城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分，被称为城市的“血管”和“生命线”。因此，做好城市地下管线建设管理，关系到城市的安全运行，已成为当前和今后城市持续健康发展的必然选择。
一、城市地下管线建设管理现状城市地下管线是城市的重要生命线，是现代化城市高效率、高质量运转的根本保证。近年来，国内各城市结合道路改建扩建，不断加大地下管线设施建设力度，城市综合服务功能大大提升。以济南市为例，目前济南市共建有供电、供水、供暖、供气、通讯、排污、消防、照明、宽带等20多种地下管线，管网遍布整个城区，总长度约1万公里，其中城区供排水、供暖、供气管线的长度就达5，000多公里。这些管线涉及城建、电力、信息、广电、铁路、公安、军事等多个部门，基本上由各权属单位和各行业部门进行铺设和管理。
济南市和国内大多数城市一样，都没有建设像欧美城市那样先进的地下综合管廊（共同沟），各种管线都是平铺直埋，密密匝匝像“蜘蛛网”一样遍布整个城市，由于在地下管线建设方面缺乏统一规划管理，因而导致道路随意刨掘和“拉链工程”屡见不鲜，特别是野蛮施工造成地下管线受损事故频繁。据不完全统计，2008年济南市仅供水和燃气管线受损事故就近600起，直接经济损失约500万元，间接损失高达数千万元。如清河北路工程施工中，曾造成一直径1，200mm的供水主管线“下折漏水”，致使周围10km2范围内停水或降压，近1。2万用户停水。地下管线受损事故频繁发生，严重影响了城市生产和居民生活，也严重损害了政府威望，社会各界对此反响很大。更为严重的是，地下管线受损还将给城市安全带来巨大隐患。由于地下各种管线相互邻近，其中一种管线受损，极有可能影响到另一种管线的安全，特别是电力、燃气等高危性管线一旦发生事故，势必出现连锁反应，不仅财产损失巨大，而且还会严重危及到人民群众的生命安全。2009年3月27日济南市历下区浆水泉路一根直径300mm的中压天然气管道被施工单位挖断，直接影响了城市东部城区5，200多户居民用气，离事故泄漏点约30m处就有一个加油站，如果燃气着火，其后果将不堪设想，这条管线在一个月内被同一家施工单位先后两次挖断。
二、城市地下管线建设管理中存在的问题在城市快速发展过程中，地下管线受损有时是难以避免的，世界上任何一个大城市无一例外地都发生过此类事故。但地下管线受损事故频繁发生则需要引起高度重视。从实际情况看，造成城市地下管线受损的主要原因，除了部分施工企业野蛮施工外，更深层的原因是城市管理问题，凸显了在城市建设和管理上还存在着“重地上、轻地下”的观念。
1、地下管线施工现场管理不到位。按照相关规定，在道路或管线施工前，其他管线产权单位都派专门监护人员到场，同时提供管线具体图纸，但施工现场管理不到位的问题十分突出，有的施工单位擅自移动挖掘位置、扩大挖掘面积；有的施工单位不严格按照规划定点和图纸设计进行挖掘铺设，变更后不按规定办理变更设计手续；有的施工单位偷工减料，管线覆土深度远远低于规划要求和施工标准，为其他管线的施工埋下安全隐患；还有部分施工单位为抢工期，采取“歇人不歇马”的做法，轮班操作挖掘机的施工人员对管线铺设情况不相互告知，导致地下管线受损事故频繁发生。
2、对野蛮施工事故的赔偿处罚机制不健全。从目前情况看，野蛮施工造成的地下管线受损，虽然影响范围大、造成的损失重，但在处理中却缺乏相关适用的具体法规和措施。现有的《城市地下管线工程档案管理办法》等，也仅仅只是规定了施工企业损坏地下管线给他人造成损失的，应依法承担赔偿责任，但却没有具体的赔偿标准和相应的处罚机制。目前，因施工造成的管线受损事故，通常都是由管线产权单位与施工企业双方协商处理解决，但赔偿数额远远低于所造成的直接经济损失。如，2008年济南市燃气管线受损造成的直接经济损失超过100万元，但赔偿数额不足10%，至于间接损失和相应处罚往往是不了了之。正是由于这种对事故处理手段不强的做法，导致野蛮施工屡禁不止。
3、对地下管线建设缺乏统一管理。由于地下管线投资主体不同，产权单位隶属关系复杂，而城市又缺乏一个专门的部门对地下管线建设实施统一管理和协调，因而往往是各管线产权单位各行其是，管线建设随意性较大“，随建随报”现象十分普遍，造成了同一条道路在较短时间内被多次挖掘，给城市管网的安全运行埋下巨大隐患；还有不少建设单位以所谓重点工程为由，自行简化报建手续，施工前对地下管线不查询、不勘测、不办理规划定点和建设工程许可，甚至“建而不报”，因而出现了“今天你挖断我的电缆、明天他刨漏你的水管”的问题。
4、地下管线信息管理滞后。目前，由于缺乏对管线产权单位向城建档案部门报送竣工资料的强制措施，加之这些单位隶属关系复杂难以协调，致使城市地下管线资料归档率低，许多城市地下管线档案资料残缺不全，地下管线信息资源无法做到共享利用，严重制约了城市建设发展。
部分管线产权单位管理粗放，许多“竣工图”实际只是一种“示意图”，仅能反映管线大致走向和方位，缺少垂直定位，甚至有的管线产权单位连自己的管线具置都不知道，给后续管理带来很大难度。
三、完善城市地下管线综合管理机制
1、加强地下管线建设管理立法。为确保城市建设和城市安全，必须依法对地下管线规划建设进行管理。进一步加快城市地下管线管理法规的立法进程，明确城市地下管线的管理体系和执法主体，进一步规范地下管线的规划审批程序、建设要求和管理内容，特别是要对管线竣工测量和报送城建部门备案等要求作出明确规定，强化法律责任和保障措施，使地下管线建设管理步入制度化、规范化和法制化的轨道。同时，研究制定地下管线共同沟的具体实施规范、技术标准、使用管理制度，积极开展试点建设，为共同沟技术推广积累经验。
2、逐步形成城市地下管线统一管理机制。城市地下管线的管理实际上是对地下空间资源的一种管理，是一项政府行为。针对各种地下管线产权单位各自为政、多头管理的问题，各城市应成立城市地下管线规划建设管理办公室，统一行使协调职能，负责制定全市地下管线发展规划和年度建设计划，对地下管线的开挖施工进行协调管理，承办管线工程的申请、查勘、初审、发证及挖掘回填作业的监督检查和验收，负责地下管线事故的监察处理和仲裁。今后，凡是没有管线发展规划和年度建设计划的管线项目，一律不再给予审批，坚决杜绝“随建随报”行为。
3、加强城市地下管线规划环节管理。
将各类地下管线发展规划统一到城市总体规划范围内，在规划中要明确各类管线的建设时序，使各类管线的建设时序与城市道路发展规划相一致。同时，要对各类管线规划执行情况加强监督检查，对发现不按既定规划要求进行管线建设与管理的，要采取必要的措施加以纠正。加强城市道路管理综合规划工作，指导各管线权属单位合理利用城市地下空间资源，避免各类管线之间及与相关建（构）筑物之间的矛盾，为各类管线的工程设计、施工及管理提供条件和依据。
4、强化城市地下管线建设环节管理。
严格要求管线建设单位按照有关要求履行报批手续，进一步加强对管线建设行为的监督管理，对不履行报批手续、不按照批准的方案施工、随意改变管线方位的行为加大处罚力度，把施工企业的不良行为记入单位信用档案，并视情节、性质及危害程度，分别予以通报、经济处罚、评标扣分、限制市场准入、责令停业整顿、降低企业资质等级或吊销资质证书、营业执照以及有关责任人的执业资格证书等处罚；对因野蛮施工情节特别严重、造成公共安全事故的，司法机关要严格依法追究施工单位和直接责任人的刑事责任。
5、严格地下管线竣工测量和归档管理。地下管线工程属于隐蔽工程，如不进行竣工测量、编制管线工程竣工图，将严重影响今后新建改建管线的规划、设计和建设，也会给城市安全留下事故隐患。今后地下管线工程覆土前，建设单位必须委托具有相应资质的工程测量单位进行竣工测量，编制符合国家标准的管线工程竣工图，报城建部门归档管理，有关部门必须强化监督、加强管理。对于不按规定查询地下管线的，规划部门不得对其管线工程进行规划定点审批；对于不办理规划定点和建设工程许可的，要坚决予以查处。
6、开展地下管线普查工作。地下管线资料是城市规划建设管理不可缺少的基础性信息资料。地下管线普查的直接目的是查清地下管线的现状，并在此基础上，建立起城市统一的地下管线信息共享平台，为城市规划建设管理奠定基础。鉴于国内各城市地下管线基础资料欠账太大，已严重影响和制约了新一轮城市规划、建设和发展，各城市应成立专门的地下管线普查工作领导机构，开展全市地下管线普查补测工作，并依据普查数据资料，建立起综合地下管线动态管理系统，实现数字化管理。
主要参考文献：
[1]唐世平，徐飞。浅议城市地下管线管理[J]。市政技术，2009。6。
关键词：地下管线，档案管理，问题，方法
