目前开设工业工程专业的高校几乎都有了自己的专业实验室，并形成了一定的共同特点，但是工业工程实验室的建设并没有形成一个相对成熟而统一的模式。为了研究的方便，本文把开设工业工程本科专业的所有高校划分为四类高校，具体如下。第一类高校，清华大学工业工程系独树一帜，自从2001年开设工业工程本科专业以来，高薪聘请了美国工业工程专家、普渡大学教授萨文迪为系主任，构建了教学与科研并重、略微向科研倾斜的专业实验室模式。清华工业工程系已建成系列实验室，包括物流系统实验室、先进制造与系统仿真实验室、人因工程实验室。第二类高校，以西安交通大学工业工程系、天津大学工业工程系、重庆大学工业工程系为代表的一类高校，构建了基于本身特色的工业工程综合实验室。一方面，西安交通大学和天津大学的工业工程系均设在管理学院，以管理科学为基础构建自己的工业工程实验室，相对而言，西安交通大学工业工程实验室侧重于人因工程学，而天津大学工业工程实验室则侧重于基础工业工程多一些。另一方面，重庆大学的工业工程系设在机械工程学院，同时工业工程实验室也相对侧重于先进制造系统等。第三类高校，以北京航空航天大学、南京航空航天大学为代表的工业工程系，此类工业工程系构建的实验室重点基于某种行业（例如航空航天业）为背景，侧重于管理学科和机械电子学科并重。属于这种类型的高校，还包括中国矿业大学、杭州电子工业学院（现更名为：杭州电子科技大学）、桂林电子工业学院（现更名为：桂林电子科技大学）、郑州航空工业管理学院等，分别以矿业机械类、电子工业类、航空工业类为学科基础，构建了自己的工业工程实验室。第四类高校，大部分的工业工程本科专业开设院校均有不同的侧重点，但基本上设置在两大类学院：经济管理学院和机械工程学院。个别的高校因专业形成的历史渊源不同，设置在一些特色的学院，例如上海海事大学的工业工程系设置在物流工程学院、上海海洋大学的工业工程系设置在工程学院（含机械工程、电气工程、物流工程等）。一方面，设置在机械工程学院的工业工程实验室一般侧重于先进制造系统、计算机仿真为主；另一方面，设置在经济管理学院的工业工程实验室一般侧重于物流系统管理、生产管理等。
2工业工程实验室管理模式分析
先进的工业工程实验室除了购置实验仪器、设备和软件之外，还需加强实验室的日常管理、教学管理、开发管理、绩效管理等。目前在工业工程实验室的管理方面，各个高校的管理模式各不相同，相对于实验室建设的其他方面，该方面还相对比较薄弱，亟待规范和管理科学化。目前各高校实验室的管理模式主要有三种。①第一种实验室管理模式是“专任教师自主管理模式”，亦即：每门专业课的任课教师即为该门课程的实验指导老师，负责该课程的实验开发、实验教学、日常管理等，实验环节的相关绩效考核统一纳入该门课程的总学时中来计算。②第二种实验室管理模式是“专职实验员管理模式”，这种管理模式要求该门课程的任课教师只负责该门课程的理论课堂教学，不负责该门课程的实验开发、实验教学、日常管理等，而实验教学、实验开发、日常管理等都交由专职的实验员进行，专职实验员的绩效考核主要侧重于实验教学的总课时、日常管理等。③第三种实验室的管理模式是“任课教师和专职实验员共同管理模式”，亦即上述两种模式的整合版，实验室的管理既有该门课程的任课教师，又设有专职的实验员。有的高校实验开发由任课教师承担，实验室日常管理交由专职实验员管理，而实验教学由二者共同完成，个别高校实验教学也完全交给专职实验员进行等。
关键词：高等教育；工程教育；培养模式；专业认证；资格认证；建筑士注册
中图分类号：G640；TU 文献标志码：A 文章编号：
10052909（2015）04004204
二战之后，在财政非常艰难的情况下，日本依然把发展教育事业作为促进国家发展的主要政策之一，这在很大程度上提高了国民的基本素质。日本不光注重发展公立大学，同时也特别重视私立院校的培养，此外还开展了多种多样的校企合作形式。这些都在很大程度上丰富了高等教育的内涵，使得劳动者的普遍素养与经济社会的繁荣相适应，为经济飞速发展提供了强大的人才保障[1]。
高等教育在日本已经经历了超过六十年的改革，具有一定的先进性，并且有许多值得我们学习的地方。文章首先介绍高等教育下日本的人才培养方式与革新，在该大环境下，重点介绍日本的高等工程教育，包括专业评估认证制度与建筑士注册制度，最后分析了日本高等工程教育的特点，并提出对中国高等工程教育的借鉴经验。
一、高等教育下日本的人才培养方式与革新
早在20世纪末期，日本就提出了“科学技术创造立国”的人才培养思想。日本大学审议会在1998年发表的《关于21世纪日本大学及其改革策略》的报告中指出：“高等教育二十一世纪初面临的社会状况将会发生很大变化。为了寻求科学与人类、社会、自然之间的协调发展，人类将会更迫切地要求出现许多新的价值观与文化观。为此，作为依靠知识来发挥引导社会进步、推动社会发展作用的大学，不但要从数量上，而且要从更广阔的视角来充分运用知识，同时推动高等教育结构层面的革新，以益于进一步深化知识活动。[2]”
在此基础上，日本的大学审议会提出了4个大学教育革新的理念。第一，教育研究管理更加合理。第二，增强课题钻研能力，提高教育研究水平。第三，采取多种评估方式。第四，实行决议制定与落实的负责制。具体从以下方面展开：在中学时期就要加强学生的自主学习和单独思考能力，并且提高其积极适应环境、发现新课题的综合能力；加大大学的招生名额，采取累加学分制度，管理毕业生更加柔性化；要求大学采取有效措施让人才更加适应变化的社会，校长要承担此重任；要求评估更加合理，有多元性、透明性。
以上4个方面构成了日本在近20年来高等教育的革新方向与重点。日本培养人才的方式有许多显著的特色。其一，生源更加多元。分流高中毕业生，就是说在高中毕业时，不是人人考入大学，而是找到适合自己发展道路，依据自己的现实状况来选择：有的直接进入社会工作，有的进入专科院校学习，有的考入大学。扩大招生范围，给更多的学生深造的机会，并根据不同的生源分别对待。高中生参加考试前，各个大学给予高中生足够的机会来到这些大学，让其能够了解和熟悉每一所院校，然后选择最中意的学校。其二，重视继续教育多层次化。继续教育是指对于已经迈入社会参加生产工作的社会人员进行再教育。“教育终身制的时代”是日本人对未来时代的称谓。他们废除了老旧的普通教育与专科教育的划分界限，并将课程学分累计制度引进，同时将研究生教育与本科教育开放，为社会人员的继续学习提供方便。其三，实行一体化本研制度。不论是从教学计划的制定上，还是在教育管理的组织形式上，日本都非常注重本科生与研究生之间的衔接。这种教育衔接模式对于想继续留校深造的学生具有巨大的帮助。
从以上特点以及改革方向上可以看出，日本高等教育的改革思路非常清晰，即提高学生学习的整体连贯性，加强其综合自主能力的培养，传授其专业知识，同时为已经步入社会的社会人员提供再继续学习的机会。最终目的是围绕着为国家提供高水平的专业性技术人才。
二、日本高等工程教育的专业评估认证制度和建筑士注册制度
日本的高等工程教育与德国的培养方式类似，注重实习锻炼。此外，也参照学习了美国的工程教育培养模式。基于美国ABET的评价准则，日本成立了本土的评价部门，同时日本与美国企业联盟类似，拥有完整的职业教育培训体系，既重视
基础性理论的教学，又注重专业领域完整知识的授课。日本开拓了产学合作的企业本位模式，实行“工业实验室”为主的教育和科研体制和“产官学一体化”的培养体系，注重企业与高等院校的配合。日本的高等院校全力建立教学、研究、发掘使用与生产实习一元化模式，引进市场模式，实行合作科研模式等多方面、多维度的横向合作体制，高等院校通过与公司签约与公司同步进行科学研究从而实现与公司合作[3]。
（一） 专业评估认证制度
1999年11月19日，日本高等工程教育的专业认证单位――日本工程教育评估机构（Japan Accreditation Board for Engineering Education，下面简写JABEE）设立，并在2001年成为华盛顿约定（Washington Accord，简称WA）准会员，日本工程教育评估机构经历4年的坚持与发展，在2005年6月终于加入WA，成为第9个加入的成员国家，同时也是WA成员国中首个非英语系的国家。
JABEE设立的目的是：通过工程教育认证制度来保证日本的高等工程教育机构（如高等专门院校、大学）培养的学生具有专业工程师的能力，并通过培育具备国际标准的工程师与发展更高水准工程培训来推进国家与产业的共同进步。为实现以上目标，JABEE根据产业领域的要求，依照日本高等工程培养的体制、内涵与特点，制定了WA认可的评估确认规则和详细规章，形成了完整规范的评估确认体制，根据提出申请企业的特点与培养方案来确定认证单位，定期培训评估确认成员以完成确认任务。
JABEE普遍实行会员制。其中成员包括两类：支持会员与正式会员。支持会员一般是指对JABEE的工作有所支持并参与其活动的工业界和企业界机构。正式会员主要是指负责在有关学科领域内进行专业评估的机构，比如：化学工程师机构、土木工程师机构、机械工程师机构等。JABEE的性质属于民间学术组织，其活动费用大多源自成员单位的入会缴费和其他来自社会的赞助。如果有成员违背JABEE的原则或规定，或者成员活动和JABEE的宗旨相背离或有害JABEE的声誉，那么，在全体成员会议上只要具有多于三分之二的正式成员同意那么该成员将会被赶出JABEE。
从2001年起JABEE开始对日本大学的农、工、理科等科目进行评估确认。确认的单位不是所有高等工程教育部门，而是指专业课程的培养，主要指文部科学省所确认的4年制本科院校的学部（亦包括短期大学2年制专攻科、工业技术高等专门学校）的工程教育专业。这里所说的工程教育专业（program）不仅指单一科目的课表，而是包含从入学到毕业的全部培养过程以及培育背景等，是课程（course） 和科目的统称。
JABEE分共同标准和专业标准两类。JABEE制定的2005―2007年的共同认证标准主要包括6个方面（教学目的、教学方法、学习时间、教学背景、教学成果评定以及培养改进体制）、4项内容（即Plan、Do、Check和Act）。专业标准由16个方面构成，由相关的专业学会负责制定；从评价认证的事物看， JABEE虽然在多层次学习了ABET的认证要求，但也依照日本国情做了一定改进。特别突出的是ABET的认证体系较为偏重教师与学生本人素质的评价，看中个人在专业培养方案中的价值与意义；但是JABEE的多种评价内容比例比较均衡，最关注的是要保证全部培养素质，除此之外，还格外注重培养学生综合能力，非常重视学生自我学习素养，使其更好适应社会与国家需要。JABEE确认评价体系还有一个亮点，即是它直接关联专业资格认证。根据日本的《技术士法律》要求：在已经拥有JABEE确认证书的院校的学生学完JABEE规定的内容，毕业时经过审核就就能获得技术士的实习条件（图1）[4]。所以，JABEE评估体系不仅可以提高学科知名度，而且有利于扩大该专业毕业生自己提升空间的发展。现在，JABEE 评估已成为日本高等工程教育质量评估与管理的重要方式。
（二） 建筑士的注册机制
建筑士是日本的建筑师注册执照的名称。日本于1950年5月24日公布《建筑士法律》。该法律规定，木结构建筑士、一级建筑士和二级建筑士是日本建筑士的组成部分。在日本建筑类高等教育中，建筑结构不分家，这是日本的建筑培养机制与欧美、亚洲国家的差别之处，所以，在日本，房屋结构设计和房屋建筑设计均由建筑士来承担，也就是说， 日本建筑士既可以从事房屋结构设计，又可以从事房屋建筑设计，这与中国房屋结构设计由注册结构工程师承担、房屋建筑设计由注册建筑师承担，有很大不同[5]。
建筑士的考试至少每年举行一次，一级建筑士考试由建设大臣负责，二级建筑士或木结构建筑士考试由都道府县知事主管。一级建筑士、二级建筑士的考试内容都是考察其施工监理和方案设计的常识，分为绘图设计考试和理论科目考试两项。只有通过理论科目考试的人才能有资格进行绘图设计考试。绘图设计未通过而理论科目考试通过的人，在今后的两年内可以不必进行理论科目考试。一级建筑士的学科考试分为4项内容：第一项包括配套设备、环境设计、方案设计；第二项包括建筑规章；第三项包括各种建筑结构、房屋材料、结构力学；第四项包括建筑概预算、施工工程。二级建筑士的理论科目考试内容有法律规范、设计、结构、施工4项。木结构建筑士的笔试内容，是考核其小范围木结构建筑物方面的能力和常识。
一级建筑士由建设大臣颁发执照，需要在国土交通省注册；二级建筑士和木结构建筑士由都道府县知事颁发执照，并在都道府县政府注册。目前日本共有一级注册建筑士34万余人。建筑士除了从事工程监理和设计之外，还能够进行相关建筑承包业务、判定、相关建筑的调研、施工工程的审核检查与依照相关规定进行事项，而从事木结构的建筑士仅能够从事相关木结构房屋的事项。建筑士大部分在建筑士事务所工作，并且，建筑士必须加入通过认证的建筑士事务所才能从事相关工作。
三、借鉴日本高等工程教育模式，进一步完善中国高等工程教育
在国际上较权威的高等工程教育认证系统是德国的ASIIN和美国的ABET。作为制造业强国的日本，且加入华盛顿协议已有10年，其高等工程教育的经验值得我们学习。
日本非常注重学生能力的考察，中国应借鉴其专业认证考试做法，进一步增大专业考试中能力考察内容的比例。在目前的考试体系中，对于实行“专业考试和基础考试”的专业，要改进考察内容，增大专业考试中能力考察内容比例。对于实行“滚动式学科”考试的专业，建议将学科内容进行调整，按专业课程和基础课程设计考试内容，并加大应用能力内容在专业课考试中比例。在肯定考试相对科学性、公平性的同时，还应树立过程控制的思想，减少不必要的基础知识考察，更加重视教育过程对注册师执业能力形成的效用，用专业评估和考试评价认证的双项手段，切实提高从业注册师的素质。
日本的专业资格认证直接与JABEE认证联系，从而提高了各个教育机构参与该评估的积极性，并为通过评估的教育机构的学生提供了更宽广的职业发展空间。中国应借鉴此经验，把专业评估认证作为执业注册制度的首个环节，并在政策上予以肯定。统筹协调执业注册制度与专业评估认证的衔接，采取综合激励措施，激励未评估院校尽快达到评估标准，要保持已评估学校的积极性。
JABEE具有独立的法人资格，是一个非政府组织，是一个第三方认证机构。尽管其与政府有着密切的合作关系，但政府绝对不干预其具体事务。因此，JABEE对高等教育机构相关学科的认证并不具有强制约束力，完全是教育机构的自发行为。中国高等工程教育认证也要避免成为一种政府行为，也应该交给一个独立第三方进行公平公正的评价。政府可以提供一些经费或政策支持，但是不应该干预其具体操作。
依照国际成熟的做法，注册工程师职业实践应该得到综合考虑，而中国现行法律法规对注册工程师职业实践没有做详细要求和明确规定。建议完善法规，明确规定从业实践是注册师制度的重要内容，从法律高度保证并发挥职业实践的作用。此外，还要明确报考注册工程师申请人员的职业实践标准，比如要求申请人具有下列要求：熟悉有关特殊设备、材料产品特性及过程的内容，具备实验室工作能力与车间工作技能，了解有关于工程常识的逻辑思路与应用环境，充分利用科技文献和其他信息的本领，了解知识产权与承包问题的特点，具备恰当的行业标准与从业规范的逻辑能力，明白质量问题，可以从事不确定性问题研究的能力等。
日本高等工程教育的专业认证非常重视学校的自评，事实上，学校自评作为整个认证过程的基准，这对于中国的专业认证有很重要的意义。中国的工科院校数目众多，各个院校水平参差不齐，可以因地制宜得采取多种评价体制，根据目前不同水准高校的特征单独进行评估确认，避免掩盖了不同高校的办学特点。
探索高效科学的继续教育模式。建议相关职能部门根据中国本行业的基本情况，深入分析注册工程师的培养纲要、培养模式，制定一个符合中国国情的计划，并编写合适的继续教育培养材料。首先要仔细分析目前中国注册工程师的现状，根据被培训人员的需要开展培训项目，编制合适的培养材料及针对不同学员与需求采取不同的培训模式。参考文献：
[1]许艳，黄余霞. 论日本教育对我国的启示 [J]. 齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）， 2013（6）： 141-142.
[2]王晓峰. 面向21世纪的日本高等教育人才培养模式 [J]. 长春工业大学学报（高教研究版）， 2003， 24（1）： 16-18.
[3]董晓梅. 国外高等工程教育创新型人才培养模式及启示 [J]. 创新与创业教育， 2010， 1（6）： 14-17，28.
