作的一个集体领导机构，在讨论、决定重大、疑难案件，总结审判经验和其他有关审判工作方面发挥了一定的积极作用。但随着审判方式改革的深化，现行审判委员会制度已日益不适应公平、高效的审判机制。改革审判委员会制度已势在必行。本文分析了审判委员会制度理论、实践层面的缺陷，并对其改革与完善进行了理性的探讨。一、审判委员会制度历史溯源审判委员会作为我国法院的一种重要组织形式，最早起源于新民主主义时期。1932年中共苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定，县以上裁判部组织裁判委员会。该裁判委员会即是审判委员会的雏形。1950年第一届全国司法会议中，司法主管机关初步提出了法院组织草案，其中提到了建立审判委员会。1951年中央政府通过了《法院暂行条例》，该条例第15条规定，省、县两级法院设立审判委员会，由院长、副院长、审判庭庭长及审判员组成。1954年《人民法院组织法》正式颁布，规定在我国各级法院内部设立审判委员会，作为对审判工作的集体领导形式。1955年3月，最高人民法院审判委员会第一次会议召开，宣布最高人民法院审判委员会成立，并形成了审判委员会的一些工作制度。随后，全国各级法院相继组建了审判委员会。审判委员会作为一项法定制度开始运行。[1]审判委员会制度在选择与建构时受了多种因素的影响。首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力。其次，新中国成立后，打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，法制建设百废待兴，司法干部极其缺乏，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，法官的业务素质整体上较低，有必要采取集体决策的方式，以保证审判质量。再次是大陆法系和前苏联审判体制的影响。20世纪初，在现代法律制度的选择中，我国更多地参照了大陆法系传统。新中国的法律也深受大陆法系的影响。与普通法系国家相比，大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩，强调上位权力对下位权力的制约与指导，法院体系结构带有浓厚的官僚层级味道。比如法国最高法院中的“混合庭”、德国联邦法院中的“大联合会”，就与审判委员会有或多或少的共通之处。前苏联的审判制度则强调执政党对审判的干预和具体指导，强调集体智慧，这些都给构建中的中国司法制度烙下了深刻印记，使审判委员会制度成为可能。由院长主持、庭长及资深法官组成的这一组织即可实现政党及领导层对审判工作的直接控制。[2]二、审判委员会制度的主要缺陷（一）理论层面的缺陷1、有违程序正义（1）与公开审判的要求相违背。公开审判意味着法官的审理活动向当事人公开，应在当事人及其诉讼参与人在场的情况下进行，即：正义不仅要实现，而且必须以人们看得见的方式实现。而审判委员会讨论案件秘密进行，当事人不允许在场，更谈不上公民的旁听与新闻媒介的监督了，这种“开会式审判”整个过程难逃“暗箱操作”之嫌，这与审判公开的原则是格格不入的。（2）与直接言词原则相违背。直接言词原则指“凡是参与案件裁决的法官，必须亲自投身于该案庭审之中，直接听取当事人之间的言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官，不得对案件的判决发表意见。”[3]而审判委员会委员不亲历庭审，不直接听取当事人的陈述、辩论，不阅卷，仅仅是根据承办人的汇报和所写的案情报告来作出判断，显然违背了直接言词原则。（3）与回避制度相违背。2000年最高人民法院作出的《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》中，明确将审判委员会委员纳入了应执行回避制度的审判人员之列。但审判委员会讨论案件是秘密且不定期进行的，法院并不告知当事人案件是否提交审判委员会讨论，有哪些人参加讨论，故当事人申请审判委员会委员回避的权利实际上无法行使，回避制度的功能大打折扣。2、有违司法独立司法独立包括审判独立和法官独立。一方面，法院作为一个整体在行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人，包括上级法院的干涉，它体现了司法独立的外在属性。另一方面，法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、领导及同事的影响和干预，法律是法官唯一的上司，只服从法律和良心的要求，独立对案件作出裁判。但“审判委员会的决定，合议庭应当执行”[4]，使得审判委员会与独任庭、合议庭之间存在一种领导与被领导的关系，对审判独立构成了侵犯。3、现行立法对审判委员会的组成和运行缺乏统一、具体的规范对于审判委员会的具体组成，《人民法院组织法》仅简略地规定，院长提请同级人大常委会任免审判委员会委员，院长主持审判委员会会议，同级检察院检察长可以列席会议。却没有就审判委员会委员的条件、任期、组成人数等作进一步的规定。同时，现行法律对审判委员会的工作制度、议事规则规定过于原则，致使审判委员会的运行方式、运行程序存在很大缺陷，随意性、任意性较大。（二）实践层面的缺陷1、人员构成的缺陷。目前各级法院的审判委员会委员一般与行政职务挂钩，多是由院长、副院长、业务庭负责人组成，甚至包括法院政治部、办公室主任、纪检书记等人员，行政化色彩很浓，专业性不强。审判委员会委员有时成了一种行政待遇或荣誉称号，不担任领导职务而业务能力强的优秀审判人员则被拒之门外，一个审判人员一旦不再担任院长、庭长或主任职务，其审判委员会委员的身份一般就不复存在。本来审判委员会设立的目的，是为了加强审判中的民主集中制，发挥集体智慧，提高审判质量，而法院担任行政职务的领导们往往政治素质、行政管理能力较强，业务水平并不一定高，将重大疑难案件交与他们讨论决定，难以保证案件的裁判质量，也有损审判委员会的专业性和权威性，有违审判委员会设立的初衷。
2、不利于发挥法官们的主观能动性。审判委员会的存在易使法官产生依赖感，特别是在目前错案追究制的重压下，法官们一旦遇到疑难复杂问题，首先想到提交审判委员会讨论，而不是想方设法去分析研究，这种“矛盾上交”的思维方式，不仅使审判委员会穷于应付各种个案的讨论，而且导致法官主观能动性的削弱，从而影响我国法官素质的提高。同时，审判委员会制度一定程度上影响了合议庭职能的发挥，在反正要报审判委员会讨论的心理影响下，合议庭成员讨论案件不深、不细、不透的现象较为突出，使审判委员会讨论案件一定程度上成了合议庭评议案件工作的重复和延伸。
3、审判委员会定案的案件责任不明，不利于落实审判责任制度。审判委员会的意见合议庭必须接受，因而由此产生的错案责任，合议庭成员不应承担。而审判委员会是集体决策、集体负责，出现错案表面上是人人负责，实际上是人人不负责。这就使得审判委员会讨论案件成为“人人无责”的一项司法活动，这是法治国家所不能容忍的现象。实践中，有的案件承办人想偏袒一方当事人，又怕承担责任，甚至故意将案件推向审判委员会，然后通过带有倾向性的汇报诱导审判委员会作出对已有利的决定，从而假借集体决定之名推卸自己的责任。4、审判委员会讨论案件的质量不高。一是审判委员会委员的非专业性不能保证案件质量。二是法律、法规、司法解释繁多，审判委员会委员不可能是“万事通”，要求他们对每个部门法上的疑难案件发表合理意见，实在勉为其难，在讨论到自己不熟悉的案件类型时，往往是冷眼旁观，人云亦云。三是“重大、疑难”案件缺乏统一的标准，进入审判委员会讨论的案件为数不少，这就决定了审判委员会不可能为每一件案件花费太多时间。而委员们一般是担任行政职务的领导，事务繁忙，开会前也不可能花太多时间去研究案情和相关法律，更何况有些案件是听说要开会临时“插班”的，事先并没有把汇报材料发给各委员，这样委员们要在几十分钟内吃透案情和相关法律、法理，作出裁判，实在是不易的事，案件质量也难以保证。5、审判委员会讨论案件缺乏必要的规程，效率不高。如开会时缺乏科学规范的汇报、讨论、表决的具体规程，往往是你一言我一语，间杂着作一些评论甚至开一些玩笑，缺乏法院内部最高审判组织应有的规范性和严肃性，也影响了讨论案件的效率。再如，对案件汇报材料没有具体的格式规定，有的汇报太简略，甚至未涉及案件争议焦点、合议庭倾向性意见等内容，有的汇报又太哆嗦，在枝节问题上纠缠不清，有的属于适用法律有疑难，有的则是案件事实尚未彻底查清，以致审判委员会讨论时无的放矢，降低了工作效率。