在过去二十多年间，随着经济发展与经济体制的转轨，我国解决了长期存在的“短缺经济”问题。与此相对照，教育领域的供求关系却仍然十分紧张，一方面教育供给不能满足社会日益增长的教育需求；另一方面教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经成为制约教育发展的主要因素，我们实际上面对着“短缺教育”的现实，许多教育问题由此而生。研究“短缺教育”（主要是经费短缺）的特征及其成因，寻找其解决途径与策略，成为现阶段教育战略与政策的必要依据，也是我国教育经济学的一个现实课题。本文试图就“短缺教育”条件下教育资源的供给和配置中的公平与效率问题，做初步的探讨。
一、“短缺教育”的发展性特征
作为一个具有超大规模教育人口的发展中国家，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求，在我国将会持续一段相当长的时间。这是由现阶段经济发展水平所制约的财力供给和教育发展的客观需求之间的现实矛盾所决定的。不过，不同时期这种短缺具有不同的阶段性特征。一般而言，开始主要表现为满足基本教育机会的资源供给短缺；之后主要是扩大和增加教育机会的资源供给短缺；再后则是接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。我国现阶段可以说是这三个阶段的教育短缺同时存在，只有不同发展水平的地区侧重点有所不同。
西部欠发达地区，普及九年义务教育的目标尚未实现，资源性短缺首先集中反映在满足基本教育机会方面；中部中等发展程度地区，初步实现普及九年义务教育，资源性短缺转移到巩固“普九”成果和普及高中阶段教育方面；东部发达地区，正在普及高中阶段教育，资源性短缺集中在高等教育和优质基础教育资源方面。可见，教育资源的短缺会经历一个发展过程，在低层次教育短缺问题没有解决时，高层次的教育短缺必然存在，除非采取逆向发展战略，把有限的教育资源首先投向高等教育和精英型基础教育，才可以暂时缓解高层次、高品质教育的供求矛盾。但是，从长远看，由于缺乏扎实的基础教育的支持，高等教育的发展必然会受到制约，最终影响教育的可持续发展。因此，把握“短缺教育”的发展性特征，对于处在不同发展阶段的不同地区的教育资源配置，教育发展战略重点的选择，具有理论与实践意义。
我国现阶段教育资源供给的短缺，还具有过渡性的特征，既反映经济发展成熟程度的特点，又反映由计划经济向社会主义市场经济转轨过程的特点，突出地表现为既有总量性短缺，又有财政性、体制性和结构性短缺。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教育发展提供充足的财政资源。而财政性、体制性和结构性短缺，则是在经济体制转轨过程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。因此，从政策研究与战略研究的角度，要把重点放在解决财政性、体制性和结构性短缺上。
二、缓解财政性短缺：调整国民收入分配与财政支出结构
改变财政性教育经费供给不足，从长远说取决于经济发展水平的提高，为教育发展提供坚实的财力基础，而从财政收支而言，一方面是努力增加财政收入，提高财政收入占国民生产总值的比例。我国财政收入占国民生产总值的比例，在20世纪80年代连年下降，从80年代初的32%下降到90年代初的10.6%，直到1998年才提高到14%（预算外收入未列入），明显偏低，影响财政对教育的支持能力。改变这种状况，一方面要提高经济增长的质量与效益，减少较为普遍存在的生产性浪费和行政性浪费现象，尽力扩大化税源，足额征税，堵塞各种漏洞，提高财政收入占国民生产总值的比例，预算外收入纳入预算内管理，也就是要做大“蛋糕”，增强政府教育投入的财力基础。另一方面要建立和完善公共财政体制，调整财政支出结构，在财政支出结构中真正体现教育优先和适度超前发展的方针。现在国家财政对于亏损的国有企业的直接或间接的补贴，对于生产性建设项目的投资，仍然是一个不小的数目，势必影响国家对社会公共事业的投入。在公共开支中，行政管理费的增长过快，从1991年至1998年行政管理费增加了4倍，而同期预算内教育经费增加了3.4倍，在全国正在实行政府机构改革的情况下，行政管理费的增加幅度超过了教育经费的增加幅度，是很难令人理解的。
这里还没有分析中央部门的行政管理费与地方政府行政管理费增加幅度的差别，也没有分析政府行政管理费增加的项目。总之，即使在现有财政收入总量的条件下，合理地调整财政支出结构，也有可能提高教育支出在财政支出中的比例，进而提高财政性教育支出占国民生产总值的比例。为此，需要完善财政预算的审核制度，实行教育经费在财政预算中单列，增加预算的透明度和教育部门参与预算编制与审核的权力，保证财政支出真正体现国家发展的战略意向。
三、摆脱体制性短缺：扩大政府宏观调控下的市场参与
既然体制性短缺的根源是办学主体和投资主体的过于单一，那么，改变体制性短缺的出路就在于深化教育体制改革，尤其是改革单一的公立教育和政府投资的体制，在政府宏观调控下，加大市场参与和市场调节的力度。具体地说，政府要改变作为教育资源供给的惟一主体的角色，分别教育的公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性，保证公共产品的供给，退出私人产品领域的供给，调节准公共产品的供给，扩大社会参与和市场调节，充分发挥市场调节教育供求关系的作用，增加教育资源的供给，缓解教育资源的体制性短缺，实现教育供求的动态平衡。
解决教育资源的体制性短缺，政府与市场要在保证教育资源配置的公平与效率方面，发挥各自的作用。政府把保证义务教育的经费供给作为主要责任，实现基本教育机会的公平原则，同时把对非义务教育的投入，主要用于帮助处境不利的地区和人群获得公平的教育机会，并运用多种间接调控手段，创造市场参与的法规和政策环境。在这样的政策背景下，探讨市场参与的多种途径，扩大市场准入，从社会吸纳教育资源供给，为社会增加更多的教育机会。
这里，仅就正在发展的几种社会参与的形式作些政策性探讨。
（2）如何区别不同的收益和回报制定和调整收费标准，例如某些回报收益率高的热门专业，可以提高收费标准，有的可以按成本收费，而有些关系国家科学文化发展的基础学科等专业则可以免收学费，或设立国家奖学金。这在一定程度上可以应用收费政策，调节专业结构和供求关系。
（3）健全法规制度，规范社会捐赠和赞助行为。要设立学校基金，把社会捐赠和赞助规范化、公开化，使之与学校的招生脱钩，并使基金的使用与运作制度化。