1 监理日记记录的误区及产生的原因
1.1 监理日记等同于施工日志
施工日志为承包商所记录的工程现场施工情况，监理日记虽然也要记录部分承包商现场施工情况，但主要应以监理工作情况为主。产生的原因主要为现阶段专业监理人员主要由施工企业转行来的，缺乏必要的系统培训，对监理工作不熟悉，按施工日志记录方法流水帐式记录监理日记。
1.2 监理日记记录不完整
监理日记形同个人日记或者监理日记只记录了质量情况，未对监理规范要求的“三控制、二管理、一协调” 情况进行记录。产生的原因是由于监理日记由项目监理组内某人记录，而项目监理组的专业监理员之间缺少沟通，造成监理日记变成个人工作日记。同时项目监理组人员配备不合理、分工不明确，三控制、二管理、一协调缺少专人负责，对工程仅进行了质量控制造成。
1.3 监理日记未每日作记录
监理日记中出现了日期间隔，这是监理工作的严重失控，它意味着项目监理组在日期间隔期内未有效开展监理工作。产生原因是监理人员对监理工作的极不负责。
1.4 监理日记只记录项目监理中发现存在的问题，缺少监理如何处理、问题如何解决、整改后监理验证结论等内容
这是监理日记记录中最常见的误区。由于监理人员对日常监理旁站、巡视、平行检验中发现的问题未作必要的处理或缺少处理的手段，造成监理日记变成问题记录本。
1.5 监理日记中的内容未经项目总监理工程师认可
根据监理规范中对总监的职责要求“主持整理工程项目的监理资料” ，监理日记未经项目总监过目会造成总监无法对工程情况作全面了解，影响了对出现的各种问题作出正确判断的能力。
2 解决方法
2.1 对专业监理工程师进行岗前培训，熟悉监理规范，明确监理职责，正确区别监理工作同项目施工管理人员工作的不同之处，对监理工作有较深刻的认识和理解。
2.2 为将监理日记记录好，在项目监理组进驻现场后项目总监应指定专人每天记录监理日记。同时项目监理组人员配备要合理，“三控制、二管理、一协调”工作均落实到人，各人职责分工形成网络并张贴上墙以便监督。
2.3 每日定时或在交接班时由项目总监或项目总监代表组织项目监理组全体人员对一天监理情况进行总结，各专业监理工程师对本专业监理工作中存在问题及处理方法进行汇报归纳，应力求全面反映当日的质量、进度、投资三控制与合同、信息二管理及组织协调情况，有专人记录在监理日记上。
2.4 在因各种因素造成施工暂停期间项目总监应组织项目组人员学习图纸、规范等，既提高了理论水平，又避免在当日监理日记中出现无工作内容的空白现象。
2.5 项目总监应每天检查监理日记的记录情况，同时签字认可。对监理日记中记录工程存在的问题应及时督促各专业监理工程师补记最终处理结果形成封闭，对需要一定时间间隔再处理的问题，应记录在案避免遗漏。
2.6 对工程中发生的重大问题监理应单独提出质量事故处理报告，同时应在监理日记中有所反映。
2.7 对每日各工程的施工人数、材料设备进场资料、机械运行情况、各分部分项工程开始、结束日期进行详细记录，同时对每日监理人员到岗名单及监理日记的记录人都应有记录。
内容提要: 我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构；《全国人大组织法》第25条将其职权细化为四个方面也是合宪合理的；但《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等对委员长会议的有关规定却超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关。
一、《宪法》对委员长会议的定性适当
在全国人大内部设置“委员长会议”这一机构始于1982年《宪法》，其第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”其中“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”是对委员长会议的定性，那么该如何理解宪法的这一规定呢？“处理常委会的重要日常工作”究竟是一种什么性质的工作呢？
（一）委员长会议对常委会重要日常工作有“处理权”
委员长会议有权“处理”全国人大常委会的重要日常工作， 何为“处理”？根据我国《新华词典》的解释，“处理”的意思是“处置，安排解决。” [1]因此“处理”本身有权力的含义，是权力的一种表现形式。问题是，处理什么？该款中的处理权是什么性质的权力？宪法在此是否将全国人大常委会的职权部分授予委员长会议、由其处理呢？鉴于委员长会议的人数很少， [2]在议会这样一个讲究民主代表性的机构中，这么少的人数组成的机构，其成员即使是选举产生，也几乎很难体现民主性， [3]宪法不可能授予委员长会议行使在常委会闭会期间属于常委会的部分职权，否则将与议会的民主精神相悖。宪法也没有像规定常委会职权（《宪法》第67 条）那样明确列举委员长会议的职权，没有像规定常委会是人大的常设性机构那样规定委员长会议是常委会的常设性机构，而只是规定委员长会议处理常委会的重要 “日常工作”。因此这种“处理权”应具有服务性、辅助性的特点，具有某种处理议会内部行政事务的性质。
委员长会议与人大的专门委员会都具有服务性功能，其成员都是常委会委员或人大代表，都属于人大的内部机构，都对其所辖事务有一定的处理权，但二者之间显然是有区别的。委员长会议的服务对象是“一会”（常委会），专门委员会服务的对象是“两会”（人大会和常委会）；委员长会议处理的主要是日常的事务性工作，具有一定的管理色彩，专门委员会的服务手段则侧重于为大会和常委会提供相关专门知识或帮助，具有较高的技术和知识含量；委员长会议的工作具有一定的宏观性，是对日常工作的一种全面安排和管理，而专门委员会多局限于处理某一领域的具体问题。有学者指出，“专门委员会具有双重性质，对人民代表大会及其常务委员会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。 它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。” [4]总体上看专门委员会本质上应属于服务性机构。那么委员长会议是否也具有类似的双重性质？它一方面是常委会的服务性机构，其日常工作是为常委会“行使职权作准备”；另一方面根据现行法律也具有一定的职能性质，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件。笔者认同委员长会议和专门委员会的相似性——都是服务性机构，都是为权力机关行使职权作准备，但认为只有专门委员会才是一种准职能机构或半职能机构，而委员长会议却不应具有这一性质，即现行法律对委员长会议的许多规定是有瑕疵的。虽然法律赋予委员长会议有一些程序性的决定权是可以的，如决定常务委员会每次会议的会期，决定有关议案和质询案是否提交常委会审议等等，但不意味着它目前依法享有的所有权力都是必要的、合宪的。
委员长会议与专门委员会在工作性质上具有类似性，在工作范围上又有全局与局部之分，这决定了它们之间可以是、应当是“指导”关系，《全
国人大组织法》第 25条明确规定委员长会议“指导和协调各专门委员会的日常工作”。委员长会议与各专门委员会之间既然是“指导”关系，就不是领导关系；人大及其常委会与专门委员会之间才是领导关系，《宪法》第70条规定，“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会领导。”《全国人大组织法》第35条规定，“各专门委员会受全国人民代表大会领导；在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。”既然委员长会议对各专门委员会都不能领导，对常委会就更不可能领导。因此，认为委员长会议是常委会的领导机关（我国人大部门的许多同志以及研究人大制度的部分学者均认同委员长会议是全国人大常委会的“领导机构”），是对委员长会议性质的误读。
（二）委员长会议处理的是常委会的重要“日常”工作
什么是常委会的重要“日常”工作呢？根据我国《现代汉语词典》的解释，“日常”的意思是“属于平时的”，如日常生活、日常工作、日常用品。 [5]在一般情况下，“平时”是相对于“战时”或“特殊时期”而言的，但在这里显然不能完全这么解释。结合宪法第68条第2款和我国的人大制度，笔者认为此处的“日常”工作所具有的“平时性”应是相对于“行使权力时”而言的，即常委会行使权力时不是平时，不在行使权力时才是平时。据此，“日常工作”可分为常委会会议期间的日常工作和非会议期间的日常工作，委员长会议对二者都有处理权，但处理的重点应是后者——非会议期间的重要日常工作。也就是说，委员长会议的“日常工作”主要是在常委会闭会期间、但不局限于常委会闭会期间，而是也包括其开会期间的日常工作。
首先，委员长会议处理的日常工作主要是在常委会“闭会”期间的工作。闭会期间的工作明显具有“平时性”，属于日常工作。常委会每2个月才开一次会， [6]每次会议时间多在一周左右，一年的会议时间往往在四十天左右。这四十天之外的时间（除去节假日）无疑应属于“平时”，这期间的事务性工作就应属于常委会的“日常工作”，如决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案，指导和协调各专门委员会的日常工作等。
其次，即使在常委会“开会”期间，也有大量的事务性工作需要做，这些事务性工作也可由委员长会议负责其中一部分。常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。常委会开会期间的工作有两类，一类是行使职权，如委员们的提案、讨论、表决等，这是权力在运作；还有一类是为权力运作服务，它们可能发生在会议前，如提供、印发各种会议资料，也可能发生在会议中，如会议记录，还可能发生在会议后，如编发简报等。委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序），委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。但委员长会议不应介入到权力运行的过程中去，不能成为权力链中的一链。如果开委员长会议是因为“交付表决的议案要由委员长会议提请常委会表决”， [7]则委员长会议就有越权之嫌； 同样，认为委员长会议“作为处理常委会日常工作的机构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷”， [8]也是有问题的。笔者认为这样解释常委会的“日常”工作明显不妥。“制定执法检查计划”属于日常工作吗？它是权力链中的一链还是为权力服务的事务性工作？“制定计划”恐怕是权力链中的关键环节，计划制定出来后剩下的问题就是执行，怎么计划就怎么执行，计划决定了执行。因此，委员长会议“制定执法检查计划”已经不是将委员长会议视为“处理常委会日常工作的机构”，而是将其放在了权力机构的核心位置上。
（三）委员长会议处理的是全国人大常委会的“重要”日常工作
即委员长会议不是处理常委会所有的日常工作，而是只处理其中“重要”的日常工作，而对不是那么重要的日常工作，应由人大的工作委员会（办事机构）处理，如常委会的种种善后工作——立卷归档、审议意见的整理交办、对被任免的“一府两院”工作人员的相关材料的单独归档、编发工作
简报等，应是办事机构的工作而不是委员长会议的工作。《监督法》第11条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。”这一“意见汇总”的功能虽然具有服务性，但显然只是办事机构而不是委员长会议的工作。又如《监督法》第12条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”其中“发送报告”的职能也是办事机构而不是委员长会议的工作。此外，对政府部门汇报材料的事先审查，对人大常委会有关视察、调查或执法检查报告和程序性的文字材料的准备，对任免“一府两院”工作人员相关材料的提交，等等，都应是办事机构而不是委员长会议的工作。在这里存在着委员长会议和办事机构的分工。委员长会议与人大的工作委员会（办事机构）都具有服务性功能，负责的都是日常的事务性工作，但二者之间是有明显区别的。委员长会议的成员是委员长、副委员长、秘书长，办事机构的成员是人大以外的成员（一般公务员）；委员长会议的服务对象是常委会，办事机构服务的对象是“四会”（人大会、常委会、委员长会、专门委员会）；委员长会议对常委会的日常工作有处理权，办事机构对其范围内的日常工作主要不是处理，而多是梳理、整理；委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。
据有关学者对我国人大办事机构的研究，其具体任务可概括为四个方面：一是为会议服务，如有关会议议程的各项准备工作，草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务等。二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。三是研究、咨询服务，包括调查研究、理论研究、咨询服务。四是后勤保障，包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃住行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理的各项服务工作等。 [9]委员长会议处理的日常工作与办事机构的这些服务性工作应有相似之处，区别主要在于“重要性”的程度。由于委员长会议只处理“重要”的日常工作，因此其工作量相对较小，如“后勤保障”就明显不属于委员长会议处理权的范畴，“研究、咨询服务”一般也不属于委员长会议的日常工作，至少不是或不应是自己直接研究、咨询，但可以对办事机构的研究、咨询进行领导，也可以对专门委员会的研究、咨询进行指导和协调。 [10]即使是对“有关会议议程的各项准备工作”，具体到“草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务”等工作，也应是办事机构的职能。因此，有关会议议程的“准备工作”，委员长会议只负责其中“重要”的部分，如“拟定会议议程草案”（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决定权归委员长会议）。
因此，委员长会议与专门委员会一样具有双重性质，但其双重性是不同的。一方面对常委会来说，委员长会议具有服务性，但其服务性仅限于日常工作；另一方面，对常委会的办事机构来说，它具有领导作用， [11]但它不是作为权力机关的一部分、而是作为权力机关中对内部享有行政管理职能的部分来发挥这一领导作用的。 [12]委员长会议与常委会之间是服务关系，与各专门委员会之间是“指导”关系，与各工作委员会之间才是“领导”关系。 [13]工作委员会（办事机构）如何为常委会服务，彼此之间应如何协调，要听命于委员长会议；在大会闭会期间如何为大会服务（如筹备大会的各种准备工作），也要服从委员长会议的领导（在大会开会期间如何为大会服务应由大会主席团安排）；如何为各专门委员会服务一般主要应
由各专门委员会自己安排，“专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事方面，一直是由办公厅统一管理。” [14]由于秘书处和办公厅归委员长会议领导，因此不排除必要时委员长会议也可以出面对专门委员会的办事机构进行领导。因此，在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间，委员长会议可以说是人大和人大常委会“办事机构”的头（领导），各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作，共同为人大和常委会行使权力提供各种帮助。 [15]
综上所述，我国《宪法》第68条第2款的规定——委员长会议负责“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”，表明委员长会议不是决策机构，不是权力机构，而是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构，它只对权力机关的办事机构具有领导权。
二、《全国人大组织法》对委员长会议的规定合宪合理