还有，实践中一件两件案件一般不会召开审判委员会讨论，往往要案件凑到一定数量才开会，加之审判委员会常常因领导分身无术等原因推迟开会时间，致使案件积压、拖延，影响了案件的审判效率。6、职能单一化。《人民法院组织法》第11条规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从该规定来看，审判委员会的职责主要包括上述三个方面。但实践中，目前审判委员会尤其是基层法院的审判委员会，精力主要集中在对个案的讨论上，而在加强宏观调研、总结审判经验、指导审判实践方面显得不足。以笔者所在的基层法院为例，近两年召开的审判委员会会议，除一次讨论本院的审判委员会制度和一次讨论对当年度各个发回重审案件要不要追究承办人错案责任以外，其余均是就个案进行的讨论。三、审判委员会制度的改革设想鉴于以上的分析，不难看出，现行审判委员会制度存在诸多不合理因素，改革审判委员会制度已成为推进司法改革、实现司法正义的必然要求。法院系统十余年以来的审判方式改革为审判委员会制度的改革打下了良好的基础，提供了可行性：庭审方式已由过去的纠问式逐步过渡到现在的诉辩式，庭审过程日益规范化，法官驾驭庭审能力增强；合议庭功能不断强化，当庭宣判的案件增多，提交审判委员会讨论的案件减少；法官素质逐步提高，等。至于如何改革和完善审判委员会制度，在理论界尚无统一的看法。从总体上看，基本形成了三种观点，一是取消论，认为审判委员会制度存在明显不合理之处，无法实现司法公正，应予以废除；二是保留论，认为审判委员会制度在目前体制下有助于防止司法腐败、提高法官职业素质，其存在具有合理性，应予保留；三是调和论，认为审判委员会制度虽在某些方面存在一些缺陷，但经过改革和完善，在当前和今后的司法实践中，这一制度仍然具有现实合理性。[5]笔者认为，审判委员会制度无论是在制度设计还是在实践中，都存在很大缺陷，司法改革的最终目标应是取消这种审者不判、判者不审的审判委员会制度或者改变其性质。但就目前而言，取消审判委员会制度是不现实的。首先，它涉及到《人民法院组织法》和三大诉讼法的修改，因为审判委员会制度是上述法律明文规定的，在这些法律未作修改之前，废除审判委员会制度则是违法，而上述法律的修改并非易事。其次，实践中进入审判委员会讨论的案件毕竟只是少数，审判委员会所起的作用很有限。如笔者所在的基层法院，近两年共审结各类案件8979件，但进入审判委员会讨论的案件仅57件。再次，审判委员会制度有其一定的积极意义，它有利于集思广益，正确处理案件，有利于排除当事人干扰，防止司法不公，有利于统一一个管辖区域的执法标准，等等。再者，最高人民法院在谈到今年的改革思路时，仅是讲要改进审判委员会制度，可见其尚无废除这一制度的意图。因此，废除审判委员会制度受许多因素的制约，不可能一蹴而就，目前更为现实的途径是对审判委员会制度加以改革和完善，待条件成熟后再讨论其存废问题。目前改革与完善审判委员会制度的核心是完成审判委员会的“去行政化”，实现向“司法化”的回归。包括：（一）限定审判委员会讨论个案的范围。为发挥审判委员会的职能，应合理界定审判委员会讨论案件的范围。可采取列举式的方式予以规定，具体而言，仅限于讨论、决定合议庭审理的下列案件的法律适用问题：1、合议庭在适用法律上争议较大的案件；2、在本辖区有重大影响的案件；3、新类型案件或法律无明文规定的案件；4、上级法院发回重审或指令再审或检察院提起抗诉的案件；5、对本院已发生法律效力的判决、裁定、调解书，依照审判监督程序决定再审的案件；6、拟判决死刑（包括死缓）、缓刑、宣告无罪的案件；7、拟作撤销具体行政行为、确认具体行政行为违法、无效的行政案件；8、需要确认为违法审判的案件；9、院长认为需要提交审判委员会讨论决定的其他案件。对一般性案件，审判委员会应不予受理，以此增强独任法官或合议庭独立审判的责任感，减少审判委员会不必要的工作。
（二）严格审判委员会委员的任职资格。审判委员会作为一个总结审判经验和处理疑难复杂案件的机构，其成员的任职资格理应比一般法官要高。具体而言，一是要淡化审判委员会的行政色彩，抛弃以行政级别确定审判委员会委员的做法；二是要提高门槛，从资深法官中选任审判委员会委员，至少具备法律本科学历、从事若干年（如5-10年）审判工作、发表有一定数量的调研文章的审判员才有资格进入审判委员会；三是实行竞争上岗制，通过公开公平的考核，优胜劣汰，保证审判委员会的专业水平，并促使审判委员会委员在一定条件下合理流动。（三）规范审判委员会的议事规程，使审判委员会各项活动规范化、程序化、制度化。1、明确负责审判委员会日常工作的专门机构。一般为法院研究室，未设立研究室的由办公室负责。职责包括：确定审判委员会开会时间，提前通知各委员；负责审判委员会会议记录和台帐的整理工作；编发部门提交的业务指导性意见和典型案例；完成审判委员会的日常工作事务，等。2、定期召开审判委员会。不论案件多少，规定每月的哪一天召开审判委员会，避免不定期开会造成的案件堆积。3、明确提交审判委员会讨论案件的条件和程序。拟提交审判委员会讨论的案件，承办人应填写申请表，经所在庭庭长和分管院长同意并签字后，连同案件的案情报告一起送研究室（办公室）。案情报告应包括案件基本情况、审理经过、案情、争议焦点、合议庭倾向性意见及论证依据等。对缺少上述内容的报告，研究室（办公室）可不予接受。研究室（办公室）应在会议若干天之前将案件的案情报告送各委员阅看。对于开会时临时送来的案件或开会前一两天才送来的案件，因不能保证委员们事先有充分的时间分析思考，一般应不予“插班”。4、规范审判委员会的工作原则。如审判委员会委员超过半数时，方可开会；审判委员会的决定，须获得全体委员的过半数同意方能通过；审判委员会委员、列席人员、其他与会人员，应遵守保密规定，不得泄漏讨论情况。（四）落实回避制度。由于审判委员会在审判过程中的地位、作用，实行审判委员会委员回避制度十分必要。回避包括自行回避和申请回避。若遇法定回避情形，审判委员会委员应主动要求回避。合议庭对提交审判委员会讨论的案件，应将审判委员会的委员名单告知当事人，并告知其申请回避的权利。一般委员的回避，由院长决定。院长的回避，由审判委员会按少数服从多数原则决定。（五）建立公开署名制度。一方面，审判委员会讨论案件须将各委员的讨论意见记录在案，由各委员签字后存档。另一方面，经审判委员会讨论决定的案件在裁判文书中应注明，并附参加讨论的人员名单，以做到审判公开、责任分明。（六）建立审判委员会委员的考核机制。委员们出席会议、发表意见、意见正误等情况都应进行考核。委员因故不能出席会议的，应事先履行请假手续，委员出席会议情况应纳入岗位目标管理；对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。因承办法官汇报不全造成的，追究承办法官的责任。因审判委员会委员发表错误意见造成的，追究发表错误意见委员的责任。（七）强化审判委员会总结审判经验的功能。最高人民法院在第一个《人民法院五年改革纲要》中曾明确指出：审判委员会要在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。这一精神已为审判委员会今后的改革指明了方向。审判委员会的职能不应仅仅局限于个案讨论，而应高度重视审判经验的总结工作。具体包括：总结审判方式改革和审判管理的经验；总结有指导意义的新类型案件的审判经验；分析讨论错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其他法院的先进经验，并结合本院实际提出审判工作的改进措施和意见，等。（八）可尝试设立专业委员会。鉴于法律分类日益细化，任何人都不可能成为通才，可以考虑设立分工不同的专业审判委员会，如民事、刑事、行政审判委员会。这些专业审判委员会只讨论决定本专业的案件，总结本专业案件的审判经验，以适应审判专业化的需要，保障审判委员会切实履行法律赋予的职责。结语司法改革是一个系统工程，审判委员会制度的改革仅是其中的一个组成部分，如果一些配套性改革，包括实现审判独立、提高法官素质、健全法官职业保障、完善审判责任制度等，不予以同步推进的话，审判委员会改革则很难推进，更难以取得实际成效。
