在最近一个月关于“全国中小学校舍安全工程”建设情况的调查中，记者更是深切的体会到了这一点。按《全国中小学校舍安全工程实施细则》规定，“工程专项资金实行省级统筹，市、县负责，多渠道筹措，中央财政补助。各地应当切实加大对中小学校舍安全建设的投入力度，列入财政预算，确保资金及时、足额到位，并防止学校产生新的债务。”可现实的情况好像同规定有很大出入，表现为资金投入不足、资金被挪用、资金迟迟不到位等。还有就是，虽然政府部门没有遵循相关的法律法规，但好像没有听说哪位官员因此而官位不保，受到应有的处罚或制裁。
对以上两种现象产生的原因，如果简单地认定为司法机关和行政单位的官员“官官相护”，显然有失偏颇。那么，为什么会出现不作为或作为不足而公然违法行为?是经济转型期法制建设的滞后，还是体制原因让人为的操作空间过大呢?北京浩盛律师事务所副主任、律师马飞为此给我们进行了专业解读。
底线为什么会被突破
按《中华人民共和国义务教育法》第十二条的规定，国家用于义务教育的财政拨款增长比例，应当高于财政经常性收入增长的比例。实际上很多财政并没有做到，他们之所以“违法”，原因是什么呢?
马飞说，首先，《中华人民共和国义务教育法》属于公益性法律，没有明确到位的法律实施监督机构。由于监督实施主体的缺位，无法对相关单位违反义务教育法的行为进行有效的监督，这种法律也就失去了应有的强制性，所以就不能从程序上保证法律的完整实施。在国外，公益性法律由来监管，违反其规定，相关人可以到其不法行为，会根据其申述材料进行调查和取证，之后进行判决，强制其履行应尽的义务。在中国，由于没有，也就无法通过法律的渠道去解决这种问题。
其次，按中国行政诉讼法规定，行政诉讼适用于行政单位行使职权时侵害个人的权利行为，不包括行政单位对行政事业单位侵权行为。通俗地说，是机关对公民、法人或其他组织，不是机关对机关或个人对个人。所以地方政府也好，财政机关也罢，对教育投入的资金没有达到义务教育法及相关法律规定的标准，不是政府对公民、法人或其他组织的具体行政行为，不属于行政法的受理范围。如果政府部门在行使职权时导致公民、法人或其他组织的权利受到损害，公民、法人或其他组织可以作为原告到法院提起行政诉讼，法院会依法处理。
因此，义务教育法作为一个独立的部门法律，它针对的是不特定主体，如果对个人违法，肯定会受到法律的制裁。但对机关单位违法，从程序上启动不了诉讼程序。所以。这些理论上的“违法人”可以逍遥法外，只能通过在业绩考核中受到批评或警告等政纪处分。
会受到处罚吗
记者发现，个别行政机关没有履行义务教育法规定的义务，不作为或作为不够，其领导或单位并没有受到法律制裁，这是为什么?马飞告诉记者，公民、法人或其他组织对政府机关对教育投入不达标行为提讼请求，法院是无法受理的，因为缺乏相关的法律依据，何况这种政策行为也不属于诉讼法调整范围。
财政对教育的投入直接受益者是孩子，间接受益者是国家。如果投入不达标或没有在规定的时间内到位，近而影响到孩子的学习和发展，家长作为原告去地方政府或地方财政机关不作为，法院不会受理。因为这既不是民事违法行为也不是行政违法行为，没有法律依据。家长或受教育者作为利益的受损者去提讼，没有相关的程序法去救济，这种“权利空置”现象，在中国现行法律中多有存在，已经司空见惯。
同样，财政资金对教育的投入没有达到义务教育法的规定，教育局作为原告对财政局或当地政府提起行政诉讼，法院也不会受理。因为，行政法规定，只有行政单位损害公民、法人或其他组织利益的前提下才可以提起行政诉讼，机关对机关不属于行政诉讼法的范围：如果它们之间因合同或其他民事原因产生纠纷，则可以到法院提起民事诉讼。
《全国中小学校舍安全工程实施细则》属于行政法规，是针对校舍工程建设专项进行详细规定的。马飞表示，它在地位上没有义务教育法高，但针对性、可操作性都比较强，遗憾的是对违法行为的处罚却“避重就轻轻”。假如这次校舍安全工程建没出现不达标、截留校舍安全工程专项资金的情形，由于细则中没有对这些问题进行相关规定，就没有法律依据去追究具体责任人的行政责任，但可视其造成行为人损害的大小，依法追究民事或刑事责任。
寻找最可行的解决方式
在现有的政治和法律生态环境下，如何运用一些合法而又带有强制性的技术手段，去“威慑”财政机关或政府机关依法行政。或退而求其次，不让它偏离中心轨道太远?