在市场活动中，资本运作具有重要作用。近几年来，教育界开始注意金融资本的注入对缓解教育经费短缺的作用，金融界也开始把教育作为投资的一个新领域。于是，就提出了金融资本与人力（教育）资本相结合的问题。在实际运作中，主要表现为教育系统（包括学校和地方教育行政部门）向银行贷款，或由企业（国有企业或民营企业）贷款建设社会化教育设施，由学校租用或合作共用。这无疑能增加教育投入，缓解教育经费短缺的困难，如果应用得当，也是扩大教育资源供给的新途径。但是，资本市场运作的主体，应该是能自主处理产权关系、自负盈亏的企业法人，学校的财产所有权属于国家，它也不是营利性机构，它同金融机构发生的信贷关系，实际上是政府主管部门承担着信用责任，这就有一个政府、学校与市场的关系问题。例如在20世纪90年代中期，为了加快普及九年义务教育，不少地方政府用借贷兴建校舍，改善办学条件。据不完全统计，全国借款普及九年义务教育的金额约五百多亿元，原来打算用以后几年的教育费附加偿还贷款，如果农村实行费改税的改革，则还款来源没有着落；一部分高校的贷款也有还款来源问题。因此" ，需要探讨金融资本介入教育的相关领域与政策，从目前情况看，金融借贷一般发生在：一是举办民办学校；一是建设学校后勤社会化设施；一是满足教育发展需要的教学与科研的基本建设。前两种借款属于企业和个人行为，应用市场运作的方式与机制处置。而教学与科研的基本建设（除少数大学城由企业贷款建设社会化设施外）多数由学校借贷，数额大，周期长，有的地方提出仿照国家建设高速公路等基础设施建设的办法，实行政府财政贴息的长期贷款，即把还款期定为20～30年，政府财政付息，学校通过收费、创收等途径，分期偿还本金，这是一种用明天的钱办今天的事的办法，在目前教育事业加快发展、教育经费严重短缺的情况下，是否可以进行有限度的试验。当然，学校如何运用金融资本运作，需要慎重研究，一方面要遵循国家有关金融的法规和政策，另一方面又要符合教育与学校运行的特点和规律。
四、调整结构性短缺：强化政府在教育资源配置中调节公平与效率关系的作用
在教育资源供给的短缺中，由于发展水平的差距，在不同地区和学校之间，存在着生存性短缺和发展性短缺这两种类型的短缺，这可以归纳为结构性短缺。这种结构性短缺反映在基础教育与高等教育之间、农村教育与城市教育之间、重点学校与薄弱学校之间、发达地区与欠发达地区之间的明显差距。这种差距的存在，一方面是由于自然和历史的原因而造成的经济发展水平和教育基础的悬殊，例如地区之间的生均教育经费的差距，省与省差几倍，县与县差几十倍，乡与乡差上百倍，实际上是跨越几个历史阶段的差距。这方面教育资源的相对短缺，有赖于经济社会的协调发展，需要较长时间的努力。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源配置的不平等和结构性短缺，仅以生均成本核算为例，发达地区与欠发达地区的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍；城市的“标志性学校”与农村的学校相比，差距百倍以上。在教育的实际运作中，有一小部分学校具有超过当地消费水平的“豪华”设施，而相当多的学校则缺乏基本的办学设施，仅以实验仪器和图书配备为例，尚有约60%的小学和50%的中学未能达到国家规定的最低标准，相当数量的农村中小学教师不能按月发放工资，全国拖欠教师工资达一百数十亿元。这种生存性短缺反映了我国教育资源配置中的结构性失衡的严重性，政府在保证教育资源配置公平性方面的作用，是解决结构性短缺的关键因素。
现阶段我国教育资源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平，这样，教育资源就不能完全平均分配。这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择，例如在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基教育的机会均等；同时，在此基础上，政府尽可能扩大自身和社会的财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在农村教育与城市教育的关系上，政府的投资取向和政策选择，首先是不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距，目前则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育面临的严重的生存性危机。在一般与重点的关系上，要在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互影响和相互竞争，只有这样才能真正发挥重点投资的经济效益和社会效益，产生重点投资的带动效应。在中西部地区和东部地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向西部倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。
总之，在调整结构性短缺的问题上，政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。
主要参考资料：
[2]教育部发展规划司编：《2000年中国教育事业发展统计简况》。
[3]联合国教科文组织：《1998年世界教育报告》，中国翻译出版公司。
[4]教育部财务司编：《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社2000年版。
[5]教育部编：《面向求学网振兴行动计划》，北京师范大学出版社1999年版。
[6]教育部编：《深化教育改革，全面推进素质教育》，高等教育出版社1999年版。
在过去二十多年间，随着经济发展与经济体制的转轨，我国解决了长期存在的“短缺经济”问题。与此相对照，教育领域的供求关系却仍然十分紧张，一方面教育供给不能满足社会日益增长的教育需求；另一方面教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经成为制约教育发展的主要因素，我们实际上面对着“短缺教育”的现实，许多教育问题由此而生。研究“短缺教育”（主要是经费短缺）的特征及其成因，寻找其解决途径与策略，成为现阶段教育战略与政策的必要依据，也是我国教育经济学的一个现实课题。本文试图就“短缺教育”条件下教育资源的供给和配置中的公平与效率问题，做初步的探讨。
一、“短缺教育”的发展性特征
作为一个具有超大规模教育人口的发展中国家，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求，在我国将会持续一段相当长的时间。这是由现阶段经济发展水平所制约的财力供给和教育发展的客观需求之间的现实矛盾所决定的。不过，不同时期这种短缺具有不同的阶段性特征。一般而言，开始主要表现为满足基本教育机会的资源供给短缺；之后主要是扩大和增加教育机会的资源供给短缺；再后则是接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。我国现阶段可以说是这三个阶段的教育短缺同时存在，只有不同发展水平的地区侧重点有所不同。
西部欠发达地区，普及九年义务教育的目标尚未实现，资源性短缺首先集中反映在满足基本教育机会方面；中部中等发展程度地区，初步实现普及九年义务教育，资源性短缺转移到巩固“普九”成果和普及高中阶段教育方面；东部发达地区，正在普及高中阶段教育，资源性短缺集中在高等教育和优质基础教育资源方面。可见，教育资源的短缺会经历一个发展过程，在低层次教育短缺问题没有解决时，高层次的教育短缺必然存在，除非采取逆向发展战略，把有限的教育资源首先投向高等教育和精英型基础教育，才可以暂时缓解高层次、高品质教育的供求矛盾。但是，从长远看，由于缺乏扎实的基础教育的支持，高等教育的发展必然会受到制约，最终影响教育的可持续发展。因此，把握“短缺教育”的发展性特征，对于处在不同发展阶段的不同地区的教育资源配置，教育发展战略重点的选择，具有理论与实践意义。