学历教育是执业素质形成的基础，教学改革的目的就是要使在校的学历教育满足建筑行业对人才的要求，把执业素质教育和培养应用型人才统一起来，培养适应社会主义现代化建设需要，德智体美全面发展，具备从事土木工程规划、设计、施工、养护与维修、试验与检测及工程管理等工作的能力和创新精神的高级应用型工程技术人才。
（二）优化课程体系与教学内容
课程体系是教学的总体安排，传统土木工程专业受学科专业划分的影响，存在诸如专业建设重学科，轻课程体系；专业课程体系缺乏合理性，架构不够严密、科学；课程建设水平不高，缺乏特色，创新性不强；开设课程总量不足，学生可选余地小[2]；重技术而忽略工程管理、职业道德和人文素质的培养等问题。在山东省特色名校建设与教育部应用技术大学改革试点背景下，山东交通学院土木工程专业结合我国建设领域全面实行注册工程师执业制度的行业特点，课程体系的安排既满足了专业培养目标要求也充分考虑相关注册考试需求，构建了人才培养四级平台课程体系（以桥梁工程方向为例），如表1所示。课程体系由培养基本学科能力和素质的基础知识平台、培养专业基础知识和基本实践技能的专业基础知识平台、培养工程能力的专业方向知识平台和培养执业素质、能力的执业能力扩充平台四个课程平台组成，前两个课程平台为土木工程专业共用平台，后两个课程平台根据专业方向及对应的注册考试要求调整。以注册建造师考试为例，要求在课程体系中建立以工程技术为基础、工程法规为依据、工程经济为重点、工程管理为核心的系列课程模块[3]，涉及相关课程有“行业法规”“工程项目管理”“工程经济”“工程招投标与合同管理”“桥梁工程”“道路工程”“桥梁施工技术”“道路施工技术”等。表1土木工程专业（桥梁工程方向）人才培养四级平台课程体系教学内容的安排要充分考虑执业资格考试内容的需求。根据建设行业执业资格考试均以现行最新行业规范、规程、标准为依据，注重考查解决实际工程问题的综合能力的特点，要解决现有教学内容普遍存在教材内容滞后、课程间脱节、知识点重复等问题。土木工程专业在教学改革过程中要注重课程内容的调整优化，避免课程间内容重复，例如在可将“基础工程”“桥梁工程”课程中桥梁施工方面内容整合到“桥梁施工技术”中讲述；要注重教学内容的动态发展与更新，将最新行业标准、规范，新技术、新工艺、新材料和新设备及时扩充到教学中，确保知识的更新紧跟行业发展，适应资格考试特点；要注重知识综合应用的实际工程案例的讲授，例如讲述“桥梁施工技术”“道路施工技术”等施工类课程时可将建造师考试的案例分析题作为课堂例题讲述，讲述“结构设计原理“”钢结构”等设计类课程时可将结构工程师考试（专业部分）的考试题作为课堂例题讲述。重视课程群建设，通过课程群的建设促进课程体系和教学内容的整合与优化。课程群的建设对培养学生严谨的科学态度、严密的逻辑思维能力和科学的世界观起着不可替代的作用；对提升学生的分析、解决问题的能力有极大的帮助。目前，山东交通学院土木工程专业正在建设“工程项目管理课程群”和“桥梁工程课程群”两个省级精品课程。以“桥梁工程课程群”为例，由专业基础课“结构力学”“结构设计原理”和专业课“桥梁工程”“基础工程”“桥梁施工技术”构建而成，课程群建设中以适应行业对专业人才知识能力需求为导向，以桥梁“设计+施工”工程能力培养为主线，以正确处理课程整体与局部的关系、强调课程群理论知识的综合应用为重点，以建立学科知识体系和培养执业能力为目标。
（三）改善教学方法与手段
土木工程专业具有工程实践性强、知识综合运用能力要求高的特点，在实际教学活动中要有针对性的采用合理的教学方法和手段以提高教学效果，加强工程训练，培养工程素质。以学生为中心，积极推行案例式、启发式和讨论式教学方法，充分调动学生独立思考能力和创新意识，激发学习兴趣，培养分析问题、解决问题的能力，切实提高教学效果和质量。例如“工程项目管理”课程中关于变更和索赔的内容，教材是只列出条文，学生学习枯燥、理解困难，可采用案例式教学和讨论式教学相结合的方法。可以以建造师考试相关真题为案例，组织学生扮演业主、承包商、监理三方角色进行辩论，引导学生对变更索赔程序、依据、合同价款调整方法等进行深入思考，最后由师生对案例共同评价[4]，案例讨论不在拘泥于标准答案的获得，而是引导学生工程管理专业的基础理论知识、相关法律法规条文及工程造价等知识进行综合应用，培养学生的实际工作能力。充分利用现代教育技术，采用多媒体授课，建立课程间共享、师生共享的多媒体资源库。如在“桥梁施工技术”课程教学过程中，通过多媒体授课展示实际工程施工图片、动画、视频，将工程现场场景呈现于课堂，使教学内容变得丰富且直观，从而激发学生的学习兴趣，提高课堂教学效果。利用网络教学平台，建立共享的多媒体资源库，以方便师生查阅、学习。多媒体资源库的建设除了包括教材内容外，还要考虑执业资格考试的要求，将实际工程设计案例、施工案例、招投标案例、合同管理案例等以及各类执业资格考试试题列入其中。
（四）建立与职业资格制度相适应的实践教学体系
实践教学在土木工程应用型人才培养中占有非常重要的地位，解决工程实际问题也是注册工程师考试的重点之一。土木工程专业实践教学改革要适应培养工程应用型人才的需要，就必须摒弃传统实践教学模式，结合学科特点及实习实训教学自身规律，以提高基本技能和专业技能为目标，以能力培养为主线，构建与理论教学相辅相成的实践教学体系。山东交通学院土木工程专业结合专业特点、教学环节、实践环境和执业考试要求，注重校内试验室、实训基地、校外实践基地的建设。针对不同教学内容、阶段选择不同实践教学方式，培养相应的能力，构建了以执业能力培养为目标的四级能力培养的实践教学体系，如图1所示，实践教学体系中执业能力的扩充贯穿于整个实践教学环节。要加强与校外实习实践基地及产学研项目合作，坚持走校企共建的道路，在互动中保持学校教育与工程建设的同步。目前已与多家设计院、施工企业、监理企业建立了良好的产学研合作关系，实行开放式教学、订单式培养，为完成实践教学培养目标创造了良好的条件。
（五）设立有效的考核体系
设立有效的考核体系，做到考核形式多样化，考核目标具体化，教学质量利益化。考核内容要以培养学生工程素质、能力为核心，对学生的课程考核要注重过程考核，弱化期末考试考核，做到考核形式多样化。将课程考核目标进行分解并量化，让教师有目的地教学，学生有目的地学习。改变传统考核体系必然有阻力，需要教师推动，学生配合，学校层面要制定激励政策，鼓励考核模式改革，促进教学质量提高，并让学生、教师从改革中得到各自利益。
（六）培养“双师型”教师，构建多层次师资力量
[摘 要]：宽松的起诉资格是环境公民诉讼制度健康发展的前提。在以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中，确立宽松起诉资格要求顺应世界潮流，赋予非直接受害者以起诉资格，并可以借鉴集团诉讼的做法提起群体诉讼；其次要促进属事要素的发展，即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。以行政机关为被告的诉讼中，关键是拓宽传统法律规定的起诉资格，赋予可能受到不利影响的非行政相对人以起诉资格。此外，法律确立检察机关的公益诉讼的原告资格、允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中将更好地维护社会公共利益。 [关键词]：环境公民诉讼 EBR 集团诉讼 环境公民诉讼是指为了保护环境和自然资源免受破坏，任何公民可以依法对环境污染者、自然资源破坏者以及疏于监督管理的行政机关或者违法做出行政行为的行政机关向法院提起的诉讼。根据环境公民诉讼概念我们可以知道，环境公民诉讼的被告包括两类：一类是环境污染者、自然资源破坏者，另一类是不作为的或违法作为的行政机关。由此环境公民诉讼也分为两类：针对环境污染者、资源破坏者的诉讼和针对不作为或违法作为的行政机关的诉讼。由此我们可以看出，环境公民诉讼的原告方—“公民”的范围涵盖比较广，被诉对象的范围也较为广泛，环境公民诉讼的定义本身就暗含了诉讼参与人诉讼资格的宽松化。 起诉资格又称为起诉权，指个人或团体所享有的在法庭对他人，尤其对政府的行为提出控告的法律权利。在目前要想使环境公民诉讼健康发展，应该首先通过立法确定宽松的起诉资格，以保证更多的人可以提起环境诉讼，达到保护环境的目的。宽松起诉资格的确立对保护环境具有重大意义，表现在：宽松的起诉资格扩大了环境诉讼的原告范围，是环境公民诉讼健康发展的前提条件，是公平原则和预防为主原则的具体体现，而且有利于公众参与，并且符合国际潮流。