《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。
1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。委员长会议决定常委会“每次会议的会期”主要应包括两个方面——决定哪天开会和开几天会；而“会议议程草案”的拟定权是有限制的，因为每次会议的议程有许多相同或相似之处，法律对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的，这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。
2、对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作”）相吻合。
3、指导和协调各专门委员会的日常工作。这一规定表明委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系（不是领导与被领导的关系）。指导是业务上的指点、引导，不具有强制性；领导则是命令、服从关系。如专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定，专门委员会要无条件服从；专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的“指示”只有引导作用。
4、处理常务委员会其他重要日常工作。这项职权是伸缩性最大的，在实践中委员长会议的职权通过各种法律有了极大的突破，远远不限于《全国人大组织法》第 25条规定的委员长会议的前三项职权范围，等于频繁地启动了第25条规定的委员长会议的第四项职权，这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法，不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。而且，即使是由法律细化兜底性条款，也应当符合宪法对委员长会议的定性，否则很难维护宪法的权威。
笔者认为，《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法规定的委员长会议“处理重要日常工作”这一定性，但第四项处理“其他重要日常工作” 却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。兜底性条款并非完全不能启动，但也不应频繁启动，其启动应当特别慎重，需要有细致的权力规范，更重要的是，其内容不能违背宪法。
三、《立法法》对委员长会议的规定是逾越《宪法》的扩权
笔者认为，《立法法》中的许多条文超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的兜底性条款，而且与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。
1、法律草案的提出权。即委员长会议自己直接提出法律案，而不是对别人提出的法律案作出决定（决定其是否进入常委会审议程序）。《立法法》第24条第1款规定：“委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。”提出法律草案
显然已不属于“日常”工作。
2、对法律草案的决定提交权。《立法法》第24条第2款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第25条第1款规定：“常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”委员长会议既可以自己提出法律草案，又可以决定其他机关提出的法律草案是否上会，这明显有失公平。
这两个条款显然扩大了委员长会议的职权，法律案的审议需要常委会亲自把关而不应由委员长会议事先做大幅度的筛选。不论是国家机关还是常委会委员联名提出的法律案，委员长会议都应只做形式要件的审查，从而决定列入或者不列入常委会会议议程。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的“日常工作”。
3、对各专门委员会意见的协调权。《立法法》第33条规定：“专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。”该条规定意味着报告后委员长会议应有协调权，否则就无需报告。《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权指导和协调各专门委员会的工作，但它指导和协调的是各专门委员会的“日常工作”，而专门委员会在立法过程中“对法律草案的重要问题意见不一致”，显然不属于常委会的日常工作，这样的规定有逾越宪法之嫌。
4、公布法律草案权。《立法法》第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”公布法律草案应是一种常态，不公布是例外，因此不公布才需要特别授权，但不论公布还是不公布，此决定权都应属于常委会而不应属于委员长会议，因为这不属于常委会的“日常工作”。
5、撤回法律草案的同意权。《立法法》第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”也就是说，委员长会议如果不同意，提案人撤回草案的要求将无效。在国外，一般来说“提案已为主席接受或交付会议讨论，提案人要求撤回的”，主席需“征得全体议员同意后”（而不是主席自己决定）才能撤回， [16]而我国是“经委员长会议同意，并向常务委员会报告”，委员长会议的“同意权”在其它国家是基本没有先例的。
此外，《立法法》还赋予委员长会议有暂缓表决法律草案的提出权（《立法法》第38条规定：“法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议”）、终止法律草案审议的报告权（《立法法》第39条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议”）、法律草案表决的提请权（《立法法》第40条规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过”）、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权（《立法法》第44条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程”）、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权（《立法法》第50条规定：“交付全国人民代表大
及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程”）等等，这些规定都超出了宪法对委员长会议的定性，它已经不是在处理常委会的“日常工作”。
四、非基本法律对委员长会议的规定是逾越《宪法》和《全国人大组织法》的全面扩权
在全国人大常委会制定的非基本法律中，涉及到委员长会议的主要有：《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这些法律（尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》）中有许多内容偏离了宪法对委员长会议的定性，脱离了《全国人大组织法》第25条确定的基本轨道。
（一）确定分组会议召集人的权力
《常务委员会议事规则》第9条第2款规定：“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订，报秘书长审定，并定期调整。”关于会议召集人的作用，《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定：“在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。”第31条规定：“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。虽然这是一辅助性权力，但它对实质性权力可能有极大的影响（如召集人如果滥用职权，只安排与自己观点相同或相似的委员发言，或只给他们延长发言的机会，或给他们安排在比较好的时间段发言，就可能左右会议的导向），因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合人大的民主精神。
（二）有关议案方面的权力
1、提出议案权。《常务委员会议事规则》第11条规定：“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定，有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等，没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权。
2、暂缓表决议案的提出权。《常务委员会议事规则》第20条规定：“拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告。”与《立法法》第38条规定“法律案” 暂缓表决的提出权属于委员长会议不同，“议案”暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”，而不仅仅是“委员长会议”，表明权力更集中了。鉴于人大的民主议事性质，笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则，同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的日常工作。
（三）有关监督方面的权力
1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权。《监督法》第8条第1款规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据该款应是常委会而不是委员长会议选择，但该条第2款却规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”委员长会议的这一“通过”权显然是一种“决定”权，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确，全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议“审议通过”。这种“年度计划”的通过权已经远远超出了常委会“日常”工作的安排，而是在给常委会“布置”工作，是把委员长会议当
作了常委会的“领导”机关。
2、在质询案审议过程中的权力。《常务委员会议事规则》第28条规定：“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”，第29条第1款规定：“质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。”《监督法》第36条也做了类似的规定。笔者认为委员长会议在此的决定权应解释为决定交谁“审议”或“答复”以及“审议”和“答复”的形式，而不应是实践中实行的决定“是否审议”、“是否答复”。
3、“组织”视察和调研权。《监督法》第10条第1款规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”笔者认为，该条款规定委员长会议“可以组织”（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议“可以”组织也“可以”不组织，而对“有关”工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。因此笔者建议，听取和审议专项工作报告前，是否需要组织视察或者专题调研，应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出；有些则可以由议事规则明确规定，如听取和审议某些重大专项工作报告前，委员长会议“应当”组织视察或者专题调研。
4、在执法检查中的权力。《监督法》第22条同样规定了“人大常委会”负责“选择”若干重大问题（不是委员长会议选择），有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，但其第23条第1款又规定：“常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似，委员长会议的“通过权”使常委会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。不仅如此，委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入，如《监督法》第26条第1款规定：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”
5、要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权。《监督法》第33条规定：“全国人民代表 大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”鉴于两高修改、废止其司法解释和人大常委会作出法律解释的影响极其重大，笔者认为，由委员长会议决定提请（包括不提请）已经不属于常委会的日常工作。
6、组织特定问题调查委员会方面的权力。这首先表现在委员长会议有组织特定问题调查委员会的提议权，《监督法》第40条规定了有权“提议”组织关于特定问题调查委员会的主体：“委员长会议”或“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”。笔者认为在有关提案、提名权等方面，“委员长会议”不应与“五分之一以上常务委员会组成人员”有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有“五分之一以上常务委员会组成人员”（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。
其次，委员长会议享有组织特定问题调查委员会的“决定提请”权。依据《监督法》第40条第2款的规定，即使是委员长会议或五分之一以上委员书面联名都可以提议组织特定问题调查委员会，二者的地位也是不平等的：对“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”的提议，委员长会议有权“决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议”，这很显然是将委员长会议凌驾于“五分之一以上常委会委员联名提议”之上了。
再次，委员长会议享有调查
委员会成员的唯一提名权（在大会闭会期间）。《监督法》第41条规定：“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。”笔者认为，委员长会议对专门委员会成员拥有提名权还勉强说得过去，但它不应垄断提名权，不能是唯一有提名权的机构，因此应规定主席团（开会期间）、委员长会议（闭会期间）、各专门委员会、30 名委员以上联名，都对调查委员会的组成人员享有提名权。
综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的“重要日常工作”，是适当的；《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理“其他重要日常工作”）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了；《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的“修订”，并“通过”了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。又如2008年12月15 日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金,将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。 [17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了“二政府”，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。