我国现阶段教育资源供给的短缺，还具有过渡性的特征，既反映经济发展成熟程度的特点，又反映由计划经济向社会主义市场经济转轨过程的特点，突出地表现为既有总量性短缺，又有财政性、体制性和结构性短缺。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教育发展提供充足的财政资源。而财政性、体制性和结构性短缺，则是在经济体制转轨过程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。因此，从政策研究与战略研究的角度，要把重点放在解决财政性、体制性和结构性短缺上。
教育资源供给的总量性短缺，是我国教育供求关系基本矛盾的反映。例如庞大的受教育人口；居民生活进入小康水平后，教育需求高移，教育消费成为生活消费的新热点；国家确定以信息化带动工业化，教育必然要实行适度超前发展战略。这些因素使我国社会教育需求持续增长，教育规模不断扩展，仅各类学历教育的在校生就达到2.3亿人。而由于国家财政收入和居民收入仍处于较低的水平，必然制约教育的投入水平。以1998年为例，我国人均公共教育经费为167元（折合20.2美元），生均公共教育经费为945元（折合114.4美元），远低于世界平均水平（1995年人均241美元，生均1273美元），这就使教育经费的供给难以满足现有教育规模的需要，更制约了教育事业的进一步发展。这就是我国现阶段教育供求关系的基本国情：由经济发展水平所决定的教育资源的总量性短缺，是制约教育发展水平的主要因素，需要较长时间才能根本解决；而现在的问题是财政性、体制性、结构性短缺，加剧了教育资源供给的短缺程度，因此，现阶段解决好财政性、体制性、结构性短缺，可以缓解总量性短缺的程度。
二、缓解财政性短缺：调整国民收入分配与财政支出结构
随着经济的持续快速发展，我国财政性教育经费不断增长，从1990至2000年，财政性教育经费支出由569亿元，增加到2563亿元，其中政府拨款由426亿元增加到2086亿元。但是，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪90年代前期逐年下降，从1990年的3%下降到1995年的2.44%，20世纪90年代中期之后开始回升，但直到1999年也只占2.78%，并未达到《中国教育改革和发展纲要》规定2000年财政性教育经费占国民生产总值4%的要求，也低于1995年公共教育经费占国民生产总值4.9%的世界平均水平。在20世纪90年代中期实行分税制之后，中央财政收入占财政总收入的比例从38%上升到52%，地方财政收入所占的比例由62%下降为48%，尤其是县、乡两级财政十分困难，严重影响基础教育，主要是农村基础教育的发展，因此，提高财政性教育支出在国民收入分配中的比例，是增加教育经费总量的基本途径，需要特别予以关注。
改变财政性教育经费供给不足，从长远说取决于经济发展水平的提高，为教育发展提供坚实的财力基础，而从财政收支而言，一方面是努力增加财政收入，提高财政收入占国民生产总值的比例。我国财政收入占国民生产总值的比例，在20世纪80年代连年下降，从80年代初的32%下降到90年代初的10.6%，直到1998年才提高到14%（预算外收入未列入），明显偏低，影响财政对教育的支持能力。改变这种状况，一方面要提高经济增长的质量与效益，减少较为普遍存在的生产性浪费和行政性浪费现象，尽力扩大化税源，足额征税，堵塞各种漏洞，提高财政收入占国民生产总值的比例，预算外收入纳入预算内管理，也就是要做大“蛋糕”，增强政府教育投入的财力基础。另一方面要建立和完善公共财政体制，调整财政支出结构，在财政支出结构中真正体现教育优先和适度超前发展的方针。现在国家财政对于亏损的国有企业的直接或间接的补贴，对于生产性建设项目的投资，仍然是一个不小的数目，势必影响国家对社会公共事业的投入。在公共开支中，行政管理费的增长过快，从1991年至1998年行政管理费增加了4倍，而同期预算内教育经费增加了3.4倍，在全国正在实行政府机构改革的情况下，行政管理费的增加幅度超过了教育经费的增加幅度，是很难令人理解的。
这里还没有分析中央部门的行政管理费与地方政府行政管理费增加幅度的差别，也没有分析政府行政管理费增加的项目。总之，即使在现有财政收入总量的条件下，合理地调整财政支出结构，也有可能提高教育支出在财政支出中的比例，进而提高财政性教育支出占国民生产总值的比例。为此，需要完善财政预算的审核制度，实行教育经费在财政预算中单列，增加预算的透明度和教育部门参与预算编制与审核的权力，保证财政支出真正体现国家发展的战略意向。
三、摆脱体制性短缺：扩大政府宏观调控下的市场参与
所谓体制性短缺，是指在计划经济体制下形成的办学体制和投资体制，造成单一的办学主体和投资主体（政府），限制了非政府渠道的资源投入，其结果一方面政府投入越来越不能满足日益增长的教育需求，另一方面非政府的教育资源难以进入教育市场，加剧了教育资源短缺的程度。我国长期来沿袭计划经济同步的单一公办教育体制，政府承担了（主要是城市）公办学校的几乎全部经费（包括高校学生的一部分生活费用），随着教育普及程度的提高和教育规模的扩大，有限的政府教育投入越来越不能满足公办教育的经费需求。20世纪80年代中期以来，我国逐步发展各种形式的社会力量办学，开始突破单一的公办教育体制。到1999年止，全国共有民办教育机构（不包括幼儿园）4138所，在校学生140多万人，当年经费收入48亿多元，仅占全国教育经费总收入2949亿元的1.63%；社会捐资和集资办学经费141.85亿元，占教育经费总收入的4.81%，其中农民集资53亿元，占1.8%；学费、杂费收入369.7亿元，占教育经费总收入的12.54%.可以看出，各种非政府的教育投入正在增加，尤其是学费、杂费的收入占教育经费的比例，从1990年的2%到1999年的12.54%，有了明显的增加。但是，与社会教育需求以及居民的支付能力相比，非政府的教育投入比例仍然偏低，现有的办学体制和投资体制，仍然没有为各种民间资本的投入提供宽松的环境，体制还是教育资源供给短缺勤的重要原因。
既然体制性短缺的根源是办学主体和投资主体的过于单一，那么，改变体制性短缺的出路就在于深化教育体制改革，尤其是改革单一的公立教育和政府投资的体制，在政府宏观调控下，加大市场参与和市场调节的力度。具体地说，政府要改变作为教育资源供给的惟一主体的角色，分别教育的公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性，保证公共产品的供给，退出私人产品领域的供给，调节准公共产品的供给，扩大社会参与和市场调节，充分发挥市场调节教育供求关系的作用，增加教育资源的供给，缓解教育资源的体制性短缺，实现教育供求的动态平衡。
解决教育资源的体制性短缺，政府与市场要在保证教育资源配置的公平与效率方面，发挥各自的作用。政府把保证义务教育的经费供给作为主要责任，实现基本教育机会的公平原则，同时把对非义务教育的投入，主要用于帮助处境不利的地区和人群获得公平的教育机会，并运用多种间接调控手段，创造市场参与的法规和政策环境。在这样的政策背景下，探讨市场参与的多种途径，扩大市场准入，从社会吸纳教育资源供给，为社会增加更多的教育机会。