原告资格的不断扩展使环境保护法发生了名副其实的革命。“行政法的历史，就是行政权利不断扩大的历史。”考察历史我们可以看到，西方各国对于环境侵权诉讼起诉资格方面，都经历了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的发展过程，起诉资格变化显著，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”.“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公众参与行政活动的一种表现。” 1994年2月15日，加拿大安大略省《环境权利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保护个人“环境权利”的立法，或者被认为是超级法律，可以解决一切问题，或者被看作是某些基本原则的含糊阐述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的权利给致力于环境保护的公民个人。为了保证这些权利和权力受到尊重，该法案也规定了政府部门在行动上必须遵守的最低规则，并保证在他们控制之下的法规的履行。EBR的公布被视为环境决策的新纪元，因为它提供给公众更多的获知政府在环境方面活动的机会。EBR不仅为公众的环境权利提供更多保障，而且要求相关部门公开决策过程以获取更大的公众监督，并确立了宽松的起诉资格。本文在国内首次较为全面介绍《环境权利法案》在宽松起诉资格方面的先进做法并以之为借镜，为完善我国在环境公民诉讼起诉资格方面的立法提出建议，以期能更好地保障公民的环境权益，促进环境保护运动的发展。 二、 加拿大 安大略省《环境权利法案》关于环境公民诉讼起诉资格的规定 EBR 通过很多途径给公众起诉的机会。EBR第2条（3）为了实现2.（1）和2.的目标而提供“公众为保护环境向法庭提出控告的更多的机会”。这条规定具体体现在：首先，EBR提供进行调查申请的权利，如果该调查申请是正当的，可能导致部门会展开此项调查，进而站在你的立场上提出诉讼。根据EBR第61 条（1）“考察申请”（application for review）：任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察。根据EBR第71条（1）“调查申请” （application for investigation）：任何两个安大略省居民如果认为受EBR约束的法律、规章、政策或文件被违反了可要求展开调查。1999年加拿大《环境保护法》也有类似规定，任何年满8周岁的加拿大公民都有权针对违法行为提出调查申请，要求环境部长对被指控环境违法的行为展开调查。部长必须对指控行为进行调查，并把调查结果反馈给申请者。第二，EBR创造了新的诉权，当某人没按法律行事导致公共资源受到破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提起诉讼。第三，EBR排除了对公共妨害行为（public nuisance）诉讼的障碍。仅仅因为受到的伤害和其他公众个人受到的伤害是一样的就被拒绝司法的情况将不再出现。第四，EBR提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。 以上具体规定与我国的法律相比有些不同，很有特色，表现在：（1）在安大略省提出考察申请和调查申请有最低人数限制，必须两人以上。而且安大略省公民出于保护环境的目的，可以对抽象行政行为进行考察。被考察的法律、规章、政策、文件必须要有“公共利益”，标准就是法律、规章、政策或文件是在申请书提交之日起前5年内颁布和实施。EBR确立公众为保护公共利益而起诉的权利，我们国家法律规定原告为直接利害关系人或认为自身利益受到侵害的人，没有赋予公众对公共利益提起诉讼的起诉资格。（3）根据加拿大《环境保护法》，如果环境部长未在法定时间内进行调查或者没有做出合理反应，或者已经出现了重大环境损害，报告者的控告对象是违反环境保护的人，而不是政府。这不象我国的针对行政不作为提起的是行政诉讼，被告是行政机关。（4）EBR第86条（1）规定，根据第84条提起的诉讼中的原告在把诉讼主张告知第一被告之日起10日内把诉讼主张告知首席检察官（general attorney）。首席检察官的权利包括诉讼中向法庭提供证据及发表意见、对判决要求上诉，并在上诉中提供证据及发表意见。在我们国家检察机关只在刑事公诉中参与 到具体诉讼中，在其它的诉讼活动中只是作为局外的监督者，没有提供证据、发表意见、甚至上诉的权利。 EBR 所确立的环境诉讼制度既包括私益诉讼也包括公益诉讼。EBR所创造的权利没有减少任何已经存在的权利，它仅仅主张或扩大了现存的法定权利。也就是说，EBR在确认可以因为自身的人身或财产受到损害而起诉的基础上，加入了公益诉讼的内容。在此笔者对EBR关于公益诉讼中起诉资格的规定作简单介绍。 （一）破坏公共资源诉讼的起诉资格 在EBR公布前，一个人不能因他人破坏了公共资源而起诉他，除非此人的行为侵犯了个人的健康或财产或导致某种直接的经济损失。甚至当人们或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时，依然会有一些障碍排除法庭诉讼。 根据EBR第84条，任何安大略省居民在某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将对安大略省的公共资源带来严重破坏时可提起诉讼。EBR第84条（8）规定，原告要承担证明被告已经或即将对对安大略省公共资源造成破坏的行为属于违反既定法律、文件的行为，即要证明被告行为的违法性。 从第84条的规定可以看出，EBR确认了公民环境诉讼的主体是任何安大略省居民，被诉对象是公共资源的破坏者。本条没有要求必须在损害发生后才可以诉讼，而是规定发现某人的违法行为即将对公共资源造成破坏时就可以起诉。与加拿大法律渊源颇深的美国环境法律也规定，以污染源为被告公民诉讼必须以被告行为违法为前提，而且不论被告的违法行为已经违法、正在违法或即将违法都可以起诉。美国法院在查斯皮克海和自然资源保护协会诉格威尔特尼的司法解释中重申了这一原则.这样做有效的防止了严重破坏公共资源行为的发生。但是根据这项权利，个人为了保护公共资源而起诉，也许不会从中得到个人所得或损害补偿。 （二）公共妨害行为诉讼确认的起诉资格 在加拿大法律体系中，公民可以在法庭上对任何损害其财产或健康的人提起诉讼。根据环境法律，如果有人侵犯了公民的健康或财产并且符合其它诉讼必要条件，一项诉讼可能就会产生。在过去的案例中，被告行为损害了公众利益，如果被认为是“公众权利侵犯”（public wrong）而不是“个人权利侵犯” （private wrong），私人诉讼可能不被允许。公共妨害行为曾被定义为：一种妨害行为范围如此广，作用是如此地没有差别，以至于一个个人根据自己的义务提起诉讼来阻止这个行为是不合理的，这应被看成是公众义务.通常法庭认为一个问题影响了一些财产和家庭可以看作是一件公共妨害行为，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J说：“任何妨害行为很大地影响了陛下臣民生活的舒适与方便，就被视为公共的妨害行为，这个妨害的范围可能一般限定于‘邻近地区’，但这个地区损害多少人才构成‘公共妨害行为’，在每个案件中都是一个问题，我认为不必要证明这个范围的每个人都受到伤害。”他还说，很多公共妨害行为不必找证人，对这个区域内居民造成的累积性影响已经证明了公共妨害行为的存在。换句话说，证明公共妨害行为的一个正常的、合法的途径就是证明有足够多的个人妨害行为。这项“公共妨害规则”（public nuisance rule）认为个人不能起诉，除非他们受到的损害是不同类的，或程度上有所不同。 EBR有效排除了公共妨害行为走向法庭的障碍。 EBR第103条认为，如果仅仅因为你不能显示你的伤害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的门不会因此关上。只要你表明受到了经济的或身体的损失，按正常程序的诉讼可以继续。EBR的规定扩大了公共妨害行为诉讼原告的范围，个人因为公共妨害行为受到损害可以因此而诉讼，不必证明他受到的损害是不同类的或程度上有所不同，因此赋予了更多人以起诉的权利，体现了诉讼公平原则。