马飞介绍说，按他掌握的信息资源，有几种方法可以选用。
1 是利用大众媒体资源。在社会上，媒体一向被誉为“第四权力部门”。通过媒体进行呼吁，引发人们关注，扩大社会影响，发挥媒体的社会监督作用，用外部的强大压力“迫使”其加强自律，依法办事和行政。
2 是通过两会代表上提案。利用每年召开人大会议和政协会议的时机，把相关情况向人大代表或政协委员汇报，让他们以此上报提案，如果被采纳形成大会方案，在全国人大的监督下，事情会得到很好的解决。
3 是通过国务院参事建议。参事的主要工作就是围绕党和政府的中心工作，调查研究，提出意见和建议，及时反应社情和民意。如在义务教育方面最敢谏真言的任玉岭参事，曾就普九欠账问题、学校危房问题、教师工资过低问题写过许多份参事建议，如《我们的义务教育成了“摊贩”手中的小商品)、《农村义务教育经费需通过三个为主来解决》等，引发过很大的社会反响，对推动问题的解决起了很大的促进作用。
至于为了保证教育投入能足额及时到位，可否通过制定相应的法律法规来加以解决，马飞认为不妥。他表示，法律是原则性规定，针对的是不特定事件和个人，非常宽泛。而义务教育属于专项领域的问题，只适合制定相关条例，因为其更为具体、更具可操作性和执行力。但仅有国务院及其财政、教育部门的宏观指导性规定还不够，各级地方政府应当在谨守上级规范的前提下，因地制宜悉心做好配套工作，“上下一心”才能从规范的角度保障教育政策的实施和教育经费的落实。
彭开来 一说到“义务”什么，我们就认为应该是免费的和无偿的。但唯有“义务教育”，既不免费也不无偿。专家对此解释说，全世界的义务教育大致有3种形式，一种是国家承担义务，也就是所有的教育费用都由政府承担，家长不用交纳任何费用，孩子接受基础教育是全免费的。另一种是国家和社会共同承担义务，这种形式又叫半免费的义务教育，学校教师工资和校园基础设施建设由政府承担，家庭承担其他教育费用，我国目前实行的义务教育就是这种形式。还有一种是社会承担义务，这种形式下，义务就分摊到了各个家庭，孩子的所有教育费用都由家庭承担，这样的义务教育对于家庭来说也就是收费教育了（见2月16日《重庆日报》）。 这真是奇了怪了，收费教育也叫义务教育，我们这几年还格外突出它干什么呢？这样一来，岂止是我国目前实行的是这种教育，解放以来甚至解放以前不都是这种教育吗？“这样的义务教育对于家庭来说也就是收费教育了”，为了好听，你不妨作这样的解释更服人：“这样的收费教育对于孩子来说它还是义务教育”，因为费用是由他们的父母承担的，他们没交过一分钱。享尽了义务。或者作这样的解释也可以，义务由国家承担也好，由国家和社会承担也好，全部由家庭承担也好，因为前面都有“义务”二字，所以都叫“义务教育”。 最近，堂堂全国18个省市区人大科教文卫委在重庆召开研讨会，研讨《义务教育法》的修订问题，却在上述“义务”二字上作这样的“研讨”和界定，半收费甚至全收费都叫“义务教育”，这还不给我们现在的义务教育乱收费以名正言顺的合理的感觉吗？ 重庆市长寿区一名向报社反映学校仍在乱收费的小学生家长，你也免开尊口了吧，上学的时候你给学校交了各种费用数百元，现在专家说了，而且是在全国性质的《义务教育法》修订的研讨会上说的，世界上的义务教育就有全收费的，你的区区数百元算什么。至于你反映“说是不交学费，可打听后才知道，那些要交的学费其实只有10多元钱”，而你为学生缴的杂费每项都是好几十元。既然如此，你宁可选择交学费，而不交杂费。意思是不享受那个“义务教育”好了。但这是不可以的，如果拿以前我们对义务教育的理解的话。因为这等于你用事实否定了我们喊了这么多年的义务教育。不过，与时俱进，现在可以了，专家说了，世界上义务教育也有全收费的。 专家的解释对于实际工作的指导有很强的现实意义。我估计，如果专家的这个解释借助宣传之力，达到家喻户晓的话，马上就会掀起新一轮九年制义务教育收费热潮。至于那些因交不起这费那费包括学费连自杀的农药都是赊来的农民，也就可以忽略不计了。我们还希望的“义务教育”就等于那怕是略等于免费教育的早日到来，看来已成一种奢望。 但尽管如此，我们还是希望修订的《义务教育法》最好还是不把收费教育尤其是全收费教育划入“义务教育”的范畴，因为这和我们常人的思维太不一样。原先的《义务教育法》也明确规定，接受九年制义务教育的孩子是不需要交纳“学费”的，如果因专家研讨的新解释反而导致“义务教育”也要交学费了，那就不仅只是和我们常人的思维不一致，而且是对着干了。 专家你不这样“研讨”吧，义务教育等于免费教育已不可得，心向往之也好哇！ 人民网
