【摘要】党政领导干部引咎辞职制度的建立是我国建设责任政府的重要举措,标志着政府权力的不断规范化与政府责任的不断明确化。但目前制度刚建立尚存在许多问题,需要在实践中不断总结经验教训来完善这一制度及其内外执行环境,使其真正成为人民民主的体现与责任政府的切实表现。
【关键词】引咎辞职责任政府道德自律
一、引咎辞职制度
1.内涵
引咎辞职作为一项制度,《公务员法》第八十二条规定:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。《党政领导干部辞职暂行规定》第十四条规定:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。
(1)引咎辞职的主体是党政领导干部
引咎辞职仅仅适用于特定的政府官员,主要指对失误或事故负有间接责任的领导成员,因尚未能追究其法律责任或其他行政、党纪处分,须以引咎辞职的方式来承担一定责任。
(2)引咎辞职是以“咎”为前提
引咎辞职的‘咎’一般而言具备下列三个特征:责任非直接性;责任类别上应是非刑事类、非党纪处分类的责任;‘咎’所指称的仅仅是一种政治过失。
(3)强调官员的道德自律
引咎辞职是在未犯法的前提下因工作失职引起的自责行为,实际上兼具政治责任和道德责任的属性,而不具有法律属性。它强调的是官员的主观能动性。
(4)辞去的是领导职务
《公务员法》规定“应当引咎辞去领导职务”,引咎辞职者辞职后并没有丧失公务员身份,丧失的只是领导身份。
2.引咎辞职制度的价值功能
引咎辞职是一个舶来品,从本质上来讲是官员的一种自律行为,是出于道德义务加上社会舆论压力的一种选择。国外引咎辞职是建立在明确的权力划分与权力监督以及发达的大众传媒与公众参与的基础上;而从目前情况来看,我国权力监督体系不完善,官员权责划分不明确,并且缺乏发达的大众传媒与公民参与,因此在我国将引咎辞职制度化是有必要的。
(1)破除传统“官本位”思想
实行党政领导干部引咎辞职制度将极大的推动领导成员的责任心,给他们施以外在的压力再进而通过外在压力内化成官员的自觉自愿行为,从而增强领导干部的责任意识,切实行使好人民赋予的权力,真正做到执政为民,对民负责。
(2)提升我国政府形象
我国政府长期以来在社会管理过程中扮演着“权力政府”的角色,近年来,由于行政权力的滥用,不断有高官因腐败而纷纷落马事件;政府监督不力,导致一些重大安全生产事故的频频发生,不仅严重危害到人民的生命财产安全,更加损害了全社会的利益。
(3)推进我国责任政府建设
按照现代政府的理念,人民与政府之间实际上是一种委托—的关系。“责任政府”是现代民主政治的产物,也是目前世界上许多国家行政改革的重要取向。建立与健全行政问责制是构建责任政府的重要组成部分,完善而科学的问责制标志着政府权力的规范化与政府责任的明确化。
(4)促进我国行政伦理建设
在我国,引咎辞职是一种他律与自律相结合的制度安排,两者的有效结合有利于培养行政人员的伦理、道德意识、进一步推进我国行政伦理建设,从而实现“以德治国”的战略方针,最终加强社会主义精神文明建设。
二、引咎辞职制度发展及其存在问题
1.缺乏配套的干部人事管理制度
岗位责任制不健全是“咎”的契机和前提之一。按职定权、定责的前提要求对机构职能的配置和运行上有相当清晰而科学的规定。
2.引咎辞职带有明显的行政性
据统计2004年至2007年,“全国自愿辞职、引咎辞职和责令辞职领导干部共有6824人,其中引咎辞职305人,责令辞职1204人”。从这个统计数字来看,责令辞职的数量要远远大于引咎辞职,达到了将近4:1的比例。说明我国的党政领导干部引咎辞职还带有十分明显的行政性,绝大部分根本没有主动引咎辞职的意识。
3.引咎辞职的问责范围狭窄
按照《党政领导干部辞职暂行规定》,在发生严重的、决策严重失误、抗灾救灾、安全工作方面严重失职、用人严重失察等9种情况下,党政领导干部应当引咎辞职。
4.辞后责任追究不够
在实际中,我们看到有不少政府官员这边刚大张旗鼓地宣布引咎辞职,那边却悄悄易地走马上任,这样的引咎辞职很难起到应有的震慑效用,责任追究没有真正的体现,公众也会觉得之前的引咎辞职是作秀,从而有悖于引咎辞职的初衷。
5.引咎辞职配套措施的不完善
引咎辞职制度的实施,离不开政府信息公开制度。目前我国尚未出台一部统一的、专门的政府信息公开法;在信息公开的范围上也过于狭窄;总之,在政府信息公开上,目前还是处于政府主动、公民被动的局面,对于信息是否公开,何时、怎样公开完全由政府掌握,公众只能被动接受,这在很大程度上无法保障公民的知情权。
6.后续管理体制模糊
引咎辞去的只是领导职务,因此还有继续在公务员系统或者党委系统工作的权利。首先要对引咎辞职者建立跟踪机制,如果确实认识到自身的错误,在之后的工作中又表现优异的话可以考虑升任;其次,要规定官员起复的资格、条件;最后也是最关键的就是对于引咎辞职官员的处理要公开、透明。
7.党政系统间表现不协调
引咎辞职在我国适用的一个比较特殊的现象就是其主体既包括党委系统领导成员也包括行政系统领导成员,如何处理好党政关系是改进党的执政方式和实施党内监督的一个焦点问题。
8.公民参与意识的缺失
公民参与是官员引咎辞职不可或缺的重要动力之一,我国传统的政治文化中的专制主义和等级观念造成了广大民众政治冷漠心理,公民参与的政治环境还不是十分良好,参与渠道也较少,造成一些民众即使有心参与而找不到渠道。
三、结语
党政领导干部引咎辞职制度是我国顺应国家形势发展的一项行政体制改革的具体措施,从出台到现在,短短几年内虽已取得了很大的成绩,但不仅需要制度的不断探索与改进,同时也需要辅以一系列的配套措施才能使其更好地发挥作用,在引咎辞职制度建立初期苛求其完善是不现实的。我们期待引咎辞职制度能真正成为建构责任政府的重要举措,贯穿于现代化民主政治建设的全过程。
参考文献:
【关键词】 经济责任审计； 治理功能； 实现机理
中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0078-04
经济责任审计是一项极具中国特色的审计监督制度，是政府治理中的一项重要制度安排，具有推动完善政府治理的功能。国家高度重视经济责任审计在加强干部管理监督、建立健全问责机制、推进依法行政、加强对权力运行的监督和制约、惩治和预防腐败等方面的治理作用。1989年，世界银行首次提出“治理危机”的概念以后，治理相关问题成为学界研究的热点问题。近年来，政府治理问题的重要性日益凸显，引起了各界的高度关注。政府审计与政府治理之间有着密切的联系。最高审计机关国际组织（INTOSAI）秘书长Moser在2008年举行的联合国经济与社会理事会会议上就指出，国家审计是良好国家治理的关键要素；2013年举办的世界审计组织第21届大会的两个主要议题之一就是“国家审计与国家治理”。我国亦有诸多学者曾在其文献中提出过“政府审计是政府治理的一种工具、手段或机制，政府审计能够促进政府治理完善”的观点，如张立民、赵彩霞（2009），尹平、戚振东（2010）等。
政府审计的治理功能可以体现在诸多方面。世界银行学者D. Kaufmann等（2008）认为治理功能体现在六个方面：话语权和问责制、政局不稳定和暴力、政府的效率、管制负担、法治、防治腐败。当前，我国学者对政府审计治理功能的研究主要集中在四个方面，包括政府审计推进问责制的研究、政府审计提升行政效率的研究、政府审计维护国家经济安全的研究以及政府审计防治腐败的研究。经济责任审计是政府审计的一种重要类型，是政府治理结构中的一项重要制度安排。国家对经济责任审计在监控权力运行、防治腐败、提升行政效率以及维护国家经济安全等方面的治理功能寄予了厚望，急需学界进行系统、深入的探究。基于以上背景，本文拟以经济责任审计为切入点对政府审计的治理功能进行系统、深入的探讨，论证经济责任审计为何具有治理功能，指出经济责任审计的治理功能具体体现在哪些方面，揭示经济责任审计的治理功能是如何实现的。
一、经济责任审计具有治理功能的理论与经验依据
（一）理论依据
根据契约理论，国家是人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契约的产物；政府的合法性来源于社会契约，政府对公民负有责任并且必须达到契约的约定。政府治理过程是契约的签订和执行过程。政府的契约关系包括公众与立法机构之间的契约、立法机构与政府部门之间的契约、政府部门与消费和供应商之间的契约（政府部门作为公共服务的提供者与顾客、供应商之间的关系）、上级政府与下级政府之间的契约、政府部门与支出部门的契约以及政府部门与政府官员之间的契约。领导干部经济责任的确认和解除过程，就是契约的签订和执行过程。从契约论的角度来看，可以认为经济责任审计是对政府官员履行一系列契约的情况进行监督、评价和控制的过程。因此，经济责任审计是一项的有效制度安排和监控手段，可以促进领导干部尽职尽责地履行经济责任，从而使得政府部门和政府官员之间的契约得到有效执行。
同时，也可以从新公共管理理论的角度来解释经济责任审计具有治理功能的理论依据。20世纪70年代，西方国家针对政府效率低下、政府运行成本过高、公共服务质量低劣的情况，兴起了新公共管理运动，以改变传统的政府治理模式。新公共管理理论认为，政府管理应摒弃官僚制，重视服务质量和顾客满意度，提倡改善政府实施公共管理的能力，在有限的资源条件下提供成本更低、质量更好的公共服务。经济责任审计通过对领导干部财政收支责任等情况的监控，可以促使领导干部有效地经管其受托的公共资源，有效率地提供公务服务，从而改善政府治理。
（二）经验证据
国内一些学者曾对政府审计与政府治理之间的关系进行过实证研究，董延安（2006，2007）从预算执行权、税收征管权两方面实证检验了经济权力的审计控制效果，结果表明：审计执行力度、审计任务强度、审计经济处罚力度、审计信息披露力度、经济发达程度对公共经济权力审计控制效果有显著影响；李江涛（2009）对中央政府部门和地方政府部门两个层级的经济权力审计监控效果进行了实证分析，结果表明：审计人员数量、被审单位数量、审计发现的违规金额对经济权力审计监控效果有显著影响；刘更新（2010）实证检验了经济责任审计对政府治理效率的影响，研究结果表明：经济责任审计人员数量、审计提交的信息报告数量、审计机构移交司法检察机关案件数量与政府治理效率显著正相关；韦德洪、覃智勇（2010）通过实证研究发现，政府审计效能对财政资金运行的安全性存在显著影响。上述实证研究都从一程度上验证了政府审计具有改善政府治理的功能。