这里，仅就正在发展的几种社会参与的形式作些政策性探讨。
发展多种形式的民办教育，广泛吸纳社会力量对教育的投入，这是解决体制性资源短缺的主要途径。在我国教育供求关系紧张的条件下，民间对教育的投入有很大的潜力，民办教育应该有很大的发展空间。但是，目前民办教育的规模仍然有限，学校数和在校生数仅占公办学校数的0.6%，即使这样，现有的民办学校也面临着许多困难。其原因是多方面的，主要是；一方面国家有关民办教育的法规和政策尚不完善，发展民办教育的政策和制度环境还不够完备；另一方面我国有着庞大的公立教育系统，民办教育起步不久，基础薄弱，在竞争中处于弱势地位。因此，从我国的实际出发，发展民办教育需要采取多种形式，大体包括：（1）由非政府机构和公民举办的民办教育机构；（2）公办学校改制，即校产国有，民办机制运行，亦称“国有民办”；（3）公办学校举办民办二级学院或按民办机制运行的分校；（4）由混合办学主体举办的民办学校，即一部分由公办学校的校产入股，大部分由民间资金投入，按民办学校机制运作（有的地方把这类学校称之为“股份制”学校，似不准确）；（5）中外合作办学的学校，也按照民办机制运作。在各种非政府办学投资中，有国有企业、派、社会团体，也有民营企业、公民个人等，而实际的经费来源主要还是来自学生缴费。因此，不能单纯以投资来源作为衡量公办教育和民办教育的依据，也就是说公立学校可以吸纳非政府的资金来源，而政府也可以资助民办学校；民办教育既可以由非政府机构和个人新建学校来发展，也可以利用公办教育资源，通过改制来发展；作为非盈利性机构，公立学校与民办学校，可以通过发展多种形式办学，发展出各种混合型的学校。总之，办学体制的改革，要在国家法规和政策的规范下，更多地应用市场机制，按照有利于增加教育资源供给，有利于扩大教育机会，有利于教育事业的发展的原则，突破现有体制的束缚，发展出符合我国国情的多种办学体制，增强教育满足社会多种需求的能力。
非义务教育阶段的公立学校，实行教育成本由受益者分担的原则，也是解决体制性资源短缺的改革举措。在教育普及程度不断提高教育规模迅速扩大的情况下，政府已经不可能承担公立教育的全部经费供给，非义务教育阶段按照教育成本的一定比例，适当收取学费，既是在教育投资上效率优先原则的体现，也符合教育公平的原则。20世纪80年代中期开始，在高等学校实行公费生、自费生、委培生制度，对一部分计划外的学生实行收费。20世纪90年代中期限，非义务教育阶段实行收费制度，高等学校实行收费并轨，统一按教育成本的一定比例收取学费和住宿费，义务教育阶段的公立学校收取少量杂费，使学杂费收入占教育总经费的比例由1990年的2%增加到1999年12.54%，成为教育经费各项收入中增长最快的一项。现在的问题是如何规范公立学校的收费制度，使之既能增加教育供给，又要符合家庭承受能力，并尽可能保证教育公平，这就需要研究以下问题。
（1）学校收费标准的确定。目前高校收费一般占成本的20%～30%，财政拨款约占50%～60%，从实际需要而言，还要适当提高收费标准。但高等学校的学费已占经常性支出的27%，从家庭支付能力看，现在教育费开支已占家庭消费支出的8%～9%，大多数工薪阶层不可能承受大幅度提高学费的负担，至于广大农民则更缺少支付能力，近几年农村初中辍学率的迅速提高，在一定程度上也是对高中和高校提高收费标准的消极反应。因此，公立学校的收费标准要与多数居民的支付能力相对应。
（2）如何区别不同的收益和回报制定和调整收费标准，例如某些回报收益率高的热门专业，可以提高收费标准，有的可以按成本收费，而有些关系国家科学文化发展的基础学科等专业则可以免收学费，或设立国家奖学金。这在一定程度上可以应用收费政策，调节专业结构和供求关系。
（3）健全法规制度，规范社会捐赠和赞助行为。要设立学校基金，把社会捐赠和赞助规范化、公开化，使之与学校的招生脱钩，并使基金的使用与运作制度化。
在市场活动中，资本运作具有重要作用。近几年来，教育界开始注意金融资本的注入对缓解教育经费短缺的作用，金融界也开始把教育作为投资的一个新领域。于是，就提出了金融资本与人力（教育）资本相结合的问题。在实际运作中，主要表现为教育系统（包括学校和地方教育行政部门）向银行贷款，或由企业（国有企业或民营企业）贷款建设社会化教育设施，由学校租用或合作共用。这无疑能增加教育投入，缓解教育经费短缺的困难，如果应用得当，也是扩大教育资源供给的新途径。但是，资本市场运作的主体，应该是能自主处理产权关系、自负盈亏的企业法人，学校的财产所有权属于国家，它也不是营利性机构，它同金融机构发生的信贷关系，实际上是政府主管部门承担着信用责任，这就有一个政府、学校与市场的关系问题。例如在20世纪90年代中期，为了加快普及九年义务教育，不少地方政府用借贷兴建校舍，改善办学条件。据不完全统计，全国借款普及九年义务教育的金额约五百多亿元，原来打算用以后几年的教育费附加偿还贷款，如果农村实行费改税的改革，则还款来源没有着落；一部分高校的贷款也有还款来源问题。因此，需要探讨金融资本介入教育的相关领域与政策，从目前情况看，金融借贷一般发生在：一是举办民办学校；一是建设学校后勤社会化设施；一是满足教育发展需要的教学与科研的基本建设。前两种借款属于企业和个人行为，应用市场运作的方式与机制处置。而教学与科研的基本建设（除少数大学城由企业贷款建设社会化设施外）多数由学校借贷，数额大，周期长，有的地方提出仿照国家建设高速公路等基础设施建设的办法，实行政府财政贴息的长期贷款，即把还款期定为20～30年，政府财政付息，学校通过收费、创收等途径，分期偿还本金，这是一种用明天的钱办今天的事的办法，在目前教育事业加快发展、教育经费严重短缺的情况下，是否可以进行有限度的试验。当然，学校如何运用金融资本运作，需要慎重研究，一方面要遵循国家有关金融的法规和政策，另一方面又要符合教育与学校运行的特点和规律。
四、调整结构性短缺：强化政府在教育资源配置中调节公平与效率关系的作用
在教育资源供给的短缺中，由于发展水平的差距，在不同地区和学校之间，存在着生存性短缺和发展性短缺这两种类型的短缺，这可以归纳为结构性短缺。这种结构性短缺反映在基础教育与高等教育之间、农村教育与城市教育之间、重点学校与薄弱学校之间、发达地区与欠发达地区之间的明显差距。这种差距的存在，一方面是由于自然和历史的原因而造成的经济发展水平和教育基础的悬殊，例如地区之间的生均教育经费的差距，省与省差几倍，县与县差几十倍，乡与乡差上百倍，实际上是跨越几个历史阶段的差距。这方面教育资源的相对短缺，有赖于经济社会的协调发展，需要较长时间的努力。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源配置的不平等和结构性短缺，仅以生均成本核算为例，发达地区与欠发达地区的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍；城市的“标志性学校”与农村的学校相比，差距百倍以上。在教育的实际运作中，有一小部分学校具有超过当地消费水平的“豪华”设施，而相当多的学校则缺乏基本的办学设施，仅以实验仪器和图书配备为例，尚有约60%的小学和50%的中学未能达到国家规定的最低标准，相当数量的农村中小学教师不能按月发放工资，全国拖欠教师工资达一百数十亿元。这种生存性短缺反映了我国教育资源配置中的结构性失衡的严重性，政府在保证教育资源配置公平性方面的作用，是解决结构性短缺的关键因素。
