国内外许多城市开始实施限行政策以来，其效果的有效性一直备受争议。以天津市为例，采用多元线性回归模型定量评价限行政策对机动车车流量的影响。研究了天津市不同路段在限行政策实施前后，机动车在不同时段的流量变化。通过选定不同的自变量与因变量做回归分析，分别研究了限制不同尾号个数的限行政策对工作日车流量的影响，限行政策对不同路通流量影响程度的不同以及限行政策对限行前后周末车流量的变化。研究发现，限行强度越大，机动车车流量受到的影响越大；工作日限行，路口车流量减少幅度最大为16％；APEC单双号限行，路口车流量减少幅度最大为27．4％。实施限行政策的工作日，早高峰前路口车流量最大增长了23．7％，这说明限行政策使得人们有采取提早出行的方式来规避限行政策的趋势。限行后周末的车流量增加比例为8％～22％，这表明工作日限行政策的实施，使得人们将一些柔性的出行需求转移到周末，增加了周末出行的需求和欲望。
关键词
交通管理；限行政策；影响评价；多元线性回归模型；尾号限行；单双号限行
引言
19世纪70年代，限行政策起源于布宜诺斯艾利斯。加尔加斯在19世纪80年代引入了相似的限行政策，1985～1991年雅典实施限行政策，墨西哥城在1989年开始实施限行政策，圣保罗、麦德林、圣地亚哥为减少机动车使用也引入限行政策。近几年，我国的一些城市，包括北京、天津、上海、长春、兰州、杭州、贵阳、成都开始利用限行政策来缓解交通拥堵［1］。由于各个城市的具体情况不同，限行政策实施的效果也不尽相同。限行政策作为缓解交通拥堵，减轻空气污染的交通管理措施，受到人们的广泛关注。研究发现限行政策的执行成本较低，并且缓解交通拥挤的效果明显。北京市开始实施“每周少开一天车”“一日高峰限行”等政策，在缓解交通拥堵方面取得了积极效果［2］。高浩然等［3］通过层次分析法研究发现，小汽车尾号限行的最终结果是减少了机动车的使用，加大了对公共交通的需求。DuHa－ohua［4］通过建立交通流特性模型后发现，限行政策实施后，高峰小时机动车速度提高了，道路通畅的可靠性提高了，并且交通拥堵的还原时间缩短了。WangLanlan等［5］用嵌套逻辑回归模型识别限行政策是否或者在什么程度上影响了出行方式选择。与限行政策对公交使用的影响相比，北京的居民在限行政策实施时会减少开车。Sun等［6］以车牌数字偏好为切入点，研究了机动车限行政策对北京交通流量的影响，测算结果表明限行政策有利于缓解交通压力。ZhangWei等［7］指出在工作日的高峰时段有效的限行政策有可能导致居民由私家车向公交车的转换，私家车车流量减少，公交使用率提高。毛保华等［8］指出限行政策对于缓解高峰时段的交通拥堵起到一定的作用，交通流密度越大，限行政策的影响越大。朱建安等［9］指出限行政策削减机动车出行总量，改善机动车出行环境。尾号限行措施通过总量控制，对削减城市机动车的出行效果显著。自北京市“每周停驶一天”的分号限行措施实施以来，道路行驶车辆大幅度减少，拥堵路段也随之减少，机动车出行环境得到很大程度的改善，在“每周一日高峰停驶”限行期间，早晚高峰路网速度均提高15％，快速路达到20％，拥堵时间缩短1h。为了研究限行政策的有效性，苏岳龙等［10］对限行期间交通流变化数据进行了分析，通过对比限行前后交通流参数统计规律的变化特点得到如下结论：作为一种强有力的交通需求管理手段，限行政策能够在一定程度上缓解城市交通拥堵；但是采取严格的限行措施，在数据采集点某些特殊时段的交通压力依然接近或超过阻塞密度，因此其他交通需求管理策略需同步配合实施。邵丹娜等［11］指出限行措施对于交通拥堵成本的降低已经产生了一定的作用，杭州市城区的交通拥堵成本已有所下降。从北京、杭州和成都的实践案例来看，3座城市在开始采取限行管理措施的短时间内，由于机动车使用总量的控制性削减，城市交通的拥堵状况很快能得到较大缓解，拥堵总量、拥堵道路数量、路网平均运行速度均有所改善，可以说这种策略的效果是立竿见影的［12］。但是，限行政策在解决交通拥挤的有效性上存在质疑。谢旭轩［13］提出车主为了适应限行政策，会购置第2辆车、选择在非限行时间出行等行为来规避限行政策，并且这些适应行为对限行政策的抵消作用更多地体现在长期效果上。作者还指出以往研究中每周限行1d导致上路的机动车减少1／5车流量的假设不正确，限行政策只限制了机动车保有量的1／5，但是对实际上路的车辆限制远小于这个比例。FranciscoGallego等［14］发现墨西哥城的限行政策对于减少交通拥堵和减轻环境污染仅仅是在短期内有效的。Eskeland等［15］研究发现限行政策增加了墨西哥城总的出行量；二手车使用的增加以及周末出行率提高都造成了限行政策不好的效果。WangRui等［16］指出墨西哥限行政策没有起到很好的缓解交通拥挤和减轻空气污染的原因可能有：人们购买第2辆车；周末私家车驾驶增加。国内外学者从不同角度研究了限行政策的实施效果，其中一些研究证明了限行政策在一定程度上可以起到缓解交通拥堵，减少车流量的作用，但是对于限行尾号数字的个数与缓解交通拥挤的影响程度关系少有研究，以及限行政策对不同路段的影响是否相同也少有提及。笔者研究了天津市不同路段在限行政策实施前后，机动车在不同时段的流量变化。通过选定不同的自变量与因变量作回归分析，分别研究了限制不同尾号个数的限行政策对工作日车流量的影响，限行政策对不同路通流量影响程度的不同以及限行政策对限行前后周末车流量的影响。
1数据来源与研究方法
1．1数据来源
据统计，2006～2012年，天津市机动车保有量由120万辆增加到236万辆，每年增量由7万辆增加到30万辆。天津市于2013年12月16日开始实施限购政策，成为我国第3个直辖市机动车限购城市。天津市交管局指挥中心的统计显示，2000年道路交通早晚高峰平均只有1h，而到2013年平日的早晚高峰时间已扩大为1．5～2h，交通高峰时段全路网平均行驶车速约20km／h，主要路口平均饱和度为0．8左右，常见交通拥堵点127处，主要分布于中环线以内区域和对接滨海新区的放射性出入口道路。为缓解天津市交通拥挤状况，减少机动车尾气污染，2014年3月起，天津市实施了2种限行政策：一是自2014年3月1日至2015年1月10日，实施尾号限行措施，即在外环线（不含）以内道路每个工作日的7时至19时对特定尾号的市内机动车进行限行，机动车车牌尾号分为5组，分别为：1和6，2和7，3和8，4和9，5和0，每13周轮换1次限行尾号的组合。对于外埠机动车，工作日（法定节假日除外）每日7时至9时和16时至19时，禁止外埠牌照机动车在外环线（不含）以内道路通行；二是在APEC会议期间，为了保证APEC期间的空气质量，天津市在2014年11月6日0时至2014年11月11日24时，实施了最高级别的应急减排措施：全市行政区域内道路每日凌晨3时至24时实行机动车单双号限行。为了分析这2种限行措施对路网上交通流量的影响，搜集天津市10个重要路口的小时交通流数据，包括尾号限行前后以及APEC期间单双号限行的工作日和周末数据。SCATS系统采集的原始数据是5min车流量。利用编写的程序，结合实际路口大概的通行情况，将合理有效的数据筛选出来。然后将5min车流量数据进行合并，获得每小时车流量，取自然对数后作为回归模型的因变量。由于交通检测器故障的原因，存在某些路口某些时段数据的缺失现象，通过负值和错误数据的筛选，得到符合要求的数据样本量为79163个，根据不同的时段选取不同的数据进行分析，具体的数据描述见表1。
1．2数据分析方法
基于搜集的数据，运用线性回归模型分析普通限行措施和APEC限行对交通流量的影响。为了研究2种限行措施对工作日交通流的影响，需要分析不同路口限行前后和APEC期间限行时段（07：00～19：00时）、早高峰（07：00～08：00时）和早高峰前（06：00～07：00时）交通流量的变化情况。回归模型见式（1）。Yit＝β0＋β1×Limitationt＋β2×APECt＋εit（1）式中：Yit为考察时段车流量的自然对数；Limitationt是二分类变量，取值为1表示实施尾号限行，取值为0表示不实施尾号限行；APECt也是一个二分类变量，取值为1表示实施单双号限行，取值为0表示不实施单双号限行；εit为回归模型中的随机误差项；β1和β2为尾号限行和APEC单双号限行对私家车流量变化的影响程度。由于Yit是车流量的自然对数，严格来讲，exp（β1）和exp（β2）才是精确表示由于尾号限行和单双号限行引起的车流量的变化比例。除了APEC期间，公休日和节假日是不实施尾号限行的，那么限行措施实施是否也会对周末私家车的出行产生影响？通过以下模型来验证限行措施对周末交通量的影响。Yit＝β0＋β1×PostPeriodt＋εit（2）式中：PostPeriodt是二分类变量，取值为1表示限行实施后的周末，取值为0表示限行实施前的周末。同样，exp（β1）表示由于限行措施的实施引起的周末车流量的变化比例。
2数据分析
2．1限行对工作日车流量的影响
根据限行前后和APEC期间工作日的车流量数据，对式（1）所示模型进行估计。鉴于1d中不同时段的小时车流量数据差异甚大，一般根据车流量的大小可分为早晚高峰、平峰和低峰等时段，而且普通尾号限行措施的实施时段是07：00～19：00时，限行措施对不同时段车流量的影响可能存在差异。因此，笔者分别分析了限行对工作日早高峰时段（07：00～09：00时）和早高峰前（06：00～07：00时）小时车流量的影响，以及限行对工作日的限行期间（07：00～19：00时）车流量加和的影响。尾号限行和单双号限行在不同路口和不同时段对车流量的影响见表2（红旗长江路口在工作日的数据缺失较多，未选入分析）。由表2可见，在早高峰时段，尾号限行对海光寺和南门外福安2个路口的车流量几乎不产生影响，回归估计得到的系数为正数且不太显著，而在其他路口，由于尾号限行使得车流量均减少，减少幅度最小的是南京营口，减少的比例约为1．8％，减少幅度最大的是白堤湖境路口，约减少30％。APEC期间单双号限行使得所有路口的车流量都显著减少（白堤湖镜、海光寺和南门外福安3个路口的数据缺失），南京营口减少的比例最小，约7．2％，而鞍山南丰减少的比例较高，约为37．9％的车流量。全天限行时段的车流量同限行前相同时段的车流量相比，车流量的减少与高峰时段车流量的变化类似，说明限行政策并没有对早高峰产生较大影响。值得注意的是限行措施对早高峰前车流量的影响，尾号限行对早高峰前车流量的影响基本上是增加的，除了长年和鞍山白堤2个路口，其中长年路口流量显著减少了6．7％，鞍山白堤路口系数不显著，可认为无明显变化，其他路口的车流量都显著增加或无明显变化，其中显著增加最多的是白堤湖镜路口，增加比例约为23．7％。这说明，随着限行措施的实施，出行者为了避免由于限行而不能驾驶私家车出行而选择在限行时段开始前就完成必需出行，即提早出行。单双号限行措施对早高峰前车流量的影响均为显著减少，这是因为APEC期间的限行时间从03：00时开始，早高峰前06：00～07：00时属于单双号限行时段内，车辆减少比例较大，如鞍山南丰路口流量减少比例高达64．6％。通过观察工作日的尾号限行和单双号限行在高峰时段和限行时段对交通流的影响系数发现，尾号限行对交通流量的影响程度小于单双号限行。限行政策的影响力度与限制的机动车尾号数字个数有一定的关系。限制尾号数字越多，理论上可以上路的机动车辆数就越少，恰好用数据也论证了这一点。限行政策对不同路口的车流量影响程度不同。不同路口在尾号限行或者是单双号限行2种政策下的系数是不同的。这可能是由于不同路口的交通特性不同，导致政策效果不同。限行政策可以减少道路交通流量。通过观察工作日2种限行政策对路通流量的影响，发现回归系数并没有一致的变化。可以看到复康网球馆、白堤湖镜、鞍山南丰、卫津电台、长年、鞍山白堤、南京营口在尾号限行政策下的回归系数是显著负数，也就是尾号限行使得这7个路口的车流量显著减少。根据分析结果，海光寺、南门外大街与福安大街交口2个路口不同限行措施与交通流量不存在显著相关。产生这一现象的原因可能与其路口特征有关，上述2个路口为双向主干道，其交通流量大幅超过其他路口。进一步推测产生这一现象的原因可能在于限行政策实施后，虽然限行时段可以使总的车流量降低，但由于部分路网的关键节点在出行者出行路线的选择中会被优先考虑，因此其交通流量可能取决于其承载能力而非限行措施。在早高峰前回归方程中，复康网球馆、白堤湖镜、鞍山南丰、卫津电台、南门外福安、南京营口这6个路口的回归系数为显著正数，表明在尾号限行时，早高峰前的车流量是增加的。其他限行城市也出现类似现象，人们为了规避限行政策，选择提前出发满足自己通勤的交通需求。