注释:
[1] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。
[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。“13位副委员长9张新面孔”，晶报多媒体数字报刊平台，jb.sznews.com/html/2008-03/16/content_99262.htm，访问日期2011年9月26日。
[3] 有关人员的选举程序也有待改进，《全国人大组织法》第13条规定：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。”“委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道；但在操作层面，执政党运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论和投票等环节都通过各种方式施加影响，以最终掌握人大选举，这是组成人员产生的政党轨道，其中中共中央和全国人大常委会党组发挥了重要作用。”“在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定；第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用；第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾；第四，现行表决制度赋予了人大代表和常委会委员赞成、反对、弃权以及另外提出候选人的权力，因此也无必要差额选举。”冀业：《全国人大委员长会议组织与权力运作研究》，110法律咨询网，11
10.com/ziliao/article-135358.html，访问日期2011年9月26日。。
[4] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。
[5] 中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。
[6] 《全国人民代表大会组织法》第29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”
[7] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。
[9] 同前注④，蔡定剑书，第477～478页。
[10] 调查研究工作是保证常委会工作质量的重要环节，笔者认为，调研应属于专门委员会和工作委员会（主要应是专门委员会）而不属于委员长会议的工作范畴；在常委会或专门委员会决定调研后需要对有关调研作出安排，这种十分具体的工作又主要应是各办事机构的工作，委员长会议不必多插手。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。
[11] 常委会的服务机构主要有秘书处、办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等，“办公厅下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委，另有培训中心、信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、图书馆、会议中心和大会堂管理局为事业单位。”“办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。”同前注④，蔡定剑书，第488～492页。
[12] 笔者认为，为进一步加强人大的民主法制建设，委员长会议的地位应适当淡化，专门委员会的作用应有所加强；委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。
[13] 专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）；另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。有学者认为，“工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”同前注④，第476页。笔者认为工作机构（专门委员会）和办事机构（工作委员会）之间还是应该有较为明确的界线，但这一界线怎么划，则还需进一步研究。
[14] 同前注④，蔡定剑书，第492～493页。
[15] 虽然《宪法》第68条第2款规定委员长会议处理的是“常委会”（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会“召集”（《宪法》第61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。如2011年2月16日，11届全国人大常委会第57次委员长会议建议，“常委会十九次会议审议拟提请十一届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告稿，审议十一届全国人大四次会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、列席人员名单草案”，在此委员长会议建议的是 “常委会”议程，但该议程涉及即将召开的人大会议议程，因此委员长会议也间接地参与了人大会议议程的确定。而委员长会议的这类“建议”又往往是以办事机构的大量工作为基础的。
内容提要: 我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构；《全国人大组织法》第25条将其职权细化为四个方面也是合宪合理的；但《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等对委员长会议的有关规定却超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关。
一、《宪法》对委员长会议的定性适当
在全国人大内部设置“委员长会议”这一机构始于1982年《宪法》，其第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”其中“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”是对委员长会议的定性，那么该如何理解宪法的这一规定呢？“处理常委会的重要日常工作”究竟是一种什么性质的工作呢？
（一）委员长会议对常委会重要日常工作有“处理权”
委员长会议有权“处理”全国人大常委会的重要日常工作， 何为“处理”？根据我国《新华词典》的解释，“处理”的意思是“处置，安排解决。” [1]因此“处理”本身有权力的含义，是权力的一种表现形式。问题是，处理什么？该款中的处理权是什么性质的权力？宪法在此是否将全国人大常委会的职权部分授予委员长会议、由其处理呢？鉴于委员长会议的人数很少， [2]在议会这样一个讲究民主代表性的机构中，这么少的人数组成的机构，其成员即使是选举产生，也几乎很难体现民主性， [3]宪法不可能授予委员长会议行使在常委会闭会期间属于常委会的部分职权，否则将与议会的民主精神相悖。宪法也没有像规定常委会职权（《宪法》第67条）那样明确列举委员长会议的职权，没有像规定常委会是人大的常设性机构那样规定委员长会议是常委会的常设性机构，而只是规定委员长会议处理常委会的重要“日常工作”。因此这种“处理权”应具有服务性、辅助性的特点，具有某种处理议会内部行政事务的性质。
委员长会议与人大的专门委员会都具有服务性功能，其成员都是常委会委员或人大代表，都属于人大的内部机构，都对其所辖事务有一定的处理权，但二者之间显然是有区别的。委员长会议的服务对象是“一会”（常委会），专门委员会服务的对象是“两会”（人大会和常委会）；委员长会议处理的主要是日常的事务性工作，具有一定的管理色彩，专门委员会的服务手段则侧重于为大会和常委会提供相关专门知识或帮助，具有较高的技术和知识含量；委员长会议的工作具有一定的宏观性，是对日常工作的一种全面安排和管理，而专门委员会多局限于处理某一领域的具体问题。有学者指出，“专门委员会具有双重性质，对人民代表大会及其常务委员会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。 它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。” [4]总体上看专门委员会本质上应属于服务性机构。那么委员长会议是否也具有类似的双重性质？它一方面是常委会的服务性机构，其日常工作是为常委会“行使职权作准备”；另一方面根据现行法律也具有一定的职能性质，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件。笔者认同委员长会议和专门委员会的相似性——都是服务性机构，都是为权力机关行使职权作准备，但认为只有专门委员会才是一种准职能机构或半职能机构，而委员长会议却不应具有这一性质，即现行法律对委员长会议的许多规定是有瑕疵的。虽然法律赋予委员长会议有一些程序性的决定权是可以的，如决定常务委员会每次会议的会期，决定有关议案和质询案是否提交常委会审议等等，但不意味着它目前依法享有的所有权力都是必要的、合宪的。
委员长会议与专门委员会在工作性质上具有类似性，在工作范围上又有全局与局部之分，这决定了它们之间可以是、应当是“指导”关系，《全国人大组织法》第25条明确规定委员长会议“指导和协调各专门委员会的日常工作”。委员长会议与各专门委员会之间既然是“指导”关系，就不是领导关系；人大及其常委会与专门委员会之间才是领导关系，《宪法》第70条规定，“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会领导。”《全国人大组织法》第35条规定，“各专门委员会受全国人民代表大会领导；在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。”既然委员长会议对各专门委员会都不能领导，对常委会就更不可能领导。因此，认为委员长会议是常委会的领导机关（我国人大部门的许多同志以及研究人大制度的部分学者均认同委员长会议是全国人大常委会的“领导机构”），是对委员长会议性质的误读。
（二）委员长会议处理的是常委会的重要“日常”工作
什么是常委会的重要“日常”工作呢？根据我国《现代汉语词典》的解释，“日常”的意思是“属于平时的”，如日常生活、日常工作、日常用品。 [5]在一般情况下，“平时”是相对于“战时”或“特殊时期”而言的，但在这里显然不能完全这么解释。结合宪法第68条第2款和我国的人大制度，笔者认为此处的“日常”工作所具有的“平时性”应是相对于“行使权力时”而言的，即常委会行使权力时不是平时，不在行使权力时才是平时。据此，“日常工作”可分为常委会会议期间的日常工作和非会议期间的日常工作，委员长会议对二者都有处理权，但处理的重点应是后者——非会议期间的重要日常工作。也就是说，委员长会议的“日常工作”主要是在常委会闭会期间、但不局限于常委会闭会期间，而是也包括其开会期间的日常工作。
首先，委员长会议处理的日常工作主要是在常委会“闭会”期间的工作。闭会期间的工作明显具有“平时性”，属于日常工作。常委会每2个月才开一次会， [6]每次会议时间多在一周左右，一年的会议时间往往在四十天左右。这四十天之外的时间（除去节假日）无疑应属于“平时”，这期间的事务性工作就应属于常委会的“日常工作”，如决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案，指导和协调各专门委员会的日常工作等。
其次，即使在常委会“开会”期间，也有大量的事务性工作需要做，这些事务性工作也可由委员长会议负责其中一部分。常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。常委会开会期间的工作有两类，一类是行使职权，如委员们的提案、讨论、表决等，这是权力在运作；还有一类是为权力运作服务，它们可能发生在会议前，如提供、印发各种会议资料，也可能发生在会议中，如会议记录，还可能发生在会议后，如编发简报等。委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序），委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。但委员长会议不应介入到权力运行的过程中去，不能成为权力链中的一链。如果开委员长会议是因为“交付表决的议案要由委员长会议提请常委会表决”， [7]则委员长会议就有越权之嫌； 同样，认为委员长会议“作为处理常委会日常工作的机构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷”， [8]也是有问题的。笔者认为这样解释常委会的“日常”工作明显不妥。“制定执法检查计划”属于日常工作吗？它是权力链中的一链还是为权力服务的事务性工作？“制定计划”恐怕是权力链中的关键环节，计划制定出来后剩下的问题就是执行，怎么计划就怎么执行，计划决定了执行。因此，委员长会议“制定执法检查计划”已经不是将委员长会议视为“处理常委会日常工作的机构”，而是将其放在了权力机构的核心位置上。
（三）委员长会议处理的是全国人大常委会的“重要”日常工作
即委员长会议不是处理常委会所有的日常工作，而是只处理其中“重要”的日常工作，而对不是那么重要的日常工作，应由人大的工作委员会（办事机构）处理，如常委会的种种善后工作——立卷归档、审议意见的整理交办、对被任免的“一府两院”工作人员的相关材料的单独归档、编发工作简报等，应是办事机构的工作而不是委员长会议的工作。《监督法》第11条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。”这一“意见汇总”的功能虽然具有服务性，但显然只是办事机构而不是委员长会议的工作。又如《监督法》第12条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”其中“发送报告”的职能也是办事机构而不是委员长会议的工作。此外，对政府部门汇报材料的事先审查，对人大常委会有关视察、调查或执法检查报告和程序性的文字材料的准备，对任免“一府两院”工作人员相关材料的提交，等等，都应是办事机构而不是委员长会议的工作。在这里存在着委员长会议和办事机构的分工。委员长会议与人大的工作委员会（办事机构）都具有服务性功能，负责的都是日常的事务性工作，但二者之间是有明显区别的。委员长会议的成员是委员长、副委员长、秘书长，办事机构的成员是人大以外的成员（一般公务员）；委员长会议的服务对象是常委会，办事机构服务的对象是“四会”（人大会、常委会、委员长会、专门委员会）；委员长会议对常委会的日常工作有处理权，办事机构对其范围内的日常工作主要不是处理，而多是梳理、整理；委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。