城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是发挥城市功能、确保社会经济和城市建设健康、协调发展的重要保障。随着城市建设的快速发展，地下管线的重要性日益显现，城市给排水、燃气、热力、强电、弱电等地下管线，就像人体内的“血管”和“经络”，为城市发展提供强有力地保障，被称为城市的“生命线”。地下管线一旦损坏，就会危及城市的“生命”。
随着我县城市基础设施建设步伐的加快，挖断管线造成重大经济损失的事例也时常发生，如：县文化广场在开发建设中几次挖断给水管，造成停水；白岩公园南路在挖路基与排水沟时把国防光缆挖断，造成百万元的损失；兴田路改建项目在K0+660处设一临时排水沟，开挖时碰到东南网的光缆，造成大面积电视失去信号，经过一天的抢修才恢复电视信号等等。因此，搞好城市地下管线档案管理是城市管理工作的一个重要环节。地下管线档案是地下管线工程的重要组成，它真实反映了地下管线的空间位置及其属性，是铺设新的管线、改造旧的管线的依据，是保护好城市地下管线、避免挖断管线事故、保障安全运行不可缺少的重要资料，是城市防灾、抗灾、应付突发事件的基础资料。为了减少、避免事故的再次发生，搞好地下管线档案的管理已势在必行。
1.地下管线档案管理工作存在的问题
1.1档案管理意识淡薄，重视不够
1）.在我国普遍存在着地下管线档案收集不全，建设、施工单位“重建设、轻档案”的现象就更加突出。
2）.由于投资体制与管理体制上的原因，造成了地下管线在管理上各自为政的局面，没有向城建档案馆报送地下管线档案。
3）.地下管线档案的利用意识淡薄。建设单位在工程设计时，很少到城建档案馆查找地下管线现状资料，作为设计的依据。
1.2地下管线档案的管理尚未步入法制化轨道
目前，城建档案的法规主要有《中华人民共和国档案法》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《城市管线工程档案管理办法》、《城市地下管线工程档案管理办法》等，一些省、市也先后制定“管理办法”，为地下管线档案的管理提供了法律保障。但由于地下管线档案管理的混乱局面由来已久，许多地方、部门没有认真贯彻执行这些法规，依法管理档案的意识不强、水平不高，使城建档案管理工作在标准化、制度化、规范化方面大打折扣。
1.3地下管线工程建设没有真正纳入城市建设集中统一管理
地下管线档案管理失控的首要原因，就是没有将地下管线工程建设真正纳入城市建设集中统一规划管理的轨道上来，实行工程招投标制的项目不多,且大多数没有签订《建设工程档案建档及报送服务合同书》，使城建档案馆不能获得管线工程项目开、竣工时间、工程进度等信息，从而无法对管线工程的档案工作进行跟踪指导管理。有的建设单位只顾眼前的利益，缺乏全局观念，管线工程未办理规划、施工许可证就进行施工，经常见一些道路被“开肠破肚”，挖了填，填了挖，又没有及时形成有关的档案材料。既影响市容整洁，又增加了城市安全的隐患。
1.4地下管线档案保管分散无法实现资源共享
就我县的城建档案馆来看，所收集到的地下管线档案主要是本系统的部门在建设过程中形成的，而强电、弱电等部门所形成的管线档案则基本上都由自己管理，档案多头保管的现象比较普遍，由于部门利益，地下管线产权单位各自为政，这种分散保管不能实现档案信息资源的共享，遇事无档可查。
1.5档案管理手段落后不能满足工作需要
首先是城市城建档案部门办公设备陈旧落后，无法提供高效的服务；其次是管理资金不足与专业性人才紧缺；再次动态管理滞后的问题仍然存在。
2.解决问题的措施和建议
2.1加强宣传，提高认识，强化城建档案管理意识
搞好地下管线档案管理要解决认识问题，要在宣传上狠下功夫，大力宣传城建档案在城市规划、建设、管理中的重要作用，从而使各个部门自觉采取行动，重视和支持城建档案工作。
加强地下管线档案编制和报送的质量意识，城建档案部门在项目立项之初就应介入，全程跟踪档案资料的中间检查、初验、验收过程，特别关注资料编制和报送的质量情况。主要看所编制的档案资料是否及时、真实、准确和可靠。加强地下管线档案的利用意识，做好地下管线档案鉴定、编研工作。归档是手段，利用才是目的。
2.2进一步建立健全法规制度，加大依法治档力度
由于当前地方法规不尽完善，没有一套完整、系统的地下管线档案管理法规体系，因此出现了有法不依，有法难依的局面。鉴于此，我县应根据部、省管理办法精神制定地下管线档案管理办法，同时各建设单位也应制定相应的地下管线管理制度、措施。使地下管线档案有法可依、有章可循，建设、施工单位也能做到职责明确，奖罚有据，从而保障地下管线档案管理工作逐步迈入法制化轨道。发挥法律手段的作用，依法治档、依法兴档。加大执法监督力度，从根本上杜绝有法不依、有章不循的现象，为实现地下管线档案的法制化、规范化、标准化管理创造条件。
2.3强化管理，理顺档案接收渠道
在城市建设中规划管理是龙头，要彻底改变管线档案管理不善的局面，首先就要从规划管理做起。根据《城市规划法》第三十二条之规定，城建档案馆可以在建设单位办理规划审批手续时与建设单位签订管线工程档案移交责任书，明确建设单位档案编报责任及违约责任，为工程竣工后能接收到齐全、完整的地下管线档案提供了保障。《城市管线工程档案管理办法》第八条之规定，管线工程竣工验收须有城建档案管理部门参加。因此，档案管理部门要主动介入验收阶段的工作，审查管线档案是否符合验收要求并及时提出整改、完善意见，建设单位在验收前必须向城建档案馆提供齐全、完整的档案材料，方可组织验收。涉及地下管网的各行业、各部门要加大档案资料交换和集中管理力度，加快城建档案信息化建设步伐，把城建档案馆建设成为城市建设的重要数据库和地下管线工程的查询平台，更好地实现信息资源社会共享。
2.4开展地下管线普查工作，加强动态管理。
地下管线普查普测，是一个城市为解决地下管线资源现状问题开展的地下管线情况调查、管线探测、管线综合图编绘和资料汇集工作，是解决历史遗留问题的唯一手段。这是一项综合性的城市管理工作，需要相关部门共同参与。城市在发展，管线必然要延伸，有的管线将被改造或废弃，要加强动态管理，及时编制和报送完整、准确的竣工档案。由于管线普查只是一种补救措施，它不可能一劳永逸。
2.5采用现代化手段，加强地下管线档案的管理
组成及功能地理信息系统是在计算机硬件技术和软件技术支持下，收集、储存、管理及分析各种空间信息，用很多形式输出图形和数据产品，帮助企业或政府等做好预决算的一个计算机系统。GIS可以理解为属性数据与空间数据的综合体，它主要具有三方面特点，具有动态性与空间性，能够收集、分析并管理各种地理信息，计算机系统支持是GIS的最重要特点，是计算机系统使得GIS可以准确快速的对地理系统进行动态分析与空间定位，GIS系统的计算机程序能够模拟各种地理分析方法，并作用于空间数据信息，分析有用的信息。GIS由计算机软件系统、硬件系统及地理数据三部分组成。软件系统又包含地理信息系统的软件、应用分析程序及其他支持软件。硬件系统主要有计算机和服务器、打印设备及数字化设备构成。数据库系统的数据有属性数据与几何图形数据两种。GIS具有采集数据、转换数据、编辑数据、储存数据和组织数据功能，能够将数据概化、格式化。
二．城市地下管线管理工作的主要内容及特点
城市管线是埋在地下的各种通信、给水、电力、燃气、工业及污水管线，地下管线是市政工程里的一种重要基础设施，它担负着传输信息、传送能源及排放废物的重任，是城市不断发展的重要物质基础。城市管线规划管理的主要特征就是要重视各类管线系统性，充分运用现状管线，把现状管线与规划管线有机结合到一起，提高管线的可操作性，满足各种规范要求。城市管线管理工作包含调查现状、制定规划方案、征求意见等，调查管线现状含有现场踏查与资料收集，深入了解道路地形情况、现有管线分布情况、管线属性数据及土地运用情况，掌握管线所在道路的宽度、位置等信息，收集有关市政工程的各种专项研究或报告，按照城市功能规划需求，制定管线布置方案，并合理听取有关单位意见，不断完善管线工程方案。规划与管理城市地下管线时，管线的埋设方法、周围环境保护措施及退让距离有一定区别，设计人员及管理人员要反复比较，多总结工作经验，有效协调地下管线和建筑构及道路桥梁的地下结构问题。
三．GIS在城市管线管理系统中的运用
1地下管线管理系统的建立背景
伴随我国城市进程脚步的不断加快，地下管线设施作为城市重要基础设施，发展的迅速。我国很多城市的地下管线状况都很复杂，一些城市已经实施地下管线探测与普查工程，因为管线分布范围较广、种类较多，获得地下管线的资料数据量非常大，也有些管线资料表格图文不一致，精度和来源不明确，管线数据资料信息一直处在更新状态。如果没有掌握地下管线分布，盲目的施工极易导致停气、停水，严重时可能导致灾害事故发生。GIS能够实现管线管理信息动态管理，给城市的建设与规划提供服务，确保地下生命线安全运转。