2．2限行对周末车流量的影响
由于周末全天时段都不限行，基于限行前后的周末全天车流量数据，对式（2）所示模型进行估计，得到周末各路口的回归结果。由表3可见，总体看来，限行措施实施后的周末车流量有增加的趋势，除了鞍山白堤路口的周末车流量显著减少，减少比例约为8．3％，以及南京营口、长年和红旗长江3个路口的车流量变化不显著，其他路口的周末车流量都显著增加，增加比例从8％～22％左右。这说明由于工作日限行措施的实施，人们把积累的出行需求移到了周末，增加了居民周末出行的欲望和必要。对于周末交通车流量在限行政策影响下的变化，复康网球馆、白堤湖镜、鞍山南丰、卫津电台、海光寺、南门外福安这6个路口的回归系数是显著正数，表明限行政策实施以后，周末车流量有增加的趋势。天津市的工作日与周末的出行需求不同，工作日有明显的早晚高峰，周末全天交通量比较平滑。由此可以看出，在工作日实施限行政策以后，人们可能会将一些柔性的出行需求转移到周末，进而实现了缓解工作日高峰时段交通拥堵的政策目标。除此之外，部分路口周末的交通流量变化未体现出增长的趋势，其中长年路口，南京营口和红旗长江无显著变化，鞍山白堤有小幅降低的趋势。在前文的分析中，长年与鞍山白堤2个路口在工作日高峰前也体现出与其他路口不同的趋势。这2个路口的地理位置较为接近、所在路段均为次支路，因此存在一定共性，但与其他路通流量变化呈现不同趋势的具体影响因素尚待进一步研究。
3结论与讨论
笔者对天津市限行政策的实施效果进行了实证研究。通过对数据的回归分析估计了限行政策对城市道路交通流的影响，以及人们为了规避限行政策采取的措施。通过多元线性回归模型实现对城市道路交通流变化的估计，内生变量是不同时段的道路小时交通流量（实际计算时取自然对数），外生变量作为解释变量是分类变量，分别评价了限行政策对不同时段，不同路段道路交通流量的影响。笔者研究了2种限行政策对天津市交通流的影响，一种是平时工作日实施的限行政策，每天07：00～19：00时，对2个尾号数字进行限制。另一种限行政策是APEC期间实施的单双号限行政策。LouisdeGrange等［17］研究发现限行政策起到了减少交通流的作用，但是实际减少值低于理论研究值，这可能是由于某些家庭不止拥有一辆私家车，在限行日会使用不同私家车出行；居民会通过早出晚归或者直接违规出行来规避限行政策；并且人们有从私家车转向公共交通的趋势，LouisdeGrange基于当地的公共交通发展状况，通过研究当地地铁和公交客流量变化，发现人们更多地转向地铁而不是公交，这是由于在圣地亚哥地铁的服务水平远高于公交，地铁出行时间短，可靠性高，安全性好。研究的结果也验证了限行政策导致车流量减少的实际值少于理论值，同时在限行日早高峰前和晚高峰后的车流量有增加的趋势。另外，通过研究限行前后周末车流量的变化，发现周末车流量有增加的趋势，这虽然对于环境污染没有太大缓解作用，但是减轻了工作日的交通拥挤，这种限行政策对于人们出行方式的改变有可能会对人们的出行模式选择形成长期的影响；研究发现限行政策对不同路段的交通流量影响不同，路段的交通特性影响限行政策的实施效果，在实施限行政策时应谨慎考虑当地的交通环境。朱建安选择了路段流量、路段车速、拥堵报警次数、公交车速等衡量指标对比分析了北京、杭州和成都的限行政策效果。研究发现限行后路段流量减少，车速提高，拥堵报警次数减少，公交车速也提高了，这4个衡量指标的变化说明了限行政策对交通最直接的影响力，限行政策对于缓解城市交通拥堵起到了立竿见影的效果。笔者除了发现限行政策在限行时段减少了城市道路车流量，回归分析的结果显示限行的数字越多，缓解的交通拥堵的效果越好；但是如果不采取其他措施，比如大力发展公交来帮助转移限行这部分的交通需求，就会影响到限行政策的接受度。笔者还分析了限行政策对不同时段的车流量影响；限行政策实施以后，早高峰前的道路交通车流量有所增加，人们有通过提早出发规避限行政策的趋势。政策制定者要谨慎制定限行政策的实施细则，限行不是目的，而只是一种手段。笔者研究发现限行政策对于缓解交通拥堵有一定的效果，但是实际效果低于理论预期值；并且结果显示限行的数字越多，缓解交通拥堵的效果越好；但是不能任意限行，在确定限行数字的个数时，不仅仅要根据具体交通需求，还要根据当地具体的交通环境，限行后人们是否能够通过其他的交通方式实现出行需求。在实施限行政策的同时，若不采取其他措施，比如大力发展公交来帮助缓解限行这部分的交通需求，那就会影响民众对限行政策的接受度。限行政策对不同路段的影响有差异，本文研究结果是限行政策对城市主干路交通流量的影响较小，对次干路交通流量影响较大，可能意味着限行对于缓解主干路的交通拥堵作用有限，因此在主干道还必须辅以其他交通政策，比如公交优先政策，尽量将限行的这部分交通需求引导到公共交通上来。由于限行政策的有效性因具体的交通环境而异，实施时要具体路段具体分析；本文的研究结果发现工作日的限行，可能会将人们平时的柔性出行需求转移到周末，致使周末的交通流量增加；或者是选择在工作日提早出发来规避限行政策，这种限行政策引起的人们出行行为的变化，可能就会形成长期的影响，必须从行为转化的角度探索人们在政策影响下出行行为的具体变化，具有什么样特质的人群会由私家车出行转向公交；什么样特质的人会坚持私家车出行。这种对于居民出行行为变化的研究为政策制定提供了理论依据。笔者的研究也有一定的局限性：①选取的路口数量较少，如果可以采集到更多路段的城市交通流数据，可能会有更深入的结论；②采用的线性模型较简单；③限行政策对交通流量的影响是短期的，其长期性效应还需进一步研究。在后续的研究中将继续收集更大范围、更长时间尺度的数据，对比限行政策对不同城市交通流的影响；关于限行政策时效性的研究，也需要采集限行政策实施后不同时间段的交通流数据，进行研究分析；采用多元回归模型从客观上评价了限行政策对交通流的影响，继续探求新的方法研究限行政策如何影响人们的出行方式选择。
参考文献
［1］华家丽，杨坤．国内外限行政策绩效评价研究述评［J］．学术论坛，2013（22）：188－190
关键词：环境税；环境改善；社会福利；环境补贴；财政收入
中图分类号：F810.424 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2011)04-0046-09
从环境税在各国的实施情况来看，欧盟各国实施环境税的现象较为普遍。此外，由于经合组织(OECD)对环境税制的大力推广，环境税制度在OECD国家也受到重视。随着OECD向别国推销环境税制度，意欲制定环境税的国家越来越多。环境税之所以受到各国的青睐，是因为人们认为经济规制手段是保护环境的最佳方法。但是，正如美国大法官史格里亚(Scalia)所说：“事实上，几乎所有的经济规制都会使得社会中的一部分人受益，而另外一部分人的利益受到损失。”环境税也不能例外。比如，环境税通常会导致环境税负难以在富人和穷人之间实现公平负担。
正是由于环境税所具有的弊端，导致环境税的理论和实践出现一定程度的背离。与环境税在理论上受人青睐不同，环境税在实践中的表现并不理想。经济学家试图用“双重红利”理论来缓和环境税理论与环境税实践的背离，期待用它来增加政策制定者采用环境税制度的信心。在我国制定环境税的过程中，学者也经常将“双重红利”作为主张我国制定环境税的理论基础。但是，环境税的“双重红利”理论在国外早已受到人们越来越多的质疑。相比之下，我国学界对环境税“双重红利”理论鲜有质疑之声，本文希望对此有所贡献。当然，本文的目的不是纯粹为了质疑而质疑，而是希望借此激起更多的有关环境税的理性探讨。比如，从促使全民环保意识的提高和推动我国环保产业的迅速发展来看，环境税的制定具有重要意义。但是，由于不同的环境税“双重红利”理论对环境税的制定所要求的要素不同，如在环境税的“双重红利”并不存在的情况下，制定环境税所需要解决的社会问题要远远多于环境税的“双重红利”确实存在的情况。因此，对环境税的“双重红利”理论进行理性探讨，或许更加有助于环境税制的建构。
一、“双重红利”理论的沿革及其内涵
环境税的“双重红利”理论最早可以追溯到20世纪80年代的德国，当时德国面临严重的环境问题和失业问题。环境和就业对每个社会来说都至关重要，有人认为环境税可以同时解决这两个问题。这就是环境税的“双重红利”理论的雏形。1983年，宾斯温格等人在其著作《无环境破坏的就业》中第一次提出了这种理论，并且对这个问题进行了较为准确的阐述。按照“双重红利”理论，针对环境破坏行为(如资源浪费、污染和交通拥堵)的税收不仅不会扭曲经济决策，而且可以纠正现有的经济扭曲。针对导致环境污染的行为进行征税，不仅比针对生产增值(value added)或收入征税更有效率，而且可以创设一个能够支持经济可持续发展的财政体制，同时改善环境品质和提高人们的生活标准。虽然“双重红利”理论最早起源于德国，但是，大卫・皮尔斯(David Pearce)或许是使用“双重红利”术语的第一人。大卫・皮尔斯认为：“政府应该采用财政中性的碳税，并用这些财政收入去减轻那些扭曲性税收，比如所得税或者公司税。有关遵守‘碳协定’实施措施的政治辩论应该充分考虑污染税所具有的‘双重红利’(double dividend)特征。”
根据“双重红利”理论，环境税可以控制污染行为，从而实现改善环境的目的。这就是所谓的环境税第一红利(first dividend)。其次，环境税通常能够增加政府的财政收入，政府可以将这些财政收入用来改善环境品质或者政府的财政收入结构。因此，有人认为环境税是比传统财政收入来源更好的财政收入来源方式。当环境税收入被投入到改善环境品质之外的领域时，即将环境税收入用来减少现行经济体制中存在的制度扭曲时可以带来更多的好处，从而使得社会获得所谓的第二红利(seconddividend)。除了环境税被认为是最有效的环境污染控制方式之外，它还被认为是比传统的财政收入方式更好的财政取得方式。所以，人们通常认为“双重红利”理论具有划时代的意义。按照“双重红利”理论，环境税制度不仅使得整个税收体系变绿，而且在解决环境问题不会与其他社会政策相冲突，如不会与有关安全、就业水平的政策相冲突。从最佳征税的角度来看，我们应该向“不良行为”(bads)征税，而不是向“良好行为”(goods)征税。诸如环境污染之类的行为当然属于“不良行为”之列，而人们的劳动显然属于“良好行为”之列。但是，现行的税制不仅忽视了“不良行为”，而且有惩罚“良好行为”的现象。比如，向劳动力征税会导致资源的过分使用，会导致失业。正是由于针对资本和劳动力的税收太高，医疗和教育的成本才如此之高。相反，环境税制度不仅能够惩罚“不良行为”，即增加环境污染者的财政负担，而且可以激励“良好行为”，即通过减少所得税和资本税的方式，增加工作机会和提高工资。