据有关学者对我国人大办事机构的研究，其具体任务可概括为四个方面：一是为会议服务，如有关会议议程的各项准备工作，草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务等。二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。三是研究、咨询服务，包括调查研究、理论研究、咨询服务。四是后勤保障，包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃住行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理的各项服务工作等。 [9]委员长会议处理的日常工作与办事机构的这些服务性工作应有相似之处，区别主要在于“重要性”的程度。由于委员长会议只处理“重要”的日常工作，因此其工作量相对较小，如“后勤保障”就明显不属于委员长会议处理权的范畴，“研究、咨询服务”一般也不属于委员长会议的日常工作，至少不是或不应是自己直接研究、咨询，但可以对办事机构的研究、咨询进行领导，也可以对专门委员会的研究、咨询进行指导和协调。 [10]即使是对“有关会议议程的各项准备工作”，具体到“草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务”等工作，也应是办事机构的职能。因此，有关会议议程的“准备工作”，委员长会议只负责其中“重要”的部分，如“拟定会议议程草案”（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决定权归委员长会议）。
因此，委员长会议与专门委员会一样具有双重性质，但其双重性是不同的。一方面对常委会来说，委员长会议具有服务性，但其服务性仅限于日常工作；另一方面，对常委会的办事机构来说，它具有领导作用， [11]但它不是作为权力机关的一部分、而是作为权力机关中对内部享有行政管理职能的部分来发挥这一领导作用的。 [12]委员长会议与常委会之间是服务关系，与各专门委员会之间是“指导”关系，与各工作委员会之间才是“领导”关系。 [13]工作委员会（办事机构）如何为常委会服务，彼此之间应如何协调，要听命于委员长会议；在大会闭会期间如何为大会服务（如筹备大会的各种准备工作），也要服从委员长会议的领导（在大会开会期间如何为大会服务应由大会主席团安排）；如何为各专门委员会服务一般主要应由各专门委员会自己安排，“专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事方面，一直是由办公厅统一管理。” [14]由于秘书处和办公厅归委员长会议领导，因此不排除必要时委员长会议也可以出面对专门委员会的办事机构进行领导。因此，在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间，委员长会议可以说是人大和人大常委会“办事机构”的头（领导），各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作，共同为人大和常委会行使权力提供各种帮助。 [15]
综上所述，我国《宪法》第68条第2款的规定——委员长会议负责“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”，表明委员长会议不是决策机构，不是权力机构，而是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构，它只对权力机关的办事机构具有领导权。
二、《全国人大组织法》对委员长会议的规定合宪合理
《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。
1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。委员长会议决定常委会“每次会议的会期”主要应包括两个方面——决定哪天开会和开几天会；而“会议议程草案”的拟定权是有限制的，因为每次会议的议程有许多相同或相似之处，法律对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的，这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。
2、对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作”）相吻合。
3、指导和协调各专门委员会的日常工作。这一规定表明委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系（不是领导与被领导的关系）。指导是业务上的指点、引导，不具有强制性；领导则是命令、服从关系。如专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定，专门委员会要无条件服从；专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的“指示”只有引导作用。
4、处理常务委员会其他重要日常工作。这项职权是伸缩性最大的，在实践中委员长会议的职权通过各种法律有了极大的突破，远远不限于《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，等于频繁地启动了第25条规定的委员长会议的第四项职权，这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法，不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。而且，即使是由法律细化兜底性条款，也应当符合宪法对委员长会议的定性，否则很难维护宪法的权威。
笔者认为，《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法规定的委员长会议“处理重要日常工作”这一定性，但第四项处理“其他重要日常工作”却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。兜底性条款并非完全不能启动，但也不应频繁启动，其启动应当特别慎重，需要有细致的权力规范，更重要的是，其内容不能违背宪法。
三、《立法法》对委员长会议的规定是逾越《宪法》的扩权
笔者认为，《立法法》中的许多条文超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的兜底性条款，而且与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。
1、法律草案的提出权。即委员长会议自己直接提出法律案，而不是对别人提出的法律案作出决定（决定其是否进入常委会审议程序）。《立法法》第24条第1款规定：“委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。”提出法律草案显然已不属于“日常”工作。
2、对法律草案的决定提交权。《立法法》第24条第2款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第25条第1款规定：“常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”委员长会议既可以自己提出法律草案，又可以决定其他机关提出的法律草案是否上会，这明显有失公平。
这两个条款显然扩大了委员长会议的职权，法律案的审议需要常委会亲自把关而不应由委员长会议事先做大幅度的筛选。不论是国家机关还是常委会委员联名提出的法律案，委员长会议都应只做形式要件的审查，从而决定列入或者不列入常委会会议议程。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的“日常工作”。
3、对各专门委员会意见的协调权。《立法法》第33条规定：“专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。”该条规定意味着报告后委员长会议应有协调权，否则就无需报告。《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权指导和协调各专门委员会的工作，但它指导和协调的是各专门委员会的“日常工作”，而专门委员会在立法过程中“对法律草案的重要问题意见不一致”，显然不属于常委会的日常工作，这样的规定有逾越宪法之嫌。
4、公布法律草案权。《立法法》第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”公布法律草案应是一种常态，不公布是例外，因此不公布才需要特别授权，但不论公布还是不公布，此决定权都应属于常委会而不应属于委员长会议，因为这不属于常委会的“日常工作”。
5、撤回法律草案的同意权。《立法法》第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”也就是说，委员长会议如果不同意，提案人撤回草案的要求将无效。在国外，一般来说“提案已为主席接受或交付会议讨论，提案人要求撤回的”，主席需“征得全体议员同意后”（而不是主席自己决定）才能撤回， [16]而我国是“经委员长会议同意，并向常务委员会报告”，委员长会议的“同意权”在其它国家是基本没有先例的。
此外，《立法法》还赋予委员长会议有暂缓表决法律草案的提出权（《立法法》第38条规定：“法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议”）、终止法律草案审议的报告权（《立法法》第39条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议”）、法律草案表决的提请权（《立法法》第40条规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过”）、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权（《立法法》第44条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程”）、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权（《立法法》第50条规定：“交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程”）等等，这些规定都超出了宪法对委员长会议的定性，它已经不是在处理常委会的“日常工作”。
四、非基本法律对委员长会议的规定是逾越《宪法》和《全国人大组织法》的全面扩权
在全国人大常委会制定的非基本法律中，涉及到委员长会议的主要有：《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这些法律（尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》）中有许多内容偏离了宪法对委员长会议的定性，脱离了《全国人大组织法》第25条确定的基本轨道。
（一）确定分组会议召集人的权力
《常务委员会议事规则》第9条第2款规定：“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订，报秘书长审定，并定期调整。”关于会议召集人的作用，《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定：“在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。”第31条规定：“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。虽然这是一辅助性权力，但它对实质性权力可能有极大的影响（如召集人如果滥用职权，只安排与自己观点相同或相似的委员发言，或只给他们延长发言的机会，或给他们安排在比较好的时间段发言，就可能左右会议的导向），因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合人大的民主精神。
（二）有关议案方面的权力
1、提出议案权。《常务委员会议事规则》第11条规定：“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定，有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等，没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权。
2、暂缓表决议案的提出权。《常务委员会议事规则》第20条规定：“拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告。”与《立法法》第38条规定“法律案”暂缓表决的提出权属于委员长会议不同，“议案”暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”，而不仅仅是“委员长会议”，表明权力更集中了。鉴于人大的民主议事性质，笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则，同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的日常工作。
（三）有关监督方面的权力
1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权。《监督法》第8条第1款规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据该款应是常委会而不是委员长会议选择，但该条第2款却规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”委员长会议的这一“通过”权显然是一种“决定”权，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确，全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议“审议通过”。这种“年度计划”的通过权已经远远超出了常委会“日常”工作的安排，而是在给常委会“布置”工作，是把委员长会议当作了常委会的“领导”机关。
2、在质询案审议过程中的权力。《常务委员会议事规则》第28条规定：“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”，第29条第1款规定：“质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。”《监督法》第36条也做了类似的规定。笔者认为委员长会议在此的决定权应解释为决定交谁“审议”或“答复”以及“审议”和“答复”的形式，而不应是实践中实行的决定“是否审议”、“是否答复”。
3、“组织”视察和调研权。《监督法》第10条第1款规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”笔者认为，该条款规定委员长会议“可以组织”（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议“可以”组织也“可以”不组织，而对“有关”工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。因此笔者建议，听取和审议专项工作报告前，是否需要组织视察或者专题调研，应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出；有些则可以由议事规则明确规定，如听取和审议某些重大专项工作报告前，委员长会议“应当”组织视察或者专题调研。
4、在执法检查中的权力。《监督法》第22条同样规定了“人大常委会”负责“选择”若干重大问题（不是委员长会议选择），有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，但其第23条第1款又规定：“常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似，委员长会议的“通过权”使常委会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。不仅如此，委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入，如《监督法》第26条第1款规定：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”