2管线信息管理系统设计
系统设计是GIS系统所有研制工作的中心，系统设计既要完成各种模式要求的任务，还要实现设计系统的不断优化。设计系统时，要尽可能的少建立中间文件，控制文件扫描次数，从而才能提升系统运行效率，要提高系统控制力，需要拟定字符错误与数字出错的各种校验方法，运用数据文件过程中，必须设置口令，避免数据被修改或发生泄漏，确保仅有经过特殊通道才能储存数据。提升系统可变性可以通过设计各种模块，把整个系统根据功能分成多层模块，各模块仅执行一项功能，这样的系统具有良好的可变性。地下管线信息的管理系统分成几个子系统。
3系统各功能组织GIS系统
具有管线数据编辑和输入功能，基本管线信息与基础地形图要适应数字化、图形矢量化及实测数据读入等输入方式，编辑模块需要具有编辑图形所用的工具，能够变换图形、转换坐标及地图投影形式，管线数据编辑具有属性与图形联动编辑功能，实现图库联动，并可以维护管线数据。系统要有管理海量图库的能力，能够统一管理测量区里的所有地形图，含有删除、检索、增加等，可以结合多种方向进行调整，满足不同客户需求。管线数据信息检查功能含有线号与点号的重号检查、管线属性规范性与合理性检查、管线特征值检查及测量点超限检查。管线信息统计和查询功能含有属性信息与空间信息双向查询、空间定位查询，系统分析统计可以根据属性信息查询作为参考。管线信息的分析功能对系统实际应用具有重要意义，设计管线工程时管线分析功能根据设计单位的需求可以分析管线碰撞及最短路径，提供相对最佳设计路线提供参考或给各种管线事故的抢险工作提供指导。
四．结束语
二、在中心城市规划区范围内新建、改建、扩建包括城市给水、排水、燃气、电力、电信、广播电视、公安交通、路灯、工业等地下管线及其附属设施，应当遵守本规定。
三、市规划建设行政主管部门负责管线工程的规划管理。市发改、国土、经委、水务、人防、供电、电信、交通、城管、公安、文物、广电等部门，根据各自职责协同实施本规定。
四、地下管线建设及运营活动按照“谁投资、谁受益、谁维护、谁监管”的要求坚持统筹规划、合理布局、保障安全原则。
五、管线产权单位应当根据动态管理要求，适时组织管线普查、修测，并在城市总体规划指导下，编制各专业规划，按规定批准后，纳入集中统一管理。
六、管线的规划管理是城市规划与管理的重要内容，各项管线建设工程必须符合城市规划，并申办有关规划建设行政许可。
七、各类管线原则上必须敷设于地下，鼓励和支持推广先进技术，采用新材料的新工艺。
八、管线工程建设原则实行年度建设计划预审制。为统筹安排、综合平衡、合理组织管线工程建设，管线建设单位应当将第二年度管线建设计划在每年12月20日前报送至市规划局，需开挖城市道路的应依法申办行政许可，并告知市市政处。
九、管线路由及工程实施方案应当委托有资格的设计单位设计，其施工按要求实行有测绘资格的单位施工前放线、覆土前竣工测量等规定。管线建设单位在竣工验收6个月内，按规定要求，向市城建档案馆报送竣工资料。
建设单位未经规划许可或未及时向市城建档案馆报送管线工程竣工资料的，因城市规划建设需要，涉及管线迁移、改造的，由该管理权属单位承担迁移、改造费用。
城市地下管线规划作为城市规划的组成部分，依附于城市总体规划，与城市规划的法规体系基本相同，即作为城市地下管线规划行政的依据的城市法律规范体系。
（一）我国城市规划法制建设历史回顾
新中国成立以来，我国城市规划的法制建设大致经历了以下的过程：上世纪50年代，我国学习前苏联的经验，颁布了《城乡规划编制办法》；1978年全国城市工作会议，中央了《关于加强城市建设工作的意见》；1984年国务院颁布《城市规划条例》；1989年12月26日，七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发，1990年4月1日，《城市规划法》正式施行；2007年10月28日，十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发，2008年1月1日，《城乡规划法》正式施行。
（二）城市地下管线规划法规体系
1、城乡规划法
《中华人民共和国城乡规划法》是国家法律，主要协调城乡空间布局，调整城乡规划与经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系。通过它，确立了城乡规划法规与其他法律法规之间的相互关系；确立城市规划编制、审批的各类主体，建立城市规划行政的程序和框架；确定对违法行为的处置方式及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的运作机制。
2、城市规划实施性行政法规
主要是根据国家城市规划法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织及相应的行政行为。其中包括：国家和地方政府的各级城市规划行政主管部门的职责、权力和义务；中央和地方各级行政部门之间的相互关系以及在城市规划实施过程中的相互分工和协作；制定城市规划和城市规划实施管理的基本程序和主要原则；明确政府城市规划管理的操作过程及运作机制的互动关系。如建设部制定的《城市规划编制办法》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《城市黄线管理办法》等。
3、地方城市规划法规
地方城市规划法规，由地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合地方社会、政治、经济、文化等方面的具体情况，明确地方城市规划制度的具体框架，划分地方立法、行政、司法等部门之间的分工和协作，用来确定地方城市规划行政管理部门的基本组织和相应的职责权限，明确当地规划编制、实施的具体程序和原则，建立城市规划法规与地方法规之间的相互协同关系，对违法行为处置的主体和相应的量度原则等。如《北京市城市规划条例》、《吉林省城市规划条例》、《吉林市城市规划管理条例》等。
4、城市规划行政规章
包括国家和地方城市规划行政主管部门制定的、有关保证城市规划顺利开展的规章制度。该类法规应当能够覆盖城市规划过程中所涉及的城市规划部门内部、城市规划部门与社会各部门及个人与城市规划直接相关的所有行为。确立这些行为合法化的途径、界限、组织机制和相应的原则，对违法行为进行处置的程序和量度标准等；同时应当包括城市规划编制和城市规划实施的依据、决策途径和相应的行政措施。
5、城市地下管线规划相关的法律法规
城市地下管线规划与城市的建设和发展过程中的其他所有行为密切相关，既受到规范这些行为的法律法规的制约，同时也对这些行为进行规范。与其相关的法律法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》，以及《中华人民共和国城市道路管理条例》、《中华人民共和国城市绿化管理条例》等。同时，城市地下管线规划作为政府行为，必须符合国家的行政法律的有关规定，包括：《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等。
6、城市地下管线规划技术标准与技术规范
城市地下管线规划技术标准与技术规范是城市地下管线规划行政的技术依据和城市地下管线规划管理具有合法性的客观基础。它的内容应当能够覆盖地下管线规划过程中所有的、一般化的技术行为。技术标准与技术规范同样包括国家和地方两个层次。地方性的技术标准与规范可以与国家的技术标准与规范重叠，并根据地方条件作出相应的修正。
（三）城市地下管线规划的行政权力、行政行为及实施管理体制