现阶段我国教育资源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平，这样，教育资源就不能完全平均分配。这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择，例如在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基教育的机会均等；同时，在此基础上，政府尽可能扩大自身和社会的财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在农村教育与城市教育的关系上，政府的投资取向和政策选择，首先是不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距，目前则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育面临的严重的生存性危机。在一般与重点的关系上，要在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互影响和相互竞争，只有这样才能真正发挥重点投资的经济效益和社会效益，产生重点投资的带动效应。在中西部地区和东部地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向西部倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。
总之，在调整结构性短缺的问题上，政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。
解决结构性短缺是一个涉及利益关系和政府行为调整的复杂的过程，需要一系列体制变革和政策调整。笔者认为在现阶段迫切需要采取的举措是：（1）完善中央和省级政府的财政转移支付制度，加大中央和省级政府对义务教育尤其是农村义务教育的转移支付，在目前中央已经决定适当加大财政转移支付的情况下，需要明确财政转移支付中用于教育的比例；在条件成熟后逐步实行确定不同地区义务教育成本标准，各级政府分担义务教育成本的规范化的财政转移支付制度。（2）建立和完善教育经费的拨款制度，首先是要制定各级各类教育的基本的拨款原则与拨款标准，使教育拨款有章可循；同时要完善拨款程序，增加拨款的透明度，例如高等教育的拨款可以通过类似拨款委员会这样的中介机构，合理地分配教育经费。（3）政府要把帮助处境不利的地区和人群作为重要的职责，在市场经济体制下，必然会有一部分地区和人群处于弱势地位，政府要采取直接的或间接的手段帮助弱势群体，包括已经实选择“贫困地区义务教育工程”、“特困生补助金”等，今后要有更多样的政策与项目，从不同方面帮助贫困地区和人群获得更多的教育机会，逐步实现教育机会包括高层次和高质量教育机会的公平。
主要参考资料：
[1]国家统计局编：《2000年中国统计年鉴》，中国统计出版社2000年版。
[2]教育部发展规划司编：《2000年中国教育事业发展统计简况》。
[3]联合国教科文组织：《1998年世界教育报告》，中国翻译出版公司。
[4]教育部财务司编：《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社2000年版。
[5]教育部编：《面向21世纪教育振兴行动计划》，北京师范大学出版社1999年版。
[6]教育部编：《深化教育改革，全面推进素质教育》，高等教育出版社1999年版。
[7]国务院：《关于基础教育改革和发展的决定》。
在过去二十多年间，随着经济发展与经济体制的转轨，我国解决了长期存在的“短缺经济”问题。与此相对照，教育领域的供求关系却仍然十分紧张，一方面教育供给不能满足社会日益增长的教育需求；另一方面教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经成为制约教育发展的主要因素，我们实际上面对着“短缺教育”的现实，许多教育问题由此而生。研究“短缺教育”（主要是经费短缺）的特征及其成因，寻找其解决途径与策略，成为现阶段教育战略与政策的必要依据，也是我国教育经济学的一个现实课题。本文试图就“短缺教育”条件下教育资源的供给和配置中的公平与效率问题，做初步的探讨。
一、“短缺教育”的发展性特征
作为一个具有超大规模教育人口的发展中国家，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求，在我国将会持续一段相当长的时间。这是由现阶段经济发展水平所制约的财力供给和教育发展的客观需求之间的现实矛盾所决定的。不过，不同时期这种短缺具有不同的阶段性特征。一般而言，开始主要表现为满足基本教育机会的资源供给短缺；之后主要是扩大和增加教育机会的资源供给短缺；再后则是接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。我国现阶段可以说是这三个阶段的教育短缺同时存在，只有不同发展水平的地区侧重点有所不同。
西部欠发达地区，普及九年义务教育的目标尚未实现，资源性短缺首先集中反映在满足基本教育机会方面；中部中等发展程度地区，初步实现普及九年义务教育，资源性短缺转移到巩固“普九”成果和普及高中阶段教育方面；东部发达地区，正在普及高中阶段教育，资源性短缺集中在高等教育和优质基础教育资源方面。可见，教育资源的短缺会经历一个发展过程，在低层次教育短缺问题没有解决时，高层次的教育短缺必然存在，除非采取逆向发展战略，把有限的教育资源首先投向高等教育和精英型基础教育，才可以暂时缓解高层次、高品质教育的供求矛盾。但是，从长远看，由于缺乏扎实的基础教育的支持，高等教育的发展必然会受到制约，最终影响教育的可持续发展。因此，把握“短缺教育”的发展性特征，对于处在不同发展阶段的不同地区的教育资源配置，教育发展战略重点的选择，具有理论与实践意义。
我国现阶段教育资源供给的短缺，还具有过渡性的特征，既反映经济发展成熟程度的特点，又反映由计划经济向社会主义市场经济转轨过程的特点，突出地表现为既有总量性短缺，又有财政性、体制性和结构性短缺。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教育发展提供充足的财政资源。而财政性、体制性和结构性短缺，则是在经济体制转轨过程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。因此，从政策研究与战略研究的角度，要把重点放在解决财政性、体制性和结构性短缺上。