高尔达(Goulder)将现有的“双重红利”理论分为三种：一是弱性的“双重红利”理论；二是中性的“双重红利”理论；三是强性的“双重红利”理论。弱性的“双重红利”理论认为，将环境税的收入用来削减扭曲性税收比随意地使用环境税更佳。中性的“双重红利”理论认为，现行的税制体系被扭曲的程度如此严重，以致从现行税制向环境税制过渡，将会极大地降低税收的额外负担。强性“双重红利”理论认为，环境税替代一定类型的现行税制会降低现行税制的额外负担。弱性的“双重红利”理论主张环境税的专用，即用于削减诸如所得税之类的扭曲性税收；中性的“双重红利”理论主张改革现行的税制体系，将环境税制度引入现行的税收体系之中；强性的“双重红利”理论则主张用环境税替代现行的税收体系，从而将税收的额外负担降低到最低水平。
环境税“双重红利”理论同时得到了其他研究成果的支持。比如，哈佛大学戴利・乔根森(DaleJorgenson)教授的研究表明，税收收入中每一美元的成本不仅包括私人进行一美元投资或一美元消费的成本，而且包括损失了18美分经济增长的成本。他将这些损失视为“平均额外负担”，如果改变扭曲性税制，就可以避免这些负担。一般而言，如果要改变现行税收体制，那么首先需要考虑的是边际额外负担，即税收收入中的最后一美元所导致的经济损失。戴利・乔根森(Dale Jorgenson)认为，从资本所得中每获得一美元的边际额外负担为1.02美元，而针对销售税或者消费税所产生的边际额外负担仅仅只有0.26美元。基于此，戴利・乔根森认为，从资本税的征收向消费税征收的转移会给美国经济带来巨大的经济好处。一般来说，环境税比消费税对整个社会导致更高的边际额外负担。比如，
就能源税而言，由于能源税的税基较窄，因此，能源税比消费税给社会带来的边际额外负担更高。但是，由于能源税的边际额外负担低于资本税，因此，征收能源税之类的环境税更加有利于社会的经济发展。
此外，根据“双重红利”理论，环境税不仅能够提高环境品质，而且政府也可用环境税的收入来削减具有扭曲性的所得税，因为所得税常常具有扭曲劳动力供给和储蓄决定的效果。根据税收的一般理论，所得税所带来的扭曲一般会减少市场经济的效率。比如，现有的研究表明，从所得税中多获1美元的税收会给私人造成的经济负担大约为1.35美元，其中的35美分是所得税带来的“额外负担”。但是，环境税所导致的“额外负担”通常低于35美分。所以，我们如果不针对所得进行征税，而是针对导致环境污染的行为进行征税，这会改善私人部门的效率。首先，环境税使得污染者承担其所实施的环境污染行为所造成的社会成本。其次，环境税可以减轻税收带来的“额外负担”。可见，通过引进环境税制度，我们可以对现行的税收体系进行改革，从而使其更加具有效率。
二、“双重红利”理论的质疑
根据前述的“双重红利”理论，环境税制度的优势看似非常明显。通过环境税制度，我们既可以保护环境，也可以提高经济发展的效率。在“双重红利”理论下，需要我们所做的就是确定哪些污染问题适宜用税收措施来规制，哪些具有额外负担的税收可以用环境税的收入来抵消。但是，“双重红利”理论近年来受到越来越多学者的质疑，鲍温伯格(A.Lans Bovenberg)和茂壹(Rund A.deMooij)两人第一次对“双重红利”理论提出了挑战。他们的研究证明，环境税对劳动力的供给同样有扭曲效果，因此，环境税如同所得税一样会导致额外负担。鲍温伯格和茂壹通过一个简单的包含相互竞争关系的模型证明，环境税不仅没有缓和现有的税收扭曲，反而加剧了现有的税收扭曲。即使将环境税带来的税收收入用以削减那些现有的扭曲性税收，情况也是如此。环境税之所以会加剧现有的税收扭曲，是因为政府征收环境税通常会使得产品的价格提高，而产品价格的提高必然会加剧存在于商品税和工资税等税种之上的现有的税收扭曲。
在鲍温伯格和茂壹看来，从个人福利角度来看，政府从个人收入中征收一半税收的做法和政府针对产品征税从而使得消费品价格翻倍的做法对于个人的影响是一样的，因为这两种方式都使得个人的实际消费购买力下降了一半。就环境税而言，环境税的征收会提高产品的生产成本，产品生产成本的提高会导致产品最终价格的提高，这无疑会减少个人的净工资，它与通过使用环境税收人来减少所得税进而提高净工资的做法相互抵消。此外，即使将环境税收入用来降低针对劳动力的所得税收，个人真正的净工资也会下降。税后名义工资的增加无法弥补由于环境税的增加而导致的产品价格的提高，因为当消费者不去消费污染产品时，环境税的税基就会明显减少。为了维持低所得税水平，就必须保持一定水平的环境税收入，但是，环境税税基的减少必将减少环境税的收入水平。此时，只有提高被减少的环境税的税率水平，才能维持总体的环境税收入，而环境税税率水平的提高必将使得产品的价格提高。
对于鲍温伯格和茂壹的研究结论，斯坦福大学高尔达通过能源税的研究得出了相同的结论。高尔达认为，能源税的征收不仅会提高石油、煤炭等原材料的价格，而且会提高汽车、食物等消费产品的价格。从短期来看，能源税的征收几乎会使得每种消费品的价格都会上升。高尔达发现不同的税收政策对经济发展的影响不同，征收能源税将比提高所得税会导致更大的社会福利损失。此外，高尔达认为，在产品的消费阶段征税比在产品的生产阶段征税节省更多的社会成本。所以，高尔达认为，能源税制度的倡导者需要先对征收能源税所产生的经济和分配影响作出冷静的判断。按照一般的福利经济学理论，政府在征收能源税时如果不降低其他税种的税负，那么能源税会对个人的生产行为和消费行为造成负面的影响。但是，根据高尔达的实证研究，政府在征收能源税的同时即使降低诸如所得税之类的税收，全社会的经济状况也会变得更加糟糕。所以，为了使得能源税能够在政治上具有可行性，政策制定者必须证明能源税带来的环境收益可以抵消能源税对经济福利的损害。否则，能源税难以在实际中获得成功。
三、“双重红利”理论的实证分析
根据前述有关“双重红利”理论的质疑，“双重红利”理论的争议涉及两个核心的问题：一是环境税对环境的改善到底有多大作用，将环境税收入用来降低所得税等税收对社会福利造成的负面影响到底有多大。二是环境税对环境的积极改善和环境税对社会福利的消极影响是否相配，即环境税对环境的改善是否能够足以补偿负面的社会福利。下面，我们用三个实例来验证环境税的“双重红利”是否可能?
(一)环境税与社会福利
环境税制度是否具有改善环境品质的能力，这取决于两个重要的条件。一是环境税制度的出发点在哪里?这一问题主要涉及到如何评估现行的环境规制体系，即环境税制度与现行的命令控制型规制措施到底存在怎样的关系。二是环境税制度改革的方向在哪里?这一问题主要涉及如何改革现行的环境规制体系，即我们是应该用环境税代替现行的命令控制型规制措施，还是应该用环境税补充现行的命令控制型环境规制措施，两者具有截然不同的制度效果。
环境税的制定通常会使得产品的价格提高，产品价格的提高通常基于两种不同的原因：一是产品的价格由于必要的环境保护技术投资而提高。比如，将产品的生产安排在排污率较低但成本高昂的工厂进行，通常会提高相应产品的价格。由此导致的成本通常并不低，这些相关的成本显然会抵消环境改善带来的好处。二是产品价格的提高可能是对“稀缺租”(scarcity rents)的回应。“稀缺租”通常是指排放每一单元污染物的权利的价值。比如，在排污权交易制度中，每一个排污权许可证的价格便是“稀缺租”的反映。“稀缺租”一般会提高产品的价格，产品价格的提高会抵消环境改善带来的诸多好处。如果环境税制度导致的这两种成本超过了环境税制度对环境品质的改善这一收益，那么此时环境税制度整体上处于净损失状态。
与环境税制度可以创造“稀缺租”一样，命令控制型环境规制措施也能够创造“稀缺租”，虽然命令控制型环境规制措施创造的排污权不得进行市场交易。比如，基于环境保护的需要，政府所规定的产品生产技术通常会要求每一单位产品产出中的污染量必须达到一定的标准――通常不得高于某一数值。此外，政府要求每一生产主体的污染量必须在前一年的基础上削减90％，那么，此时生产主体除了需要遵守污染物排放的一般标准之外，还必须在上一年的基础上削减90％的产品产出。显然，由于政府采取命令控制型环境规制措施，生产者会减少产品的生产数量，产品数量的减少会使产品的价格提高，因此，每个产品的生产成本并未变化。此时，较好的产品价格就是命令控制型环境规制措施所创造的“稀缺租”，这种以超额利润为表现形式的“稀缺租”被生产者所获得。
但是，当政府采取不同于命令控制型环境规制措施的环境税制度时，我们可以说政府获得了由于
控制污染而带来的“稀缺租”。与传统的命令控制型环境规制措施相比，环境税制度使产品的生产成本提高，因为政府不仅要求生产主体安装必要的清洁生产设备或从事成本高昂的污染削减行为，而且要求生产主体就剩余的污染物支付一定的环境税收。通过征收环境税的方式，政府可以增加财政收入，政府获得的这种财政收入就是所谓的“稀缺租”。与生产者获得“稀缺租”不同，政府可以使用这些环境税收人。比如，政府可以通过削减其他现行的针对生产的税收来抵消生产者所需要承担的递增的生产成本。
针对环境污染行为是采取命令控制型环境规制措施，还是采取环境税措施，这在很大程度上取决于谁能够获得“稀缺租”。在传统的命令控制型环境规制措施下，私人可以获得污染控制带来的“稀缺租”，所以，这使得命令控制型环境规制措施通常容易被商业主体所接受。布坎南(James M.Buchanan)和图洛克(Tullock)的研究有力地证实了这一点。他们通过研究发现，工业部门比较喜欢污染命令控制型规制措施，但是，对环境税制度抱有一定的敌意，因为命令控制型环境规制措施使得生产主体获得了规制带来的“稀缺租”，而环境税制度会使得“稀缺租”成为政府财政收入的来源。可见，不管是命令控制型环境规制措施，还是环境税规制方式，它们都会增加生产者的生产成本，从而增加产品的价格，并导致净工资的减少。但是，环境税制度使得政府获得“稀缺租”，政府可以将这些收入用于降低个人所承担的所得税税率，借此抵消产品价格上涨对个人净工资构成的负面影响。环境税不能完全消除劳动力扭曲，但可以缓解劳动力扭曲的程度。所以，环境税一方面可以改善环境品质，拐一方面可以抵消扭曲性税收对社会福利构成的负面影响，社会总的福利水平由此得以提高，环境税实现了“双重红利”。
上述有关环境税的探讨是基于假定环境问题并未受到政府的任何规制，但是，针对现有的环境问题已存在诸多环境法律法规，这些法律法规对于污染物的排放一般都会做出具体的总量限制。在环境法律法规对污染物的排放有总量限制的情况下，征收环境税无法保证获得改善环境这第一重红利，但可以确保获得财政收入这一红利。因为，在污染物的排放总量已受到法律法规限制的情况下，环境税制度不会对环境品质的改善产生任何影响，但是，实施环境税制度却可以为政府带来一定的财政收入，政府可以将这些财政收入用来抵消所得税等具有扭曲性的税收。
总之，如果针对未受规制的环境问题，环境税制度不仅可以改善环境品质，而且可以带来财政收入，用环境税收入可以抵消扭曲性税收，此时的环境税制度实现了“双重红利”。针对污染总量已受到规制的环境问题，环境税制度无法改善环境的品质，但却可以为政府带来财政收入，政府可以将这些财政收入用来抵消扭曲性税收，从而实现“第二重红利”。从福利经济学来看，由于环境税提高了产品的价格，产品价格的提高可能会导致个人净工资的减少。如果环境税带来的环境收益低于个人净工资的减少，那么环境税无法促进社会总福利的增加。
(二)环境税与环境补贴比较
按照福利经济学理论，环境税可以通过两个途径来削减污染。第一，可以通过“替代效应”来控制环境污染行为，即激励生产者用清洁的原材料来代替污染的原材料，这无疑会减少每一单位产出中的污染物总量。第二，可以通过“产品效应”来控制环境污染行为。由于环境税的征收可以增加污染产品的生产成本，产品生产成本的提高会使产品的价格提高，污染产品较高的价格将会不利于污染产品的生产和消费。但是，环境补贴只能通过第一种途径来削减污染，而无法通过第二种途径来削减污染。不仅如此，政府的环境补贴会导致污染产品的生产成本降低，从而鼓励污染产品的产出逐渐增大，进而不利于环境保护。从福利经济学角度来看，由于环境税带来的财政收入可以用来抵消所得税等扭曲性税收，因此，环境税制度可以增进社会福利。但是，由于政府实施环境补贴的费用主要通过提高所得税等扭曲性税收来获得，因此，环境补贴强化了原有的扭曲性税收。既然环境税制度不仅可以改善环境，而且可以提高社会福利，但环境补贴在改善环境的同时却加剧了扭曲性税收。所以，环境税制度比环境补贴制度看似更有助于社会福利的改善。