（一）明确了各级政府发展特殊教育义务教育的责任《中华人民共和国义务教育法》规定：“县级以上地方人民政府……对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。”《中华人民共和国残疾人保障法》规定：“政府、社会、学校应当采取有效措施……帮助其完成义务教育。”《中华人民共和国残疾人教育条例》指出：“地方各级人民政府应当将残疾儿童、少年实行义务教育纳入当地义务教育发展规划并统筹安排实施。”可见，各级政府部门对特殊教育义务教育的责任有了一定分配，且责任范围更加细致。
（二）明确了特殊教育义务教育的办学模式《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》规定特殊教育义务教育“办学形式要灵活，除设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教育班”。《关于发展特殊教育的若干意见》规定要采取“多种形式办学……各地要充分利用现有普通小学……在普通小学附设特教班”。《中华人民共和国残疾人教育条例》第十七条规定“适龄残疾儿童、少年可以根据条件，通过下列形式接受义务教育：普通学校随班就读；在普通学校、儿童福利机构或者其他机构附设的残疾儿童、少年特殊教育班就读；在残疾儿童、少年特殊教育学校就读”。中国残疾人事业五年计划纲要更是明确指出要形成以随班就读和特教班为主体、特殊教育学校为骨干的残疾儿童少年义务教育格局。这些政策都明确规定了我国特殊教育义务教育的办学模式。
二、我国特殊教育义务教育现状及存在的问题
（一）特殊儿童义务教育入学率不高2001~2012年，我国残疾儿童义务教育入学率逐年上升，由52.02%上升到80.19%。尤其在2008~2009年，入学率由65.02%增长到79.05%，增长了14.03个百分点，实现了跨越式增长。但总体来看，特殊儿童义务教育入学率仍远远低于全国适龄儿童义务教育入学率，而日本在1997年残疾儿童的入学率就已经超过了“98%
（二）义务教育阶段特殊教育学校数量不足教育部公布的数据显示，2002年我国义务教育阶段特殊教育学校1624所，处于最低水平，2012年创历史新高，达到1853所，增加129所，增速较慢，而这1853所学校，承担着适龄残疾儿童少年近37万，远不能满足其需求。据调查“全国尚有近500个30万以上人口的县市还没有建立特殊教育学校”。而且在已有的特殊教育学校中，还有相当一部分存在小、旧、破等问题。
（三）特殊教育义务教育区域发展不均衡从我国区域划分来看，各区域特殊教育义务教育发展不平衡。以2010年为例，我国东部地区11省共有775所特殊教育学校，占全国的45.45％，中部地区8省共有特殊教育学校539所，占全国的31.61%，西部地区12省共有特殊教育学校391所，占全国的22.93％。可见，大部分学校都集中在东部地区，而中、西部地区学校数较少，特别是西部地区与东部地区和中部地区差距巨大。
三、完善我国特殊教育义务的教育对策
（一）完善我国特殊教育义务教育政策教育政策是推动我国特殊教育发展的重要力量。为此必须完善特殊教育义务教育政策，加快特殊教育义务教育立法进程，明确特殊教育义务教育责任主体，加大法律法规执行力度。此外，政府有关部门还应制定政策落实情况相关奖惩措施，推动各项法律政策实施，而学校作为特殊教育义务教育的法定组织，应明确政府对其的法律责任，承担起应有职责，以保障残疾儿童接受义务教育的权利。