由于环境污染多表现为公共妨害，因此公共妨害法在环境保护领域得到了广泛运用。EBR与美国侵权法和环境法的规定相比较而言，更有利于环境保护。从EBR第103条我们得知，在加拿大安大略省公众无论提起公共妨害损害赔偿诉讼还是禁止或消除公共妨害诉讼，都抛弃了“不同类型损害”原则，从而使更多的公众可以提起公共妨 害诉讼。 （三）集团诉讼确定的起诉资格 环境群体诉讼不是一种独立的诉讼类型，而只是与原告资格相关的一种方法和手段，这种方式可以在行政诉讼中采用，也可以适用于民事诉讼.提起环境侵权诉讼的成本非常高，而且诉讼时间长，很难预见提起诉讼所能获得的收益，因此很多个人受害者对于提起环境侵权诉讼往往是望而生畏。而且，同样的诉讼被反复提起也浪费司法资源，不符合效益原则。因此很多国家都规定了群体诉讼制度，允许共同受害人选出代表进行诉讼，结果及于所有共同利益人。对于群体诉讼，不同的国家群体诉讼的名称、形式有所不同。在英美法系国家是集团诉讼制度，在日本是选定当事人制度，在德国、法国、意大利等国是团体诉讼制度，在我们国家有代表人诉讼制度。 英美法系的集团诉讼制度由19世纪的英国衡平法发展而来。最初是为了保护消费者的权益，因为如果某人受到的损害比较小不够出庭资格时，可利用集团成员的人数和个人受损数目的乘积作为损害数值，从而满足了出庭资格的要求。现代集团诉讼制度成熟于20世纪60 年代，有其深刻的经济、社会根源。20世纪60年代资本主义大生产高速发展，加上资本主义生产带有盲目性，不注重环境与人类的和谐发展，导致现代化生产与人类生存环境的矛盾日益尖锐。在这个阶段，人们要求防治污染、保护环境的呼声比历史上任何时期都高，结果导致了环境法这个新兴的独立的法律部门的形成，并提出了环境权的主张。到六十年代后期，在强大的社会舆论推动下，环境权一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题，有关环境权的理论研究工作和立法工作也得到了很 大发展，在国际领域，一些环境保护的国际会议相继通过了有关环境权的原则宣言，在一些环境问题突出的国家，有关环境权的理论研究工作和立法工作取得了较大进展。在实体法方面，立法者在立法中增加了公害防治和环境保护的内容；在程序法方面，立法者对原来的集团诉讼制度予以补充和修改，使其适应环境保护的要求。 集团诉讼的显著特点是，法院对集团所做出的判决不仅对直接参加诉讼的集团成员具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至那些根本没有想到要参加诉讼的主体都具有约束力。集团代表可以行使一切权利，包括和解和撤诉的权利。但是对于集团代表的权利也不是没有限制的，如美国法律规定集团代表及集团律师必须将拟议中的撤诉和和解方案依照法院指示的方式通知集团所有成员，接受成员监督。在分析加拿大、美国等英美法系国家的法律可以知道，法律对于“通知”的规定特别完备。这些国家的法律在规定一些事项的时候，非常注重事项的透明化，每一个重要步骤的做出都要求以法定的公开方式让利益相关人知晓，这对于我们国家的一些法律的制定有借鉴意义。 集团诉讼制度在解决原告方诉讼费用方面也有独特规定。根据加拿大《集团诉讼法》第32条的规定，集团成员不承担诉讼费用，美国的集团诉讼制度也有这样的规定，诉讼费用由集团代表和集团律师垫付。如果案件败诉，由集团代表和律师自己承担诉讼费用损失；如果胜诉，或原被告达成和解，集团一方一般可以获得数额客观的赔偿金，集团代表和律师可以收回垫付的费用，集团代表还可以获得一定的报酬。 根据19 92年的《集团诉讼法》 （Class Proceedings Act），在安大略提起集团诉讼成为可能。这意味着个人在法庭上不仅能代表他们自己的主张，而且可以代表本省所有的有相似主张的人。一个人与环境有关的个人损害诉讼可能会被公共妨害行为限制条件或排除，但他可援用集团诉讼法。集团诉讼“蕴涵着公共利益，但是本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦局限于诉讼的实际实施人及其所代表人。” EBR保护公共资源的权利不能和集团诉讼法联系在一起，特别排除了集团诉讼法与新诉权的合作。但是如前所述，集团诉讼法和EBR的公共妨害条款有密切联系，它们结合使用更有利于环境诉讼的进行。 加拿大《集团诉讼法》第2条规定，一个群体中的一个或多个人可以代表群体的成员自法庭上提起诉讼。这个群体内的成员应该有“共同的问题” （common issues），因为这涉及到能否取得集团诉讼许可的问题。只有证明有“共同问题”，才能取得集团诉讼许可，否则就要作为单个诉讼来进行。“共同问题”是指：“（a）共同的但不必是同一的事实问题；（b）共同的但不必是同一的事实问题所引起的共同的但不必是同一的法律问题。”比如一个污染事故中的所有受害人，被认为是有共同的事实问题。结合EBR公共妨害条款我们可以看出，如果公共妨害行为对多个人造成的损害不是共同的，那么提起集团诉讼就不被认可，受害者必须自己提起诉讼。但是如果公共妨害行为对多个人造成的损害是共同的，这样诉讼就可以依据集团诉讼法提起，节省了诉讼成本。 有学者认为群体环境诉讼中侵害的是“某一社会群体的集体环境利益，而不是直接损害某个人的私人利益”，对此我不敢苟同。经过考察，我认为在群体环境诉讼中，受到侵害的利益应该是很多个人的利益，而不是“公益”。法律程序设立群体诉讼制度，本意不是为了保护公共利益，而是为了满足起诉资格，使更多的受害个体能参与到诉讼中，保护的是多个个体的私人利益的集合。群体环境诉讼与公共妨害行为诉讼是不同的，这一点在前面已有说明，不再赘述。 现代环境污染破坏往往会损害到众多个体的利益，实行集团诉讼可以使许多潜在的诉讼合并为一个诉讼，有利于提高诉讼效率，节约诉讼资源。在一个社会中，大量的完全独立于政府的利益群体的存在，不仅可以有效的制约政府的行为，防止公权力的肆意和滥用，而且可以更好地保护社会不同群体的利益。在美国等国家，社会团体提起集团诉讼的例子很普遍。英美自由主义的真正理想并不是使个人与国家的关系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11]. （四）赋予第三方上诉的权利 安大略省的环境上诉机构（Environmental Appeal Board）由《环境保护法》（EPA）的条件确立，2000年晚些时候，安大略政府实施《环境回顾法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），该法案对环境上诉机构的权利作了轻微改动，并把该机构的名称改为环境回顾法庭（ERT）。在《环境保护法》（EPA）和《安大略省水资源法》（OWRA）中，对主管决定上诉的权利仅限于文件或命令中指定的人，第三方无上诉权，但是第三方可以在文件所有者或项目提议人上诉后经环境上诉机构的批准加入进来。EBR第47条（7）指出：为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个规定授予了第三方上诉权，扩大了公众参与的权利。 因为部门决定批准前要对三级文件[12]进行听证，所以EBR下上诉申请批准只针对一、二级文件。任何安大略省居民可以寻求允许或许可（leave），从 而对是否批准一级、二级文件的决定进行上诉。如果获得这项许可，那么一项全面的上诉因此而产生并提交到适当的法庭那里（这个法庭根据相关部门和立法的不同而不同）。上诉许可的申请必须符合一定的条件：①某人寻求上诉许可必须是因为他对这个决定感兴趣或有利益关系，先前在评论阶段的参与是对此事感兴趣的足够证据。②在EBR下这个文件是可上诉的，而且一开始就已经这样规定。这意味着公民可以根据法律已有的权利去对此决定上诉。③被上诉的决定必须受EBR下公众参与制度的约束。④第三方必须在决定通知在登记表上15天内寻求上诉。 由此我们知道EBR第47条（7）所说的“任何个人”是有条件的，必须对所参与的案件有一定利益关系 。第三方的利益与原告或被告的利益没有必要重合，也就是说，第三方不必把自己的诉权依附在原告或被告身上。这样规定是有现实意义的，法律也认可第三方的独立诉讼地位，允许他们在诉讼中主张自己的权益。