如果政府所实施的环境补贴制度既补贴控制环境污染的行为，也补贴环境友好产品的消费行为，那么补贴制度一方面会导致产品价格的降低，另一方面因补贴制度需要提高所得税水平，所得税的提高会导致个人净工资水平的降低，而产品价格的降低和个人净工资的降低会相互抵消。从个人社会福利增加的角度来看，环境补贴制度和环境税制度对个人社会福利的影响同等。可见，不管是环境税制度还是环境补贴，都有助于环境的保护，但是，两者都无法促进社会总福利的增加。因此，不管是从环境保护的角度来看，还是从改善社会福利的效果来看，那些能带来财政收入并将其用于削减其他环境扭曲性税收的环境政策与那些花费财政收入或者完全没有获得财政收入(如技术规制)的环境政策具有一样的效果。
此外，有学者认为，只有当污染产品与闲暇产品具有较弱的替代性时，环境税获得的收入才有可能大于劳动力供给减少带来的社会损失。因为，当污染产品和闲暇产品具有较强的替代性时，针对污染产品征税会使得人们转向闲暇产品的消费；当污染产品和闲暇产品之间具有较弱的替代性时，针对污染产品的征税或许不会激励人们转向闲暇产品的消费。当人们转向闲暇产品的消费时，用于生产的整体劳动力供给就会减少。只有政府的税收同时不利于污染行为和休闲行为时，社会整体的劳动力供给才会增加。因此，只有当污染产品与闲暇产品具有较弱的替代性时，环境税带来的社会收益才会大于劳动力供给减少带来的社会损失，环境税制度的社会成本才会减少。
总之，从福利经济学视角来看，环境补贴制度具有跟环境税制度一样的功效，两者都能够改善环境品质，但都无法保证社会总福利的增加。不管是环境税制度还是环境补贴制度，都可能导致个人福利的减少。此时，只有环境改善的福利增幅大于个人福利减少的幅度，环境税制度和环境补贴制度才算真正增加社会的总福利水平。相对于环境税制度很难获得政治支持相比，环境补贴制度容易获得民众的支持，因为不管是生产者还是消费者，都不会拒绝政府实施的财政补贴政策。此外，从国内外的环境政策来看，具有环境补贴导向的税收政策在实践中被广泛采用。环境税理论上所具有的特点和实践中更易采用的特点，无疑对环境税“双重红利”构成了挑战。
(三)环境税与财政收入
从环境税的现有文献来看，环境税是否能够带来财政收入这一重“红利”受到学者们的关注。也许环境税不但能够改善环境，而且可以带来财政收入的特点，这是环境税制度吸引政策制定者的最好理由。图洛克通常被视为是第一个主张环境税收入能够成为潜在财政收入来源的学者。他和其他经济学家一样，曾忽视了环境税中的一个重要事实，即“政府需要财政收入，而针对环境外部性的收费可以作为政府财政收入的来源”。在图洛克看来，“如果与环境外部性相关的社会成本非常大，那么政府征收环境税的方式有可能是‘无偿’的，即私人部门的经济规模在政府征收环境税之后仍有可能会
像先前一样大或者甚至更大。”图洛克认为，合理设计的环境税制度不仅不会对生产主体构成额外的财政负担，而且还会对生产部门带来额外的收益。在图洛克的研究基础上，特拉(David Terkla)对环境税制度可能增加财政收入进行了估算。但是，特拉认为的环境税改革应该保持税收中性和收入中性，即环境税既不能改善环境，也不能对税收体系构成扭曲。
自图洛克的研究成果发表之后，环境税制度能够增加财政收入可以说是学者们倡导环境税改革的一个重要理由。所以，环境税制度能否增加财政收入在环境税的改革议程中占据着重要位置。一个设计良好的环境税改革可能会带来环境的改善，也可能会减少其他税收扭曲。但是，这些结果完全与环境税能否增加财政收入无关。因为，一种无法增加政府财政收入的命令控制型环境规制措施产生的社会福利效果可能与能够增加政府财政收入和削减所得税税收扭曲的环境税制度具有一样的社会福利效果，一种能够减少财政收入的环境管理措施(如通过增加所得税的方式而实施的环境补贴制度)可能会与能够增加政府财政收入的环境税制度(如将环境税带来的财政收入用于削减所得税等扭曲性税收)具有同等的社会福利效果。可见，如果它们的目的都是为了以同样的方式来影响社会主体的行为方式，那么这两者具有同等的社会福利效果。所以，如何在两者之间选择所考虑的主要因素，这就不是财政收入的问题了，而是哪项政策更容易被制定、监督和执行。为什么说财政收入问题不应成为制度选择的关键呢?虽然说环境税能够为政府带来财政收入，但是，政府以环境税形式获取财政收入必须针对具体的社会主体。这样，环境税制度无疑会对有些社会主体施加一定的成本，但社会主体所承担的这些成本并不是免费的个人开支。所以，环境税制度改革的关键不在于环境税制度能否为政府带来财政收入，而在于环境税制度能否对污染性和非污染性生产行为分别进行有效的限制和鼓励，环境税的改革应该能够改变污染性和非污染性生产行为的相对价格。㈣环境税制度只有有效地改变污染性和非污染性生产行为之间的相对价格，才有可能激励生产者朝着环境友好型生产方式转变。
此外，从政治角度来看，强调环境税的财政收入功能，会使环境税制度处于一种政治困境之中。一方面正是由于环境税的财政收入功能，从而使环境税制度获得环境政策制定者政治上的好感。但是，过分强调环境税的财政收入功能，却使环境税制度很难获得民众对其给予政治支持，民众素来对政府征收环境税的财政动机持怀疑态度。其原因有：第一，长期以来，民众在支持基于市场激励机制的环境规制措施的同时，也支持传统的命令控制型环境规制措施。基于经济激励机制的环境规制措施往往被视为“奖赏好孩子”，但是，这样的规制策略同时被认为没有像命令控制型环境规制措施那样，可以有效地促使民众认真地遵守相应的环境法律法规。因为，公众常常认为传统的命令控制型环境规制措施比基于市场激励机制的环境规制措施更加有利于执行和监督，也许这正是由公众所组成的民间组织极力反对采用环境税制度的主要原因。第二，虽然环境税改革能够促进良性的财政改革在理论上具有吸引力，但是，公众一般不会相信政府会在增加环境税的同时，减少其他具有扭曲性的税收。相反，公众一般会认为，政府实施环境税是一种获得财政收入的策略。当公众对政府和工业部门存在信任危机时，他们显然会希望政府所实施的环境保护措施能够更加集权化、透明化和容易监督。可见，基于公众的立场，环境税和其他基于经济激励机制的环境规制措施应该是传统命令控制型环境规制措施的有益补充，但却无法完全替代传统的命令控制型环境规制措施。
环境税制度除了遇到上述政治上的困境之外，有学者甚至认为，环境税完全是一种政府欺骗公众的行为。比如，针对近年来学者们讨论最多的能源税，有学者认为政府不应该欺骗公众，使其认为能源税具有“双重红利”的特性，即能源税不仅可以通过减少能源的使用从而改善环境品质，而且政府可以将能源税收入用来削减现有的诸如所得税等扭曲性税收，从而实现经济的可持续发展。虽然有些国家在采用能源税的同时，会削减个人所得税等税种的税率，以实现税制的优化。但是，毋庸置疑，很多国家之所以采取环境税，是因为政府将其视为政府增加财政收入的手段，政府很少通过立法削减其他具有扭曲性的税收。政府即使通过立法削减扭曲性的税收，也很少对这样的税收立法进行实际的跟踪研究。因为，政府一旦要从事这方面的研究，就需要收集相关的信息。由于政府往往避免承担这样的责任，因此，能源税制度是否实现了预期的“双重红利”目标便存在疑问。正是疑问所导致的不确定性，使公众对政府采用能源税的动机存在怀疑，这无疑阻碍了制定能源税制度的进程。
四、结语
税收虽然非常世俗，但是，税收又是迷人的。税收之所以迷人，是因为税收是关于生活的故事。“如果你能够知道一个人在税收中的位置，那么你就可以诉说他所有的人生哲理。这是因为税法包含了生活的核心要素：贪婪、政治、权力、慈善和善良。在税收法律中我们看到生活的方方面面。”由于生活本不简单，所以，税法势必较为复杂。税制的设计“是一项复杂的系统工程。设计合理，则能促进经济发展；相反，则可能阻碍经济发展”。正是由于税制所具有的复杂性，因此，环境税的设计除了需要体现环境保护这一目标之外，还需要与社会政策保持一致。
长期以来，人们习惯认为环境税具有“双重红利”功效，即一方面实现环境保护的社会目标，另一方面实现充分就业的社会目标。但是，从公众社会福利增减的角度来看，环境税相对于其他环境规制措施所具有的“双重红利”便荡然无存。当然，即使环境税的“双重红利”理论并不存在，为了提高全民环保意识和推动环保产业发展，我们也有探索环境税作为环境保护手段的必要。在探索环境税作为环保手段的过程中，我们或许应该谨慎对待环境税的“双重红利”理论。否则，环境税在现实中会遇到许多意想不到的挫败。
参考文献：
[1]兰相洁，环境税“双重红利”论及其启示[J]，当代财经，2010，(9)：29-33.
[2]王慧，环境税如何实践?――环境税类型、功能和结构的考察[J]，甘肃政法学院学报，2010，(3)：111-116.
[3]Scalia，City of Columbia V.Omni Outdoor Advertising[R].499 U.S.365，377(1991).
[4]王慧，为什么差强人意：环境税理论与实践背离的解释[J]，现代经济探讨，2010，(7)：72-76.
[5]周全林，我国开征污染税研究[J]，当代财经，1998，(7)：19-22.
[6]王慧，环境税合法性研究[D]，西南政法大学博士学位论文，2009.
[7]Roger C.Dower，Robert Repetto.Green Fees and the Need for Fiseal Restructuring：Opportunities and Challenges[J].Pace Environmental Law Review，1994，(12)：161-165.
[8]David Pearce.The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming[J].The Economic Journal，1991，(10)：938-943.
[9]Dale W.Jorgenson，Kun―Young Yun.Harvard Institute of Economic Research，The Excess Burden of Taxation in theUroted States[J].Journal of Accounting，Auditing and Finance，199l，(6)：487―495.
[10]Don Fullerton，Clibert E.Metcalf.Environmental Taxes and The Double-Dividend Hypothesis：Did You Really Ex-pect Something For Nothing?[J].Chicago―Kent Law Review，1998，(1)：221―245.
[11]Lawrence H.Goulder.Environmental Taxation and the Double Dividend：A Reader’s Guid[J].International Tax andPublic Finance，1995，(2)：157―167.
[12]Rund A.de Mooij.Environmental Taxation and The Double Dividend[M].Amsterdam：Elsevier，2000.
[13]Henry Lee.The Political Economy of Energy Taxes：An Assessment of the Opportunities and Obstacles[J].PaceEnvironmental Law Review，1994，(12)：77―85.