（二）加强义务教育阶段特殊教育学校建设针对目前情况，国家应采取硬性手段，为各省、自治区、直辖市制定符合该地区的特殊教育义务教育学校建设目标。各级地方人民政府应该承担起建设特殊教育义务教育学校的责任，并将其作为国家验收地方基础教育设施建设的重要指标之一。另外，国家和各级人民政府应从特殊教育专项经费中划出相当比例用于学校建设，并鼓励社会力量捐资助学。在此基础上，逐步提高特殊儿童义务教育入学率。
彭开来 一说到“义务”什么，我们就认为应该是免费的和无偿的。但唯有“义务教育”，既不免费也不无偿。专家对此解释说，全世界的义务教育大致有3种形式，一种是国家承担义务，也就是所有的教育费用都由政府承担，家长不用交纳任何费用，孩子接受基础教育是全免费的。另一种是国家和社会共同承担义务，这种形式又叫半免费的义务教育，学校教师工资和校园基础设施建设由政府承担，家庭承担其他教育费用，我国目前实行的义务教育就是这种形式。还有一种是社会承担义务，这种形式下，义务就分摊到了各个家庭，孩子的所有教育费用都由家庭承担，这样的义务教育对于家庭来说也就是收费教育了（见2月16日《重庆日报》）。 这真是奇了怪了，收费教育也叫义务教育，我们这几年还格外突出它干什么呢？这样一来，岂止是我国目前实行的是这种教育，解放以来甚至解放以前不都是这种教育吗？“这样的义务教育对于家庭来说也就是收费教育了”，为了好听，你不妨作这样的解释更服人：“这样的收费教育对于孩子来说它还是义务教育”，因为费用是由他们的父母承担的，他们没交过一分钱。享尽了义务。或者作这样的解释也可以，义务由国家承担也好，由国家和社会承担也好，全部由家庭承担也好，因为前面都有“义务”二字，所以都叫“义务教育”。 最近，堂堂全国18个省市区人大科教文卫委在重庆召开研讨会，研讨《义务教育法》的修订问题，却在上述“义务”二字上作这样的“研讨”和界定，半收费甚至全收费都叫“义务教育”，这还不给我们现在的义务教育乱收费以名正言顺的合理的感觉吗？ 重庆市长寿区一名向报社反映学校仍在乱收费的小学生家长，你也免开尊口了吧，上学的时候你给学校交了各种费用数百元，现在专家说了，而且是在全国性质的《义务教育法》修订的研讨会上说的，世界上的义务教育就有全收费的，你的区区数百元算什么。至于你反映“说是不交学费，可打听后才知道，那些要交的学费其实只有10多元钱”，而你为学生缴的杂费每项都是好几十元。既然如此，你宁可选择交学费，而不交杂费。意思是不享受那个“义务教育”好了。但这是不可以的，如果拿以前我们对义务教育的理解的话。因为这等于你用事实否定了我们喊了这么多年的义务教育。不过，与时俱进，现在可以了，专家说了，世界上义务教育也有全收费的。 专家的解释对于实际工作的指导有很强的现实意义。我估计，如果专家的这个解释借助宣传之力，达到家喻户晓的话，马上就会掀起新一轮九年制义务教育收费热潮。至于那些因交不起这费那费包括学费连自杀的农药都是赊来的农民，也就可以忽略不计了。我们还希望的“义务教育”就等于那怕是略等于免费教育的早日到来，看来已成一种奢望。 但尽管如此，我们还是希望修订的《义务教育法》最好还是不把收费教育尤其是全收费教育划入“义务教育”的范畴，因为这和我们常人的思维太不一样。原先的《义务教育法》也明确规定，接受九年制义务教育的孩子是不需要交纳“学费”的，如果因专家研讨的新解释反而导致“义务教育”也要交学费了，那就不仅只是和我们常人的思维不一致，而且是对着干了。 专家你不这样“研讨”吧，义务教育等于免费教育已不可得，心向往之也好哇！ 人民网
一中小学义务的来源
依据一般法理，普通法律主体的义务有两个来源：法律和道德，但某些主体例如行政主体则遵循“法律无规定即为禁止的”原则行使权力，相应地其义务也以法律规定为主要来源，学校义务的来源和其法律地位密切相关，在法国，学校是作为公立公益机构存在的；在日本，学校的公务性也有明确规定，《日本教育基本法》第6条规定“法律所承认的学校是具有公共性质，因此除国家或地方公共团体外，只有法律所规定的法人才能开办学校。”教育活动的公务性已为世界各国普遍接受，《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出：“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业，国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国，中小学依其活动的主要内容而言，是国家实施教育职责的专门场所，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”。