如美国最高法院认为“即使原告能证明第三人所受到的侵害足以构成一个‘案件’或‘争端’，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的权利和利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。”[13] 三、我国确立环境公民诉讼宽松起诉资格之探讨 通过考察加拿大安大略省《环境权利法案》以及其他国家的一些先进立法和实践，笔者认为在我国要实现环境公民诉讼的健康发展，应该借鉴它们的优秀做法，确立宽松的起诉资格。宽松起诉资格的确立须从两个方面来考虑，一是属人的要素，既有权起诉的人的范围的扩大；二是属事的因素，也就是受案范围的扩大。下面从区分环境公民诉讼的被告种类出发，来探讨宽松起诉资格的确立。 （一）以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼之起诉资格 以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中，关键是顺应世界潮流，赋予非直接受害者以起诉资格，并可以借鉴集团诉讼的做法，提起群体诉讼；其次要促进属事要素的发展，即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。 1、属人要素 在针对环境污染者、自然资源破坏者的诉讼中，公民的合法权益如果因为环境污染或自然资源破坏受到损害，可以依据《民事诉讼法》提起民事诉讼。《民事诉讼法》要求原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”，这样的规定致使非直接受害者无法代表公众对致害人提起诉讼，这样就严重制约了公民环境诉讼的发展。孙巍先生指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。”[14] EBR关于第三人的上诉权利的规定，体现了这样一个原则，任何人只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是现实已经存在还是发生在将来，只要能证明有这种利益关系，他都可以作为第三方加入进来。所以我国应该借鉴EBR所确立的方法，扩大起诉资格主体的范围，原告不再限于直接利害关系人，任何人发现某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种 违反已经或即将严重污染环境或对公共资源带来严重破坏时可提起诉讼。这样规定的好处是赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，在危害即将发生以前就采取有效的方式制止。 在具体的诉讼形式上，可以借鉴加拿大等国普遍采用的集团诉讼的做法，改良我国的诉讼代表人制度。集团诉讼和我国的诉讼代表人制度有点类似。我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条第3款规定：“同案原告5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在制定期限内为选定的，人民法院可以依职权确定。”集团诉讼也是由一个或几个原告代表与他们有相似主张的人进行诉讼活动。但是而这还是有一定区别：（1）代表人诉讼中，权利人须向法院进行登记后才能参加到诉讼中；而集团诉讼，只要权利人在法院公告的期间内没有明示退出该集团，即视为参加了诉讼，而不必另行起诉，在规定时间内明确表示不参加诉讼的，将被法院排除在诉讼之外，诉讼结果对其没有约束力；代表人诉讼中，诉讼代表人的代表地位和权限是基于其他当事人明确授权或法院与多数人商定的；而集团诉讼则是以默示方法消极认可诉讼代表人的地位和权限，代表人可以不经过集团成员的授权即可代表全体成员向法院起诉；（3）代表人诉讼中，代表人诉讼的即判裁决对于未作登记的权利人仅有间接扩张力，即权利人另行起诉后，法院可裁定适用该裁决；而集团诉讼裁决的效力是直接扩张适用于所有未明示退出集团的成员。采用集团诉讼的方式，既可以节约诉讼成本又可以因为人数众多、影响面广引起社会广泛关注，收到良好的社会效益。 如果环境污染者、破坏者的行为触犯了刑律，社会危害性比较大，就应该按照刑事诉讼法的规定提起刑事诉讼，依法追究刑事责任。在刑事诉讼过程中，可以根据自己的受损情况提起附带民事诉讼。这时候，原告的资格非常明确，按照目前我的刑法及刑事诉讼法的规定，就是检察院。 2、属事要素 我国《民事诉讼法》明确规定只有直接利益的受害人才可以起诉。换句话说，只有主张侵害直接利益的诉讼事项才属于法院的受案范围。这为公民提起环境侵权诉讼设置了障碍。很多环境危害是“间接的”、“无形的”，如果这类侵害不属于法院要解决的“法律争端”，那么这些受害人就被排除在了法院的大门之外。很多国家理论上把诉的利益作扩大的解释，不再拘泥于法律上的利益，而是加强了对“反射性利益”的保护。环境权理论的发展使很多国家的环境诉讼实践出现了重大突破。一个重要表现就是有的国家已经把传统上认为是“反射性利益”的环境利益纳入到“受法律保护的利益”的范畴。我国是成文法系国家，“诉的利益”扩大化的原则不能由判例确立。但是我国的司法实践中，最高法院的解释在一定程度上起到了判例的作用，因此在相应立法不能马上修改的情况，最高法院应该针对这类问题做出司法解释，确认受害人可以基于“间接的”、“无形的”危害造成的损失向法院提起诉讼，在条件成熟的时候对法律做出修改。 （二）以行政机关为被告的诉讼之起诉资格 以行政机关为被告的诉讼，关键是拓宽传统法律规定的起诉资格，即不限于行政相对人可以起诉，对可能受到不利影响的非行政相对人也赋予其起诉资格。 对传统法律规定的起诉资 格，目前的任务就是借鉴国外先进的理论和实践，在原有的基础上进行拓展。这包括属人要素的拓展，即原告起诉资格的进一步放宽，也包括属事要素，即拓宽被诉事项的领域，使公民在受到侵害时有权主张诉的利益受损而提起诉讼。属人要素和属事要素配套发展，才能真正实现起诉资格的宽松化。 1、属人要素 在对不作为或违法作为的行政机关的诉讼中，公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为或不作为侵犯其合法权益，可以依据法律的规定提起行政诉讼，这类诉讼有学者称为“环境行政公益诉讼”。《行政诉讼法》要求只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具备提起行政诉讼的资格。行政机关不履行法定职责或违法行政的时候，非行政相对人也不能对行政机关提起诉讼，这样诉讼主体的范围非常小。环境行政诉讼中的具体行政行为往往是 “可能”影响到原告而不是“必然”影响。这里应该确认的一点是，对于“可能”受到影响的人也应该赋予起诉权。比如EBR就确定公民可以为保护公共利益而起诉，不必非得是行政相对人。当某人没有按照法律的规定行事导致公共资源已经或者即将遭到破坏而政府没有采取行动时，公民可以到法院起诉。所以我们国家有必要借鉴某些国家的做法，在立法中明确规定环境行政管理机关做出的具体行政行为如果损害的不是行政相对人的利益，而是与该具体行政行为有一定利害关系的公民、法人或其它组织的利益，这些受害者也有起诉资格。除了《行政诉讼法》的修改外，对于《环境保护法》第6条也要进一步完善，可以这样规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并有权向人民法院提起诉讼。” 不仅在以环境污染者、破坏者为被告的诉讼中提倡集团诉讼，在以行政机关为被告的诉讼中更应如此。加拿大、美国以及欧洲的一些国家，多以集团诉讼的方式提起环境公民诉讼，不仅收效显著，而且从法律意义上讲也是拓宽了环境公民诉讼的起诉资格。欧盟的环境立法和实践一直走在世界前列。一些国家，如瑞士等，已经通过立法赋予环境团体行政起诉权。我国也应该借鉴这些先进经验，赋予环保团体起诉资格。在以行政机关为被告的诉讼中，很多实际的受害者可能没有发现自己的权益受到侵犯，或者知道了不愿耗费金钱和精力参加诉讼。如果按照我们的代表人诉讼制度，这些不主动参加诉讼的人实际上就不会享受到胜诉后带来的福利。但是如果按照集团诉讼的做法，只要属于这个集团，除非声明退出该集团，否则就是该集团的一员，诉讼结果有直接的扩张力，影响到每一个集团成员。而且集团只要主张其自身或其成员属于或临近污染破坏影响的区域就有资格起诉。从这个意义上说，采用集团诉讼的形式进行诉讼也是宽松起诉资格确立的具体体现。 