[14]James M.Bucharian，Gordon Tullock.Polluters’Profits and Political Response；Derect Control Versus Taxes[J].American Economic Review，1975，(1)：139-145.
[15]Ian W.H.Parry.Pollution Taxes and Revenue Recycling[J].The Journal of Environmental Economics and Management，1995，(2)：64―77.
[16]王慧，环境税收与环境补贴――比较研究与政策选择[J]，财会研究，2010，(13)：18―32.
[17]David Terkla.The Efficieney Value of Effluent Tax Revenues[J].The Joournal of EnvironmentaI Econamics andManagemen，1984，(11)：107―115.
[18]邓宇鹏，我国生态环境遭到破坏的制度分析[J]，江西财经大学学报，2005，(1).
[19]Ole Kristian Fauchald.Envrionmental Taxes and Trade Discrimination[M].Hague：Kluwer Law International，1998.
[20]Marie A.Kirk，Christine L Wade.A Taxing Problem for Environmental JuSice：The Tax Money from HazardousWaste Facilities，Where it Goes，and What it Means[J].Stanford Environmental Law Jounal，1997，(2)：201-244.
关键词供给和需求 问题 建议
中图分类号:U12文献标识码:A
1 从供给和需求角度分析单双号限行措施
车辆的单双号限行,是为了在某种程度上缓解现有的交通压力,北京奥运会期间暂时施行单双号限行措施确实缓解了一些交通压力,且减少了环境污染。但是我们需要明白的是,单双号的限行只是通过政府的强制力强行限制了每天公路上车辆的供给,供给数量发生了变动,但人们对私家车的需求数量并没有发生改变。每天的上下班,外出仍在正常进行,限制了使用私家车,人们就只好利用其他的“对策”来应对这种“政策”。
第一种方法就是选择其他的公共交通替代私家车出行,如公交车,出租车等,这也许正是管理部门所希望的,同时对公共交通的管理提出了更高的要求,包括:公交车供给的数量,时间的安排等。短期的放弃私家车选择公共交通,许多人可能会接受,尤其是在北京奥运会这个大背景下。但不能忽略的是,从全国整体水平来看,目前的公共交通还没有达到可以更加体现出公交优先优势的一种水准。以北京为例,北京南站开通了到天津的快车,但是由于配套设施跟不上发展,北京到天津只需27分钟,但是从北京南站下车后,道路开始变得拥堵,花费好几个27分钟才能到达目的地,这就是因为交通的衔接不够完善。公共交通带来的种种不便利性,长期下去,使许多人不愿再使用公共交通,尤其是习惯了私家车出行的人们。于是就产生了第二种方法,开始考虑购买第二辆车,两辆车分别是单双号的牌照。这样既不会违反规定,同时生活又恢复了以前的便利。所以,单双号限行措施没办法从根本上解决交通压力,富裕的人可能会买两辆车,有权力的人有自己的公车,单、双号车都有。
图1图2表示的是随着单双号限行后,均衡数量和人们为了使用私家车支付的价格之间的关系,横坐标表示均衡数量,纵坐标表示为使用私家车所支付的价格。DD表示已拥有私家车的人愿意使用私家车的需求,SS表示已拥有私家车人能提供私家车的供给。单双号限行后,由于非价格因素的改变引起供给数量的变动,供给曲线SS向左上方移动,需求曲线DD并没有发生变化。限行前,均衡数量为Q1,为使用私家车支付的价格是P1,限行后,均衡数量由Q1Q2,价格由P1P2。不难看出,限行后给人们的出行带来的不便导致人们为使用私家车愿支付的价格P上升。若长期施行单双号限行,消费者为使用私家车所愿支付的价格P还会上升,上升到一定程度后,只有人们对私家车的需求同样做出改变,达到新的均衡时才会停止。这样就不难理解,为什么人们会选择购买第二辆车,同时这会使我们陷入另一种忧虑当中,如此的单双号限行到底对交通压力的缓解能起到多大的作用?
2 单双号限行措施引发的问题
2.1 单双号限行引发的利益争议
经济学中有一个基本的假设前提,即“经济人”假设,每一个从事经济活动的人都是利己的。单双号的限行使拥有私家车的人的利益受到冲击,私人物品的合法使用权利受到了政府的控制。不同的人在汽车单双号限行问题上的利益不同:一方面,会给经常驾车出行的有车族带来不便, 并实质性地造成其权利受损和社会资源浪费; 另一方面,若放任原来的交通状态不管, 全体公民都将支付高昂的交通、环境和时间成本,不利于经济发展和社会进步。这就涉及到了外部性问题。科斯第一定理认为,在产权明确的情况下,如果交易成本为零或小得可以忽略不计,市场机制可以把外部性内在化,使资源得到最优配置。现实生活中的交易成本不可能为零,所以就需要合理的制度来减少利益的争议。
2.2 单双号限行产生的“权力寻租”
在北京实行单双号限行中,仍然存在部分车不受此限制,如具有某些通行证的车辆,可能有很多有权力的人就能得到各种单双号可以无障碍通行的证件,而普通的老百姓却无法获得,权利分配不均引发社会问题,同样值得关注。用什么样的方法能够有效管理这样的证件,使其不会破坏施行单双号限行的本意及目标?只要有权力的存在,只要这种权力缺乏有效制约,就必定会出现寻租的可能。通过市场分配取代行政分配,让权力无法寻租。
3 对缓解交通压力的建议
3.1 减少对私家车的购买需求
市场上,人们对私家车的需求同样是由众多因素决定的,包括市场上汽车的价格P*,消费者的收入I,私家车带来的便利性C,政府出台的政策G(包括各种购车的优惠政策,各种税费的改革等),其他支出E,替代品S,所以Qd=aP*+bI+cC+dG+eE+fS(a,b,c,d,e,f代表各因素所占的权重),而在以上这些影响因素中,政府能够有效地进行控制的应该是出台政策,包括为刺激消费,出台的购置税减半等,这些优惠政策会吸引更多的消费者,甚至会促进他们提前消费。因此为减少购买需求,政府可以提高一些收费的标准,增加一些收费项目等措施,如:提高黄金地段的停车费,限制新车牌照的发放量等,虽然新车牌照限量发放存在弊端,但这毕竟也是对减少私家车购买一种思考。
3.2 完善公共交通体系
如果从根本上减少了私家车的购买,那必须有私家车的“替代品”产生。和一些发达国家相比,我国的私家车人均拥有量并不高,但高使用率确实增加了交通压力。私家车的使用率之所以高,是因为使用私家车的人认为缺少比开车更为方便快捷的出行方式,公共交通达不到需求。所以,除了暂时性的缓解措施,更重要的是要从长远角度出发,通过发展城市公共交通,提高现有公共交通运输系统的服务水平,引导有车族在上下班的时候尽量乘坐公共交通工具。当公共交通能够满足人们的需求后,由此花费的成本比私家车低,人们就会很自然减少私家车的使用,从而缓解了交通压力。
3.3 扩建道路
之所以出现交通拥挤现象,归其根本,是由于供求失衡造成的。私家车数量的增多,快速增加了对道路的需求,而道路的供给在短期内是缺乏弹性的。由于土地面积的有限,更无法随着需求的增加而扩张。同样需要注意的是,道路的扩建,缓解交通压力的反作用力会再次促进私家车需求的扩张。
道路属于边际生产成本为零,而边际拥挤成本不为零的准公共产品。当价格为0时,通过量将达到Q1,拥挤线QY和需求线DD相交,表明在一定的价格下,产生了拥挤现象,车辆的继续增加会阻碍交通。图中的阴影部分代表由于拥挤而造成社会福利的损失。若要减少拥挤,减少社会福利的损失,要想办法使拥挤线QY右移或减少Q1,即Q1不超过QY。道路的扩建可以起到一定的减缓作用,但这只在一定条件,在一定时期内可以缓解交通拥挤问题。
4 结语
奥运期间北京施行的单双号限行政策,使北京的交通状况大有改观, 但这种“一刀切”的做法,着实引发人们的争议,单双号限行能否长期施行?用行政手段解决市场中存在的问题,这种做法可以说只是“治表未治本”了。
现存的交通压力如何解决,需要管理部门综合各种因素进行考虑:措施的可行性,老百姓的利益等。当然,不管政府出台哪种政策,都要经过时间的检验,需要一个试行的过程。当一种政策的实施涉及到很多人的公共利益时,就更不能武断的出台。单双号的限行引发了有车一族与无车一族关于道路通行权的争论,在利益多元化的背景下,政府更应该广泛汲取民意,搭建一个公平、公正的利益博弈平台,让各方都能够充分有效地争取自己的权力和利益并使政策的制定和实施公开化,透明化。
注释
冯玉军.单双号限行与公民社会中的权力冲突及其解决[J]. 法学家,2008(5).
顾建光,王树文. 公共经济学原理[M].上海人民出版社,2007.
沈刚.从单双号限行看北京交通治理[N].2008.10.
顾建光,王树文. 公共经济学原理[M].上海人民出版社,2007.
杨涛.单双号限行政策存废争议.程序正义比结果更重要[N].中国青年报,2008-9-25.
参考文献
[1] 冯玉军.单双号限行与公民社会中的权力冲突及其解决[J]. 法学家,2008(5).
[2] 顾建光,王树文. 公共经济学原理[M]. 上海人民出版社,2007.
[3] 沈刚.从单双号限行看北京交通治理[N].2008.10.