二、经济责任审计治理功能的涵义及具体表现
经济责任审计治理功能是指经济责任审计具有完善组织治理的功能。在我国，经济责任审计对象包括党政机关、事业单位及国有企业的主要领导人。因此，经济责任审计的治理功能可以体现在党的治理、政府治理、非盈利组织治理以及公司治理之中①。
世界银行D. Kaufmann & Aart Kraay（2005）认为治理包含三个“维度”，每个维度分别由两个综合指标来表示，综合指标下涵盖多个具体指标（如表1所示）。表1中的综合指标反映了治理体现的六个方面：表达权和问责、政治稳定性、政府效能、监管质量、法治水平和腐败控制。以治理指标体系为参照，根据领导干部经济责任审计的主要内容和一些实证研究的结果，经济责任审计的治理功能主要体现在以下几个方面：（1）维护国家经济安全。通过对领导干部财政收支责任、国有资产管理责任、政府债务责任以及重大经济决策责任的审计可以维护国家经济安全。（2）提升政府效率。通过对领导干部财政收支责任、经济社会环境效益责任、政府投资重要项目管理责任、对直接分管部门的管理和监督责任、重大经济决策责任的审计，可以提升政府效率。（3）加强法治。通过对领导干部法律法规政策执行责任的审计可以加强法治。（4）防治腐败。通过对领导干部廉政责任的审计可以防治腐败。（5）强化问责。通过对领导应负经济责任的审计可以强化问责。
三、经济责任审计治理功能的要素
借鉴公司治理、财务治理等理论研究的要素框架，经济责任审计治理功能的要素框架可以从治理主体、治理客体、治理载体以及治理环境四个方面来进行探讨。
（一）经济责任审计治理主体
分析经济责任审计治理主体的内涵，要与经济责任审计主体进行区别。经济责任审计主体是指审计机构或审计工作人员，而经济责任审计治理主体是指拥有特定的审计委托权、实施权或监督权的机构、法人和自然人。具体包括：（1）经济责任审计委托人。根据《宪法》的规定，国家的一切权力属于人民，人民为公共财产或资源的所有者；人民代表大会代表人民行使权力，选举或任命各级政府及其部门首长。审计关系人理论认为，审计委托人一般为财产或资源的所有者。结合上述分析，我们可以把经济责任审计委托人在理论上分为三个层级，第一层级的审计委托人是全体人民，第二层级的审计委托人是各级人民代表大会，第三层级的审计委托人是各级党委和政府（我们国家是共产党领导下的社会主义国家，实行党管干部的原则，因此，审计委托人包括党委部门）。在经济责任审计的实践工作中，审计的具体委托权一般由党委部门和各级政府及其部门机构来行使，包括组织部门、纪委、审计部门、人事部门、国资委、监察部门等。（2）经济责任审计人。经济责任审计人指开展经济责任审计工作的机构或人员，具体包括政府审计机关、会计师事务所、国资委以及企业内审部门等。（3）其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者。经济责任审计信息使用者一般都是经济责任审计的利益相关者，他们需要通过审计报告，了解被审对象履行经济责任的情况，从而作出与之相关的决策。其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者具体包括除审计委托人以外的上级部门、被审计对象所在单位、组织人事部门、纪检监察部门以及社会公众等。
（二）经济责任审计治理客体
经济责任审计治理功能从具象的角度来分析，是对领导干部履责行为的治理，因此客体是领导干部及其履行经济责任的行为，具体包括两个方面的内容，一是按照委托人特定的要求和原则（一般指合法合规性、经济性、效率性和效果性）经营、管理受托的公共资金或资源，二是定期向委托人报告经营、管理公共资金或资源的情况和结果。
（三）经济责任审计治理载体
经济责任审计治理载体是联系治理主体和治理客体之间的桥梁和纽带，是使经济责任审计治理功能得以发挥并实现的各类信息、作用实现路径和机制等的总和。经济责任审计治理信息主要包括领导干部的履责报告和审计报告。经济责任审计治理功能的作用实现路径和机制等本文将在后述部分进行详细探讨。
（四）经济责任审计治理环境
经济责任审计治理环境主要指政府治理状况。全面地看，政府审计既是内嵌于政府治理结构中的一个要素，也是政府治理的重要组成部分；政府治理结构和状况是经济责任审计治理功能发挥所依赖的重要环境。政府治理状况的好坏会直接影响到经济责任审计治理功能的实现，在良好的治理结构和治理状况下，经济责任审计发挥作用的机制就会比较完善，审计的独立性就会比较强，审计风险将更容易把控。反之，经济责任审计作用的发挥就会更多地受到机制体制方面的限制，独立性可能受到损害，审计风险也会更大。
四、经济责任审计治理功能的实现机理
（一）经济责任审计参与政府治理的方式（见图1）
政府治理的实现需要构建一套完善的治理制度，这些治理制度安排主要包括参与机制、监督机制、问责机制、沟通机制（秦荣生，2007）。经济责任审计通过促进社会公众参与政府治理，监督和制约权力的运行，强化领导干部问责以及加强社会公众与政府之间的交流等方式，可以有效参与政府治理，并推动政府治理的完善。
1.促进社会公众参与政府治理。多元化的治理主体是现代政府治理的主要特征之一，良好的政府治理需要各类不同利益主体的广泛参与。通过文章前述分析可知，经济责任审计的终极委托权在人民代表大会，同时，政府审计部门的行政长官由人大选举产生，政府审计工作置于人民代表大会和社会公众的监督之下。由于经济责任审计对象范围的宽广性，对权力监督的普遍性，社会公众对经济责任审计工作的关注、支持，甚至是监督，本身就是间接对政府治理的参与。另外，人民代表大会可以根据经济责任审计报告中所反映的违法、违规问题，有针对性地对政府部门权力运行的情况行使监督权和建议权，从而代表社会公众参与政府治理。
2.监督和制约权力的运行。公共委托理论认为，政府的行为具有强制性和垄断性，而且委托方和方在利益目标函数上是不一致的，在拥有的信息量上是不对称的，因此，需要建立内部、外部的监督机制，以对政府的权力形成制衡，保护委托人的利益。目前，我国设立有纪检部门、监察部门、审计部门等机构，对政府部门的权力使用进行监督和制约。经济责任审计就是侧重于从监督领导干部个人权力使用的角度，对财政收支责任、重大经济决策责任、法律法规执行责任和廉政责任等进行审计，通过发挥威慑预防作用、纠偏整改作用和揭露公开作用，加强对政府公共权力运行的监控。
3.强化领导干部问责。事前的制度体系规范、事中的监督检查和事后的责任追究，是规范权力运行、改善政府治理的一个全过程框架。如果仅有科学的治理制度安排，而不注重执行和问责，治理的效果将会大打折扣。国际经验也表明，审计是加强行政问责、完善现代政府治理的重要举措。经济责任审计的对象与一般类型的审计不同，是领导者个人，极具针对性，经济责任审计报告的结果可以直接为行政问责提供依据。
4.加强社会公众与政府之间的交流。目前，全国各地正在积极探索实施经济责任审计公告制度，这为经济责任审计加强社会公众与政府之间的交流提供了良好的平台。一方面，通过事前将经济责任审计项目予以公告，可以让社会公众知晓审计工作的安排，同时可以为审计提供线索。另一方面，通过事后将经济责任审计报告予以公告，可以让社会公众知晓领导干部的权力使用情况和责任履行情况。
（二）经济责任审计治理功能的实现路径（见图2）
经济责任审计治理功能的实现包括4个环节：即审计监督、审计报告、审计问责、审计改善。审计机构接受审计委托人的委托，对领导干部开展经济责任审计，并向审计委托人提交审计报告。审计委托人通过审计报告，了解领导干部的履责能力、履责过程中存在的问题以及制度设计上的漏洞，据此选拔任用干部、实施审计问责，并采取措施改进政府治理制度安排，最终完善政府治理。各环节之间紧密联系，前一个环节是后一个环节的基础，后一环节是前一环节作用的深化，通过4个环节周而复始的循环，持续改善政府治理。
五、研究结论
本文从契约理论和新公共管理理论的视角阐述了经济责任审计具有治理功能的理论依据，总结了相关实证研究文献的结论提出经济责任审计具有治理功能的经验证据；结合经济责任审计的内容，探讨了经济责任治理功能的涵义。并以此为基础，从经济责任审计治理主体、治理客体、治理载体、治理环境四个方面分析了经济责任审计的治理功能要素，从经济责任审计参与政府治理的方式和经济责任审计治理功能的实现环节两个方面研究了经济责任审计治理功能的实现机理。
【主要参考文献】
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关键词：高职院校；思想政治理论课教师；社会责任
中图分类号：[G416] 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2013）-12-0074-02
目前高职院校已是我国高等教育的半壁江山，在优化高等教育结构体系，促进高等教育大众化、培养高技能人才等方面起到了不可忽视的重要作用，凸显了高职院校在中国特色社会主义教育中承担的重要社会责任。然而推动其社会责任实现的关键在于高职院校的教师队伍。因此，培养思想政治理论课教师的社会责任，提高思想政治理论课教育教学实效性，是高职院校当前思想政治教育的重要任务。
一、社会责任的涵义及加强高职院校思想政治理论课教师社会责任的重要性