5、要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权。《监督法》第33条规定：“全国人民代表 大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”鉴于两高修改、废止其司法解释和人大常委会作出法律解释的影响极其重大，笔者认为，由委员长会议决定提请（包括不提请）已经不属于常委会的日常工作。
6、组织特定问题调查委员会方面的权力。这首先表现在委员长会议有组织特定问题调查委员会的提议权，《监督法》第40条规定了有权“提议”组织关于特定问题调查委员会的主体：“委员长会议”或“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”。笔者认为在有关提案、提名权等方面，“委员长会议”不应与“五分之一以上常务委员会组成人员”有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有“五分之一以上常务委员会组成人员”（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。
其次，委员长会议享有组织特定问题调查委员会的“决定提请”权。依据《监督法》第40条第2款的规定，即使是委员长会议或五分之一以上委员书面联名都可以提议组织特定问题调查委员会，二者的地位也是不平等的：对“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”的提议，委员长会议有权“决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议”，这很显然是将委员长会议凌驾于“五分之一以上常委会委员联名提议”之上了。
再次，委员长会议享有调查委员会成员的唯一提名权（在大会闭会期间）。《监督法》第41条规定：“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。”笔者认为，委员长会议对专门委员会成员拥有提名权还勉强说得过去，但它不应垄断提名权，不能是唯一有提名权的机构，因此应规定主席团（开会期间）、委员长会议（闭会期间）、各专门委员会、30名委员以上联名，都对调查委员会的组成人员享有提名权。
综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的“重要日常工作”，是适当的；《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理“其他重要日常工作”）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了；《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的“修订”，并“通过”了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。又如2008年12月15日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金，将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。 [17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了“二政府”，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。
注释:
[1] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。
[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。“13位副委员长9张新面孔”，晶报多媒体数字报刊平台，jb.sznews.com/html/2008-03/16/content_99262.htm，访问日期2011年9月26日。
[3] 有关人员的选举程序也有待改进，《全国人大组织法》第13条规定：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。”“委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道；但在操作层面，执政党运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论和投票等环节都通过各种方式施加影响，以最终掌握人大选举，这是组成人员产生的政党轨道，其中中共中央和全国人大常委会党组发挥了重要作用。”“在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定；第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用；第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾；第四，现行表决制度赋予了人大代表和常委会委员赞成、反对、弃权以及另外提出候选人的权力，因此也无必要差额选举。”冀业：《全国人大委员长会议组织与权力运作研究》，110法律咨询网，110.com/ziliao/article-135358.html，访问日期2011年9月26日。。
[4] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。
[5] 中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。
[6] 《全国人民代表大会组织法》第29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”
[7] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。
[9] 同前注④，蔡定剑书，第477～478页。
[10] 调查研究工作是保证常委会工作质量的重要环节，笔者认为，调研应属于专门委员会和工作委员会（主要应是专门委员会）而不属于委员长会议的工作范畴；在常委会或专门委员会决定调研后需要对有关调研作出安排，这种十分具体的工作又主要应是各办事机构的工作，委员长会议不必多插手。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。
[11] 常委会的服务机构主要有秘书处、办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等，“办公厅下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委，另有培训中心、信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、图书馆、会议中心和大会堂管理局为事业单位。”“办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。”同前注④，蔡定剑书，第488～492页。
[12] 笔者认为，为进一步加强人大的民主法制建设，委员长会议的地位应适当淡化，专门委员会的作用应有所加强；委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。
[13] 专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）；另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。有学者认为，“工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”同前注④，第476页。笔者认为工作机构（专门委员会）和办事机构（工作委员会）之间还是应该有较为明确的界线，但这一界线怎么划，则还需进一步研究。
[14] 同前注④，蔡定剑书，第492～493页。
[15] 虽然《宪法》第68条第2款规定委员长会议处理的是“常委会”（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会“召集”（《宪法》第61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。如2011年2月16日，11届全国人大常委会第57次委员长会议建议，“常委会十九次会议审议拟提请十一届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告稿，审议十一届全国人大四次会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、列席人员名单草案”，在此委员长会议建议的是“常委会”议程，但该议程涉及即将召开的人大会议议程，因此委员长会议也间接地参与了人大会议议程的确定。而委员长会议的这类“建议”又往往是以办事机构的大量工作为基础的。
内容提要: 我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构；《全国人大组织法》第25条将其职权细化为四个方面也是合宪合理的；但《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等对委员长会议的有关规定却超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关。
一、《宪法》对委员长会议的定性适当
在全国人大内部设置“委员长会议”这一机构始于1982年《宪法》，其第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”其中“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”是对委员长会议的定性，那么该如何理解宪法的这一规定呢？“处理常委会的重要日常工作”究竟是一种什么性质的工作呢？
（一）委员长会议对常委会重要日常工作有“处理权”
委员长会议有权“处理”全国人大常委会的重要日常工作， 何为“处理”？根据我国《新华词典》的解释，“处理”的意思是“处置，安排解决。” [1]因此“处理”本身有权力的含义，是权力的一种表现形式。问题是，处理什么？该款中的处理权是什么性质的权力？宪法在此是否将全国人大常委会的职权部分授予委员长会议、由其处理呢？鉴于委员长会议的人数很少， [2]在议会这样一个讲究民主代表性的机构中，这么少的人数组成的机构，其成员即使是选举产生，也几乎很难体现民主性， [3]宪法不可能授予委员长会议行使在常委会闭会期间属于常委会的部分职权，否则将与议会的民主精神相悖。宪法也没有像规定常委会职权（《宪法》第67 条）那样明确列举委员长会议的职权，没有像规定常委会是人大的常设性机构那样规定委员长会议是常委会的常设性机构，而只是规定委员长会议处理常委会的重要 “日常工作”。因此这种“处理权”应具有服务性、辅的特点，具有某种处理议会内部行政事务的性质。
委员长会议与人大的专门委员会都具有服务，其成员都是常委会委员或人大代表，都属于人大的内部机构，都对其所辖事务有一定的处理权，但二者之间显然是有区别的。委员长会议的服务对象是“一会”（常委会），专门委员会服务的对象是“两会”（人大会和常委会）；委员长会议处理的主要是日常的事务性工作，具有一定的管理色彩，专门委员会的服务手段则侧重于为大会和常委会提供相关专门知识或帮助，具有较高的技术和知识含量；委员长会议的工作具有一定的宏观性，是对日常工作的一种全面安排和管理，而专门委员会多局限于处理某一领域的具体问题。有学者指出，“专门委员会具有双重性质，对人民代表大会及其常务委员会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。 它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。” [4]总体上看专门委员会本质上应属于服务性机构。那么委员长会议是否也具有类似的双重性质？它一方面是常委会的服务性机构，其日常工作是为常委会“行使职权作准备”；另一方面根据现行法律也具有一定的职能性质，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可有约束力的规范性文件。笔者认同委员长会议和专门委员会的相似性——都是服务性机构，都是为权力机关行使职权作准备，但认为只有专门委员会才是一种准职能机构或半职能机构，而委员长会议却不应具有这一性质，即现行法律对委员长会议的许多规定是有瑕疵的。虽然法律赋予委员长会议有一些程序性的决定权是可以的，如决定常务委员会每次会议的会期，决定有关议案和质询案是否提交常委会审议等等，但不意味着它目前依法享有的所有权力都是必要的、合宪的。
委员长会议与专门委员会在工作性质上具有类似性，在工作范围上又有全局与局部之分，这决定了它们之间可以是、应当是“指导”关系，《全
国人大组织法》第 25条明确规定委员长会议“指导和协调各专门委员会的日常工作”。委员长会议与各专门委员会之间既然是“指导”关系，就不是领导关系；人大及其常委会与专门委员会之间才是领导关系，《宪法》第70条规定，“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会领导。”《全国人大组织法》第35条规定，“各专门委员会受全国人民代表大会领导；在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。”既然委员长会议对各专门委员会都不能领导，对常委会就更不可能领导。因此，认为委员长会议是常委会的领导机关（我国人大部门的许多同志以及研究人大制度的部分学者均认同委员长会议是全国人大常委会的“领导机构”），是对委员长会议性质的误读。
（二）委员长会议处理的是常委会的重要“日常”工作
什么是常委会的重要“日常”工作呢？根据我国《现代汉语词典》的解释，“日常”的意思是“属于平时的”，如日常生活、日常工作、日常用品。 [5]在一般情况下，“平时”是相对于“战时”或“特殊时期”而言的，但在这里显然不能完全这么解释。结合宪法第68条第2款和我国的人大制度，笔者认为此处的“日常”工作所具有的“平时性”应是相对于“行使权力时”而言的，即常委会行使权力时不是平时，不在行使权力时才是平时。据此，“日常工作”可分为常委会会议期间的日常工作和非会议期间的日常工作，委员长会议对二者都有处理权，但处理的重点应是后者——非会议期间的重要日常工作。也就是说，委员长会议的“日常工作”主要是在常委会闭会期间、但不局限于常委会闭会期间，而是也包括其开会期间的日常工作。
首先，委员长会议处理的日常工作主要是在常委会“闭会”期间的工作。闭会期间的工作明显具有“平时性”，属于日常工作。常委会每2个月才开一次会， [6]每次会议时间多在一周左右，一年的会议时间往往在四十天左右。这四十天之外的时间（除去节假日）无疑应属于“平时”，这期间的事务性工作就应属于常委会的“日常工作”，如决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案，指导和协调各专门委员会的日常工作等。
其次，即使在常委会“开会”期间，也有大量的事务性工作需要做，这些事务性工作也可由委员长会议负责其中一部分。常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。常委会开会期间的工作有两类，一类是行使职权，如委员们的提案、讨论、表决等，这是权力在运作；还有一类是为权力运作服务，它们可能发生在会议前，如提供、印发各种会议资料，也可能发生在会议中，如会议记录，还可能发生在会议后，如编发简报等。委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序），委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。但委员长会议不应介入到权力运行的过程中去，不能成为权力链中的一链。如果开委员长会议是因为“交付表决的议案要由委员长会议提请常委会表决”， [7]则委员长会议就有越权之嫌； 同样，认为委员长会议“作为处理常委会日常工作的机构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷”， [8]也是有问题的。笔者认为这样解释常委会的“日常”工作明显不妥。“制定执法检查计划”属于日常工作吗？它是权力链中的一链还是为权力服务的事务性工作？“制定计划”恐怕是权力链中的关键环节，计划制定出来后剩下的问题就是执行，怎么计划就怎么执行，计划决定了执行。因此，委员长会议“制定执法检查计划”已经不是将委员长会议视为“处理常委会日常工作的机构”，而是将其放在了权力机构的核心位置上。