如果说2004年宏观调控带有“进中求稳”性质的话，那么2005年的宏观调控需要“稳中求进”、“稳中保进”。“双稳健”的财政、货币政策不仅要分工协作、搭配使用、协调配合，而且财政、货币政策自身也要“微观化”，讲究内部松紧搭配、斟酌使用，对冲个别工具的负面影响，有效发挥整体性的正向调节作用。
目前，我国经济形势极为复杂，对宏观政策姿态和操作具有复杂的结构性要求，既要求财政政策与货币政策合理搭配使用，同时也要求财政政策和货币政策本身必须微观化，并讲究内部组合；既要求财政政策和货币政策有明确的总体性取向，选择“双稳健”的政策组合，又要求财政政策和货币政策各自在本身的内部结构上有松有紧。在政策姿态方面，需要对实行了5年多、且其正效应逐步被挤出的积极财政政策作出必要的调整。这个调整，既要降低“积极度”或“扩张度”，实现我们讲的“相对淡出”，又不能一下子停止前几年已经采用过的做法，譬如不能全部停发长期建设国债，不能放弃2003年以来所采取的“结构性减税”措施。据此，我们主张，下一步“双稳健”组合中的财政、货币政策，应该将宏观经济管理重心从目前以需求管理为主转变为短期的需求管理与中长期的供给管理相结合上来：货币政策主要用来完成“防控通胀”的任务，即解决短期通货膨胀和经济增长压力等稳定问题；财政政策主要用来完成“保持景气”的任务，即在解决短期稳定问题的同时，主要是解决中长期的供给稳定问题。
具体来说，财政政策方面，应该运用预算支出政策进行短期的需求管理，用调节短期需求量的办法实现短期供求平衡；用税收政策来调节中长期供给量变化，改善供给结构，实现中长期供给稳定和结构优化。税收政策要“有增有减、有松有紧”。预算支出政策应继续保持一定程度的积极姿态，尤其是国债投资政策方面，要将着力点放在中长期供给能力建设、结构改进和供给稳定机制建设方面。税收政策要继续推进具有“稳定经济和优化结构相结合”特点的“结构性减税”措施，以降低总体税负，调动微观主体的积极性，同时缓解当前的结构性矛盾。一方面，要适当扩大增值税转型的试点范围，以降低企业的成本，从而减少成本推动型物价上涨的压力。另一方面，要有针对性地提高钢材等目前国内紧缺产品出口税率或至少取消出口退税方面的优惠，以相对增加国内市场的供给，减小过大出口需求推动的物价上涨压力；同时，应抓紧出台燃油税，在理顺道路税费体制的同时，运用税收政策杠杆调节国内石油需求。
货币政策方面，既要保持货币政策必要的连续性和相对的稳定性，以巩固前一阶段宏观调控的成果，又要注意赋予政策一定的灵活性和应变性，相机抉择、斟酌使用，以应对下一步经济运行中可能出现的新情况、新问题。考虑到资金供给已经比较紧张，而物价回落有一定的滞后期，下一步不宜出台新的总量性紧缩措施，可根据实际情况适时适度进行微调。如果物价水平继续居高不下，可在保持政策总体姿态不再收紧的前提下，出台一些对冲措施以消除其副作用。稳健的货币政策要在姿态方面进行必要的调整，从后来的“适度从紧”转变为“总体稳健、适度放松，有紧有松、结构优化”，可以适当扩大公开市场货币投放、降低准备金率和再贴现率，同时进一步运用差别准备金率调整信贷结构，缓解可能出现的资金紧张局面，并对冲提高贷款利率的总量紧缩效应。作为配套措施，应调整消费物价指数构成，公布核心CPI，同时降低利息税和股票交易印花税税率。如果物价回落较慢，必要时可再次单独提高存款利率，以消除负利率持续存在造成的不利影响，但贷款利率不宜提高。（摘自2004年12月8日《中国经济时报》）
伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染等问题。三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要开始为其所产生的问题来埋单。随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式，不可能从根本上解决问题。更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论(TDM)取而代之，并在交通行政法决策中发挥作用。在这种背景下，以单双号限行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最广。自单双号限行政策出台以来，争议不断。其成本与效益之疑，临时性与长期性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。其赞成者与反对者针锋相对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的博弈。
一、单双号限行行为性质的界定
以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令，进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。其法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定。在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被处以100元罚款;擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行闯入，见到交警示意停车手势拒不停车，或不听交警劝阻，罚款额度将高达1800元，并处拘留。”
单双号限行措施是具有行政权能的行政机关运用行政权力、产生法律效果并且表之于外部的行为。北京市政府运用行政权力，通过通告的形式设立了行政法律关系。符合行政行为成立所需要具备的主体要件、权力要件、内容要件和形式要件，是一种行政行为。进一步看，单双号限行是北京市政府针对不特定的相对人，做出的具有普遍约束力，并能够反复适用的行政行为，符合抽象行政行为的一般特征，属于抽象行政行为的范畴。
单双号限行措施出台以来就争议不断。学者们就单双号限行措施的性质和其究竟有没有侵犯到公民的基本权利问题展开了广泛的讨论。有的学者站在公共资源的管理和分配角度，认为“限行措施的本质上并不是对私人财产权(汽车)的限制，车主仍然完全占有汽车的所有权。限行措施只不过是对作为公共资源的道路的一种“分配”，其目的在于保障交通通畅等公共利益。在公共资源有限性的前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某种分配性的限制”笔者对此表示怀疑。首先，所有权具有占有，使用，收益和分配的权能，对其任何一方面的剥夺都可以构成对所有权侵害。对于车辆的尾号限行，“从物权角度来看，实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权，这直接影响了私家车主所有权的价值和效能的实现。本质上就是行政机关运用其行政权力将自己的意志施加于物权人的权利行使之上，因此使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至于剥夺。”其次，笔者认为，不能将对汽车的使用和道路的使用完全隔离开来。毋庸赘言，对汽车的使用正是基于对道路使用的基础上，以此来作为没有影响公民对汽车所有权的借口无疑为一种诡辩。退一步讲，在现代民主法治国家，在强调公民权利本位和国家义务本位的今天，国家当然的承担着公共物品的兴建义务。公共物品的稀缺与紧张不能成为对一部分公民权利进行限制理由。
也有学者认为，限行实际上是改变行政许可的设定内容。根据该观点，在存在交通拥堵的情况下，道路成为了一种稀缺资源，需要对其进行重新的配置。根据我国《行政许可法》第12条规定，对于公共资源的配置可以设定行政许可。该观点还认为：“车主购车后，要想实现车辆的使用价值，必须到车管所登记，车管所所做的登记，即为一种行政许可这意味着，车主对车辆使用权和收益权的实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果”。笔者认为该观点同样值得商榷。首先，根据我国《行政许可法》第14条和第15条的规定，能够设定行政许可的法律文件仅限于法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政府规章，而其他规范性法律文件一律不得设定行政许可。而北京市发布的限行令是以北京市政府为主体，以通告的形式发出。性质上应属于其他规范性文件的范畴，进而不具有设定行政许可的权限。其次，前文已经提到，限行措施是一种抽象的行政行为，而行政许可的设定和改变是具体行政行为的范畴。综上，限行措施不是一行政许可行为。
笔者认为，单双号实际上就是禁止车主在限制的时段和路段行使自已对于汽车的使用权，是行政机关为了追求特定的行政目的而对车主所有权的使用权能的一种限制，车主基于公共利益的需要而额外承担的一种财产上的不利益，是一种公法上行政限制的结果。也有学者认为：“限行并非是对车主物权的损害，而是对道路通行权的限制，针对的是道路，不是机动车本身，因此，限行与物权法并无关系”。笔者认为，限行并不是对道路通行权的限制，因为对于道路通行权的限制，根据平等原则应当平等实施，不仅包括机动车辆，而且还应当包括非机动车辆，甚至是行人。而尾号限行所限制的仅仅是机动车。综上所述，限行措施属于北京市政府发布其他规范性法律文件的抽象行政行为，该抽象行政行为构成了对公民财产权的限制。
二、单双号限行的利益结构的分析
支持与反对限行的双方立场泾渭分明，针锋相对。双方的观点归纳起来就是，限行措施能够减少环境污染、缓解交通拥堵，这是政府和公众所能够获得的最大的公共利益。但是，限行措施无疑会损害车主的利益，因为限制了他们对车辆的使用权，并相对地增加了停车和养车的成本。而且，继续限行也可能会损害汽车产业及相关的车辆检测、驾驶员培训等行业的利益。单双号限行措施涉及到政府、无车族、有车族、汽车厂商等各种利益主体。运用利益分析法，拨开这种利益交错的纠结，我们会发现，公共利益与个人利益间的博弈，是单双号限行措施利益关系的主线。
(一)公共利益对私人利益的优位
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”尽管该至理名言常被用以引证权利限制权力的合理性，然而笔者认为它同样可以应用于对权利的限制。权利不是绝对的，而是相对有条件的。而为了实现公共利益是限制私人利益最具有正当性的理由。《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
从我国宪法和部门法的字里行间之中，我们不难推断出公共利益与私人利益的位阶关系，公共利益较之于私人利益拥有更高的价值位阶。这不仅体现在法律的规定之中，而且在我国的政策和文化宣传中也多有体现，比如我国强调以集体主义为原则，“而集体主义原则的主要内容则是坚持国家、集体和个人的利益相结合，促进社会和个人的和谐发展、倡导把国家、集体利益放在首位，充分尊重和维护个人的正当利益。当国家、集体和个人利益发生冲突时，个人利益应服从国家和集体利益。”公共利益的优位有理论与现实的支撑。首先在数量上，公共利益的总量上势必会超过个人利益。公共利益是全社会成员的共同利益，个人利益只是单个社会成员的个人利益。所有社会成员个人利益总和势必大于单个社会成员的利益，个人利益应当服从公共利益。其次，个人利益对公共利益的服从也有其必要性。社会之所以把个人利益聚合形成公共利益，目的就在于保障个人利益的安全，最终实现个人利益的增长;公共利益的发展，对社会成员来说只会意味着利益的扩张。况且个人利益只有在国家和平安全、社会秩序稳定的情况下才能得到现实化。最后，我国当前处正处在一个矛盾多发期，经济过快增长带了如社会发展不平衡，两极分化严重等诸多负面影响。维护社会稳定已经成为了政府的重要任务。在这样一种背景之下，应当更加注重公共利益，对私人利益的过分强调有些不合时宜。
在当双号限行措施中，政府为了提高空气质量，缓解交通拥堵这一公共利益采取了限行措施。根据相关民意调查，“对于北京限行可能带来的影响，95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的答案;第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。”减少环境污染，保障交通通畅这种正面效益惠及了社会不特定的、绝大多数的相对人。正是对于这种公共利益的最求为单双号限行这一行政措施提供了依据和合法性。而基于对公共利益的追求也成为了对个人利益进行限制的最具正当性和合法性的依据。
(二)公共利益对私人利益的补偿
任何一个社会，对于个体利益的不尊重就会导致更多个体的背叛。民主不仅包括少数服从多数的决策导向，而且还应当充分尊重少数人的利益，尤其应当重视那些为了公共利益的实现而其私权受到限制的权利主体。如果漠视私人利益的存在，公共利益就可能衍化成为对少数人暴政的工具。针对国家对所有权的限制，“各国几乎无一例外地将征收或具有征收效果的干预列为所有权人“特别牺牲”的情形，并规定相应的救济。”
单双号限行这一行政措施实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权。这实质上是对车主物权上的一种限制，是车主基于公共利益而额外承担的一种财产上的不利益，应纳入一种广义征用的范畴。对征收或征用，我国法律都有相关补偿的规定。
“在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间停驶的车辆相应减征车船税和养路费。据介绍，由于北京奥运期间单双号限行措施的实施，北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费，减征的税费数额达13亿元。在广州亚运会举办期间，广州市政府也推出了包括十大惠民项目的“亚运大礼包”，其中包括向市民发送感谢信并赠送亚运相关纪念品、亚运及亚残运期间增加放假3天、30个工作日免费享受公共交通服务、免费赠亚运会及亚残运会门票、15万人免费参观亚运主要场馆、向特殊群体发放500元补助等。”对于私权利主体的补偿，不仅是对公共利益和私人利益的一种平衡，而且也是实质合法性的应有之义，亦或者是一种合法性的补强。随着现代社会从形式法治走向实质法治、从管理行政走向服务行政，形式意义上的合法不再成为合法性的惟一内涵，实质合法性的应当成为法治国家、法治政府不懈追求的目标。
(三)比例原则之下的公共利益与私人利益