教育资源供给的总量性短缺，是我国教育供求关系基本矛盾的反映。例如庞大的受教育人口；居民生活进入小康水平后，教育需求高移，教育消费成为生活消费的新热点；国家确定以信息化带动工业化，教育必然要实行适度超前发展战略。这些因素使我国社会教育需求持续增长，教育规模不断扩展，仅各类学历教育的在校生就达到2.3亿人。而由于国家财政收入和居民收入仍处于较低的水平，必然制约教育的投入水平。以1998年为例，我国人均公共教育经费为167元（折合20.2美元），生均公共教育经费为945元（折合114.4美元），远低于世界平均水平（1995年人均241美元，生均1273美元），这就使教育经费的供给难以满足现有教育规模的需要，更制约了教育事业的进一步发展。这就是我国现阶段教育供求关系的基本国情：由经济发展水平所决定的教育资源的总量性短缺，是制约教育发展水平的主要因素，需要较长时间才能根本解决；而现在的问题是财政性、体制性、结构性短缺，加剧了教育资源供给的短缺程度，因此，现阶段解决好财政性、体制性、结构性短缺，可以缓解总量性短缺的程度。
二、缓解财政性短缺：调整国民收入分配与财政支出结构
随着经济的持续快速发展，我国财政性教育经费不断增长，从1990至2000年，财政性教育经费支出由569亿元，增加到2563亿元，其中政府拨款由426亿元增加到2086亿元。但是，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪90年代前期逐年下降，从1990年的3%下降到1995年的2.44%，20世纪90年代中期之后开始回升，但直到1999年也只占2.78%，并未达到《中国教育改革和发展纲要》规定2000年财政性教育经费占国民生产总值4%的要求，也低于1995年公共教育经费占国民生产总值4.9%的世界平均水平。在20世纪90年代中期实行分税制之后，中央财政收入占财政总收入的比例从38%上升到52%，地方财政收入所占的比例由62%下降为48%，尤其是县、乡两级财政十分困难，严重影响基础教育，主要是农村基础教育的发展，因此，提高财政性教育支出在国民收入分配中的比例，是增加教育经费总量的基本途径，需要特别予以关注。
改变财政性教育经费供给不足，从长远说取决于经济发展水平的提高，为教育发展提供坚实的财力基础，而从财政收支而言，一方面是努力增加财政收入，提高财政收入占国民生产总值的比例。我国财政收入占国民生产总值的比例，在20世纪80年代连年下降，从80年代初的32%下降到90年代初的10.6%，直到1998年才提高到14%（预算外收入未列入），明显偏低，影响财政对教育的支持能力。改变这种状况，一方面要提高经济增长的质量与效益，减少较为普遍存在的生产性浪费和行政性浪费现象，尽力扩大化税源，足额征税，堵塞各种漏洞，提高财政收入占国民生产总值的比例，预算外收入纳入预算内管理，也就是要做大“蛋糕”，增强政府教育投入的财力基础。另一方面要建立和完善公共财政体制，调整财政支出结构，在财政支出结构中真正体现教育优先和适度超前发展的方针。现在国家财政对于亏损的国有企业的直接或间接的补贴，对于生产性建设项目的投资，仍然是一个不小的数目，势必影响国家对社会公共事业的投入。在公共开支中，行政管理费的增长过快，从1991年至1998年行政管理费增加了4倍，而同期预算内教育经费增加了3.4倍，在全国正在实行政府机构改革的情况下，行政管理费的增加幅度超过了教育经费的增加幅度，是很难令人理解的。
这里还没有分析中央部门的行政管理费与地方政府行政管理费增加幅度的差别，也没有分析政府行政管理费增加的项目。总之，即使在现有财政收入总量的条件下，合理地调整财政支出结构，也有可能提高教育支出在财政支出中的比例，进而提高财政性教育支出占国民生产总值的比例。为此，需要完善财政预算的审核制度，实行教育经费在财政预算中单列，增加预算的透明度和教育部门参与预算编制与审核的权力，保证财政支出真正体现国家发展的战略意向。
三、摆脱体制性短缺：扩大政府宏观调控下的市场参与
所谓体制性短缺，是指在计划经济体制下形成的办学体制和投资体制，造成单一的办学主体和投资主体（政府），限制了非政府渠道的资源投入，其结果一方面政府投入越来越不能满足日益增长的教育需求，另一方面非政府的教育资源难以进入教育市场，加剧了教育资源短缺的程度。我国长期来沿袭计划经济同步的单一公办教育体制，政府承担了（主要是城市）公办学校的几乎全部经费（包括高校学生的一部分生活费用），随着教育普及程度的提高和教育规模的扩大，有限的政府教育投入越来越不能满足公办教育的经费需求。20世纪80年代中期以来，我国逐步发展各种形式的社会力量办学，开始突破单一的公办教育体制。到1999年止，全国共有民办教育机构（不包括幼儿园）4138所，在校学生140多万人，当年经费收入48亿多元，仅占全国教育经费总收入2949亿元的1.63%；社会捐资和集资办学经费141.85亿元，占教育经费总收入的4.81%，其中农民集资53亿元，占1.8%；学费、杂费收入369.7亿元，占教育经费总收入的12.54%.可以看出，各种非政府的教育投入正在增加，尤其是学费、杂费的收入占教育经费的比例，从1990年的2%到1999年的12.54%，有了明显的增加。但是，与社会教育需求以及居民的支付能力相比，非政府的教育投入比例仍然偏低，现有的办学体制和投资体制，仍然没有为各种民间资本的投入提供宽松的环境，体制性障碍还是教育资源供给短缺勤的重要原因。
既然体制性短缺的根源是办学主体和投资主体的过于单一，那么，改变体制性短缺的出路就在于深化教育体制改革，尤其是改革单一的公立教育和政府投资的体制，在政府宏观调控下，加大市场参与和市场调节的力度。具体地说，政府要改变作为教育资源供给的惟一主体的角色，分别教育的公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性，保证公共产品的供给，退出私人产品领域的供给，调节准公共产品的供给，扩大社会参与和市场调节，充分发挥市场调节教育供求关系的作用，增加教育资源的供给，缓解教育资源的体制性短缺，实现教育供求的动态平衡。
解决教育资源的体制性短缺，政府与市场要在保证教育资源配置的公平与效率方面，发挥各自的作用。政府把保证义务教育的经费供给作为主要责任，实现基本教育机会的公平原则，同时把对非义务教育的投入，主要用于帮助处境不利的地区和人群获得公平的教育机会，并运用多种间接调控手段，创造市场参与的法规和政策环境。在这样的政策背景下，探讨市场参与的多种途径，扩大市场准入，从社会吸纳教育资源供给，为社会增加更多的教育机会。
这里，仅就正在发展的几种社会参与的形式作些政策性探讨。
发展多种形式的民办教育，广泛吸纳社会力量对教育的投入，这是解决体制性资源短缺的主要途径。在我国教育供求关系紧张的条件下，民间对教育的投入有很大的潜力，民办教育应该有很大的发展空间。但是，目前民办教育的规模仍然有限，学校数和在校生数仅占公办学校数的0.6%，即使这样，现有的民办学校也面临着许多困难。其原因是多方面的，主要是；一方面国家有关民办教育的法规和政策尚不完善，发展民办教育的政策和制度环境还不够完备；另一方面我国有着庞大的公立教育系统，民办教育起步不久，基础薄弱，在竞争中处于弱势地位。因此，从我国的实际出发，发展民办教育需要采取多种形式，大体包括：（1）由非政府机构和公民举办的民办教育机构；（2）公办学校改制，即校产国有，民办机制运行，亦称“国有民办”；（3）公办学校举办民办二级学院或按民办机制运行的分校；（4）由混合办学主体举办的民办学校，即一部分由公办学校的校产入股，大部分由民间资金投入，按民办学校机制运作（有的地方把这类学校称之为“股份制”学校，似不准确）；（5）中外合作办学的学校，也按照民办机制运作。在各种非政府办学投资中，有国有企业、民主党派、社会团体，也有民营企业、公民个人等，而实际的经费来源主要还是来自学生缴费。因此，不能单纯以投资来源作为衡量公办教育和民办教育的依据，也就是说公立学校可以吸纳非政府的资金来源，而政府也可以资助民办学校；民办教育既可以由非政府机构和个人新建学校来发展，也可以利用公办教育资源，通过改制来发展；作为非盈利性机构，公立学校与民办学校，可以通过发展多种形式办学，发展出各种混合型的学校。总之，办学体制的改革，要在国家法规和政策的规范下，更多地应用市场机制，按照有利于增加教育资源供给，有利于扩大教育机会，有利于教育事业的发展的原则，突破现有体制的束缚，发展出符合我国国情的多种办学体制，增强教育满足社会多种需求的能力。