城市地下管线规划的运作与公共政策、公共干预密切相关，是一种政府的行为。根据现代行政法制的原则，城市地下管线规划管理的各项行为都要有法律的授权，并依法施行管理。法国学者拉卡兹（Jean-PaulLacaze）说过，“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。对城市及城市地下管线的建设和管理是城市政府的一项主要职能，与行政权力密切相关。城市地下管线规划作为城市政府的一项职能，其行政权力来源于立法授权。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及其他的有关行政法律赋予了各级政府领导和管理城乡建设的权力。《中华人民共和国城乡规划法》赋予了城市政府及其城乡规划主管部门在审批、实施城市地下管线规划及城市地下管线规划行政执法方面的种种必要权力。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》及其相关法规和配套法规，已经使各级城市规划行政主体获得了相应的授权。《城乡规划法》实施时间虽然不长，与其配套的法规还有待完善，但已经在原有基础上进一步明确了城市地下管线规划管理的原则、内容和程序。行政行为是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。作为城乡建设工作的重要环节，城市地下管线规划管理权由被宪法和法律赋予职权的中央和地方人民政府及城乡规划行政主管部门行使。城市地下管线规划行政行为具有以下特征，一是规划行政主体的行为；二是规划行政主体对城市地下管线规划进行管理的行为；三是产生法律效果的行为。由于行政行为是一种依法行为，所以行政行为的内容必然都是对权力和义务的规定，也就是行政行为对一定权力和义务或法律事实的影响。在城市地下管线规划的编制、实施过程中，城市地下管线规划行政行为主要有以下几个方面的内容，一是设立权力和义务；二是撤消权力和免除义务；三是变更法律地位；四是确认法律事实。城市地下管线规划实施管理，就是按照法定程序编制和批准的规划，依据国家和各级政府颁布的城市地下管线规划管理有关法规和具体规定，采用法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市地下管线的建设活动进行统一的安排和控制，保证城市地下管线规划的目标以及城市总体规划的目标得以实现。《中华人民共和国城乡规划法》为我国城市地下管线规划的实施管理体制提供了法定依据，该法还授权省、自治区和直辖市的人民代表大会常务委员会可以依法制定各地的实施细则。目前，我国正处于经济转型的关键时期，政府职能也在发生着转变，城乡规划体系也在悄然变革，以适应经济发展的需要。尽管我国各地在城市地下管线规划实施的管理细节方面略有不同，但基本程序还是一致的，基本按如下程序实施：一是工程建立依据，主要有工程计划依据、规划依据、法规依据和经济技术依据。二是报建审批，这是城市地下管线规划实施管理的关键程序，是对建设用地和建设工程的超前服务，经受理审查、现场踏勘、征询相关部门意见等环节后，审批下发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的过程。最后，签发建设用地和建设工程规划许可证绝非是城市地下管线规划实施管理的终结。城市地下管线规划行政主管部门还必须负责对建设项目规划审批后的检验和监督检查工作，对违法建设行为要依法进行处罚。
（四）《城乡规划法》的实施对地下管线规划管理的影响
《城乡规划法》通篇强调了政府及其规划主管部门在城乡规划编制、实施、修改和城乡规划监督检查各阶段的职责，明确了相应的法律责任，加大了对行政权力的监督制约，这是我国现行的行政法领域的一次突破。一是在政府的规划职责、行政程序补偿赔偿责任、法律责任等方面做出了严格规定。二是强化了对行政权力的监督制约，明确了在规划编制、审批、修改和实施等全过程的人大监督。上级行政部门监督以及全社会公众监督的法律权力和义务，为形成完善的城乡规划监督机制提供了法律保障。这些新增内容，不仅有利于增强城乡规划的权威性、严肃性，减少规划随意调整，不按规划实施建设等行为，还可减轻城乡规划主管部门面临的各种压力，杜绝暗箱操作等现象。《城乡规划法》较《城市规划法》在对城市地下管线规划工作中存在的规划执行难，违法处罚标准等问题细化了不同主体的不同法律责任，提出了具体的解决办法，加大了处罚力度，进而能进一步遏制违法建设行为。《城乡规划法》的实施，将对城市地下管线规划管理工作带来新的历史机遇。
二、我国大部分城市地下管线规划管理的基本情况
（一）规划管理机构的历史沿革
新中国成立后，我国于1952年成立了最早的国家规划管理机构，即建工部城市建设局。1955年，该局改为国家城市建设总局，为国务院直属机构。1956年，撤销城建总局，设立了城市建设部。“”期间建工部撤销。1979年中央批准成立国家建设总局。1982年全国人大正式批准国家建委、国家建工总局、国家建设总局等单位合并成立城乡建设环境保护部。1988年3月，该部改名为建设部。1998年，经全国人民代表大会批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），设置建设部，是负责建设行政管理的国务院组成部门。其主要职能包括：研究拟定城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、市政公用事业的方针、政策、法规，以及相关的发展战略、中长期规划并指导实施；指导全国城市规划、村镇规划、城市勘察和市政工程测量工作；负责国务院交办的城市总体规划和省域城镇体系规划的审查报批；参与土地利用总体规划的审查；管理城市建设档案等。目前，国家城市地下管线规划行政主管部门是住房与城乡建设部城乡规划司及城市建设司，其职责分别为：城乡规划司：研究拟定全国城市发展战略及城市、村镇规划的方针、政策和规章制度；组织编制和监督实施全国城市和村镇体系规划；负责国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批；参与土地利用总体规划的审查；承担对历史文化名城相关的审查报批和保护监督工作；指导全国城市规划执法监察；指导城市和村镇规划；指导城市地下空间的开发利用。城市勘察和市政工程测量工作；拟定规划单位的资质标准并监督执行；提出城市规划专业技术人员职业资格标准。城市建设司：研究拟定城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章；指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作；指导城市规划区的绿化工作；负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作；指导城市规划区内生物多样性工作；指导城市规划区内地下水的开发利用与保护；指导城市市容环境治理和城建监察。
（二）规划管理体制
城市规划管理体制可以简单地分为中央集权和地方自治两种，而我国根据自己的国情，采取的是一种介乎二者之间的混合型管理体制。我国城市规划体系实行的是双重领导，即既有规划系统上下级的垂直领导（纵向），又有规划管理部门所属地方政府的领导（横向），其中纵向为：中央（建设部、国土资源部）—省级（省建设厅、直辖市规划委员会或规划管理局）—地市级（独立规划局；或与国土局合署（沈阳市规划和国土资源局）；城建局；城市建设委员会等）；其横向则为所在地区政府的领导。
三、我国城市地下管线规划管理的公共政策与公共管理属性
（一）公共政策、公共管理及公共产品的概念
公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。在现代社会，公共问题层出不穷，且问题愈加复杂，性质越来越严重，对其解决和处理亦更加趋于艰难。政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以保证国泰民安，社会和谐，应该说是当今政府公共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。公共政策的定义，可谓是多种多样，不胜枚举。有学者从广义的角度去界定公共政策，戴伊认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”；也有学者从狭义的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”（CochranandMalone）；政治学家伊斯顿则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性的分配；也有的认为公共政策是指政府解决公共问题的规范、措施和方法。我国权威教材《公共管理学》对它的定义为：公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。所谓公共管理，它是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理具有以下特点：公共管理承认政府部门治理的正当性；强调政府对社会治理的主要责任；强调政府、企业、公民和社会的互动以及在处理社会及经济问题中共同承担的责任；强调多元价值；强调政府绩效的重要性；既重视法律及制度建设，又关注管理战略及方法；以公共利益为目标。公共管理机构的职能则主要包括：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。公共产品则是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物资产品和服务项目。随着社会文明与现代化程度的提高，公共产品日益丰富，如公路、桥梁、排水管线、城市绿地、广播电视、国家安全、基础教育、自然科学与公共技术成果以及其他社会福利项目等。可见公共产品已不是通常意义上的物质产品，更严格地说它是一种公共服务。西方经济学者一般将企业消耗的物质生产资料和个人消费的物质生活资料称为私人产品，而将那些非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要的服务型项目以及公共生活环境条件称为公共产品。