在分析公共利益与个人利益关系时，比例原则是一个不可回避的核心理论。行政法意义上的比例原则，也称禁止过度原则，“一般认为具体包括必要性原则和合比例性原则。必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则、最温和方式原则，是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内，也即所采取的手段是为实现公共利益所绝对必要的，除此之外，别无他法。合比例性原则，又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。” 单双号限行措施长期存在着长期性与临时性之争，以北京奥运期间的限行为例，在奥运会期间，逾九成的北京市民支持限行方案。北京奥运事关国家形象，其成功举办能够提振民族精神，促进经济发展。如果将其纳入公共利益的考虑范畴，其价值是不言而喻的。同时，要在短时间内提升北京的空气质量和交通环境，限行无疑是最为立竿见影的措施之一。因此，在奥运会期间，单双号限行措施符合必要性原则和和比例原则的要求。这也是限行措施在奥运会期间拥有超高支持率的原因。然而在奥运会后，该措施缺产生了巨大的争议。实际上，奥运会结束后比例关系发生了变化，改善大气和交通环境的寻求虽然存在，但已经丧失了紧迫性和措施的不可替代性。限行措施也失去了民意的支持。奥运结束后，北京将限行改为每周一次实际上是对比例关系的重新调整，使公共利益与私人利益重新去向平衡。一种理想的“公共利益——个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的手段和目的与私人利益和公共利益比例模型之上。
三、对单双号限行措施进路的思考
对城市交通拥堵的治理是一个复杂、系统的工程，任何一项城市拥堵治理措施的出台，最终都要上升为政府的公共行政决策与执行层面。每一项治理措施的决策出台都会涉及公共利益与个人利益，法律的效率价值与公平价值之间的冲突与均衡。因此城市拥堵治理本质上是一个公共政策选择的政治法律过程，在政策措施的决策，执行和保障的全过程应当引入有效的原则和制度保证其民主性，科学性和合法性。
(一)民主性的实现：公众参与制度
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要实现“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”的目标。依法行政的基本要求也包括“行政机关实施行政管理，应当公平地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视;所采取的措施和手段应当必要、适当;当行政机关可以采取多种方式实现行政目的时，应当避免采取损害当事人权益的方式为之”。
“公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商的制度过程。”从这个定义，我们可以看出公众参与最重要的两个环节是各种利益的充分表达和富有意义的交流以及协商。“公众参与的核心实际上是不同利益主体之间民主的协商。行政过程的民主化主要体现为公众参与。公众为行政过程提供多元的、分散化的决策基础信息与公众偏好结构。”充分的讨论和论证对于一项行政决策的出台是必需的。在其各个环节比如议程设定、方案草案准备、公众参与评论，都需要充分的讨论和论证，如果建立了充分的公众参与，合理考虑公众的利益诉求，政府所制定的政策就会有更加坚实的民意基础，也才会真正地实现公共利益。表面上看，没有民主参与程序的政策制定与加入民主参与程序的政策制定相比，也许节省了时间，提高了效率。但却可能在方案在出台后遭到很多关于民主性和正当程序的质疑，这样决策者又不得不采取一系列弥补性的弹性化措施，反而破坏了行政决策的安定性，破坏了政府的公信力和决策的权威性。
“单双号限行措施涉及到政府、有车族、无车族、汽车厂商等多个利益主体。在参与式行政决策的模式之下，公共利益实际上是多元利益的合成。”这就要求行政机关在措施的制定和实施过程中，要充分听取来自社会群众和利益相关者的意见。行政机关在做出重大决策时，应通过座谈会、协商会、听证会等多种形式的参与方式保障公民的意见能够得到顺利表达，使受行政权力影响的利害关系人参与到行政权力的运作过程之中。这不仅是参与行政决策模式的要求，也是行政程序正当原则项下的行政参与原则的应有之义。
(二)科学性的保障：专家咨询制度
专家是掌握与公共议题有关的专业知识的专门人才，在某一领域具有权威性，可以以其专业知识在行政决策的过程中起重要的作用，尤其是在事实认定时。专家具备专门性的分析工具，在公共决策体制结构中拥有相对独立的角色空间。当遇到价值偏好的选择之时，应当通过广泛的公众参与，由公众充分地表达他们的价值偏好，而在事实认定之时，则需要专家的职业性和专业性的判断。专家论证不是民主决策的体现，而是科学决策的要求。“民主决策强调民众的感受和各方利益的平衡，然而却未必是最明智的选择。”
行政决策程序包括重大决策程序、一般决策程序、建议决策程序和应急决策程序。专家论证是重大决策的必经程序。决策要达到的终极目的是决策结果的科学性。民主性和科学性之间是手段与目的的关系。试想，如果一个决策经过了民主程序，最终是不科学的，那么这样的决策实际上是没有意义的。多数人的价值偏好可能会导致对事实的认定产生偏差。而专家论证制度在则用理性的观点和思维防止全民的暴政的悲剧。专家的意见应当得到尊重，对合理的意见应当予以采纳;未予采纳的，应当说明理由。作为一项程序法律制度，专家论证应当具有法律约束力，重大的行政决策没有经过专家论证，不能做出决策。以此来保证决策的科学性、合理性。
城市交通拥堵治理是一项复杂和系统的工程，涉及到经济学、交通管理学、交通工程学等诸多学科的专业知识，具有高度的技术性和专业性。而单双号限行作为城市交通治理的一种手段，自然具备专业性和技术性的特点。一般大众由于专业知识所限和易受到价值偏好的影响，其选择未必是科学和明智的。因此，在交通拥堵治理的过程中，专家应当运用其专业知识，发挥对公众的引导作用，将决策的依据充分公开，这样才能获得民意的理解与支持，最终形成科学性与民主性的良性互动。
(三)民主性与科学性的基石：依法决策制度。
依法决策是指行政决策应当有法律、法规和规章的依据，在法定职权范围内依法定程序作出决策。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。民主性和科学性是决策正确性的保证，而决策的法定化则是民主性与科学性的保障。没有法律的保障，无论是专家咨询还是公众参与，都可能会成为流于形式的过场。实现决策的的科学化和民主化，必须使民主决策程序和科学论证的程序法律化和制度化，因为通过法制化，人民群众才能通过法定的权利参与到政府的决策过程之中，如果其权利受到侵犯，也能够运用法律手段及时的获得法律救济。专家咨询制度只有法制化，专家的意见才具有法律效力，进而成为行政决策的重大依据。
决策是决策者的主观行为，人的意志因素在决策的过程中起着重要的作用，随意性和片面性就难以避免。而决策程序具有客观性，是制约决策中主观随意性的重要手段。为了保障决策的民主性和科学性，就要使决策程序法制化，使行政机关严格的遵守程序，依法决策。
关键词：限行措施；比例原则；利益博弈
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）03-0067-04
伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染等问题。三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要开始为其所产生的问题来埋单。随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式，不可能从根本上解决问题。更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论（TDM）取而代之，并在交通行政决策中发挥作用。在这种背景下，以单双号限行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最广。自单双号限行政策出台以来，争议不断。其成本与效益之疑，临时性与长期性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。其赞成者与反对者针锋相对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的
博弈。
一、单双号限行行为性质的界定
以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令，进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。其法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定。在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被处以100元罚款；擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行闯入，见到交警示意停车手势拒不停车，或不听交警劝阻，罚款额度将高达1800元，并处拘留。”
单双号限行措施是具有行政权能的行政机关运用行政权力、产生法律效果并且表之于外部的行为。北京市政府运用行政权力，通过通告的形式设立了行政法律关系。符合行政行为成立所需要具备的主体要件、权力要件、内容要件和形式要件，是一种行政行为。进一步看，单双号限行是北京市政府针对不特定的相对人，做出的具有普遍约束力，并能够反复适用的行政行为，符合抽象行政行为的一般特征，属于抽象行政行为的范畴。
单双号限行措施出台以来就争议不断。学者们就单双号限行措施的性质和其究竟有没有侵犯到公民的基本权利问题展开了广泛的讨论。有的学者站在公共资源的管理和分配角度，认为“限行措施的本质上并不是对私人财产权（汽车）的限制，车主仍然完全占有汽车的所有权。限行措施只不过是对作为公共资源的道路的一种“分配”，其目的在于保障交通通畅等公共利益。在公共资源有限性的前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某种分配性的限制”笔者对此表示怀疑。首先，所有权具有占有，使用，收益和分配的权能，对其任何一方面的剥夺都可以构成对所有权侵害。对于车辆的尾号限行，“从物权角度来看，实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权，这直接影响了私家车主所有权的价值和效能的实现。本质上就是行政机关运用其行政权力将自己的意志施加于物权人的权利行使之上，因此使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至于剥夺。”其次，笔者认为，不能将对汽车的使用和道路的使用完全隔离开来。毋庸赘言，对汽车的使用正是基于对道路使用的基础上，以此来作为没有影响公民对汽车所有权的借口无疑为一种诡辩。退一步讲，在现代民主法治国家，在强调公民权利本位和国家义务本位的今天，国家当然的承担着公共物品的兴建义务。公共物品的稀缺与紧张不能成为对一部分公民权利进行限制理由。
也有学者认为，限行实际上是改变行政许可的设定内容。根据该观点，在存在交通拥堵的情况下，道路成为了一种稀缺资源，需要对其进行重新的配置。根据我国《行政许可法》第12条规定，对于公共资源的配置可以设定行政许可。该观点还认为：“车主购车后，要想实现车辆的使用价值，必须到车管所登记，车管所所做的登记，即为一种行政许可这意味着，车主对车辆使用权和收益权的实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果”。笔者认为该观点同样值得商榷。首先，根据我国《行政许可法》第14条和第15条的规定，能够设定行政许可的法律文件仅限于法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政府规章，而其他规范性法律文件一律不得设定行政许可。而北京市的限行令是以北京市政府为主体，以通告的形式发出。性质上应属于其他规范性文件的范畴，进而不具有设定行政许可的权限。其次，前文已经提到，限行措施是一种抽象的行政行为，而行政许可的设定和改变是具体行政行为的范畴。综上，限行措施不是一行政许
可行为。
笔者认为，单双号实际上就是禁止车主在限制的时段和路段行使自已对于汽车的使用权，是行政机关为了追求特定的行政目的而对车主所有权的使用权能的一种限制，车主基于公共利益的需要而额外承担的一种财产上的不利益，是一种公法上行政限制的结果。也有学者认为：“限行并非是对车主物权的损害，而是对道路通行权的限制，针对的是道路，不是机动车本身，因此，限行与物权法并无关系”。笔者认为，限行并不是对道路通行权的限制，因为对于道路通行权的限制，根据平等原则应当平等实施，不仅包括机动车辆，而且还应当包括非机动车辆，甚至是行人。而尾号限行所限制的仅仅是机动车。综上所述，限行措施属于北京市政府其他规范性法律文件的抽象行政行为，该抽象行政行为构成了对公民财产权的
限制。
二、单双号限行的利益结构的分析
支持与反对限行的双方立场泾渭分明，针锋相对。双方的观点归纳起来就是，限行措施能够减少环境污染、缓解交通拥堵，这是政府和公众所能够获得的最大的公共利益。但是，限行措施无疑会损害车主的利益，因为限制了他们对车辆的使用权，并相对地增加了停车和养车的成本。而且，继续限行也可能会损害汽车产业及相关的车辆检测、驾驶员培训等行业的利益。单双号限行措施涉及到政府、无车族、有车族、汽车厂商等各种利益主体。运用利益分析法，拨开这种利益交错的纠结，我们会发现，公共利益与个人利益间的博弈，是单双号限行措施利益关系的主线。
（一）公共利益对私人利益的优位
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”尽管该至理名言常被用以引证权利限制权力的合理性，然而笔者认为它同样可以应用于对权利的限制。权利不是绝对的，而是相对有条件的。而为了实现公共利益是限制私人利益最具有正当性的理由。《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