“社会责任”一词，就其缘起，是针对企业而言的，最早由美国学者谢尔顿（0liver Sheldon）于1924年明确提出。通常意义上的“社会责任”都是指企业社会责任，亦即企业作为“经济人”和“社会人”的统一体，不能仅以最大限度地赚取利润为自己的唯一目标，而应同时增进其他利益相关者乃至社会成员的利益，承担包括经济责任、法律责任、伦理责任、慈善责任等在内的全部责任。这种社会责任观将企业与自然、经济和社会融于一体，体现的是一种企业的价值观念或商业行为模式。从组织社会学的角度讲，所谓社会责任，是组织“追求有利于社会长远目标的义务，而不是法律和经济所要求的义务”，它包含了一种与单纯的社会义务所不同的道德原则，“促使人们从事使社会变得更美好的事情，而不做那些有损于社会的事情”。[1]即社会责任，就是每个社会成员对所处社会承担的有利于社会发展的职责和应尽的义务。社会责任是一个内涵非常广泛的词，其与社会成员从事的职业有着紧密联系，只要社会成员扮演着一种职业角色，就会有相应的、具体的社会责任。高职院校思想政治理论课教师是一个特殊的职业群体，肩负着对高职学生进行马克思主义意识形态教育，引导高职学生树立正确的世界观、人生观、价值观和中国特色社会主义共同理想，把高职学生培养成高素质的技术型人才。
社会责任是一个有层次、多方面、宽领域的体系。其在高职教育中的层次体现为学校的社会责任、教师的社会责任和学生的社会责任，三者相辅相成，构成了一个有机的整体。高职院校作为作为一种有别于企业与政治机构而独立存在的文化机构，承担社会责任，是天经地义的，是培养学生承担社会责任自觉的重要阵地和主要渠道。但是，如何培养学生的社会责任关键还是在于高职院校教师尤其是思想政治理论课教师的社会责任培养、增强和自觉承担。因此，加强思想政治理论课教师的社会责任必须面对当前来自外部的各种冲击、内部的各种挑战以及教师自身素质的缺失等方面的影响。
（一）社会大环境冲击了高职院校思想政治理论课教师的社会责任
在经济全球化和中国改革开放不断向纵深方向发展的背景下，社会意识形态出现了较为复杂的现象。从政治层面来看，各种非马克思主义和反马克思主义思想逐渐渗透到社会生活的各个方面，以马克思主义为指导的主流意识形态受到了较大的冲击；从社会层面来看，由于社会结构的变动和利益格局的调整，社会各阶层的思想观念在不断分化，价值观呈现出多样化状态；从表现形式看，各种社会思潮庞杂多样，既有民主社会主义、新自由主义、消费主义等西方的社会思潮，也有新儒家思想等中国传统的社会思潮，还有伴随市场经济滋生的拜金主义、个人主义、享乐主义等社会思潮。各种复杂的社会意识形态使得整个社会的价值判断和选择出现混乱无序。高职院校思想政治理论课教师处在社会意识形态的最前沿，对各种社会思潮有着天生的敏锐，对社会价值取向的变化有着更多的关注。应该说，大多数高职院校思想政治理论课教师能够理性的对待体制转型期多样文化的出现，在思想和行动中自觉坚持社会主义核心价值观。但是，不可否认，部分高职院校思想政治理论课教师在多样文化的冲击下，迷失了方向，丧失了马克思主义信仰，存在着淡化、彷徨、怀疑、反对等信仰弱化的现象。[2]
（二）学校内部环境弱化了高职院校思想政治理论课教师的社会责任
1.学校层面的因素
作为高职院校小环境来讲，其主要的人才培养目标直接影响到各个专业教师在学校师资队伍建设的地位。对于专业课教师来讲，学校给予的重视和支持的力度都是十分明显的。相较之下，高职院校思想政治理论课教师的地位就明显逊于专业课教师。高职学院为了培养和提升学生的专业能力，动用大量的资金，对承担专业教学的教师进行一系列的专业培训，加强专业教师队伍建设。虽然教育部关于思想政治理论课建设指标评估指标要求高职院校要高度重视思想政治理论课教学、师资和经费投入等，但是效果并不明显。比如，高职院校思想政治理论课教师的来源结构比较复杂，没有经过系统的马克思主义理论和思想政治教育学习的教师占很大比重，专业不对口现象更是突出，甚至有些高职院校的教师是因为别的课程讲不了而转到讲授思想政治理论课；教师队伍的年龄结构、职称结构不合理，有造诣的青年教师比例较低；对于教师的培训进修、学习考察支持力度较小等问题。除此之外，由于一些学校收入分配政策、规章制度的不公正，考核激励机制不完善等，造成了部分高职院校思想政治理论课教师产生了消极思想，得过且过，进而导致教师忽视了自身的社会责任。
2.学生层面的因素
高职学生的思想状况的主流是积极健康向上的，他们理想信念坚定，对马克思主义和中国特色社会主义道路、制度、理论是认同的，他们坚持解放思想、实事求是、开拓创新、思维活跃、视野开阔，接受新思想能力强。但是高职学生的整体素质不如本科生是个不争的事实，他们入学分数偏低，成绩差异较大，这是客观现实。再加上由于各种外来社会思潮的冲击、体制转型中的不完善和虚拟网络世界的影响等因素，部分高职学生缺乏正确的政治立场和敏锐的政治意识，成为了消极的西方思想文化的接受者和传播者，从而丧失了对社会主义核心价值观的坚持；不能正确认识在社会主义市场经济体制建设过程中存在的道德滑坡、、社会风气不正等现象，出现了信仰危机、信念模糊、人生摇摆等问题；不能正确区分现实世界和虚拟世界，网络暴力、犯罪、色情等扭曲了高职学生的正确价值取向。高职学生的这些思想变化现实，要求思想政治理论课教师给予足够的重视和积极的回应。这对思想政治理论课教师来讲，既是对教师业务水平的考验，又是对教师社会责任的挑战。
（三）自身因素―教师自身素质缺失直接导致了高职院校思想政治理论课教师社会责任的缺失
教师在高职院校教育教学中扮演者非常重要的角色，尤其是思想政治理论课教师。然而，部分高职院校的思想政治理论课教师无视或漠视学生的现实变化，一些教师只满足于一种缺乏理论的深入论证和逻辑推演，缺乏思想的启迪和思维的激活，不探索教学改革，仅仅流于机械的照本宣科、生搬硬套的政治灌输型教学，将思想政治理论课变成课枯燥无味、死气沉沉的说教课；一些教师依托自身扎实的专业知识和广阔的学科领域优势，以“纯科学”为架构，不涉及价值取向为主旨进行教学，这使得思想政治理论课丧失了其对高职学生进行价值引导的职责，甚至这种教学理念会使学生的思想更加困惑、信仰更加动摇；一些教师生活阅历丰富，熟悉社会生活动态，善于及时吸取社会生活中的新鲜案例，教学语言或幽默或煽情，教学中充斥着故事、段子、俏皮话，课堂气氛轻松活跃，常能博得学生的笑声和掌声。遗憾的是，笑声、掌声过后，这样的课堂给学生留下的思想启迪和心灵震撼却不多，个别有意迎合学生、庸俗浅薄的教学更是损害了教学声誉。[3]这些既是对高职院校思想政治理论课教师职业道德的拷问，也是对其社会责任的拷问。
二、高职院校思想政治理论课教师社会责任的主要内容
立德树人是思想政治理论课教育的根本任务，同时也是思想政治理论课教师社会责任的灵魂。高职院校思想政治理论课教师在新时期必须遵守和履行政治责任、道德责任、法治责任、健康人格责任、职业道德责任、就业规划责任、服务社会责任和人的全面发展责任等，其中道德责任是高职院校思想政治理论课教师履行社会责任的关键和核心。
（一）政治责任
高校思想政治理论课是对大学生进行思想政治教育的主渠道和主阵地，承担着对大学生进行系统的马克思主义理论教育和中国特色社会主义理论体系教育，指导大学生运用马克思主义的立场、原则和方法认识问题、解决问题，帮助大学生树立正确的世界观、人生观、价值观，培养符合社会发展和需要的高素质人才。思想政治理论课是一门有着很强政治性的课程，教师必须将其政治性作为社会责任履行的指南。
（二）道德责任
传道是高职学院思想政治理论课教师社会责任的灵魂。教育部《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号）中明确指出：高职高专培养“拥护党的基本路线，适应生产、建设、管理、服务第一线需要的，德、智、体、美等全面发展的高等技术应用性专门人才”。随着社会发展和企业需要，高素质的复合型人才成为了高职教育培养的主要目标。从而不难看出，“培养什么样的人，怎样培养人”是高职院校思想政治理论课教师的社会责任之一。
（三）法治责任
在推进中国特色社会主义法治建设进程中，每一个社会成员都必须承担一定的法治责任。法治是保证整体社会秩序良性运行和规范全体社会成员行为的有力举措。高职院校思想政治理论课教师要积极面对高职学生的现实表现，通过法律讲座、法律实践、法律参与等形式对其进行法制教育，达到学习法律知识，树立法治理念，培养法治思维方式，维护法律权威的目的。
（四）健康人格责任
培养健康人格不仅仅是要求身体健康，而且要求心理健康。高职学生正处于人生发展的一个重要特殊时期，他们比较敏感、冲动、多愁善感、向往成熟，但有时候缺乏理性。高职院校思想政治理论课教师承担着对其正确引导、耐心指引和细心呵护的职责，真正做到为人师表，用高尚的人格感染学生，对学生进行润物无声的渗透教育。
（五）职业道德责任
高职院校承担着弘扬职业文化责任，其思想政治理论课教师更是首当其冲的担任着对学生进行岗位适应能力、职业道德修养的重要责任。良好的职业道德是高职学生顺利就业的重要衡量标准。高职学生的忠诚度、爱岗敬业、吃苦耐劳、奉献社会等是高职思想政治理论课教学的重要组成内容。高职院校思想政治理论课教师可以通过职业道德教育专题、深入顶岗实习基地、合作企业等途径履行职业道德责任。
（六）就业规划责任
就业是民生之本，事关学生个人和家庭的切身利益，事关社会发展的稳定和谐，教育对社会的关怀最根本的是对民生的关怀。在我国高等教育步人大众化发展阶段的新时期，坚持以就业为导向，是高职教育的出发点和落脚点；帮助学生顺利就业，是高职院校的重要社会责任。“就业实质上就是人与工作岗位的结合”，高职院校不仅要在知识传授上教会学生掌握从事生产、管理、服务第一线工作的本领，把学生培养成为适合用人单位岗位需求的人；更重要的在于利用高职院校一切可以利用的资源，帮助学生顺利实现与岗位的对接。[4] 作为责任，高职院校思想政治理论课教师利用学生顶岗实习单位的需求、社会企业的用人条件等为依据，对学生进行就业规划引导。
（七）适应社会责任
高职院校思想政治理论课教师要正确认识高职教育与区域经济发展相互依存，互生互长的关系，在具体教学过程中区域经济发展的实际需求是教学研究的实践对象，同时也是高职院校服务的直接对象，在此基础上注重两者关系的有机协调，积极搭建两者互利共赢的合作平台。这直接体现出了教育的目的就是服务社会，也是高职院校思想政治理论课教师社会责任的体现。
（八）人的全面发展责任
高职院校人才培养强调的是“能力本位”，以产业为依托，注重企业对培养对象履行岗位职责所需要能力的培养和实际能力训练。在新时期，社会发展对高职学生和院校都提出了一个崭新的课题，就是除了基本技能培养之外，更加注重学生的综合素质和院校的内涵建设，以促进人的全面发展。这也是高职院校思想政治理论课教师社会责任的落脚点和归宿所在。