2、属事要素 目前按照我国《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定，环境行政诉讼的受案范围只有六项，受案范围比较狭窄。随着环境权的发展，更多的法律法规会把环境权纳入其中。为了保障实体性环境权的实现，程序性环境权将越来越受到重视。其中，环境立法参与权、环境影响评价听证权、环境信息知悉权等权力如果受到侵害，也应该属于法院的受案范围。此外，公民在行使监督权过程中遇到问题也可以以诉讼的形式解决。比如环境监督诉讼针对环保机关履行义务不当而引起，即公民认为环境保护监督管理部门的具体项目有可能引起环境污染和破坏时，可以向人民法院提起诉讼。目前我们国家的法律对“公共利益”没有明确界定。“公共利益，应当包括国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的法律秩序等。”[15]税收管理、环境污染和破坏、国有资产流失、政策性垄断行为都应该纳入 公共利益的范畴。侵犯这些公共利益的案件都应该纳入行政诉讼的受案范围。 我们国家政府针对不特定人的文件属于抽象行政行为，按照现行的《行政诉讼法》，抽象行政行为是不可诉的。任何公民法人和其它组织都无法对行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼，而只能对依据这些法规、规章、命令做出的具体行政行为起诉。这种受案范围不利于对影响环境的行政行为进行司法干预。法规、规章、命令等对于环境造成的影响要比某个具体行政行为所造成的影响大得多，因此仅对具体的、个别的行政行为提起诉讼很难消除全面的、整体的对环境有害的影响，而且仅对某个行政行为进行司法干预可能造成重复诉讼，这样会浪费巨大的人力、物力和司法资源，而且可能在不同法院基于同样的诉因产生不同的诉讼结果，无法体现公正和效率原则。在美国的环保实践中，公众或环保团体发现，“把有限的精力、时间和经费花在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比取缔个别污染源更有意义”[16].在加拿大安大略省，EBR第61条规定任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察，环境专员考察后决定是否制定、修改或废除相关法律、规章、政策和文件。日本也出现过“制度诉讼”的案例，公民认为现行环境保护法律不利于环境利益的保护可以因此提起诉讼。因此我们国家立法应该借鉴外国的一些经验，扩大行政诉讼的受案范围，同时赋予公民对抽象行政行为有提起司法审查直至诉讼的权利。 （三）特殊的原告资格 除了拓宽常规的起诉资格以外，我们还应借鉴国外的先进作法，结合国内学者的理论先导和国内某些地区法院的司法实践，赋予非常规意义上的某些个人或组织起诉资格。 这里所提到的原告并非一般意义上进行行政诉讼的原告。目前在我国的司法实践中，检察机关作为原告提起环境行政诉讼已经有一些实例，但是法律没有明确规定。下文对这些特殊的原告资格作了探讨，并不主张马上在我国的立法和司法中得到体现，但是随着社会的发展和人们观念的改变，也许在将来的某一天这些原告起诉资格都会真正的出现在现实的诉讼中。 1、检察机关作为诉讼的原告 检察机关能否成为民事公益诉 讼中的原告？有学者认为检察机关不宜作为原告提起民事公益诉讼，“如果检察院要行使全面的法律监督权的话，也不要去起诉损害公益的行政管理相对人（民事公诉），而是要起诉行政管理者的不作为（行政公诉）。”我们国家目前的《检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，但是某些法律的规定可以看作是一定程度上民事公益诉讼权利的赋予，比如《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，这可以认为检察院可以提起民事公益诉讼，但是范围狭窄，只能是在刑事诉讼中附带提起。 我认为应该赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，在我国司法实践中已经有这样的例子，据统计全国提起的民事公诉案件已经有200多起[17].虽然目前立法没有民 事公诉的规定，但是回顾历史，我国立法有过这样的规定。1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国和社会与劳动人民有关之一切行政诉讼。1954年《最高人民检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼和参加诉讼。[18] “实践证明，作为法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神也符合我国的国情。”[19]亚里士多德曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只关心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顾。”检察机关是国家法律监督机关，依法对国家法律的执行和实施进行监督。公民、法人和其它组织对公共利益的关注要比私人利益少，而且环境诉讼成本比较高、周期长，私人一般不愿提起诉讼。检察机关可以担负起公共利益维护者的职责，在法律中确立检察机关对公益诉讼的原告资格将更好的维护社会公共利益。 考察很多国家的立法和司法实践后发现，“检察机关代表公益参与民事行政诉讼，是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法”[20].比如根据EBR等法律，在加拿大首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，并可在上诉过程中提供证据和发表意见，充分参与到了具体诉讼之中，首席检察官几乎拥有基本当事人的所有诉讼权利。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察院作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。在德国和日本确立了“公共利益代表人”制度，检察官对于无效婚姻、禁治产案件等可以提起诉讼。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。检察长对于涉及皇室利益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼，对公共机构的越权行为损害公民权益和社会权益的行政案件，检察长可以随时参与诉讼。在美国，检察长是政府的代表，有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼。 考虑到我们的立法及实践情况，可以由最高法院检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的案例，并做出相应的司法解释，在条件成熟后，修改相应的法律，正式确立检察机关提起环境公益诉讼的权利。这样在立法上确认检察机关提起环境公民诉讼的起诉资格，为预防环境危害的发生加上重重的筹码。 2、第三方的诉讼资格 我国民事诉讼法规定，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权，或者虽然没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。在环境民事诉讼中，第三人可以依法参与到正在进行的诉讼中去。但是最高法院1994年12月颁布的《关于在经济审判工作中严格执行〈中国人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》对无独立请求权第三人的范围作了明确界定，下列人员不得作为无独立请求权第三人：第一条即与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还或者赔偿等义务的人。这里还是限定了与原被告争议的诉讼标的要有 “直接牵连”，这样就限定了一些公民参与到诉讼中去。 EBR一个重要的进步就是赋予第三方上诉权，为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个上诉权是针对政府的文件进行的。