（三）委员长会议处理的是全国人大常委会的“重要”日常工作
即委员长会议不是处理常委会所有的日常工作，而是只处理其中“重要”的日常工作，而对不是那么重要的日常工作，应由人大的工作委员会（办事机构）处理，如常委会的种种善后工作——立卷归档、审议意见的整理交办、对被任免的“一府两院”工作人员的相关材料的单独归档、编发工作
简报等，应是办事机构的工作而不是委员长会议的工作。《监督法》第11条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。”这一“意见汇总”的功能虽然具有服务性，但显然只是办事机构而不是委员长会议的工作。又如《监督法》第12条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”其中“发送报告”的职能也是办事机构而不是委员长会议的工作。此外，对政府部门汇报材料的事先审查，对人大常委会有关视察、调查或执法检查报告和程序性的文字材料的准备，对任免“一府两院”工作人员相关材料的提交，等等，都应是办事机构而不是委员长会议的工作。在这里存在着委员长会议和办事机构的分工。委员长会议与人大的工作委员会（办事机构）都具有服务，负责的都是日常的事务性工作，但二者之间是有明显区别的。委员长会议的成员是委员长、副委员长、秘书长，办事机构的成员是人大以外的成员（一般公务员）；委员长会议的服务对象是常委会，办事机构服务的对象是“四会”（人大会、常委会、委员长会、专门委员会）；委员长会议对常委会的日常工作有处理权，办事机构对其范围内的日常工作主要不是处理，而多是梳理、整理；委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。
据有关学者对我国人大办事机构的研究，其具体任务可概括为四个方面：一是为会议服务，如有关会议议程的各项准备工作，草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务等。二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。三是研究、咨询服务，包括调查研究、理论研究、咨询服务。四是后勤保障，包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃住行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理的各项服务工作等。 [9]委员长会议处理的日常工作与办事机构的这些服务性工作应有相似之处，区别主要在于“重要性”的程度。由于委员长会议只处理“重要”的日常工作，因此其工作量相对较小，如“后勤保障”就明显不属于委员长会议处理权的范畴，“研究、咨询服务”一般也不属于委员长会议的日常工作，至少不是或不应是自己直接研究、咨询，但可以对办事机构的研究、咨询进行领导，也可以对专门委员会的研究、咨询进行指导和协调。 [10]即使是对“有关会议议程的各项准备工作”，具体到“草拟各种法律草案、决议和决定草案，会议筹备工作，提供、印发各种资料，会议的事务组织和各项服务”等工作，也应是办事机构的职能。因此，有关会议议程的“准备工作”，委员长会议只负责其中“重要”的部分，如“拟定会议议程草案”（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决定权归委员长会议）。
因此，委员长会议与专门委员会一样具有双重性质，但其双重性是不同的。一方面对常委会来说，委员长会议具有服务性，但其服务性仅限于日常工作；另一方面，对常委会的办事机构来说，它具有领导作用， [11]但它不是作为权力机关的一部分、而是作为权力机关中对内部享有行政管理职能的部分来发挥这一领导作用的。 [12]委员长会议与常委会之间是服务关系，与各专门委员会之间是“指导”关系，与各工作委员会之间才是“领导”关系。 [13]工作委员会（办事机构）如何为常委会服务，彼此之间应如何协调，要听命于委员长会议；在大会闭会期间如何为大会服务（如筹备大会的各种准备工作），也要服从委员长会议的领导（在大会开会期间如何为大会服务应由大会主席团安排）；如何为各专门委员会服务一般主要应
由各专门委员会自己安排，“专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但接受秘书处和秘书长的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事方面，一直是由办公厅统一管理。” [14]由于秘书处和办公厅归委员长会议领导，因此不排除必要时委员长会议也可以出面对专门委员会的办事机构进行领导。因此，在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间，委员长会议可以说是人大和人大常委会“办事机构”的头（领导），各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作，共同为人大和常委会行使权力提供各种帮助。 [15]
综上所述，我国《宪法》第68条第2款的规定——委员长会议负责“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”，表明委员长会议不是决策机构，不是权力机构，而是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构，它只对权力机关的办事机构具有领导权。
二、《全国人大组织法》对委员长会议的规定合宪合理
《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。
1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。委员长会议决定常委会“每次会议的会期”主要应包括两个方面——决定哪天开会和开几天会；而“会议议程草案”的拟定权是有限制的，因为每次会议的议程有许多相同或相似之处，法律对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的，这两方面的权力都属于常委会的重要日常工作。
2、对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作”）相吻合。
3、指导和协调各专门委员会的日常工作。这一规定表明委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系（不是领导与被领导的关系）。指导是业务上的指点、引导，不具有强制性；领导则是命令、服从关系。如专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定，专门委员会要无条件服从；专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的“指示”只有引导作用。
4、处理常务委员会其他重要日常工作。这项职权是伸缩性最大的，在实践中委员长会议的职权通过各种法律有了极大的突破，远远不限于《全国人大组织法》第 25条规定的委员长会议的前三项职权范围，等于频繁地启动了第25条规定的委员长会议的第四项职权，这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法，不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。而且，即使是由法律细化兜底性条款，也应当符合宪法对委员长会议的定性，否则很难维护宪法的权威。
笔者认为，《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法规定的委员长会议“处理重要日常工作”这一定性，但第四项处理“其他重要日常工作” 却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。兜底性条款并非完全不能启动，但也不应频繁启动，其启动应当特别慎重，需要有细致的权力规范，更重要的是，其内容不能违背宪法。
三、《立法法》对委员长会议的规定是逾越《宪法》的扩权
笔者认为，《立法法》中的许多条文超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的兜底性条款，而且与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。
1、法律草案的提出权。即委员长会议自己直接提出法律案，而不是对别人提出的法律案作出决定（决定其是否进入常委会审议程序）。《立法法》第24条第1款规定：“委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。”提出法律草案
显然已不属于“日常”工作。
2、对法律草案的决定提交权。《立法法》第24条第2款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第25条第1款规定：“常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”委员长会议既可以自己提出法律草案，又可以决定其他机关提出的法律草案是否上会，这明显有失公平。
这两个条款显然扩大了委员长会议的职权，法律案的审议需要常委会亲自把关而不应由委员长会议事先做大幅度的筛选。不论是国家机关还是常委会委员联名提出的法律案，委员长会议都应只做形式要件的审查，从而决定列入或者不列入常委会会议议程。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的“日常工作”。
3、对各专门委员会意见的协调权。《立法法》第33条规定：“专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。”该条规定意味着报告后委员长会议应有协调权，否则就无需报告。《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权指导和协调各专门委员会的工作，但它指导和协调的是各专门委员会的“日常工作”，而专门委员会在立法过程中“对法律草案的重要问题意见不一致”，显然不属于常委会的日常工作，这样的规定有逾越宪法之嫌。
4、公布法律草案权。《立法法》第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”公布法律草案应是一种常态，不公布是例外，因此不公布才需要特别授权，但不论公布还是不公布，此决定权都应属于常委会而不应属于委员长会议，因为这不属于常委会的“日常工作”。
5、撤回法律草案的同意权。《立法法》第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”也就是说，委员长会议如果不同意，提案人撤回草案的要求将无效。在国外，一般来说“提案已为主席接受或交付会议讨论，提案人要求撤回的”，主席需“征得全体议员同意后”（而不是主席自己决定）才能撤回， [16]而我国是“经委员长会议同意，并向常务委员会报告”，委员长会议的“同意权”在其它国家是基本没有先例的。
此外，《立法法》还赋予委员长会议有暂缓表决法律草案的提出权（《立法法》第38条规定：“法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议”）、终止法律草案审议的报告权（《立法法》第39条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议”）、法律草案表决的提请权（《立法法》第40条规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过”）、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权（《立法法》第44条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程”）、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权（《立法法》第50条规定：“交付全国人民代表大
及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程”）等等，这些规定都超出了宪法对委员长会议的定性，它已经不是在处理常委会的“日常工作”。
四、非基本法律对委员长会议的规定是逾越《宪法》和《全国人大组织法》的全面扩权
在全国人大常委会制定的非基本法律中，涉及到委员长会议的主要有：《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这些法律（尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》）中有许多内容偏离了宪法对委员长会议的定性，脱离了《全国人大组织法》第25条确定的基本轨道。
（一）确定分组会议召集人的权力
《常务委员会议事规则》第9条第2款规定：“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订，报秘书长审定，并定期调整。”关于会议召集人的作用，《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定：“在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。”第31条规定：“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。虽然这是一辅权力，但它对实质性权力可能有极大的影响（如召集人如果，只安排与自己观点相同或相似的委员发言，或只给他们延长发言的机会，或给他们安排在比较好的时间段发言，就可能左右会议的导向），因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合人大的民主精神。
（二）有关议案方面的权力
1、提出议案权。《常务委员会议事规则》第11条规定：“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定，有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等，没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权。
2、暂缓表决议案的提出权。《常务委员会议事规则》第20条规定：“拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告。”与《立法法》第38条规定“法律案” 暂缓表决的提出权属于委员长会议不同，“议案”暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”，而不仅仅是“委员长会议”，表明权力更集中了。鉴于人大的民主议事性质，笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则，同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的日常工作。
（三）有关监督方面的权力