三、增强高职院校思想政治理论课教师社会责任的主要途径和方法
培养和增强高职院校思想政治理论课教师的社会责任是重要任务，其关键在于“加强教师队伍建设，提高师德水平和业务能力，增强教师教书育人的荣誉感和责任感。”[5]
（一）提高高职院校思想政治理论课教师的师德水平和业务能力
社会大环境和学生实际情况的变化，对高职院校思想政治理论课教师的师德和能力都提出了更高的要求。高职院校思想政治理论课教师要想承担起应有的社会责任，就必须具备政治坚定、业务精湛、师德高尚的基本要求。这就要求高职院校必须建立严格的任职资格准入制度。在政治素质方面，做到要想让学生坚信马克思主义科学理论，坚持中国特色社会主义道路，教师本身就必须真正学习马克思主义理论、真正信仰马克思主义理论、真正增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。在业务能力方面，教师要坚持自主学习，主动接受先进教学理念和运用先进教学手段，不断改革教学方法，全面提升科研能力和教学艺术。在师德建设方面，通过学习、自省、慎独等方法修炼高尚的道德情操，加强自身职业道德修养，用教师的人格魅力来感染学生。
（二）增强高职院校思想政治理论课教师的职业认同感
一般认为，认同的核心是价值认同，教师的职业认同是指个体教师在其职业生涯中获得价值感和意义感的过程，是教师做好工作的心理基础和内在动力。当一个人将所从事的的职业当做事业来对待的时候，其内在动力和责任意识就强。高职院校思想政治理论课教师的社会责任具有双重性，一方面其承担着高职学生的引路人和指导者，培养合格的社会主义建设者和接班人的宏观社会责任，另一方面其承担着对高职学生进行具体可操作的政治责任、道德责任、法治责任、健康人格责任、职业道德责任、就业规划责任和人的全面发展责任等微观社会责任。因此，高职院校思想政治理论课教师只有将自己的职业作为为之奋斗的事业的时候，才能以饱满的精神和激情，投入到每一项具体教学工作中去，自觉承担起应有的社会责任和教育使命。高职院校要建立系统化、规范化的学习培训制度，建立有效的激励机制、树立和表彰先进典型，建立科学的考核评价机制，建立完善的保障机制，激发思想政治理论课教师的工作潜力，增强他们的职业归宿感。
（三）鼓励和支持高职院校思想政治理论课教师积极参加企业挂职锻炼和社会实践
作为高职学院教师队伍的重要组成部分，思想政治理论课教师要想承担社会责任，提高思想政治理论课教学效果，就必须与专业课教师一样，要深入学生顶岗实习的企业一线进行挂职锻炼，深入毕业生就业的企业进行社会调查，掌握思想政治理论课教学所需要的第一手服务社会的理论依据和现实依据；要积极组织参加社会实践，认真贯彻和执行教育部关于思想政治理论课骨干教师暑（寒）假学习考察活动通知的精神，通过各种形式的社会实践、学习考察等活动，使教师更加深刻地了解国情，社会发展，开阔视野，在基层第一线体验社会各成员对生活的热爱，并将这种社会正能量通过思想政治理论课的主渠道传递下去。
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党要管党，从严治党，党委要履行党风廉政建设的主体责任，纪委要履行监督责任，不断强化责任落实和责任追究。这是以同志为总书记的党中央对党风廉政建设规律的深刻把握，是新形势下反腐倡廉的重大理论创新和制度创新。每个党员干部尤其是各级领导干部都要深化认识，切实增强落实“两个责任”的主动性和坚定性。
1.落实“两个责任”，是《》规定的政治制度。各级党委、纪委对党风廉政建设的“两个责任”，是党的章程关于管党治党责任主体的明确界定。《》总纲规定，各级党委要整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设；《》第八条规定，党的纪律检查委员会在党委领导下工作，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。
2.落实“两个责任”，是整治“”、强力反腐的必然要求。十以来，党中央出台八项规定，严厉整风肃纪；部署开展群众路线教育，大力整治“”；采取霹雳手段打“老虎”、拍“苍蝇”，形成史无前例的反腐败高压态势，全面从严治党，成为新时期非比平常的新常态。全面从严治党，没有主体责任的落地生根，没有实实在在的工作支撑，是难以想象的。各级党委、纪委就是整治“”、反腐倡廉的主体责任者，就是党风廉政建设的主体支撑。面对反腐败这场输不起的斗争，能否肩负起“两个责任”，是对各级党组织和领导干部是否真正忧党忧国、是否具有担当精神的现实检验。
3.落实“两个责任”，是整治“”、祛除沉疴的迫切需要。党的十以来，兵团党委坚决贯彻中央猛药去疴、重典治乱的反腐败决心，精心组织开展党的群众路线教育实践活动，强力推进反腐败斗争，“”问题得到遏制，一批大案要案得到查处。但作风建设依然在路上，反腐败斗争依然形势严峻、任重道远，党风廉政建设的压力传导还不够到位。有的缺乏忧患意识，对强力反腐依然麻木不仁；有的以为自己既非“老虎”也非“苍蝇”，逸然置身事外；有的领导干部认识不清，责任懈怠，“”整改隔靴搔痒、抓抓停停等等。对此，我们一定要重拾忧患，警醒警觉，强化担当精神。
4.落实“两个责任”，是不可懈怠的政治职责。反腐没有局外人，整治“”任重道远。从这次培训班和推进会通报的情况看，在一些单位和一些领导干部中，仍然存在着对“两个责任”认识不清、落实不力、光说不练的问题；反腐力度头重脚轻，压力没有很好传导到基层；整治“”也存在执行不力、进展不平衡、“回头看”不扎实等问题。对此，我们一定要警醒清醒，要以强化“两个责任”落实为契机，变压力为动力，着力增强贯彻力，扎实推动“”问题整改，以此带动党风廉政工作整体推进。
积极作为，把“两个责任”牢牢放在心上、扛在肩上、抓在手上
落实“两个责任”，关键在行动，根本在担当。必须坚持从我做起、从本级做起，从本行业、本系统、本单位做起。党风廉政建设和反腐败斗争无、没有领域之别，必须以更加坚定的政治自觉、更加有力的举措、更加坚决的行动，把自身党风廉政建设的“两个责任”落到实处，使自身的风气正起来，守住自身的一方净土。
1.要深化学习，警醒警觉，强化责任意识。生于忧患，死于安乐。执政不忘防腐，干事业不放松党风廉政建设，这是防止我们党执政条件下自身腐败的必然要求。长期以来，特别是改革开放以来，在许多地区、领域、行业和单位，往往对GDP厚爱有加，思想政治工作却在不断淡化；对所谓政绩追求有加，而党的自身建设却在不断弱化；对业务工作可以殚精竭虑，而对党风廉政建设却漠然置之、不管不顾等等。长此以往，政绩和腐败“两头冒尖”、成绩与问题同生共长，经济发展了、民生改善了、政绩突出了，但老百姓却并不买账，一些领导干部也因此走到了人民的反面。因此，宣传思想文化战线在奋力推动兵团文化发展繁荣的同时，丝毫不能放松自身的党风廉政建设，要始终保持履行“两个责任”的高度政治自觉。
2.要健全制度，明确规矩，落实“两个责任”。一是要不折不扣地落实党组织抓党风廉政建设的主体责任。牢固树立不抓党风廉政建设就是失职的意识，把党组织是否切实履行党风廉政建设责任，各级党组织书记是否真正履行第一责任人的责任，班子成员是否真正履行“一岗双责”，作为检验领导班子、考核领导干部的刚性标准。二是要加强宣传思想文化系统纪检体系建设。宣传思想文化单位普遍没有专职纪检机构和纪检干部，但不能虚化纪检工作的监督责任。一方面，各级党组织要建立健全行之有效的纪律检查制度，党委、总支、支部都要配备纪检委员，使宣传思想文化领域的纪律检查有人抓、不缺位。另一方面，各级党组织的纪检委员要主动肩负起纪检监督的主体责任，切实履行起监督检查职责。三是要加大责任传导，逐级坐实“两个责任”。要进一步深化认识，使每个单位、每个党员干部和职工都要认清形势，绷紧党风廉政建设这根弦。
3.要知行统一，立说力行，着力抓好整改整治工作。开展群众路线教育实践活动整改整治工作，是巩固和拓展教育实践活动成果的重要环节，是从根本上解决“”问题的关键所在，没有“”问题的彻底整治，教育实践活动就会功亏一篑。“”问题又具有顽固性，不下大力就不会根治，稍有松懈就会反弹。因此，要进一步深化认识，发扬钉钉子精神，扭住问题不撒手，以“”问题的根本扭转赢得职工群众信任。
4.要加强督导，严格追责，扎牢防范腐败栅栏。要认真贯彻党风廉政建设巡视工作要求，上下联动，建立常态化巡视机制，加强对各级各单位党风廉政建设尤其是落实“两个责任”的检查指导，及时发现问题、解决问题、促进工作落实。各级党组织和领导干部要自觉做到守土有责、守土负责、守土尽责，坚决克服只挂帅不出征的懒政渎职现象。对任何形式的腐败行为，对党风廉政建设上出现的渎职、失职、塞责问题，要严肃查处，绝不姑息迁就。
勇于担当，为落实“两个责任”凝心聚力
宣传思想文化战线，是党的意志、主张、决策、部署得到贯彻落实的传感器和发动机。落实“两个责任”，加强党风廉政建设，宣传思想文化工作负有统一思想、筑基铸魂、提供导向、呐喊助威的政治使命，必须以强烈的责任意识、大局意识、服务意识和扎实有效的工作，为党风廉政建设提供坚强的思想保证、理论支撑、文化条件和精神动力。
1.进一步加大压力传导，为落实“两个责任”、推动党风廉政建设提供思想保证。根据兵团党委的分析判断，兵团反腐败斗争虽然初步形成了高压态势，但一些单位和少数党员干部对反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性的认识还不够到位，党风廉政建设“两个责任”的压力传导还不够到位，整治“”的政治自觉还不够到位。因此，宣传思想文化工作要呼应大局、主动作为，紧紧围绕兵团党委决策部署，紧随兵团党委工作节奏，调动各种资源，动员一切力量，形成强势舆论，着力加大压力传导，积极引领全面从严治党新常态。宣传思想文化战线要进一步动员起来，紧紧扭住党风廉政建设和教育实践活动整改整治主题，加强策划计划，整合宣传资源，着眼加大压力传导，突出加强党中央关于党风廉政建设创新理论、创新制度、总体布局、战略举措的宣传教育，突出加强系列重要讲话精神的宣传教育，突出加强兵团党委新部署、新举措、新要求的宣传教育。通过深化学习、理论阐释、舆论引导、动态报道、典型警示，大力营造不想腐、不敢腐、不能腐的良好舆论氛围。