从我国宪法和部门法的字里行间之中，我们不难推断出公共利益与私人利益的位阶关系，公共利益较之于私人利益拥有更高的价值位阶。这不仅体现在法律的规定之中，而且在我国的政策和文化宣传中也多有体现，比如我国强调以集体主义为原则，“而集体主义原则的主要内容则是坚持国家、集体和个人的利益相结合，促进社会和个人的和谐发展、倡导把国家、集体利益放在首位，充分尊重和维护个人的正当利益。当国家、集体和个人利益发生冲突时，个人利益应服从国家和集体利益。”公共利益的优位有理论与现实的支撑。首先在数量上，公共利益的总量上势必会超过个人利益。公共利益是全社会成员的共同利益，个人利益只是单个社会成员的个人利益。所有社会成员个人利益总和势必大于单个社会成员的利益，个人利益应当服从公共利益。其次，个人利益对公共利益的服从也有其必要性。社会之所以把个人利益聚合形成公共利益，目的就在于保障个人利益的安全，最终实现个人利益的增长；公共利益的发展，对社会成员来说只会意味着利益的扩张。况且个人利益只有在国家和平安全、社会秩序稳定的情况下才能得到现实化。最后，我国当前处正处在一个矛盾多发期，经济过快增长带了如社会发展不平衡，两极分化严重等诸多负面影响。维护社会稳定已经成为了政府的重要任务。在这样一种背景之下，应当更加注重公共利益，对私人利益的过分强调有些不合时宜。
在当双号限行措施中，政府为了提高空气质量，缓解交通拥堵这一公共利益采取了限行措施。根据相关民意调查，“对于北京限行可能带来的影响，95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的答案；第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。”减少环境污染，保障交通通畅这种正面效益惠及了社会不特定的、绝大多数的相对人。正是对于这种公共利益的最求为单双号限行这一行政措施提供了依据和合法性。而基于对公共利益的追求也成为了对个人利益进行限制的最具正当性和合法性的依据。
（二）公共利益对私人利益的补偿
任何一个社会，对于个体利益的不尊重就会导致更多个体的背叛。民主不仅包括少数服从多数的决策导向，而且还应当充分尊重少数人的利益，尤其应当重视那些为了公共利益的实现而其私权受到限制的权利主体。如果漠视私人利益的存在，公共利益就可能衍化成为对少数人暴政的工具。针对国家对所有权的限制，“各国几乎无一例外地将征收或具有征收效果的干预列为所有权人“特别牺牲”的情形，并规定相应的
救济。”
单双号限行这一行政措施实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权。这实质上是对车主物权上的一种限制，是车主基于公共利益而额外承担的一种财产上的不利益，应纳入一种广义征用的范畴。对征收或征用，我国法律都有相关补偿的规定。
“在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间停驶的车辆相应减征车船税和养路费。据介绍，由于北京奥运期间单双号限行措施的实施，北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费，减征的税费数额达13亿元。在广州亚运会举办期间，广州市政府也推出了包括十大惠民项目的“亚运大礼包”，其中包括向市民发送感谢信并赠送亚运相关纪念品、亚运及亚残运期间增加放假3天、30个工作日免费享受公共交通服务、免费赠亚运会及亚残运会门票、15万人免费参观亚运主要场馆、向特殊群体发放500元补助等。”对于私权利主体的补偿，不仅是对公共利益和私人利益的一种平衡，而且也是实质合法性的应有之义，亦或者是一种合法性的补强。随着现代社会从形式法治走向实质法治、从管理行政走向服务行政，形式意义上的合法不再成为合法性的惟一内涵，实质合法性的应当成为法治国家、法治政府不懈追求的目标。
（三）比例原则之下的公共利益与私人利益
在分析公共利益与个人利益关系时，比例原则是一个不可回避的核心理论。行政法意义上的比例原则，也称禁止过度原则，“一般认为具体包括必要性原则和合比例性原则。必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则、最温和方式原则，是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内，也即所采取的手段是为实现公共利益所绝对必要的，除此之外，别无他法。合比例性原则，又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。”
单双号限行措施长期存在着长期性与临时性之争，以北京奥运期间的限行为例，在奥运会期间，逾九成的北京市民支持限行方案。北京奥运事关国家形象，其成功举办能够提振民族精神，促进经济发展。如果将其纳入公共利益的考虑范畴，其价值是不言而喻的。同时，要在短时间内提升北京的空气质量和交通环境，限行无疑是最为立竿见影的措施之一。因此，在奥运会期间，单双号限行措施符合必要性原则和和比例原则的要求。这也是限行措施在奥运会期间拥有超高支持率的原因。然而在奥运会后，该措施缺产生了巨大的争议。实际上，奥运会结束后比例关系发生了变化，改善大气和交通环境的寻求虽然存在，但已经丧失了紧迫性和措施的不可替代性。限行措施也失去了民意的支持。奥运结束后，北京将限行改为每周一次实际上是对比例关系的重新调整，使公共利益与私人利益重新去向平衡。一种理想的“公共利益――个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的手段和目的与私人利益和公共利益比例模型之上。
三、对单双号限行措施进路的思考
对城市交通拥堵的治理是一个复杂、系统的工程，任何一项城市拥堵治理措施的出台，最终都要上升为政府的公共行政决策与执行层面。每一项治理措施的决策出台都会涉及公共利益与个人利益，法律的效率价值与公平价值之间的冲突与均衡。因此城市拥堵治理本质上是一个公共政策选择的政治法律过程，在政策措施的决策，执行和保障的全过程应当引入有效的原则和制度保证其民主性，科学性和合法性。
（一）民主性的实现：公众参与制度
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要实现“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”的目标。依法行政的基本要求也包括“行政机关实施行政管理，应当公平地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；所采取的措施和手段应当必要、适当；当行政机关可以采取多种方式实现行政目的时，应当避免采取损害当事人权益的方式为之”。
“公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商的制度过程。”从这个定义，我们可以看出公众参与最重要的两个环节是各种利益的充分表达和富有意义的交流以及协商。“公众参与的核心实际上是不同利益主体之间民主的协商。行政过程的民主化主要体现为公众参与。公众为行政过程提供多元的、分散化的决策基础信息与公众偏好结构。”充分的讨论和论证对于一项行政决策的出台是必需的。在其各个环节比如议程设定、方案草案准备、公众参与评论，都需要充分的讨论和论证，如果建立了充分的公众参与，合理考虑公众的利益诉求，政府所制定的政策就会有更加坚实的民意基础，也才会真正地实现公共利益。表面上看，没有民主参与程序的政策制定与加入民主参与程序的政策制定相比，也许节省了时间，提高了效率。但却可能在方案在出台后遭到很多关于民主性和正当程序的质疑，这样决策者又不得不采取一系列弥补性的弹性化措施，反而破坏了行政决策的安定性，破坏了政府的公信力和决策的权威性。
“单双号限行措施涉及到政府、有车族、无车族、汽车厂商等多个利益主体。在参与式行政决策的模式之下，公共利益实际上是多元利益的合成。”这就要求行政机关在措施的制定和实施过程中，要充分听取来自社会群众和利益相关者的意见。行政机关在做出重大决策时，应通过座谈会、协商会、听证会等多种形式的参与方式保障公民的意见能够得到顺利表达，使受行政权力影响的利害关系人参与到行政权力的运作过程之中。这不仅是参与行政决策模式的要求，也是行政程序正当原则项下的行政参与原则的应有之义。
（二）科学性的保障：专家咨询制度
专家是掌握与公共议题有关的专业知识的专门人才，在某一领域具有权威性，可以以其专业知识在行政决策的过程中起重要的作用，尤其是在事实认定时。专家具备专门性的分析工具，在公共决策体制结构中拥有相对独立的角色空间。当遇到价值偏好的选择之时，应当通过广泛的公众参与，由公众充分地表达他们的价值偏好，而在事实认定之时，则需要专家的职业性和专业性的判断。专家论证不是民主决策的体现，而是科学决策的要求。“民主决策强调民众的感受和各方利益的平衡，然而却未必是最明智的选择。”
行政决策程序包括重大决策程序、一般决策程序、建议决策程序和应急决策程序。专家论证是重大决策的必经程序。决策要达到的终极目的是决策结果的科学性。民主性和科学性之间是手段与目的的关系。试想，如果一个决策经过了民主程序，最终是不科学的，那么这样的决策实际上是没有意义的。多数人的价值偏好可能会导致对事实的认定产生偏差。而专家论证制度在则用理性的观点和思维防止全民的暴政的悲剧。专家的意见应当得到尊重，对合理的意见应当予以采纳；未予采纳的，应当说明理由。作为一项程序法律制度，专家论证应当具有法律约束力，重大的行政决策没有经过专家论证，不能做出决策。以此来保证决策的科学性、合理性。
城市交通拥堵治理是一项复杂和系统的工程，涉及到经济学、交通管理学、交通工程学等诸多学科的专业知识，具有高度的技术性和专业性。而单双号限行作为城市交通治理的一种手段，自然具备专业性和技术性的特点。一般大众由于专业知识所限和易受到价值偏好的影响，其选择未必是科学和明智的。因此，在交通拥堵治理的过程中，专家应当运用其专业知识，发挥对公众的引导作用，将决策的依据充分公开，这样才能获得民意的理解与支持，最终形成科学性与民主性的良性
互动。
一、充分认识镇农药化肥施用现状与面临的形势
（一）农药化肥施用现状。
镇是农药化肥使用大镇。自2019年以来，镇认真落实了上级相关农药化肥减量增效的要求，通过综合施策，农药化肥使用总量与单位面积使用强度呈现“双减态势”。但与绿色发展要求比较，在农药肥料使用方面，我镇还明显存在一些问题：一是部分作物农药化肥使用强度仍然偏高。虽然2019年全镇农药化肥使用总量较2018年削减50%，但和先进乡镇比较仍有一定差距。二是有机肥资源利用率低。镇人粪尿、畜禽粪便、农作物秸秆、绿肥、土杂肥、堆沤肥等各类有机肥料资源丰富，但肥料化利用不足50%。由于化肥使用不合理、有机肥投入不足，导致部分土壤酸化、养分非均衡化、次生盐渍化和耕地质量退化，设施蔬菜等土壤磷素呈富集趋势。三是施肥方式普遍落后。施肥机械与水肥一体化设施装备率低，表施、撒施、冲施化肥现象较为普遍。在强降雨、漫灌等情况下，肥料快速溶解挥发、随地表径流流失及向地下水淋溶的风险较大，对生态环境造成隐患。
（二）面临的形势。农药化肥施用不合理的问题与我镇粮食增产压力大、耕地基础地力低、耕地利用强度高、农户生产规模小等相关，也与肥料生产经营脱离农业需求、肥料品种结构不合理、施肥技术落后、肥料管理制度不健全等相关。
各村委会应切实统一思想认识，增强工作责任感，将农药化肥“双减半”作为县建设“一谷一城”推进农业绿色转型发展的一项重要工作内容，摆上重要日程，通过调优施肥结构、改进施肥装备、强化服务指导、构建长效机制，更大力度地推进农药化肥“双减半”工作和建设“一谷一城”工作，进一步提升镇农业绿色转型发展。
二、总体思路、基本原则与目标任务
（一）总体思路
以控制农药化肥施用总量、优化施肥结构、改进施肥方法、提高肥料利用率为着力点，以“精（精准施肥）、调（调优施肥结构）、改（改进施肥方式）、替（有机肥部分替代化肥）、轮（轮作休耕）”为技术路径，通过政策引领、科技进步、机制创新，因地制宜，分类指导，开展农药化肥“双减半”工作。
（二）基本原则
一是精准施肥、分类指导。在确保粮食蔬菜等农产品有效供给的前提下，以减少农田氮磷排放、保护重要河道水源安全为重点，根据土壤供肥保肥性能、作物需肥规律，实行分类指导，减少不合理的农药化肥投入，改变落后的施肥方式，做到精准施肥、环保施肥、高效施肥，提高肥料利用效率。
二是有机替代、绿色引领。实行农畜（牧）结合、种养循环，就地就近利用农业有机废弃物资源，打通“污染源”向“营养源”转变的通道，推进化肥用量持续下降、有机肥应用比重不断提高、绿色优质专用高端产品供给不断增强，满足人民群众对农业日益增长的多样化、个性化、高端化的需求。
三是政府主导、综合施策。在镇政府统一领导下，统筹考虑土、肥、水、种等生产要素和耕作制度，根据不同作物需肥特点，科学制定和落实化肥减量增效措施，综合运用行政、经济、技术、法律等手段，有效推进科学施肥。
四是典型示范、辐射带动。选择化肥使用强度高、畜禽养殖密度大、水体污染治理责任重的村，开展农药化肥“双减半”示范村建设。以种植大户、农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体为重点，集中打造一批农药化肥“双减半”示范典型，发挥示范辐射效应。
（三）目标任务
各村委会要严格落实镇政府下达的目标任务，着力推进农药、化肥“双减半”目标任务的分解落实，实行村一把手负责制，全镇2020年调减玉米面积980亩，化肥施用量小于51吨，农药施用量小于1.4吨，新增特色经济作物种植面积516亩，新培育绿色种植基地一个（种植面积200亩以上），施用有机肥占比30%以上，绿色防控体系试点3090亩。
今年，县里加大了对大豆种植补贴力度，玉米、大豆生产者补贴资金重点向大豆补贴倾斜，也加大了对经济作物和有机肥、复合微生物肥料施用补贴力度，各村委会要鼓励提高农民种植特色经济作物和施用有机肥、复合微生物肥料的积极性，实施有机肥、复合微生物肥料替代化肥行动。要建立农药化肥购销台账，实行实名制管理。购买有机肥、复合微生物肥料要留存正式发票。镇政府涉农部门也将进村入户抓好宣传落实，集中力量抓好备春耕生产。
三、重点工作
各村委会务必围绕上述目标任务，因地制宜，狠抓种植业结构调整、绿色发展等，要算好三笔账，落实三补贴，做到三保证：一是算好种植业结构调整帐，落实结构调整补贴政策，保证农民进行结构调整用肥减量不减收；二是算好有机肥替代化肥帐，落实有机肥使用补贴政策，保证农民使用有机肥成本不增加；三是算好生物农药替代高毒农药帐，落实生物农药使用补贴政策，保证农药减半不减效。各村委会要加大特色经济作物种植结构调整力度，支持龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等新型农民经营主体充分发挥带动示范作用，要制定出本村的实施方案和任务清单，并尽早分解落实到农户和地块。以上工作务必于3月31日前完成，并将任务落实情况上报到镇政府农业办。邮箱或微信。
四、保障措施
（一）、加强组织领导。镇政府将建立农药化肥“双减半”工作领导小组，成立农药化肥“双减半”工作办公室，明确目标任务和职责分工，综合采取行政推动、宣传策动、示范带动和政策撬动措施，开展农药化肥“双减半”工作。各村委会也要按照要求建立相应的组织，领导和指导本村农药化肥“双减半”工作。