（二）城市地下管线的公共经济性分析
在市场经济条件下，产品之间总是存在差别的，存在着不同程度的不可替代性；另一方面，一些交易成本也会阻碍资源的自由转移。这些因素都会增强个别生产厂家影响市场的能力，削弱市场的竞争性。在城市地下管线系统中，一些行业如通讯、电力、供水、燃气等，可以通过大规模生产来降低单位成本，提高收益，一旦占据了一定的市场，实现了规模经济，就会阻碍潜在竞争者的进入。在城市地下管线中，既有完全的非竞争性和排他性的“纯公共产品”，这类产品必须由政府投资，如雨排水管线、污排水管线等；也有所谓的“准公共产品”，如供水管线、燃气管线、有线电视管道等；还有“竞争性产品”，如存在竞争者的供热管线、通讯光缆等。
1、城市地下管线的双重性和效益特性
城市地下管线大部分是介于非经营性和纯经营性之间的城市基础设施。既有为社会发展服务的公益性成分，也有可以通过运营获得经济效益，甚至是可以竞争的一面，既有公共性的一面，又有盈利性的一面。城市地下管线产品竞争性与公用性、盈利性与非盈利性之间，以公用性和非赢利性为主。其公共性主要体现在两方面：一是任何一项城市地下管线工程都不仅仅是为某个部门、企业或个人而特设的，而是为城市的整体功能提供的社会化服务。二是城市地下管线的服务对象既有企业也有居民。据资料显示，城市自来水的30%，燃气的50%用于居民生活服务，而其余的均为企业物质生产服务。城市地下管线的公共性决定了其社会效益高于经济效益，间接效益大于直接效益，整体效益先于局部效益，长期效益重于短期效益，不可计量效益多于可计量效益。
2、城市地下管线运行的协调性与系统性
城市地下管线是一个有机的综合系统，也是城市内部一个相对独立的子系统，作为一个子系统，其本身又是由分类次子系统组成的。城市地下管线的自身系统性决定了其运行的系统性，又决定了其必须具有协调性，才能保证城市功能的正常发挥。其协调性表现为城市地下管线必须与城市经济发展水平、城市总体规划、人口规模等保持协调发展，各分类次子系统的功能要相互匹配。
3、城市地下管线规划、建设的超前性与形成的同步性
首先，城市地下管线规划在时间上具有超前性，作为城市生存和发展的前提，城市地下管线规划必须先行。其次，是容量上的超前性。随着城市化进程的加快，城市对各类地下管线的需求会越来越高，但地下管线的建设由于工期长、涉及面广等原因，不可能随意地变动和实施。因此，其规划和建设必须具有前瞻性和超前性。“马路拉链”是大家比较熟悉的现象，其根源就是在修建城市道路时，地下管线没有按照规划超前性原则一次建成。重复施工，既浪费了人力和物力，又影响了市容。城市地下管线形成的同步性是指城市地下管线是要与其他相关设施相配套的，只有如此才能形成服务合力。地下管线建设过分超前于其他相关设施会造成无谓的投资闲置和浪费，而滞后又会影响服务合力和整体效能的发挥，因此地下管线建设必须在时间和计划安排上具备形成同步性。
4、资金回收的长期性与间接性
城市地下管线的运行和管理，主要是为了提高城市的发展条件和满足城市的正常运转，增进城市的总体效能。除个别项目外，大多数地下管线的投资费用不可能从其运行中直接收回。根据国际调查资料显示，通信事业的总效益中，直接效益仅占5%－10%，间接效益却能高达90%－95%。一次性投入大，使用期限长，设施建设的社会效益、经济效益和环境效益在短期内难以得到反映，只有通过一段长期的使用和运营才能表现出来。
四、政府在城市地下管线规划管理中的角色
市场经济体制下，政府对城市地下管线的管理和经营与计划经济时代有很大的不同：
（一）政府是城市地下管线规划管理的权力主体
政府始终是城市地下管线合理规划及建设的协调者。城市的可持续发展和功能定位等问题不仅关系城市自身的发展，也直接影响到区域的发展和稳定，乃至国家的前途和命运。因此，城市地下管线规划管理就显得极为重要。城市地下管线规划管理隶属于公共权力的范畴，必须由政府代表人民群众行使这一权力。
（二）政府是城市地下管线建设项目的投资主体之一
由于城市地下管线的公益性和非排他性，政府就成为提供其建设资金的主体和中介。从国际经验来看，大约90%的基础设施基金来自政府。政府介入城市地下管线类设施建设与经营的方式无外乎有两种，即政府直接投资并控制运营企业生产和政府投资但间接调控运营企业生产。政府应该对非经营性和社会效益大的项目完全纳入政府预算。
五、我国城市地下管线规划管理的行政体制环境与社会功能分析
所谓城市地下管线规划的社会功能，是指其在社会生活各个方面所发挥的作用。从公共政策的角度考察，城市地下管线规划不是一种纯粹的技术手段，而是在一定的环境条件下发挥其社会功能的，必须将其放在特定的社会背景和制度环境下研究，在这里着重分析一下行政体制环境的影响。根据我国政府中城市规划职能的设置情况，可以将建立新中国50多年的历史划分为四个阶段：统一规划时期（恢复初期）、规划与计划走向分离的时期（“一五”计划期间）、规划扰时期（“”至“”期间）和规划职能分置时期（改革开放以来）。基本上是从统一的政府城市规划职能，向城市规划职能分置的分化过程。这样一种分化的局面，虽然有政府按行业管理部门的需要的好处，但是忽视了政府规划的整体性，忽视了城市规划的综合性，不可避免地冲击到城市地下管线规划管理。
第一条为加强城市规划管理，保证城市规划的实施，根据《城市规划法》、《四川省<城市规划法>实施办法》、《*市总体规划》，结合本市实际，等制定本实施细则。
第二条制定和实施城市规划，在*市行政区域内新建、扩建、改建各项建设工程，必须遵守实施细则。
第三条*市规划和建设局负责*市规划内的城市规划工作。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在城市总体规划中划定。
各（市）县规划部门按照本细则规定的权限负责各县（市、区）辖区内的城市规划工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好城市规划的监督、检查工作。
*市经济技术开发区城建分局业务上受市规划和建设局领导，根据授权分管划定范围的城市规划工作。
第二章城市规划的编制
第四条*市城市规划区内的城市规划管理的技术规范，按《*市城市规划管理技术规定》执行。
第五条城市总体规划调整或者修订后，城镇、县（市）人民政府所在地镇以及重要建制镇的总体规划应当进行相应调整或者修订。调整或者修订工作由原组织编制部门负责。调整或者修订后的总体规划应当按照原报批程序报批。
第六条*市规划部门应当在城市总体规划调整或者修订后以及认为必需时，负责组织对分区进行相应的调整或者修订。分区规划调整的内容应当报市人民政府备案。修订后的分区规划应当按照原报批程序报批。
第七条*市规划和建设局可以在认为必需时负责组织对控制性详细规划进行调整或者修订。
第八条城市总体规划和分区规划经批准后，原组织编制部门应当向社会公布。
第九条有关部门应配合城市规划和建设局开展城市规划编制工作，提供编制城市规划所需要的基础资料。规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家有关规划设计资格的规定。
第十条*市人民政府可以根据城市发展需要，对已批准的城市总体规划进行局部调整，同时报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案；凡涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局等重大变更的，须经市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报省人民政府审批。