2.进一步深化理论武装，为落实“两个责任”、推动党风廉政建设提供信念支撑。指出：“理想信念是共产党人的‘钙’，没有理想信念，或者理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’，就可能导致政治上变质、经济上贪婪、道德上堕落、生活上腐化。”“要练就‘金刚不坏之身，’必须用科学理论武装头脑，不断培植我们的精神家园。”宣传思想文化工作，要不断强化理论武装的责任担当，始终把理想信念教育作为筑基铸魂工程抓紧抓好。一是要着力改进和加强各级党委中心组学习。突出各级领导干部这个重点，以党委中心组学习为载体，建立健全学习制度，创新学习方式方法，加强督导指导，推动各级党委“一班人”加强理论武装。二是要着力加强全体党员干部的理论武装。三是要着力加强对职工群众的理论普及。营造山清水秀的政治生态，职工群众是最强大的力量主体。
关键词： 高管政治关系;企业社会责任;民营资本;中小企业板
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.01.03
中图分类号：C936;F272-05 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2015）01-0011-04
TMTs Political Connections of Private Capital and
Corporate Social Responsibility Performance
――Based on Data of SME Board
QIU Dong-fang，XU Li-min
（College of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 211106）
Abstract：This paper researches the relationship of top management team（TMT）s political connection of private capital and corporate social responsibility performance by establishing index systems and using the data of 2045 listed companies in SME Board between the year 2007 to 2012.The results show that there is positive correlation between the TMTs political connection and social responsibility performance， political connection of representatives committee has a stronger positive correlation with social responsibility performance than political connection of government official， and political connection of central government has a stronger positive correlation with social responsibility performance than political connection of local government.Finally，some strategic suggestions are provided for TMTs political connection to improve the corporate social responsibility performance effectively.
Key words：TMTs political connection;corporate social responsibility;private capital;SME board
引言
随着我国市场经济体制的建立，民营资本成为我国发展经济、调整产业结构、扩大就业的重要推动力。但制度缺陷却使民营资本面临较为严重的歧视，遭遇法律、政策等不平等的待遇。在发展中国家政府往往以“强干预、弱治理”的角色出现，契约常以关系为基础[1]，因此，通过选举、慈善等活动与政府建立和维护政治关系成为民营企业在特定制度条件下生存和发展的策略。
政治关系也称为政治联系，最早由经济学家Fisman[2]提出，用以指印度尼西亚公司与执政者苏哈托家族之间的密切关系。后来，学者们参考Fishman的思想，定义政治关系为公司与执政者之间的密切私人关系，如潘红波等定义政治关系为公司总经理或董事长曾经为政府官员[3];邓建平等认为政治关联是指具有人大代表或者政协委员资格、曾经或现在具有政府工作背景[4]。
政治关系作为企业的重要社会资本，国内外学者从企业银行贷款、IPO行为、慈善行为、国际化的广度和深度等方面研究了其对企业经济行为的影响。Claessens 等研究发现在巴西有政治关系的企业比没有政治关系的企业更易获得优惠的银行贷款[5];Butler等认为在企业上市过程中，当企业的承销商具有政治关系时，承销费用显著较高[6];贾明等发现政治关系促进公司的慈善行为，表现为具有政治关系的上市公司更倾向于参与慈善捐款，而且捐款水平更高[7];张功富认为政治关系能对投资效率产生一定影响[8];杨东进等研究发现我国房地产企业的政治关系有助于企业规模的扩大，而对企业绩效的直接提升作用不显著[9];邓新明等认为民营企业母国政治关系对国际化深度具有显著正向促进作用，对国际化广度却具有显著负向影响[10]。2006年，深交所《上市公司社会责任指引》，明确界定了上市公司社会责任的内容。根据利益相关者理论和资源依赖理论，政治关系应该与企业社会责任存在着密切关系，政治关系作为一种竞争工具，能拓展公司的外部生存空间，从而为公司创造有利的竞争环境。虽然关于企业社会责任的研究是学界的热点，但鲜有民营企业政治关系与企业社会责任绩效的研究，已有研究多局限于从企业社会责任的某一方面探究政治关系的影响，缺乏整体性研究。鉴于此，本文在已有研究的基础上，建立了高管政治关系和社会责任绩效的指标体系，借助代表民营资本先进生产力的中小企业板上市公司的相关数据，深入分析民营资本政治关系与企业社会责任绩效的关系。
1 研究设计
1.1 指标体系的建立
1.1.1 企业社会责任绩效指数
20世纪70年代以来，企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）受到西方社会的广泛关注。进入21世纪后我国在企业社会责任方面的研究得到了快速发展，余澳等认为企业社会责任是企业在追逐自身价值最大化的过程中不仅不对相关利益者造成侵害，同时还尽可能致力于提高总体社会福利的责任[11]。本文认为企业社会责任是指为促进企业和社会经济健康可持续发展，企业依法经营，积极为各个利益相关者服务、创造价值，最终达到经济、环境和社会的和谐统一，使三者的综合价值达到最大化。
参考沈洪涛的企业社会责任绩效指标体系[12]，首先确定企业对各利益相关者的贡献率;然后，计算各利益相关者权重;最后，加权综合企业对利益相关者贡献率，得到企业社会责任绩效指数。
（1）企业对各利益相关者贡献率计算
企业的社会责任主要体现在对债权人、股东、员工、客户、供应商、政府、社区等七大利益相关者上，企业对各利益相关者贡献率具体指标设计如表1。
各利益相关者的权重计算方法如下：
假设A代表企业社会贡献总额，B代表企业资产总额，那么：A=A1+ A2+ A3+ A4+ A5+ A6+ A7;B=B1+ B2+B3 ，其中，B1=债务资金=短期借款+1年内到期的长期借款+长期借款+应付债券，B2=股权资金=股本+资本公积，B3=主体权益资金=盈余公积+未分配利润。
债权人权重W1=B1/B+B3/B×A1/A;股东权重W2=B2/B+B3/B×A2/A;其他利益相关者权重Wi=B3/B×Ai/A，（i=3，4，5，6，7）。
（3）企业社会责任绩效指数计算
企业社会责任绩效指数（CSR）的计算公式：
CSR=∑7i=1CSRi×Wi（1）
其中，CSR代表企业社会责任绩效指数，CSRi和Wi代表企业对债权人、股东、员工、客户、供应商、政府、社区贡献率及权重。
1.1.2 高管政治关系指标体系
本文所界定的高管指上市公司的董事、监事及高级管理人员，高管政治关系是指企业以高管为中介与政府及其工作人员建立的非正式联系机制，具体指正在或曾在党委、各级政府、各级人大及政协常设机构、法院、检察院任职以及现任或曾任党代表、人大代表或政协委员。
高管政治关系与民营上市公司社会责任绩效关系的研究分为两个层次：一是从整体上研究高管政治关系与企业社会责任绩效的关系;二是从类别和级别的维度对高管政治关系分类，分别研究其与企业社会责任绩效的关系。首先，根据政治关系类别，将高管政治关系分为政府官员类和代表委员类。其次，根据政治关系级别，将高管政治关系分为中央级和地方级。
本文实证研究中以政治关系度（即高管中有政治关系的人数占高管总人数的比例）表征企业政治关系的程度。具体赋值见表2。
以2007～2012年深市中小企业板上市公司为研究对象，剔除金融类、ST和*ST类、数据缺失及政治关系披露不详的公司，最终筛选出2045家公司。企业社会责任绩效和控制变量的原始数据来源于CSMAR、RESSET数据库，高管信息则通过公司年报和招股说明书等资料整理得到。
1.3 研究假设及模型
1.3.1 研究假设
企业生存和发展的关键资源掌握在政府手中，民营企业为了长远的生存和发展，必须主动联系政府，为维持这种关系，企业会响应政府号召，积极履行社会责任。
因此，假设1：高管政治关系与企业社会责任绩效呈正相关关系。
政治关系类别对企业社会责任绩效的影响不同。一般认为公司高管的代表委员身份都是现任的，公司要维系甚至提升这种关系就必须塑造良好的企业形象，从而积极履行社会责任;而企业高管的政府官员身份大都是曾任的，这种政治关系在高管进入企业之前就已经建立，不需要企业再花大力气去建立和维持。