我国法律、法规对教育的公务性也有相应规定：原国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出：“实施义务教育，主要是政府行为；我国普及义务教育以政府办学为主，主要依靠公办中小学校”。中小学依相关教育法律、法规行使权利应视为是行政主体的活动，学校作为行政主体与其他分担政府统治职责的行政主体相比，更多的体现为公益性，其依法履行职责的行为是一种公务行为，但这种行为不是单纯的命令与服从，管理与被管理关系，其目的是增进公益和提供服务的活动，也即是非权力性公务，这在我国法律规定中也有体现：其他行政主体，法律规定其行使的是“职权”；而教育法中则规定“教育者”与“受教育者”都享有“权利”。中小学义务以法律规定为主要来源。目前我国已经建立起了一套比较完善的教育法律体系，以《宪法》为根本，《教育法》为核心包括《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及相关教育法规。其中对中小学义务也有明确规定，这即有利于学校适当履行其义务，更益于受教育者权益的保护。
二、中小学义务的内容
义务作为法律关系内容的构成部分，在不同的法律关系中其范围也是大相径庭的，学生与中小学之间的法律关系是确定学校义务的基础，学校是行政主体，也是行政相对人和民事主体，但在实践中往往是把学校的多重身份一元化为民事主体，而忽视了真正体现学校性质的行政主体的资格；法律关系的形成离不开相应的法律调整，学生与学校之间的法律关系是基于宪法有关教育的规定及相应教育法的调整形成的教育法律关系，
一中小学义务的来源
依据一般法理，普通法律主体的义务有两个来源：法律和道德，但某些主体例如行政主体则遵循“法律无规定即为禁止的”原则行使权力，相应地其义务也以法律规定为主要来源，学校义务的来源和其法律地位密切相关，在法国，学校是作为公立公益机构存在的；在日本，学校的公务性也有明确规定，《日本教育基本法》第6条规定“法律所承认的学校是具有公共性质，因此除国家或地方公共团体外，只有法律所规定的法人才能开办学校。”教育活动的公务性已为世界各国普遍接受，《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出：“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业，国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国，中小学依其活动的主要内容而言，是国家实施教育职责的专门场所，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”。我国法律、法规对教育的公务性也有相应规定：原国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出：“实施义务教育，主要是政府行为；我国普及义务教育以政府办学为主，主要依靠公办中小学校”。中小学依相关教育法律、法规行使权利应视为是行政主体的活动，学校作为行政主体与其他分担政府统治职责的行政主体相比，更多的体现为公益性，其依法履行职责的行为是一种公务行为，但这种行为不是单纯的命令与服从，管理与被管理关系，其目的是增进公益和提供服务的活动，也即是非权力性公务，这在我国法律规定中也有体现：其他行政主体，法律规定其行使的是“职权”；而教育法中则规定“教育者”与“受教育者”都享有“权利”。中小学义务以法律规定为主要来源。目前我国已经建立起了一套比较完善的教育法律体系，以《宪法》为根本，《教育法》为核心包括《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及相关教育法规。其中对中小学义务也有明确规定，这即有利于学校适当履行其义务，更益于受教育者权益的保护。