1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权。《监督法》第8条第1款规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据该款应是常委会而不是委员长会议选择，但该条第2款却规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”委员长会议的这一“通过”权显然是一种“决定”权，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确，全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议“审议通过”。这种“年度计划”的通过权已经远远超出了常委会“日常”工作的安排，而是在给常委会“布置”工作，是把委员长会议当
作了常委会的“领导”机关。
2、在质询案审议过程中的权力。《常务委员会议事规则》第28条规定：“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”，第29条第1款规定：“质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。”《监督法》第36条也做了类似的规定。笔者认为委员长会议在此的决定权应解释为决定交谁“审议”或“答复”以及“审议”和“答复”的形式，而不应是实践中实行的决定“是否审议”、“是否答复”。
3、“组织”视察和调研权。《监督法》第10条第1款规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”笔者认为，该条款规定委员长会议“可以组织”（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议“可以”组织也“可以”不组织，而对“有关”工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。因此笔者建议，听取和审议专项工作报告前，是否需要组织视察或者专题调研，应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出；有些则可以由议事规则明确规定，如听取和审议某些重大专项工作报告前，委员长会议“应当”组织视察或者专题调研。
4、在执法检查中的权力。《监督法》第22条同样规定了“人大常委会”负责“选择”若干重大问题（不是委员长会议选择），有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，但其第23条第1款又规定：“常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似，委员长会议的“通过权”使常委会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。不仅如此，委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入，如《监督法》第26条第1款规定：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”
5、要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权。《监督法》第33条规定：“全国人民代表 大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”鉴于两高修改、废止其司法解释和人大常委会作出法律解释的影响极其重大，笔者认为，由委员长会议决定提请（包括不提请）已经不属于常委会的日常工作。
6、组织特定问题调查委员会方面的权力。这首先表现在委员长会议有组织特定问题调查委员会的提议权，《监督法》第40条规定了有权“提议”组织关于特定问题调查委员会的主体：“委员长会议”或“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”。笔者认为在有关提案、提名权等方面，“委员长会议”不应与“五分之一以上常务委员会组成人员”有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有“五分之一以上常务委员会组成人员”（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。
其次，委员长会议享有组织特定问题调查委员会的“决定提请”权。依据《监督法》第40条第2款的规定，即使是委员长会议或五分之一以上委员书面联名都可以提议组织特定问题调查委员会，二者的地位也是不平等的：对“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名”的提议，委员长会议有权“决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议”，这很显然是将委员长会议凌驾于“五分之一以上常委会委员联名提议”之上了。
再次，委员长会议享有调查
委员会成员的唯一提名权（在大会闭会期间）。《监督法》第41条规定：“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。”笔者认为，委员长会议对专门委员会成员拥有提名权还勉强说得过去，但它不应垄断提名权，不能是唯一有提名权的机构，因此应规定主席团（开会期间）、委员长会议（闭会期间）、各专门委员会、30 名委员以上联名，都对调查委员会的组成人员享有提名权。
综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的“重要日常工作”，是适当的；《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理“其他重要日常工作”）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了；《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的“修订”，并“通过”了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。又如2008年12月15 日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金,将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。 [17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了“二政府”，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。
注释:
[1] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。
[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。“13位副委员长9张新面孔”，晶报多媒体数字报刊平台，，访问日期2011年9月26日。。
[4] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。
[5] 中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。
[6] 《全国人民代表大会组织法》第29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”
[7] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。
[9] 同前注④，蔡定剑书，第477～478页。
[10] 调查研究工作是保证常委会工作质量的重要环节，笔者认为，调研应属于专门委员会和工作委员会（主要应是专门委员会）而不属于委员长会议的工作范畴；在常委会或专门委员会决定调研后需要对有关调研作出安排，这种十分具体的工作又主要应是各办事机构的工作，委员长会议不必多插手。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。
[11] 常委会的服务机构主要有秘书处、办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等，“办公厅下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委，另有培训中心、信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、图书馆、会议中心和大会堂管理局为事业单位。”“办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。”同前注④，蔡定剑书，第488～492页。
[12] 笔者认为，为进一步加强人大的民主法制建设，委员长会议的地位应适当淡化，专门委员会的作用应有所加强；委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。
[13] 专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）；另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。有学者认为，“工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”同前注④，第476页。笔者认为工作机构（专门委员会）和办事机构（工作委员会）之间还是应该有较为明确的界线，但这一界线怎么划，则还需进一步研究。
[14] 同前注④，蔡定剑书，第492～493页。
[15] 虽然《宪法》第68条第2款规定委员长会议处理的是“常委会”（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会“召集”（《宪法》第61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。如2011年2月16日，11届全国人大常委会第57次委员长会议建议，“常委会十九次会议审议拟提请十一届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告稿，审议十一届全国人大四次会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、列席人员名单草案”，在此委员长会议建议的是 “常委会”议程，但该议程涉及即将召开的人大会议议程，因此委员长会议也间接地参与了人大会议议程的确定。而委员长会议的这类“建议”又往往是以办事机构的大量工作为基础的。
关键词：水利工程 维修养护 水管单位
近年来，国家加大了水利建设的投资规模，水利工程质量总体水平虽有提高，但质量问题仍然不少。工程质量水平起伏波动，提高不快，工程质量事故时有发生，一些质量隐患会随着时间的推移逐渐暴露出来，影响着人民生命财产和水利事业发展。百年大计，质量第一，质量是水利工程的生命线，水利工程质量已成为人们关注的一大热点，工程质量责任重于泰山。加强水利工程质量管理，确保工程质量是水利建设永恒的主题。如何采取有效措施，提高水利工程质量是当前重要课题之一。本文针对当前水利工程维修养护存在的问题提出了应采取的对策。
一、水利工程维修养护存在的问题
1.水管单位管理人员匮乏
水利工程管理单位专业技术人员严重缺乏（多数水管单位技术人员为1～2个，部分没有技术人员），且职工队伍整体上学历层次偏低，组成人员多是改革分流人员和退役士兵，整体文化程度较低，能力欠缺，又缺少相应的待遇来吸引高素质人才，导致工程日常巡查、巡堤查险面临缺位，特别是工程维修养护管理制度执行不到位。
2.水管单位与维修养护公司尚未完全适应新的体制机制
长期以来形成的固有思维方式和习惯做法一时难以改变，不能及时适应新的体制，给维修养护制度的执行带来一定的阻力和消极影响。目前，工程维修养护项目以行政命令的方式，责成直属局所属维修养护公司承担，缺乏竞争机制，维护公司实力不足，难以达到水管单位的要求，管养双方矛盾不断发生，有的甚至出现关系倒置，从而导致工程完成质量和进展速度无法令人满意。
3.工程日常维修养护的全面性和经常性不能保证
工程日常维修养护是工程正常运行的保证，由于经验不足，实施尚不规范，日常养护的实施在时间上不连续，多数是阶段性的实施，短时间突击完成后，其余时间基本空白在空间上不全面，部分工程没有进行及时养护，丢掉了日常的本意。
4.维修养护设计方案编制方法不完善
维修养护管理制度对维修养护设计方案编制作了专门规定，但在具体编制过程中，仍存在一些问题，表现在：人工预算价格仍采用《水利工程维修养护定额标准》（试点）人工单价，严重偏低，远不能满足实际要求，导致工程维护过程中出现一系列问题，而人工预算价格政策性比较强，又不能轻易改变专项方案编制无规划与标准依据，随意性较大，且专项费用所占比例不明确，不利于逐步改善工程面貌日常维修养护方案基本套用《定额标准》编制，导致与实际实施有偏差。按照《定额标准》编制的日常维护方案以材料消耗为主的，而实际多是以人工为主，二者矛盾，从而导致工程量认定难度大，日常维护极为分散，线长、面广、总量大，而具体到某一个点上，工程量又太小，工程量无法详细计量。
5.维修养护技术资料欠规范
维修养护管理制度对技术资料的归档范围与要求都作了明确规定，但由于种种原因，在实际操作过程中技术资料的整理存在各种各样的问题，表现在：水管单位下达的月度任务书内容不细、技术要求不明确、操作性不强等经常性检查内容不全，记录不详细、月考核内容不全，质量控制不严格、记录不详细等，维修养护前后对比照片、声像资料偏少，维修养护公司在施工过程中发生的劳务、材料、机械等原始凭证或记录不全等。从而导致完工工程量、结算、验收等资料缺少支撑，无法全面真实地反映维修养护工作全过程。
二、水利工程维修养护的对策及建议
1.转变思想观念保证各项制度落到实处
各级单位应加强维修养护有关法规、制度和理论宣传与培训，使管养双方进一步转变思想观念，继续深化水管体制改革，巩固和发展改革成果，突破旧体制下形成的固有思维模式和工作习惯，坚持新体制，适应新机制，规范操作，妥善处理维修养护中遇到的问题，保证维修养护制度落实到实处，实现标准管理、精细管理、科学管理、依法管理，实现传统管理向现代管理的转变。
2.加强职工队伍建设
为适应管养分离后的工程管理工作需要，结合工程管理岗位对人员的要求，加大对人才的培养力度。具体措施为：大力引进人才。对主要业务部门要给予政策倾斜，建议满编运行，必要时适当调整增加编制，以满足日益繁重的业务量要求加大培训力度。合理制定人才培养规划，采取脱产进修或集中组织培训等方式，有计划、有针对性，分层次对水利管理专业人员进行再教育，使现有的管理人员尽快掌握维修养护项目管理新知识、新技能在重要技术岗位建立资格管理制度，制定岗位任职条件，实行持证上岗。
3.制定详细的维修养护专项规划
工程维修养护是保证工程安全运行，改变工程面貌的基础，水管单位应尽快制定维修养护专项规划，充分发挥资金使用效益。专项规划应包括堤防维修养护规划和水闸闸区规划，专项设计要高标准、高起点、严要求，实施时应有计划、有重点，以达到尽快改变工程面貌的目的。
4.调整和完善日常维修养护方式
针对日常维修养护要保证全面性和经常性，以及工程巡堤查险的需求，建议将日常维修养护划分为日常养护和日常维修两部分。日常养护是指以人工和使用简单工具为主的项目，对工程小缺陷进行修补，以工日计量，日常养护主要通过雇佣护堤员来实现，护堤员应相对固定。护堤员在负责工程日常养护的同时，也要负责日常巡查，发现问题要及时处理和报告。护堤员的具体职责由各水管单位和养护公司共同制定。护堤员的管理由养护公司负责，其报酬由公司通过支付工程施工人工费的形式实现，经费来源由水管单位在月度任务书中以工作量（人工）形式下达给养护公司。日常维修项目，是指以材料为主的项目，原则上每月实施一次，水管单位在月工程普查（与月考核同时进行）的基础上，以月度任务书形式下达给养护公司，实施完成后，由水管单位进行月考核。
5.进一步完善维修养护设计方案编制方法