因此，假设2：代表委员类高管政治关系较政府官员类与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
政治关系级别也对企业社会责任绩效产生影响。中央级高管政治关系较地方级有更强的社会影响力，能更好地调动资源，给企业带来更多的政策扶持等。相应地，政府对企业的期望也就越高，为了维持与政府的关系，企业就必须更好地履行社会责任。
因此，假设3：中央级高管政治关系较地方级与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
1.3.2 研究模型
基于上述分析，以企业社会责任绩效指数作为因变量，高管政治关系作为自变量建立回归分析模型，同时选取股权集中度（FSD）、公司成长性（GROWTH）、公司盈利能力（ROE）、公司规模（SIZE）、资产负债率（CW）、高管规模（EXSIZE）、年度（YEAR）、行业（IND）等可能影响公司社会责任绩效指标为控制变量，控制变量的具体定义见表3。
模型（2）的回归结果表明高管政治关系（POL）与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，在1%水平上显著。回归结果表明，高管政治关系与企业社会责任绩效显著正相关，民营上市公司政治关系会正向地促进其履行社会责任，与理论分析结果一致，结论支持假设1。
模型（3）的回归结果表明政府官员类高管政治关系（GOV）、代表委员类（DBWY）高管政治关系均与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，并在1%水平上显著，代表委员类高管政治关系（DBWY）与企业社会责任绩效（CSR）的正相关系数大于政府官员类（GOV），说明中小板上市公司具有政府官员类和代表委员类政治关系均能积极地促进企业社会责任绩效。由于代表委员类高管不仅要建立这种政治关系，更要维持这样政治关系，因此，代表委员类高管会比政府官员类高管更加重视社会责任的履行，结论支持假设2。
模型（4）的回归结果表明中央级高管政治关系（CEN）、地方级高管政治关系（LOC）均与企业社会责任绩效（CSR）呈正相关关系，显著性水平为1%。中央级高管政治关系（CEN）的系数为0.478，地方级高管政治关系（LOC）的系数为0.160。说明中央级及地方级政治关系都能给社会责任的履行带来积极的影响，并且由于中央级高管能接触到更高层次的人员，获得更多关键的资源，因此，中央级较地方级政治关系对民营上市公司社会责任的影响更大，结论支持假设3。
模型（2）至模型（4）的回归结果都表明，民营资本高管团队政治关系以及政治关系的类别和级别对企业社会责任绩效有很大的影响。
同时，回归结果显示控制变量的检验结果均很稳定，基本保持一致。企业社会责任绩效（CSR）与企业盈利能力（ROE）、企业偿债能力（CW）正相关，在1%的水平上显著，表明民营资本的经营业绩越好，企业偿债能力越强，社会责任绩效越大;社会责任绩效（CSR）股权集中度（FSD）、企业规模（SIZE）的系数均不显著，说明股权集中度和企业规模对民营资本社会责任绩效的影响不大;企业成长性（GROWTH）、高管规模（EXSIZE）与企业社会责任绩效（CSR）负相关，在1%的水平上显著。这是由于民营资本处在快速成长的阶段，可能将大量的资金用于日常经营;董事会规模越大，意见越不容易集中，决策效率可能有所下降，这些都将导致民营上市公司社会责任绩效的下降。
3 结论与建议
3.1 结论
本文基于利益相关者理论和资源依赖理论，实证研究民营资本高管政治关系与企业社会责任绩效的关系。结果表明：民营资本高管政治关系与社会责任绩效具有正相关关系，代表委员类高管政治关系比政府官员类与企业社会责任绩效有更强的正相关关系，中央级高管政治关系较地方级与企业社会责任绩效有更强的正相关关系。
3.2 对策建议
（1）积极改善制度环境，加强对具有政治关系民营资本的监督（下转第19页）
收稿日期：2014-01-05
基金项目：国家自然科学青年基金项目（71202179）;教育部人文社会科学青年基金项目（12YJC630217）;中央高校基本科研业务费项目（31541110827）
作者简介：王新刚（1980-），男，河南确山人，博士、讲师，研究方向为企业社会责任;李祖兰（1981-），女，湖北公安人，博士、高级工程师，研究方向为品牌管理。
对于民营上市公司而言，政治关系是一种宝贵的稀缺资源，能帮助公司获得税收优惠和优质资源，从而在市场上赢得竞争优势。民营上市公司寻求政治关系对公司和社会而言都有其有利的一面，应该鼓励民营资本积极寻求各类政治关系，提高知名度和美誉度，提高生产经营水平，更好地履行社会责任。但是，民营资本政治关系一定程度上会造成市场分割、行业壁垒、产权歧视等问题，干扰市场的正常化竞争。所以应该监督具有政治关系民营资本的行为决策和经济决策，只有加强监督机制才能实现社会公平，真正推动民营资本的发展，为社会创造更多的财富，使企业社会责任绩效的提高真正落到实处，为我国民营资本的发展营造良好的环境。
（2）建立具有政治关系的民营资本高管奖惩机制
民营资本的评价标准不仅仅是公司业绩，也应关注公司对社会造成的影响。因此，有必要制定对具有政治关系高管的激励与惩罚机制，对积极履行社会责任的民营上市公司高管给予奖励和鼓励;对存在恶劣作风及消极行为的高管实施免职、禁入证券行业等行政惩罚，从而在当前我国复杂的制度背景下通过民营资本高管政治关系促进企业社会责任的履行。
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Abstract: From overall, our country has made the significant breakthrough in the construction Responsible government's advancement, but still has heavy responsibilities. Responsible government's construction is a systems engineering, needs to carry on the advancement from many aspects, namely must further initiate the civil law autonomous spirit, cultivates the residential society; Further strengthened government responsibility consciousness, enforces the administrative accountability; Further follows the authority restriction principle, limits shrinks the administrative empowerment.
关键词: 责任政府构建策略
key words: Responsible governmentConstruction Strategy
作者简介:康安峰(1979- ),男,江西泰和人,赣南师范学院政法学院讲师。于2004年获吉林大学硕士学位。研究方向:国际经济法基础理论和国际投资法。
一、关于责任政府基本属性之探讨
针对责任政府,通常有不同的界定。例如,具有代表性的观点包括:“责任政府是指政府必须对选民履行其政府职能,并承担宪法责任”。1 “在现代政治实践中,责任政府并不是一种意志表示,而是一种政治原则,以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度”。2“责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排”。3 在西方政治学中,一种影响广泛的、关于责任政府的观点是“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构”4。虽然上述观点表述不同,且各有侧重,但最终指向是相同的,即政府基于其职能或者行为要承担责任。那么责任政府具有哪些基本属性呢?
责任政府的基本属性是研究一切责任政府问题的认知前提,也是实现责任政府构建目标的理论基础。责任政府作为一项政治原则和一种制度安排,有其特殊性。有学者对责任政府的基本属性作了较为系统的论述,即主要有公共责任的法治性、公共利益的至上性、行政责任的确定性、责任对象的公共性、问责主体的广泛性、公共权责的一致性以及公职义利的对等性。5 也有学者认为,衡量政府责任完善程度的维度主要有五个:可控性、服从度、问责性、回应性、透明度。6 由此,可作换位解读,即责任政府应具有可控性、服从性、问责性、回应性及透明性等基本属性。
关于责任政府基本属性的探讨,类似于对责任政府的界定,亦难以达致统一的结论。但是,下列基本属性应该是构建责任政府所必需强调的。第一,政府行为的责任性。即各级政府及其工作人员应为其行政管理行为(包括作为和不作为)承担责任。第二,政府责任的法定性。即各级政府及其工作人员为其行政管理行为承担责任应具有明确的法律依据。第三,政府责任的确定性。即各级政府及其工作人员为其行政管理行为承担责任的种类、方式、幅度等都必须是可以确定的,而非含糊不清的。第四,政府责任的切实性。即各级政府及其工作人员切实地为其行政管理行为承担起相应的责任,而非有名无实。固然,责任政府具有伦理性的要求,例如要求承认公共利益的至上性,但应当注意到的是,这种伦理性的要求需要通过法律制度来加以明确和保障实施的。因而,本文在此不特别强调责任政府所具有的伦理性等基本属性。
二、新时期构建责任政府之重要意义