非义务教育阶段的公立学校，实行教育成本由受益者分担的原则，也是解决体制性资源短缺的改革举措。在教育普及程度不断提高教育规模迅速扩大的情况下，政府已经不可能承担公立教育的全部经费供给，非义务教育阶段按照教育成本的一定比例，适当收取学费，既是在教育投资上效率优先原则的体现，也符合教育公平的原则。20世纪80年代中期开始，在高等学校实行公费生、自费生、委培生制度，对一部分计划外的学生实行收费。20世纪90年代中期限，非义务教育阶段实行收费制度，高等学校实行收费并轨，统一按教育成本的一定比例收取学费和住宿费，义务教育阶段的公立学校收取少量杂费，使学杂费收入占教育总经费的比例由1990年的2%增加到1999年12.54%，成为教育经费各项收入中增长最快的一项。现在的问题是如何规范公立学校的收费制度，使之既能增加教育供给，又要符合家庭承受能力，并尽可能保证教育公平，这就需要研究以下问题。
（1）学校收费标准的确定。目前高校收费一般占成本的20%～30%，财政拨款约占50%～60%，从实际需要而言，还要适当提高收费标准。但高等学校的学费已占经常性支出的27%，从家庭支付能力看，现在教育费开支已占家庭消费支出的8%～9%，大多数工薪阶层不可能承受大幅度提高学费的负担，至于广大农民则更缺少支付能力，近几年农村初中辍学率的迅速提高，在一定程度上也是对高中和高校提高收费标准的消极反应。因此，公立学校的收费标准要与多数居民的支付能力相对应。
（2）如何区别不同的收益和回报制定和调整收费标准，例如某些回报收益率高的热门专业，可以提高收费标准，有的可以按成本收费，而有些关系国家科学文化发展的基础学科等专业则可以免收学费，或设立国家奖学金。这在一定程度上可以应用收费政策，调节专业结构和供求关系。
（3）健全法规制度，规范社会捐赠和赞助行为。要设立学校基金，把社会捐赠和赞助规范化、公开化，使之与学校的招生脱钩，并使基金的使用与运作制度化。
在市场活动中，资本运作具有重要作用。近几年来，教育界开始注意金融资本的注入对缓解教育经费短缺的作用，金融界也开始把教育作为投资的一个新领域。于是，就提出了金融资本与人力（教育）资本相结合的问题。在实际运作中，主要表现为教育系统（包括学校和地方教育行政部门）向银行贷款，或由企业（国有企业或民营企业）贷款建设社会化教育设施，由学校租用或合作共用。这无疑能增加教育投入，缓解教育经费短缺的困难，如果应用得当，也是扩大教育资源供给的新途径。但是，资本市场运作的主体，应该是能自主处理产权关系、自负盈亏的企业法人，学校的财产所有权属于国家，它也不是营利性机构，它同金融机构发生的信贷关系，实际上是政府主管部门承担着信用责任，这就有一个政府、学校与市场的关系问题。例如在20世纪90年代中期，为了加快普及九年义务教育，不少地方政府用借贷兴建校舍，改善办学条件。据不完全统计，全国借款普及九年义务教育的金额约五百多亿元，原来打算用以后几年的教育费附加偿还贷款，如果农村实行费改税的改革，则还款来源没有着落；一部分高校的贷款也有还款来源问题。因此，需要探讨金融资本介入教育的相关领域与政策，从目前情况看，金融借贷一般发生在：一是举办民办学校；一是建设学校后勤社会化设施；一是满足教育发展需要的教学与科研的基本建设。前两种借款属于企业和个人行为，应用市场运作的方式与机制处置。而教学与科研的基本建设（除少数大学城由企业贷款建设社会化设施外）多数由学校借贷，数额大，周期长，有的地方提出仿照国家建设高速公路等基础设施建设的办法，实行政府财政贴息的长期贷款，即把还款期定为20～30年，政府财政付息，学校通过收费、创收等途径，分期偿还本金，这是一种用明天的钱办今天的事的办法，在目前教育事业加快发展、教育经费严重短缺的情况下，是否可以进行有限度的试验。当然，学校如何运用金融资本运作，需要慎重研究，一方面要遵循国家有关金融的法规和政策，另一方面又要符合教育与学校运行的特点和规律。
四、调整结构性短缺：强化政府在教育资源配置中调节公平与效率关系的作用
在教育资源供给的短缺中，由于发展水平的差距，在不同地区和学校之间，存在着生存性短缺和发展性短缺这两种类型的短缺，这可以归纳为结构性短缺。这种结构性短缺反映在基础教育与高等教育之间、农村教育与城市教育之间、重点学校与薄弱学校之间、发达地区与欠发达地区之间的明显差距。这种差距的存在，一方面是由于自然和历史的原因而造成的经济发展水平和教育基础的悬殊，例如地区之间的生均教育经费的差距，省与省差几倍，县与县差几十倍，乡与乡差上百倍，实际上是跨越几个历史阶段的差距。这方面教育资源的相对短缺，有赖于经济社会的协调发展，需要较长时间的努力。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源配置的不平等和结构性短缺，仅以生均成本核算为例，发达地区与欠发达地区的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍；城市的“标志性学校”与农村的学校相比，差距百倍以上。在教育的实际运作中，有一小部分学校具有超过当地消费水平的“豪华”设施，而相当多的学校则缺乏基本的办学设施，仅以实验仪器和图书配备为例，尚有约60%的小学和50%的中学未能达到国家规定的最低标准，相当数量的农村中小学教师不能按月发放工资，全国拖欠教师工资达一百数十亿元。这种生存性短缺反映了我国教育资源配置中的结构性失衡的严重性，政府在保证教育资源配置公平性方面的作用，是解决结构性短缺的关键因素。
现阶段我国教育资源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平，这样，教育资源就不能完全平均分配。这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择，例如在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基教育的机会均等；同时，在此基础上，政府尽可能扩大自身和社会的财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在农村教育与城市教育的关系上，政府的投资取向和政策选择，首先是不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距，目前则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育面临的严重的生存性危机。在一般与重点的关系上，要在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互影响和相互竞争，只有这样才能真正发挥重点投资的经济效益和社会效益，产生重点投资的带动效应。在中西部地区和东部地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向西部倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。