第十一条*市规划和建设局可以根据发展需要，对分区规划进行局部调整，报市人民政府备案；凡涉及用地布局和分区功能等重大变更的，须报市人民政府审批。
第十二条*市规划和建设局规划管理科可以根据规划管理和执行具体情况，代规划和建设局对个别地块的性质和指标等进行调整，但个别调整应满足下列前提：
1、调整事项应由业主（建设方）提出申请，且申请理由正当。
2、调整事项不涉及对原规划布局、结构、功能分区等方面的重大改变，不影响公共利益。
3、调整内容应经专家组集体讨论通过，并以省政府派驻*市规划督察员参加专家会、表示赞同为有效。
4、调整个案确无法召集专家会的，规划管理科应当填写规划督察工作衔接表，说明调整事由及拟办意见，书面征求督察员同意后方可调整。
第三章建设工程的选址和布局
第十三条各项建设工程的选址和布局，必须符合《*市城市总体规划》和本实施细则规定编制的各项城市规划。
第十四条大中型工业项目的可行性研究和选址工作，应根据城市规划要求充分论证，可行性研究报告的审批，应征求*市规划和建设局的意见。
主城内的土地利用应当以第三产业发展和生活居住的需要为主，严格控制新增工业用地。
主城区内现有有污染的工业企业应当限期治理，并应当有计划地迁往规划的工业区或者按照规划要求对其用地性质进行调整。
工业建设项目的有关环保、市政、能源、交通、绿化等设置或设施，应同步建设，同时使用。
第十五条仓库和堆场的设置，必须根据城市规划要求，按使用性质、物资流向、运输方式和安全防护规定统筹规划、合理布局。危险品仓库应布置在远郊，市区内现有不符合城市规划要求和安全防护的危险品仓库、堆场，应有计划地外迁。仓库区内应有相应的停车和装卸场地，不得占用城市道路停车或装卸货物。
第十六条建设项目正式立项前，市规划部门应当参加有关选址工作。项目审批主管部门在审批项目建议书时，应当征求*市规划和建设局的意见。可行性研究报告报请批准时，必须附有*市规划和建设局的选址意见书。
第十七条对下列建设项目，建设单位应当按照向*市规划和建设局申领选址意见书：
（一）需征用、拨用土地的；
（二）需通过出让方取得国有土地使用权的；
（三）改变原土地使用性质使用土地的；
（四）农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业需使用农民集体所有制土地的；
（五）需临时使用30亩以上土地的；
（六）其他需编制可行性研究报告的。
对上述建设项目，项目审批主管部门应当在建设单位提交规划部门核发的选址意见书之后，方可下达建设项目的正式立项批准文件。
第十八条申领选址意见书的一般程序：
（一）建设单位向市规划部门提交申请报告、有效的项目建议书和必要的图件，并填写建设项目选址申请表；
（二）市规划部门应当根据建设项目的性质、规模和城市规划要求，在收到上述图件之日起的30日内提出选址意见，核发选址意见书。
选址意见书的内容应当包括建设项目的选址、初步用地范围和有关规划要求。
第十九条除可行性研究周期较长的重点建设项目外，建设单位应当在领取选址意见书之日起6个月内，向核发该选址意见书的规划部门申领建设用地规划许可证。确有困难的，应当申请延期。逾期未申请建设用地规划许可证又未申请延期或者申请延期未获批准的，该选址意见书自行失效。
选址意见书的延期期限不得超过6个月。
第四章建设用地的规划管理
第二十条对下列建设项目，建设单位必须向市规划部门申领建设用地规划许可证件（包括建设用地规划许可证和临时建设用地规划许可证，下同）：
（一）以划拨方式取得国有土地使用权的；
（二）以出让、租赁等有偿方式取得国有土地使用权的；
（三）以转让方式取得国有土地使用权且改变规划部门确定的原地块用地性质的；
（四）农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，需使用农民集体所有制土地进行建设的；
（五）工程施工中因堆放材料或者设置运输通道等需要临时使用土地的。
第二十一条建设单位申领建设用地规划许可证，应当向规划部门报送建设用地规划许可证申请表、有效的建设项目批准文件、选址意见书、拟用地范围的地形图（一式6份），以及由规划部门指定的其他图件，其中以招标、拍卖方式出让的地块，还应提交土地出让合同。
规划部门应当在收到上述图件之日起15日内审查完毕，对符合要求的，核发建设用地规划许可证。
建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请办理有关用地手续。
第二十二条申领临时建设用地规划许可证的一般程序：
（一）建设单位向市或者县规划部门报送临时建设用地规划许可证申请表，并附建设项目的批准文件及拟用地范围内的地形图（一式4份）；
（二）市规划部门在收到上述图件之日起30日内审查完毕，对符合要求的，核定临时用地位置和界限，提出使用要求，核发临时建设用地规划许可证。
建设单位取得临时建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申领临时建设用地批准文件。
第二十三条建设单位在领取建设用地规划许可证件之日起的12个月内，未能取得建设用地或者临时建设用地批准文件的，可以向原发证部门申请延期；逾期未申请延期或者申请延期未获批准以及延期后又到期的，建设用地规划许可证由原发证部门公告失效。
建设用地规划许可证件延期期限不得超过6个月。
第二十四条土地管理部门核发建设用地批准文件，应当以规划部门核发的建设用地规划许可证件为主要依据。确需改变建设用地四至范围的，应当征得核发建设用地规划许可证件的规划部门的同意。
土地管理部门核发的建设用地批准文件，应当抄送规划部门备案。
对土地管理部门依法收回的土地，原建设用地规划许可证件自行失效。
第二十五条国有土地使用权的出让，必须符合城市规划。
以招标、拍卖方式出让的地块，应当将市、县规划部门提出的规划设计条件及附图作为土地出让合同的组成部分；以协议方式出让的地块，土地出让合同中的用地性质和用地范围必须符合建设用地规划许可证的要求，市、县规划部门确定的主要经济技术指标应当作为土地出让合同的组成部分。
第二十六条依法转让国有土地使用权的，受让方应当按照规划部门确定的原地块的规划要求使用土地，土地使用权转让合同必须附有原出让合同的各项规划要求及附图，并由受让方持土地转让合同向规划部门办理登记手续；确需改变转让地块用地性质的，受让方应当在签订土地转让合同前重新申领建设用地规划许可证。
划拨用地的转让，受让方应当按照土地协议出让程度的规定向规划部门提出申请，由规划部门重新核发用地性质并提出有关规划要求，核发建设用地规划许可证。受让方取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权出让手续。
第二十七条建设用地使用权在出租、抵押期间内，承租方和抵押人必须严格按照建设用地规划计可证确定的土地使用性质和规划要求使用土地，不得进行变更。
第二十八条农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业使用农民集体所有制土地进行的建设，应当符合城市规划的要求，在乡镇工业布局规划和乡镇工业小区详细规划的指导下合理布局、集中安排，并应当服从市人民政府作出的调整用地的决定。
第二十九条规划部门在核定建设用地界限时，可以将相郊的城市规划道路、绿地、高压供电走廊、河道控制地带等规划用地同时划入建设用地拆迁范围。
对应当设置防护地带的建设项目，规划部门可以将防护地带一并划入建设用地范围。
第三十条严格控制临时用地。建设项目施工所需的临时设施，应当在建设用地范围内安排。临时用地的使用期限一般不得超过2年以上，确需处延长使用期限的，建设单位应当在期满前向原核发临时建设用地许可证的规划部门重新申领临时建设用地规划许可证。
临时用地使用期满，或者在使用期间因城市建设需要必须另作安排的，建设单位应当在期满前或者接到规划部门调整用地通知之日起30日内归还用地并拆除地面附着物。
第三十一条因抗御自然灾害、紧急军事行动等特殊情况确需使用土地的，经县级以上人民政府批准，使用单位可以在使用土地后3个月内向规划部门申请补办建设用地规划许可证件。
第五章建设工程的规划管理
第三十二条在城市规划区内，任何单位或者个人新建、改建、扩建各类永久性建筑物、构筑物，包括房屋建筑、围墙、烟囱、水塔、发射台、输电线塔、储罐、城市雕塑、城市绿地（包括环形岛、滨河绿地、住宅绿地等）、广场、停车场、公园等，应当向市规划部门申领建设工程规划许可证。