总书记在中国共产党第十七届四中全会报告中指出,“当今世界正处在大发展大变革大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展,科技进步日新月异,国际金融危机影响深远,世界经济格局发生新变化,国际力量对比出现新态势,全球思想文化交流交融交锋呈现新特点,发达国家在经济、科技等方面仍占优势,综合国力竞争和各种力量较量更趋激烈,不稳定不确定因素增多,给我国发展带来新的机遇和挑战。” 我国正处于全面建设小康社会的关键时期和改革攻坚阶段,国内各层面的矛盾较为集中且相互交错影响。因此,切实转变党的执政方式,真正构建起责任政府,是新时期的迫切任务,具有极为重要的现实意义。
(一)责任政府是建设民主政治和法治国家的必然要求
一方面,责任政府既是民主政治发展到高级阶段的必然产物,又是进一步巩固民主政治成果和推进民主政治建设的重要保障。另一方面,从本质上讲,责任政府首先应当是法治政府,是贯彻依法治国方略,建设社会主义法治国家的必然要求。责任政府并非空中楼阁,需要以民主政治和法治国家为其成长土壤。易言之,要构建起责任政府,我们需要更为宏大的视野,要从民主政治和依法治国的高度看待问题。
(二)责任政府是推动社会主义政治文明发展的重要手段
政治文明通常是指人类社会政治生活的进步状态和政治发展取得的成果,主要包括政治制度和政治观念两个层面的内容。中国共产党第十六届全国代表大会报告正式确认了政治文明的表述,并要求“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,推进中华民族的伟大复兴”。责任政府是一种指导理念,同时又是一种制度安排。对责任政府的实践,有助于从制度和观念层面革新我国旧有的政治文化和政治传统。正如有学者认为,要推进社会主义政治文明,必须建设责任政府。7
(三)责任政府是保障公众免受公权力侵害的重要机制
构建责任政府并非终极目标,其宗旨应服务于公众。责任政府要求的是政府及其工作人员对公民承担明确责任、切实履行其法定职责,政府及其工作人员应高效、廉洁、诚信。
政府是现代政治文明的产物。人民建立政府,最终的目的是为了保护人民、服务人民。建设责任政府是人民政府为人民的体现。建设责任政府,就是在理念上始终坚持把人民的利益放在第一位。8 构建责任政府的目的在于如何保障国家权力主体及广大公民对政府部门及其行政行为的有效的监督和控制。唯有如此,方可有效地约束易于逾越边界的公权力,从而保障广大公众的私权利免受或者少受公权力之侵害。
三、新时期构建责任政府之基本策略
从总体而言,我国在构建责任政府的进程中取得了重大的突破,但是依然任重道远。例如,在责任政府的法制建设方面,法律制度进一步完备,取得了长足的进步。但是,当前我国在责任政府的建设方面还存在问题,行政人员的责任观念尚未完全树立起来,完善的责任机制尚未建立起来,政府与社会互动的渠道不够通畅。9
有学者认为,树立责任行政理念、加强责任行政的立法、健全监督机制和责任追究制度、创新公民导向的管理方式等是建构责任政府的路径选择。10 也有学者提出了当代重建责任政府的若干行动机制。尤其是厉行官员问责制,不仅是对应然状态责任政府的补足,更是其现实化的重要步骤。11还有学者认为,打造责任政府要从多方面进行努力,但最重要的是增强责任意识、健全责任制度、提高责任能力。增强政府工作人员的责任意识,是打造责任政府的内在动力。要特别注重借助政府外部的制度性力量即执政党和人民代表大会来制约政府。同时也要关注来自公民以及社会各界的自下而上的力量对政府的制约。12 综合上述观点,注目新时期我国国内社会的现实状况,我们认为需要从以下关键环节来促进责任政府的构建。
(一)进一步倡导私法自治精神,培育市民社会
市民社会是建立在市场经济和社会化大生产基础之上的、相对于政治国家而言的一切私人领域和非官方公共领域。市民社会既是高度自治的自组织社会,又是公共领域高度发达的社会,而公共领域的发展对于市民社会和政治国家都具有重要意义。例如,公共领域为政治体系奠定了合法性基础,能够对国家的活动实施民主监督与控制。13可以认为,责任政府的构建,植根于市民社会之中。我国社会主义市场经济体制的建立和完善,对促进我国市民社会的孕育发挥着十分重要的作用。成熟的市民社会,则是我国推进责任政府建设的基础条件。
当前,“国进民退”的现象颇为值得关注,它通常是指在某(些)领域国有资产进入而民营资本被迫撤出的情景。例如,今年两会后,中央企业同一天内再造三“地王”,就是明证。一方面,国有经济在重要的基础性行业占据主导地位,集中度也越来越高,如石油石化、钢铁、金融、电信等。另一方面,这些行业主要是利润丰厚的垄断行业,且伴随着新一轮经济增长周期的到来,利润迅速增加。因其国有背景,固然可以较好地贯彻政府意志,但是这也反映了公权力不断自我强化之趋势。从长远来看,这种情形并不利于我国市场经济的发展和市民社会的培育。
(二)进一步强化政府责任意识,厉行行政问责
政府的责任意识,可以成为评判一个政府是否构成责任政府的有效标准。而一个责任政府,首先应该是一个有着强烈责任意识的政府。长期以来,我国政治体制存在的一个弊端就在于政府责任的缺失,其中政府本位与政府责任意识淡化就是导致政府责任缺失的重要因素之一。政府责任意识的强化,仅仅从道德层面上要求是不充分的,还要求通过厉行行政问责,切实追究行政机关及其工作人员的相应责任来加以保障的。厉行行政问责,是我国推进责任政府建设的实践要求。
当前,在一些公共事件发生与解决的过程中,反映了政府责任意识的淡漠和行政问责机制的缺失。例如,在土地的拆迁过程中,行政权力就显得过于强大。因此,有学者指出要突破我国行政问责机制的困境,必须确立以权力机关为主导、多方有序参与的问责主体架构;规范问责客体的范围,科学、合理、公正地界定责任人;界定问责内容,实现问责标准法定化;完善问责程序,增强可操作性;健全法律体系,克服制度缺陷;革新行政环境,再造责任型行政伦理。14
(三)进一步遵循权力制约原则,限缩行政扩权
从本质上讲,责任政府也应该是有限政府,建立在权力制约的基础上。政府没有力量干预市民社会的所有事务,亦无能力为市民社会的所有事务承担责任,从而其行政权力是有边界和限度的。但是,行政权力往往容易产生逾越边界的冲动,需要对行政权力的扩张趋势进行必要的限制和规范。对行政权力实现有效制约,是我国推进责任政府建设的必要条件。
当前,在一些公共事件发生与解决的过程中,同样可以看到行政权不断扩张的印迹。行政权力的过于强势,往往导致行政机关及其工作人员应承担之责任难以得到追究和落实,无疑增加了构建责任政府的难度。因此,必须进一步遵循权力制约原则,从以下方面来限缩行政扩权。首先,建立和健全以权力制约权力机制,这主要是指国家机关之间的分权制衡;其次,建立和健全以社会制约权力机制,这主要是指市民社会对行政权力等公权力的监督制约;再次,建立和健全以权利制约权力的机制,这主要是指公民的私权利对行政权力等公权力的监督制约。当然,这些机制的建立和健全,都应该建立在法制的基础之上。
参考文献:
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【关键词】问责官员 古典政治文化 知错能改 复出
2010年3月底,中共中央办公厅公布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,这一文件有引人关注的两大看点,一是对领导干部任用的责任加以了明确,二是对问责干部的复出规则进行了规定。这一文件的,恰好与一系列被问责的中央与地方官员的复出相写照,于是引起人们的强烈反应,各种议论纷至沓来。人们关注的中心问题是,问责官员的复出,需要一套严密的制度安排。而这一关注引伸出的问题是,被问责官员是不是真正承担了相应责任,其承受的问责是不是仅仅走过场而已。①这些现实的关注,促使人们关注中国问责官员的制度建构问题。此外,人们还从更深的层次关注到,制度化问责机制的建立,对于塑造中国特色的现代官员问责制度究竟具有什么样的意义,相应地,这种制度建立的古代渊源是如何的,它反映了一种什么样的中国官员问责理念和政治文化?②这些探问,促使人们从中国古代政治文化的角度,审视问责官员复出的政治理念与文化机制。
中国古代政治文化中的问责理念、哲学根基与典型个案
人们习惯性地认为,官员复出机制失范的传统政治文化肇因就在于干部身份的政治理念、“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则、“官官相护”的部门作风,似乎传统政治文化对于问责官员复出的影响只是负面和消极的。可见,官员问责制度的设立,不仅与现实因素有关,也与传统政治文化相连。但是不是中国传统政治文化对官员问责仅仅发挥着种种消极作用呢?这一问题的提出,促使人们较为深入地去探究传统政治文化与问责官员复出之间的关系。
中国的政治文化发展史长达三千余年。整个中国古代在政治权力安排和行政官员任用上,形成了一整套古典的、正式的和非正式的制度安排。无疑,从总体上讲,由于皇权专制的局限,这类政治布局与官员任用存在着无法否认的随意性。但是,从中国古代政治理念、制度安排和实际举措上看,关于官员的问责理念与制度安排,显然对中国的国家治理发挥了积极作用。
首先,中国古代的典章制度对于问责进行了明确的规定。犹如论者所留意的、北宋纂辑的类书《太平御览》卷二百七至二百九,就枚举了不少这方面的例证:如《周礼・地官》的司徒之职在保息万民,《尚书・大传》的“百姓不亲,五品不训,则责司徒。”《韩诗外传》的:“群臣不正,人道不和,国多盗贼,人怨其上,则责之司徒。”《韩诗外传》的“山陵崩,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,则责之司空。”《尚书大传》的“沟渎拥遏,水为民害,田广不垦,则责之司空。”《尚书・大传》的“蛮夷猾夏,寇贼奸究,则责之司马。”《孔子家语》:“贤能而失官爵,功劳而失赏禄,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平则饬司马。”这些就是对司徒、司空和司马等官员进行问责的“规定”。③可见,中国古代对于官员的责任是高度重视的。将中国古代与当代的情形相比,对官员的责任,差别不在于问不问,而在于如何问的问题。可以说,中国古代一套十分完备的监察制度史,就是一部规定并监督官员落实责任的政治史。