二、中小学义务的内容
义务作为法律关系内容的构成部分，在不同的法律关系中其范围也是大相径庭的，学生与中小学之间的法律关系是确定学校义务的基础，学校是行政主体，也是行政相对人和民事主体，但在实践中往往是把学校的多重身份一元化为民事主体，而忽视了真正体现学校性质的行政主体的资格；法律关系的形成离不开相应的法律调整，学生与学校之间的法律关系是基于宪法有关教育的规定及相应教育法的调整形成的教育法律关系，
依据现行的教育法律体系，中小学义务主要包括以下内容：（一）贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量，完成教育教学任务。这是学校义务的核心，其他权利和义务均是该义务的延伸和保障，《教育法》第五条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这一义务贯穿于整个教育法律体系，《未成年人保护法》第十三条规定“学校应当全面贯彻国家的教育方针，对未成年学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育。”《教师法》第八条，《义务教育法》第三条，也都有类似明确规定。（二）保护受教育者的生命、健康权学校与学生之间的关系是由教育法律调整形成的，该义务就学校而言主要应指其在行使权利时无违法侵犯学生生命健康权的行为，那种认为学生在校受到的任何人身伤害都应有学校负责的观点并不符合法律规定；学校对学生人身伤害负责的前提是其有过错，需要明确的是，由于受教育者的人身、认知状况不同，我国教育法律也有不同规定，其中对作为社会弱势群体的未成年人保护更有力些；《教育法》第八十一条：“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任”，《未成年人保护法》第十七条：“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故”。（三）尊重受教育者受教育权、人格权的义务受教育权是公民的一项基本权利，无正当理由不得随意剥夺，《未成年人保护法》第十四条：“学校应当尊重未成年学生的受教育权，不得随意开除未成年学生”；学生的人格权包括名誉权，荣誉权、姓名权、肖像权等，学校在行使其权利时，不得侵犯学生的各项人格权，《教师法》第八条，三十七条的规定禁止教师体罚学生，要求教师尊重学生的人格；《未成年人保护法》第十五条：“学校、幼儿园的教职员应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为”；《义务教育法》第十六条也有类似明确规定。（四）正当行使权利的义务中小学的职责较为特殊，其义务内容不独限于法定的范围，还应包括行使权利的不当，史尚宽在论及公务员违法行为时认为“公务员违背职务之行为，其行为无须为其义务，只须有权为之为已足”。作为公务活动，学校及其教育人员如何行使权利才是正当？这不仅仅是个法律问题，对教育人员的道德修养也提出了较高要求。教育法律、法规对学校的义务尚有其他规定，但就其宗旨而言莫不是围绕以上问题展开，随着我国教育法律体系的进一步完善，中小学的义务也日渐明确，这对我国教育事业的发展和学生权益的保护将有积极影响。
鉴于义务教育的“公共品”特性，义务教育理应由政府提供。为此，政府在义务教育的投资中理应担负最主要的责任，只有这样才能保证义务教育产品的足量提供以及义务教育产品质量的不断提高。然而现实却往往不能够像理论所规范以及人们所期望的那样。由于政府自身的特性以及体制等方面的原因，在我国的义务教育投资中实际上不同程度地存在着“政府责任转嫁”的现象。从体制上来看，“分散”是当前我国义务教育投资体制的主要特征，该特征的制度基础是“地方负责，分级管理”和“多渠道筹资”。表面上来看这种体制可以起到广泛调动社会各界投资义务教育积极性的作用，而实际上则为政府责任转嫁提供了制度基础。“地方负责，分级管理”强调调动地方政府投资义务教育的积极性，而实际上却导致了政府教育投资责任由中央政府向地方政府的转嫁；“多渠道筹资”强调调动社会各界投资教育的积极性，而实际上都导致了教育投资责任由政府向社会的转嫁。正是由于义务教育投资中存在政府责任转嫁现象，义务教育资源短缺的矛盾始终未能有效缓解并促进义务教育的发展，同时还伴随受教育者负担加重、农民负担加重、地区间义务教育不平衔加剧等不良后果。为此，我们必须正视并认真对待现实中存在的政府义务教育投资责任转嫁问题，通过政府责任的回归来有效增加对义务教育的投资，促进义务教育的普及和质量的全面提高。