新建、改建、扩建下列临时性建筑物、构筑物，应当按照前款规定的管理权限申领临时建设工程规划许可证：
（一）具有基础、墙壁、屋面的临时性房屋建筑；
（二）临时性围墙；
（三）沿城市道路、广场设置的各类广告设施、宣传牌、霓虹灯设施、广告灯箱、标牌、各类显示装置以及设置于道路上的宣传橱窗（公交候车亭）；
（四）城市道路、广场两侧建筑及其他地段建筑的门面改造、装修工程（包括店招设置）；
（五）临时用地上的建筑物、构筑物。
第三十三条任何单位新建、扩建、改建下列道路、河道、桥涵、铁路、管线、地下通道等工程设施，应当向市规划部门申领建设工程规划许可证件：
（一）市区内路幅12米以上的城市道路及7米以上的居住片区内道路；
（二）市域内的国道、省道及县际公路；
（三）主城、城镇内的河、湖以及市域内其他5级以上通航河道的码头、堤防、防砌工程和闸坝等水工构筑物；
（四）市域内的铁路干线、支线、专用线和站（场）；
（五）涉及上述（一）至（四）项规定工程的桥梁、涵洞；
（六）人行天桥、地下通道、轨道交通设施；
（七）微波和无线电收发讯装置（塔架）；
（八）市区内的交通广场、停车场、公交站（场）和同动车出入口；
（九）市区内的下述管线工程：
1、管径100毫米以上的给水管；
2、管径230毫米以上的雨、污水管道，底宽大于500毫米的排水沟渠；
3、液化石油气管和管径100毫米以上的煤气管；
4、热力管（沟）；
5、电力、电讯、广播电视、地下电缆（沟）及架空线缆；
6、电车架空线及电缆；
7、路幅12米以上的城市道路两侧的路灯线（杆）；
8、工业管道及各类管线的架空管架。
（十）县域内的下述管线工程：
1、电压35千伏的过境电力线和超过35千伏的电力线；
2、长途电讯线及市联网的电讯地下电缆；
3、与市联网的给水、排水、煤气、热力以及其他管线工程。
前款规定范围以外的道路、河道、桥涵、管线等工程设施，位于市区内的，建设单位可以免于申领建设工程规划许可证件；位于县域内的，建设单位应当向县规划部门申请领取建设工程规划许可证件。
第三十四条建设工程规划许可证实行正、副本制。除不得凭建设工程规划许可证副本领取房屋产权证明外，副本与建设工程规划许可证具有同等法律效力。
第三十五条建设单位申领建设工程规划许可证，应当先向规划部门提出申请，并提交以下图件：
（一）建设项目的批准文件；
（二）拟建用地的权属证书或建设用地规划许可证；
（三）拟建范围的地形图（一式3份）；经规划部门指定的工程还需提交拟建范围的地下现状综合管线图。
需进行规划方案设计的建设工程，建设单位应当在取得规划部门核发的规划设计范围和规划设计要点之日起的12个月内或者在规划部门指定的期限内，向规划部门报送规划方案图（一式3份），经规划部门审查同意后，方可进行初步设计或者施工图设计。
规划部门应当在收到下述图件之日起15日内审查完毕，对符合要求的，核发建设工程规划许可。
（一）建设工程规划许可证申请表；
（二）需办理建设用地手续的，提交建设用地批准文件；
（三）需进行初步设计的，提交初步设计批准文件；
（四）拟建范围内的地形图（一式3份）；
（五）建设工程的施工总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图、基础图（一式3套）；
（六）有关主管部门对施工图的审核意见；
（七）规划部门指定的其他图件。
对设计周期较长的建设项目，建设单位可以向规划部门先申领基础部分的建设工程规划许可证副本。
规划验收合格的建设工程，建设单位凭建设工程规划许可证副本向规划部门申请换发建设工程规划许可证。
第三十六条申领临时建设工程规划许可证按下列程序办理：
（一）建设单位向规划部门提出书面申请，并提交以下图件：
1、临时建设项目的批准文件；
2、拟建用地的权属证书或者建设用地规划许可证件；
3、拟建用地的地形图（一式2份）；
（二）规划部门划定拟建工程的建设位置，提出有关规划要求；
（三）建设单位填报建设工程规划许可证申请表，并附以下图件；
1、需办理建设用地手续的，应当附建设用地批准文件1份；
2、施工图3份；
3、按期拆除保证书；
4、其他指定的图件；
（四）规划部门应当在收到上述第（三）项规定的图件之日起7日内审查完毕，对符合要求的，核发临时建设工程规划许可证。
第三十七条建设单位在取得建设工程规划许可证件之日起的6个月内，应当开工建设。确需延迟开工日期的，应当向原发证部门申请延期。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，该建设工程规划许可证由原发证部门公告失效。
建设工程规划许可证件延期限期不得超过6个月。
第三十八条临时建设工程的使用期限一般不得超过2年。确需延长使用期的，建设单位和个人应当向原核发临时建设工程规划许可证的规划部门重新申领临时建设工程规划许可证。临时建设工程作用期满或者因城市建设需要不能继续使用的，建设单位或者个人必须无条件拆除。
第三十九条禁止占用现有道路建设房屋建筑。
严格控制在现有路幅外、规划路幅内建设房屋建筑。经鉴定确系险房的，经规划部门批准后，可以在原地按照原面积、原高度进行翻建。内廊式人行道属于城市道路，任何人不得占用。
第四十条河道保护线范围内不得建设与河道、河道管理或者绿化工程无关的建筑物、构筑物。
旌湖两岸绿化控制线和建筑退让线由市规划部门另行划定。
第四十一条城市绿化用地范围内不得建设与园林、绿化工程无关的房屋建筑。
第四十二条在文物保护保护范围内确需进行建设的，应当经原公布文物保护单位的人民政府或者上一级文物主管部门批准。
在文物保护单位的建设控制地带内新建房屋建筑，其设计方案应当经市文物主管部门同意。
第四十三条在规划及现有的高压供电走廊控制范围内不得建设任何影响安全的建筑物、构筑物。
第四十四条任何建筑物、构筑物不得压占城市地下管线，其退让管线的距离应当符合有关技术规定。
第四十五条在经市人民防空管理部门和市规划和建设局共同确定的重要人防工程安全保护范围内进行建设的，规划部门在核发建设工程许可证前，应当征得人民防空管理部门的同意。
第四十六条新建公共建筑、居住片区，建设单位必须按照国家及省、市的有关规定建设各类配套设施，并且与主体工程统一规划、同步设计、同步送审、同步实施。
新区开发和旧区改建必须按照批准的规划实施。已按照规划建成的地区，不得擅自增建建筑物、构筑物。确需增设小型配套设施，必须经原审批的规划部门批准。
第四十七条城市主要道路两侧不得建设零星简陋的房屋建筑，确需建设的零星配套设施不得有碍市容景观。
严格控制在城市主要道路两侧破坏现有环境景观或者挤占院内空地建筑临时房屋建筑。现有危旧房屋确需改造的，建筑层数一般不得超过2层，建筑的外观应当与街景相协调。
在已按规定退让城市道路和公共用地的范围内，任何单位和个人不得新建或者扩建房屋建筑。
任何单位和个人不得破坏城市道路两侧的建筑立面。凡因改造、装修而改变建筑立面（包括遮挡）的，必须报市规划部门审批，改造后的立面必须与环境相协调，不得影响城市容貌。
在城市主要道路两侧新建院墙，应当选用绿篱、透景或者半透景围墙、栅栏。
第四十八条城市雕塑的建设，应当体现城市特色，与环境景观相协调，对重大题材或者设置于城市重要地段的城市雕塑，规划部门在核发建设工程规划许可证前应当组织咨询论证。
第四十九条建设单位在现有和规划道路下埋设管线，应当按照管线规划综合的断面进行安排。
对因条件限制暂不能按规划位置敷设而又急需施工的管线工程，规划部门可以发给临时建设工程规划许可证；因城市建设需要必须迁移的，建设单位应当负责无条件予以迁移。
第五十条新建桥梁需敷设管线的，应当与桥梁同步设计、同步建设。不能同步建设的，应当预留管线通过的位置。
第五十一条严格控制在城市主要道路的人行道上增设机动车出入口和破断安全岛，确属必要的，应当申领建设工程规划许可证件。
第五十二条开发、改建片区以及新建企事业单位的排水体制应当采用雨污分流制。未采用雨污分流排水体制的，应当逐步向雨污分流制过渡。
第五十三条城墙范围内不得新建110千伏以上的架空送电线路；不得在本单位用地范围以外建设各种单位自用架空管廊。对现有的上述架空管一，应当有计划地逐步改建为地下管线。
主城内不得直埋电缆。
第六章工程施工的规划管理
第五十四条建设单位应当在工程验线前拆除建设用地范围内的原有建筑物、构筑物。原有建筑物、构筑物按照要求全部拆除后，规划部门方可组织现场验灰线。规划部门明确予以保留或者暂时保留作为施工用房的除外。