其次,从中国古代问责官员复出的政治理念上来看,儒家的伦理政治思想既构成对官员进行问责的理论基础,又构成官员复出的哲学根基。就前者讲,儒家伦理政治思想确立了官员责任的基本准则。儒家对官员进行问责的思想源远流长。从影响儒家至深的周公开始,就奠立了“敬德爱民”的为官原则。换言之,凡是为官不能谨守德性规范、又不能体现爱民精神的,就失去了为官的资格。原始儒家最重要的两个代表――孔子与孟子,更是精心建构了为官的仁学体系和仁政机制。孔子强调,“仁者爱人”是一切伦理考量的轴心理念,准此,官员们施行仁政就是天经地义的事情。依于仁、立于礼作为仁政观念与制度的两个保证,对于官员“为政以德”发挥着重要作用。孔子认定,只有官员以德性和礼制施政,他才能赢得人们的尊敬,正所谓“为政以德,譬如北辰居其所而众星拱之”。④倘若既不尊重德性规范、又不履行职务责任、甚至超越礼制规则,那简直就是既应当被人谴责、又应当追究责任的恶官。如他对当时僭越礼制的官员怒不可遏的痛斥、担任司寇时对于他认为的失准的官员不留情面的惩罚,则显示出儒家对于官员责任的极端重视。同时,孔子指出,当人们犯错之后,只要知道立即改正,那就是可以原谅的错误,只有那些知错不改的人才是真正出了过错。“过而不改,是为过矣。”⑤到了孟子,除了延续孔子关于官员施行仁政的基本思路,还从历史的视角论述了人们对待所犯过错进行处置的不同状态。孟子比较分析后指出,古代那些出现过错的君子,公开地错、公开地改,受到人们的尊敬;当下的人们文过饰非,反而不受人们的敬重。“古之君子,过则改之。今之君子,过则顺之。古之君子,其过也,如日月之食,民皆见之,及其更也,民皆仰之。今之君子,岂徒顺之,又从为之辞。”⑥这就给那些敢于改正错误的人士以道德鼓励。这些伦理原则,与中国古代申述的“知错能改即为善”的精神脉络是完全一致的。正所谓“人非圣贤,孰能无过,过而能改,善莫大焉”。⑦这是给予那些敢于纠错的人士以宝贵机会的伦理原则。在这种原则指引下,人们不应怀抱一种对犯错者一棍子打死的心态,相反应当秉持一种积极鼓励犯错者改正错误、东山再起的原则。
再次,从中国古代官员问责的受罚与复出的典型个案来看,官员接受问责之后,只要改正被问责的“过错”、或者因为受到问责被贬斥到低级岗位但政绩突出者,总是重新受到任用或重用。这里不妨举出三个为人所熟悉的历史人物的“问责”与复出经历。一是“文起八代之衰”的文豪、政治家韩愈,他受到皇帝“问责”之后复出的故事。韩愈在36岁时任监察御史,因为上书论天旱人饥的状况,并请求减免赋税,而被贬为阳山县令。宪宗时重新启用为国子博士,官至太子右庶子。他50岁时,因为参与平定淮西吴元济之役表现出处理军国大事的才能,升迁为吏部侍郎,进入了上层统治集团。不过两年后,因为上表谏迎佛骨触怒了宪宗,虽然免于一死,但又一次被贬为潮州刺史。后来宦官杀宪宗立穆宗,韩愈被召回朝,历任国子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等职,政治上较有作为。韩愈宦海沉浮,不断上演“问责”与“复出”的政治交替场面。
另一个典型个案就是同为唐宋家的政治家柳宗元的故事。柳宗元博学上进,入朝为官,积极参与王叔文集团的政治革新。但后来革新失败,贬到邵州任刺史,再后来加贬永州司马。问责之后复出,为柳州刺史,政绩卓著。韩刘二人被问责,都是因为政见问题;后来的复出,原因较为复杂,或者是因为皇权易手、或者因为政局变化、或者因为政绩所致。但总的说来是因为跟皇帝意志相左,不是皇帝回心转意或皇权转移,他们的复出就没有指望了。
再一个典型就是海瑞这样的著名清官,也被“问责”,而经历了艰难复出的故事。海瑞为官推行清丈、平赋税,冤假错案,打击贪官污吏,很得民心。但因劝说世宗不要相信方士的骗术,应董理朝政,激怒了世宗,诏命下狱论死。好在同僚保护,免于一死。直至世宗驾崩,穆宗即位,才重新叙用,调升右佥都御史,任上惩治贪官,打击豪强,疏浚河道,修筑水利工程,推行一条鞭法,强令贪官污吏退田还民,被誉为“海青天”。⑧
这三个典型个案表明,中国古代的官员在岗都有被问责的可能:要么是岗位职责的制度规定会被问责,要么是皇帝对官员责任的追究。来自于皇帝的问责,既涉及政治忠诚、又涉及官宦集团纠纷、还关乎政见的差异以及行使权力的合宜状态;来自于岗位责任的制度规定的问责,则与官员的职务责任是否兑现紧密相关。被问责的途径自然是多种多样的。但官员受到问责之后,也会因为多种原因获得复出的机会:或者因为皇帝的回心转意、或者因为官员的“痛改前非”、或者因为职务的相应需要、或者因为问责降职后的政绩。而官员问责复出的哲学人性论的支持根据,则是儒家所重视的“知错能改之谓善”这一准则。
中国古代问责官员能否复出的界限
从总体上看,中国古典政治文化中官员问责与复出的问题,是一个古典政治生活中的常态问题。这与官员之为“公共”角色、而非私人身份,具有密切关系。这里所谓公共角色,当然不是指古代的官员担任具有现代意义的公共性保障的、相关国家机构的职务。其实,古代官员担任的职务主要是为皇权服务的。但他们担任的这种私人性的职务,因为必定发挥超出巩固皇权的主观意图的社会效用,因此必须因应于权力作用的社会效果来衡量和评估,并因此决定他们是不是适合担任相应的职务,需不需要受到奖励或惩罚。官员问责的因由就此浮现。在这种问责机制中,儒家的伦理政治理论给出了哲学人性论的说明,从而使官员问责既受仁政善治思维的制约,也受伦理政治思想中给犯错者以改正错误机会、继续发挥其所能的纠错思路的影响。因此,被问责的官员只要免于一死,就有发挥所长、东山再起的机会。即使一个被问责的官员在问责之初有判死罪的可能,但在皇帝的权衡、同僚的搁置、制度的重启等等因素的作用下,也可能免于死罪,以所谓“戴罪立功”之身,获得改正错误的机会,进而重出“江湖”、掌握权力、建功立业。不论被问责官员改正错误是因为主观的努力,还是因为客观情势的变化,中国古典政治文化中总是有效保留了被问责官员改正错误的制度空间和伦理余地。
从中国古典政治文化的视角看,官员出现重大责任事故,绝对是要被问责的。但只要被问责的官员不是触犯刑事上的死罪,比如历史上那些被皇帝处死的著名贪官,就丧失了改错的机会。这是一条死限。除此之外,不管是与皇帝的政见不同,还是因为履行职务的差池,或者是同僚间行政举措的分歧,抑或进行改革导致了失误,都可以先行问责、坐实处分,经过观察、使之纠错,再给机会、重掌权柄。这是一种制度具有人性化特质的体现。当然,在官员被问责之后,必须给予一定处分,需要一段时间间隔,从而保证下岗、降职官员思过、改错,在岗官员打醒精神、尽忠职守。
自然,中国古典政治文化中关乎官员问责与复出的制度规定也好、皇帝裁量的权变也好、伦理政治的哲学论证也好,都充满了不确定性。这种不确定性,是三个因素所注定的:一方面皇权作用的随意性,使得官员的责任、尤其是政治责任显得不确定。因为这种责任完全取决于皇帝个人的好恶,责任不是制度的规定,而是个人偏好的显现。另一方面官员的问责确实存在官官相护的现象。官员之间的庇护,使制度规定得较为明确的职务责任常常落空。或者因为官员间相互庇护引起的结党营私,造成问责机制成为诿过或嫁祸机制。再一方面古代的问责设计具有某种等级性,“刑不上大夫、礼不下庶人”的伦理原则,促成了一种身份社会意识,身份高贵的官员被问责总是留有三分余地,而社会下层承担政治法律和社会责任又总是罪加一等。
中国古代问责体系所发挥的积极的国家治理效果
尽管中国古代政治文化中的问责体系存在一些局限,但是,由伦理政治理论、古典官僚制度、皇权作用机制共同塑造的问责机制,总体上还是发挥了积极的国家治理效果。
首先,这一体系是保证中国古典官僚制度有效运作的机制。像中国这样规模巨大的国家,需要一套分工明确、责任落实的官僚体制。而且这一官僚体制的有效作用,必须建立在官员谨守职分的基础上。官员谨守职分就需要一套问责机制,以保证奖惩有制,否则中国的国家管理就无从设想。中国古代的官僚制度非常发达,就此可以得到理解。
其次,中国古代官僚机制作用的绩效有目共睹。直到18世纪,崛起的西方现代国家还对古代中国井井有条的治理效果无比佩服。伏尔泰由衷赞叹“人类智慧不能想出比中国政治还要优良的组织”。⑨无疑,中国古代官僚机制中官员问责与复出的制度化与非制度化的相关安排,是激活中国古代官僚制度效用最重要的动力。
再次,中国古代关于官员问责与复出的安排,是一套现代国家也必须重视的慎重使用国家管理资源的方法。官员在担任相关职位之前,经过较为严格的选拔,才被委任为有关职位。由于决策的风险、个人的责任心差异这些内部因素,以及社会状况、官僚机制、皇帝偏好这类外部因素的交错作用,官僚履职不可能不出现这样那样的失误。只要这类失误限于领导责任而非直接责任、属于有限度的责任事故而非严重的刑事过错、是客观形势导致的失误而非主观故意的出错,那么给予问责官员以改错机会,并给他们重掌权力的机会,就是合理的责任制度设计题中应有之义。否则,一个国家有限的国家治理人力资源就会造成浪费。
从上述描述分析中可以看出,中国古典政治文化中关于官员问责与复出的安排,对今天中国建立官员问责制度,绝对不可能单纯发挥不可遏止的消极影响。贯通一部中国历史来看,中国古典政治文化中官员问责与复出的安排,与今天中国关于官员问责与复出的制度建构之间,有一个一以贯之的官德精神:权力得之有道、行之有制、赏善罚恶、自然成理。假如在中国疾速迈向现代的当下,我们在建构官员问责与复出制度的时候,积极利用中国传统政治文化中相关资源,并有效克制其中的随意性因素,那么,中国就可以建立起既具有现代特色、又发挥传统优势的行政伦理、法律法规。而《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》的颁布,也许恰好是迈出相关制度建构的积极的一步。(作者为中国人民大学政治学系教授)
注释
①王家敏:“官员‘无痛复出’?”,《中国新闻周刊》,2010年第8期。
②梁栋,郑曙村:“当前我国官员问责复出机制的失范与完善”,《当代世界与社会主义》,2010年第1期。
③史海:“引咎辞职:中国古代与今日的官员问责制度”,news.省略/lianzheng/2010-04/27/c_1258208.htm。
④《论语・为政》。
⑤《论语・卫灵公》。
⑥《孟子・公孙丑下》。
⑦《左传・宣公二年》。