二、义务教育投资中政府责任转嫁的表现、原因及其后果
1．义务教育投资中政府责任转嫁的表现
义务教育投资中政府责任转嫁无论在中央改府还是在地方政府均不同程度地存在，其中地方政府表现更为突出。中央政府的责任转嫁主要表现为中央本级财政应负的义务教育投资责任向下级政府转嫁，从而减轻中央政府对义务教育投资的责任，加大地方政府的责任；地方政府责任转嫁主要表现为地方本级财政应负的责任向政府以外的社会群体转嫁，加重社会负坦以减轻政府投资义务教育的责任。
（1）义务教育投资责任由中央政府向地方政府的转嫁
义务教育投资责任由中央政府向地方政府的转嫁表现为，在现行的义务教育财政体制下由于缺少规范的中央政府对地方政府的义务教育转移支付制度，义务教育投资责任主要在地方政府，中央政府对义务教育投资分担比例过小，中央政府在义务教育发展中整体保障和宏观调控力度过小。据统计，1996年全国义务教育财政预算内拨款中中央财政拨款仅占0．04％；以湖北省为例，1999年中央政府在基础教育方面的投资仅占湖北全省基础教育投资总额的1．5％。这和其他国家中央政府一级财政对义务教育投资的比例相比明显偏低：如美国1990-1991学年为6．2％，法国为68．4％，日本为21．4％。尽管由于各国体制不同上述数字不具有完全的可比性，但是各国数据中所表明的中央政府在义务教育中的重要责任则是毫无疑问的。对于中国来讲，由于多数地方政府财力都较为薄弱，由掌握了巨大财力的中央政府担负起更大的对义务教育的投资责任是义务教育经费充足性的重要保证。
（2）义务教育投资责任由政府向社会的转嫁
义务教育投资责任由政府向社会的转嫁是指在中央以下各级地方政府所辖区域中，原本应当由各级政府按照职责范围由本级财政负担的义务教育投资责任以不同形式不同程度地向民间转移。其具体的表观形式主要有三种：
第一，以捐资集资的形式转嫁责任。“人民教育人民办”是最典型的转嫁政府财政责任的表现。这是在义务教育经费不足的条件下地方政府想出的“广泛发动群众”的筹集义务教育经费的办法之一。在这一口号下，义务教育的“义务”几乎完全成为单方面的——“人民有义务送子女接受教育，同时有义务自己捐资助学”，而政府应当为人民接受教育提供条件的“义务”却被忽略。人民自己“自愿”捐资助学成为一种被广为宣传的“好方法”，殊不知正是在这一极具合理性的口号下，在人们不仅要紧衣缩食交建校费甚至还要浩浩荡荡自己搬着桌椅板凳去上学的“教育热情”掩饰之下，政府的责任悄悄地被转嫁掉了。
第二，以向受教育者收取各种费用的形式转嫁责任。众所周知，义务教育必须“免费”才是真正的义务教育。然而现实中由于政府投资力度不够，义务教育不仅不免费反而成为各种收费项目云集的地方。义务教育中收费项目繁多的客观原因是学校经费不足。学校经费不足原本应当由政府增加投资，然而由于政府借口财力不足并未增加投资，于是学校便有了充足的理由收取各种费用。政府尽管不断收到有关教育乱收费的投诉，然而由于首先是自己投资不力，所以便对此睁一只眼闭一只眼。以表面上最具“合理性”的“杂费”为例，由于义务教育不能收学费，于是便有了“补充公用经费不足”的“杂费”。然而，公用经费不足是没有任何理由让受教育者自己去“补充”的，因为1986年《中华人民共和国义务教育法》第十二条“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”的规定已经非常明确地把公用经费的投资责任交给了国务院和地方各级人民政府，以“补充公用经费不足”为理由向受教育者收取杂费毫无疑问是政府转嫁责任的做法。