第五十五条永久性建设工程和临时性建设工程开工前，建设单位或者个人必须向规划部门申报验线，经核准签章后方可正式施工。地下管线覆土前，应报城市规划行政主管部门组织查验管线位置及标高，经查验合格发给规划允许覆土通知单后方可覆土。
建设工程的验线分为核验和复验两个阶段。
分段施工的管线工程可以分段申报验线。
在基础工程出地面后，应向规划部门申报复验。
第五十六条申报验线按下列程序办理：
（一）建设单位在完成建设工程施工场地的清理、平整并实地放线后，向规划部门报送验线申请单；
（二）规划部门组织现场核验灰线，对符合规定的予以签章。确需修改核准尺寸的，由规划部门核准后重新验线；
（三）建筑工程施工至底层地面设计标高时、管线工程施工至复土前，建设单位应当持验线申请单向规划部门或者规划部门指定的测绘部门申请复验，经现场复验并核准签章后方可继续施工或者复土。
第五十七条建设单位在施工期间，应当将建筑工程规划许可证件存放在施工现场备查。
第五十八条建设单位在工程竣工前确需改变规划部门核准的建设工程的功能、位置、尺寸、主要立面、管线标高的，应当事先向原规划审批部门申请变更或者重新报批。
第五十九条建设工程竣工后，建设单位应当向原核发建设工程规划许可证副本的规划部门申报规划验收。
第六十条规划验收的主要内容包括：
1、建筑物的位置及功能、层数、高度、立面；
2、附属用房、绿化、道路等各类配套工程的实施情况；
3、应当拆除的原有房屋及施工用房等临时建筑的拆除情况。
分期实施的建设工程可以分期进行验收。
第六十一条申报规划验收按照以下程序办理：
（一）建设单位向规划部门填报验收申请表，并附以下图件：
1、建设工程规划许可证副本；
2、核准的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图等施工图，包括核准变更的图件；
3、核准的验线单；
4、规划部门指定的其他图件；
（二）规划部门进行现场验收。对验收合格的，规划部门应当在建设工程规划许可证副本上加盖验收合格章；对验收不合格的，应当责令建设单位期限改正。
建设单位凭建设工程规划许可证向房产管理部门申办房屋产权登记手续。
第七章罚则
第六十二条对下列严重影响城市规划的违法建设工程，由规划部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施：
（一）违反城市总体规划、分区规划确定的用地性质使用土地的；
（二）占用规划道路路幅范围的；
（三）违反本细则关于建筑间距、建筑退让城市道路线线、建筑退让用地边界规定的；
（四）临时性建设工程逾期未拆或者在城市建设需要时没有拆除的；
（五）建设用地范围内应当拆除的建筑到期未拆的；
（六）在规划部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内建设的；
（七）擅自改变城市主要道路两侧重要公共建筑立面的；
（八）未按建设工程规划许可证核准的要求占用城市公共绿地、生产防护绿地，占用长江、河湖、滩涂、堤岸及其规定的保护地带，占用文物保护单位保护范围，占用经市规划部门批准的高压供电走廊的；
（九）未按建设工程规划许可证件核准的要求压占城市地下管线、永久性测量标志及其规定维护地带的；
（十）其他严重影响城市规划实施。
对依照其他有关法律、法规应当拆除的建筑物、构筑物，规划部门应当配合有关行政主管部门予以拆除。
第六十三条对前条规定以外的违法建筑工程，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由规划部门责令限期改正、限期补办手续，并可对违法建设单位和承担违法建设的施工单位或者个人处以土建工程造价的3%至15%的罚款。
第六十四条违法建设单位未执行已生效的行政处罚决定前，规划部门不得受理该单位其他建设项目的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的报建申请或者办理规划验收手续等。
第六十五条违法审批情节严重的，应当追究违法审批部门的负责人和直接责任人的行政责任，由行政监察机关根据处理机关作出的决定依法予以查处。
第六十六条违法建设单位或者个人接到规划部门责令停止建设的决定后，必须停止建设。继续进行违法建设的，规划部门应当拆除继续违法建设的部分。
第六十七条本细则的具体应用问题由*市规划和建设局负责解释。
1.1组织保障
从事城市地下管线普查的监理单位，在接受建设单位委托任务后，首要工作就是按照投标文件的承诺，在工程实施区域建立项目监理部，配齐项目监理班子。任命素质高、监理经验丰富、技术水平高、在行业内享有很高威望的专业技术人员为项目总监理工程师。由于地下管线普查工程涉及物探、测量、计算机等多种学科，在监理人员组成上要充分考虑到各个专业的配比，合理配置各监理岗位的人员数量，且所投入的各级监理人员均应取得与其工作相对应的由国家认可的技术资格。建立健全以总监理工程师为领导的项目监理组织机构，发挥各自专业的优势，履行监理的各项职责，为业主提供一流的监理技术服务。
1.2设备保障
配备先进、科学的检测设备是做好监理服务的技术基础。城市地下管线一般埋设于城市各级道路路面之下，有不可见的隐蔽性，受地理环境等工作条件和目前探查技术手段的局限，各环节存在的质量隐患都可能造成不可预测的工程事故，因此，为了确保如期高质量地完成普查监理工作，除了配备高素质的监理班子外，投入先进、科学的检测设备，对管线普查工程监理极为必要。
2质量与安全保证体系
2.1质量保证体系
为确保给业主提供优秀的成果和优良的监理服务，监理单位应建立完善的质量管理网络和质量保证体系。项目总监理工程师和项目技术负责是监理项目质量直接责任人；各专业监理负责本组质量把关，保证各级监理员严格按《监理导则》和《技术规程》的要求实施全过程质量控制。监理部监督探测单位的三检情况并督促其落到实处，工程施工的每一环节始终处于“受控”状态，从而保证了工程项目的施工质量。
2.2安全保证体系
管线普查监理单位应坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，建立健全项目安全组织机构，成立以总监理工程师为组长的项目安全生产领导小组，设置专职安全员，认真遵守《中华人民共和国安全生产法》等法律、法规，完善安全生产条件，建立安全生产责任制，强化安全生产教育培训，加强安全生产管理，确保安全生产。认真落实各专业监理的安全职责，做到纵向到底，横向到边，各自作好本岗位的安全工作。监理单位在做好工程质量、进度监控的同时，要加强对探测单位安全生产的监管，具体要做好以下几方面的工作：保障人身安全、仪器设备安全、管线设施安全和周围群众的安全。监理人员巡视时，要严格监督探测人员是否遵守安全技术操作规程，发现问题立即纠正，杜绝安全事故，确保实现安全生产目标。
3过程控制与协调
3.1过程质量控制
在普查项目实施过程中，经常性地进行安全目标值、质量目标值、进度目标值、投资目标值与实际安全目标值、实际质量值、实际进度值、投资支出值进行比较，如发现偏离目标，则采取纠偏措施，以确保项目总目标的实现，这就是地下管线普查工程项目过程控制。监理受业主的委托以合同为依据，对地下管线普查项目实施进行监督与管理。控制是监理任务的核心，从根本上讲没有控制就没有监理，控制是项目监理目标实现的重要保证，是其目标实现的必要手段。在地下管线普查工程实施过程中要使监理控制有成效，就必须坚持控制程序化、标准化和科学化。过程质量控制监理要贯穿始终。
3.2沟通与协调
做好沟通与协调，也是监理单位的职责所在。监理单位在开展协调工作时宜采用会议（例会）协调、现场协调和书面三种协调方式，具体方法的运用要结合工程实际情况。在管线普查工程中，监理单位要积极履行沟通与协调的职能，积极协调业主单位与探测单位、探测单位与权属单位的关系，发挥桥梁纽带的作用。
4服务化的监理模式
4.1严格监理、热情服务
监理人员应严格遵守监理的职业道德，做到守法、诚信、公正、科学，按照“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的监理原则，明确岗位职责，努力做好项目监理工作。做好对工程质量、工程进度、施工安全和工程费用的四大目标控制。监理人员还应具有高度的责任心和敬业精神，积极主动、勤奋刻苦、虚心谨慎地工作，依法履行监理职责，成为业主的忠诚顾问，积极维护业主和施工单位的合法权益，真正做到干一方工程，让业主放心，让施工单位安心。
4.2“防检帮”结合的监理模式
“预控为主，检验为辅，安全第一”是地下管线普查工程监理的基本方针，必须积极贯彻执行。同时，也应该树立“预防为主，检验为辅，积极帮助”的‘防检帮’监理服务理念。
5结语