在法国“第 三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到损害时，也可提起越权之诉，如法律规定担任某职位必须具有某种毕业证书，则有此证书的人可以提起越权之诉。”[21]台湾地区的法律明确规定，人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，任何人可以提起行政诉讼。学者们考察发现诉的利益经历了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的发展过程。因此在一个诉讼中，诉的利益不仅与原告和被告有关，还可能直接或间接地关系到第三人的利益。因此，我国的立法应该放宽对第三人的认定标准，允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中，这样可以节约诉讼资源，也可以保障更多公民的诉讼权利。 四、结束语 需要说明的是，我们采取宽松的起诉资格，并不意味着任何人可以随意起诉。比如EBR认为起诉的先决条件是申请进行违法调查，只有在合理的时间里没有收到回应或收到不合理的回应才可以起诉。我国台湾地区也有类似规定。1999年的1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款，公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关与书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，人民得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院起诉，请求判令执行。同年七月修改的《废弃物管理法》第34 条也规定了类似的公民诉讼条款。所以我们在确认宽松的起诉资格的同时，也要对原告限定一定的条件。公民可以在提起环境公民诉讼之前，先就环境 利益受损的事实向有关机关进行检举、控告，请求行政主管机关及时纠正或制止，如果行政机关怠于履行法定职责或损害环境利益的行为不能有效制止的时候，公民可以提起环境公民诉讼。发生环境行政纠纷时，应确立行政先行处理原则，明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。行政处理是行政机关站在调解人的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。陈泉生先生认为，由于行政处理具有一些胜过司法诉讼的优点，从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势[22].我国的行政处理只有行政调解一种，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。我国有关法规和司法解释均有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。因此当事人不服调解结果的提起的诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不是行政诉讼。我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善，包括：制定《环境纠纷处理法》，设立环境纠纷行政处理的机构，增加行政处理的方式，确立环境仲裁的法律地位。 环境侵权诉讼涉及面大，举证困难，原告需要花费大量时间和精力调查取证，高额的鉴定费用非一般人所能负担。如果因为诉讼成本过高而使公众而被拒之于法院大门之外，无异于迫使公众放弃了环境诉讼请求，这显然不利于环境的保护。所以我们国家立法上应该降低环境诉讼的费用，如在法国，当事人提起越权之诉时，预先不缴纳费用，败诉时再按标准收费，而且收费非常低廉。另外，鉴于公民提起环境诉讼是对环境的一种热爱和保护，因此提起环境公益诉讼的公民和组织应该得到奖励。 注释： [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，转引自李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第32页。 [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社1986年版，第419页。 王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社1995年版，第618页，转引自胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，《学海》2003年第3期，第136页。 叶俊荣：《环境政策与法律》，北京：中国政法大学出版社2003年版，第228页。 A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998. 宋波， 梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第75页。 http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。 Class Proceedings Act， 1992，http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm 宋波 ，梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第76页。 [11]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第291页。 [12] EBR下有三类文件：一级文件要求最少30天的通知和评论期；二级文件要求申请人提供额外通知，如提供标志或在报纸上通知；三级文件要求在做出决定前有一个完整的公众听证程序（public hearing）。 [13]王名扬：《美国行政程序法》[M].北京：中国法制出版社，1997年版，第627页。转引自李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。 [14]孙巍：《环境公益诉讼的模式比较及立法构想》，载《2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第735页。 [15]李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第33页。 [16]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第126页。 [17] 1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提起诉讼；1997年山西运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武重大环境污染行为提起刑事公诉的&nbs p; 同时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉；1999年四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事诉讼的同时，就公共水源造成污染提起附带民事公诉；2002年浙江省浦江县检察院就恶意串标低价拍卖固有资产一案提起诉讼；2000年四川省泸州市检察机关提起刑事附带环境民事公诉并获得法院支持。 [18]别涛：《环境民事诉讼及其进展》，《法治与管理》2011年第7期，第20页。 [19]见《人民日报》2003年1月22日对湖南省岳阳县检察院位保护国有资产提起民事诉讼的报道评论。 [20]公益诉讼“课题组：《检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨》，《华东政法学院学报》2011年第3期，第105页。 [21]刘善春：《行政诉讼价值论》，法律出版社1998年版，第171页。 [22]陈泉生：《论环境权的救济》，《法学评论》1999年第2期第115页。 胡凤霞