总之，在调整结构性短缺的问题上，政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。
解决结构性短缺是一个涉及利益关系和政府行为调整的复杂的过程，需要一系列体制变革和政策调整。笔者认为在现阶段迫切需要采取的举措是：（1）完善中央和省级政府的财政转移支付制度，加大中央和省级政府对义务教育尤其是农村义务教育的转移支付，在目前中央已经决定适当加大财政转移支付的情况下，需要明确财政转移支付中用于教育的比例；在条件成熟后逐步实行确定不同地区义务教育成本标准，各级政府分担义务教育成本的规范化的财政转移支付制度。（2）建立和完善教育经费的拨款制度，首先是要制定各级各类教育的基本的拨款原则与拨款标准，使教育拨款有章可循；同时要完善拨款程序，增加拨款的透明度，例如高等教育的拨款可以通过类似拨款委员会这样的中介机构，合理地分配教育经费。（3）政府要把帮助处境不利的地区和人群作为重要的职责，在市场经济体制下，必然会有一部分地区和人群处于弱势地位，政府要采取直接的或间接的手段帮助弱势群体，包括已经实选择“贫困地区义务教育工程”、“特困生补助金”等，今后要有更多样的政策与项目，从不同方面帮助贫困地区和人群获得更多的教育机会，逐步实现教育机会包括高层次和高质量教育机会的公平。
主要参考资料：
[1]国家统计局编：《2000年中国统计年鉴》，中国统计出版社2000年版。
[2]教育部发展规划司编：《2000年中国教育事业发展统计简况》。
[3]联合国教科文组织：《1998年世界教育报告》，中国翻译出版公司。
[4]教育部财务司编：《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社2000年版。
[5]教育部编：《面向21世纪教育振兴行动计划》，北京师范大学出版社1999年版。
[6]教育部编：《深化教育改革，全面推进素质教育》，高等教育出版社1999年版。
[7]国务院：《关于基础教育改革和发展的决定》。
在过去二十多年间，随着与经济体制的转轨，我国解决了长期存在的“短缺经济”。与此相对照，教育领域的供求关系却仍然十分紧张，一方面教育供给不能满足日益增长的教育需求；另一方面教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经成为制约教育发展的主要因素，我们实际上面对着“短缺教育”的现实，许多教育问题由此而生。“短缺教育”（主要是经费短缺）的特征及其成因，寻找其解决途径与策略，成为现阶段教育战略与政策的必要依据，也是我国教育经济学的一个现实课题。本文试图就“短缺教育”条件下教育资源的供给和配置中的公平与效率问题，做初步的探讨。
一、“短缺教育”的发展性特征
作为一个具有超大规模教育人口的发展家，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求，在我国将会持续一段相当长的时间。这是由现阶段经济发展水平所制约的财力供给和教育发展的客观需求之间的现实矛盾所决定的。不过，不同时期这种短缺具有不同的阶段性特征。一般而言，开始主要表现为满足基本教育机会的资源供给短缺；之后主要是扩大和增加教育机会的资源供给短缺；再后则是接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。我国现阶段可以说是这三个阶段的教育短缺同时存在，只有不同发展水平的地区侧重点有所不同。
西部欠发达地区，普及九年义务教育的目标尚未实现，资源性短缺首先集中反映在满足基本教育机会方面；中部中等发展程度地区，初步实现普及九年义务教育，资源性短缺转移到巩固“普九”成果和普及高中阶段教育方面；东部发达地区，正在普及高中阶段教育，资源性短缺集中在高等教育和优质基础教育资源方面。可见，教育资源的短缺会经历一个发展过程，在低层次教育短缺问题没有解决时，高层次的教育短缺必然存在，除非采取逆向发展战略，把有限的教育资源首先投向高等教育和精英型基础教育，才可以暂时缓解高层次、高品质教育的供求矛盾。但是，从长远看，由于缺乏扎实的基础教育的支持，高等教育的发展必然会受到制约，最终教育的可持续发展。因此，把握“短缺教育”的发展性特征，对于处在不同发展阶段的不同地区的教育资源配置，教育发展战略重点的选择，具有与实践意义。
我国现阶段教育资源供给的短缺，还具有过渡性的特征，既反映经济发展成熟程度的特点，又反映由计划经济向社会主义市场经济转轨过程的特点，突出地表现为既有总量性短缺，又有财政性、体制性和结构性短缺。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教育发展提供充足的财政资源。而财政性、体制性和结构性短缺，则是在经济体制转轨过程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。因此，从政策研究与战略研究的角度，要把重点放在解决财政性、体制性和结构性短缺上。
教育资源供给的总量性短缺，是我国教育供求关系基本矛盾的反映。例如庞大的受教育人口；居民生活进入小康水平后，教育需求高移，教育消费成为生活消费的新热点；国家确定以信息化带动化，教育必然要实行适度超前发展战略。这些因素使我国社会教育需求持续增长，教育规模不断扩展，仅各类学历教育的在校生就达到2.3亿人。而由于国家财政收入和居民收入仍处于较低的水平，必然制约教育的投入水平。以1998年为例，我国人均公共教育经费为167元（折合20.2美元），生均公共教育经费为945元（折合114.4美元），远低于世界平均水平（1995年人均241美元，生均1273美元），这就使教育经费的供给难以满足现有教育规模的需要，更制约了教育事业的进一步发展。这就是我国现阶段教育供求关系的基本国情：由经济发展水平所决定的教育资源的总量性短缺，是制约教育发展水平的主要因素，需要较长时间才能根本解决；而现在的问题是财政性、体制性、结构性短缺，加剧了教育资源供给的短缺程度，因此，现阶段解决好财政性、体制性、结构性短缺，可以缓解总量性短缺的程度。
二、缓解财政性短缺：调整国民收入分配与财政支出结构
随着的持续快速，我国财政性经费不断增长，从1990至2000年，财政性教育经费支出由569亿元，增加到2563亿元，其中政府拨款由426亿元增加到2086亿元。但是，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪90年代前期逐年下降，从1990年的3%下降到1995年的2.44%，20世纪90年代中期之后开始回升，但直到1999年也只占2.78%，并未达到《教育改革和发展纲要》规定2000年财政性教育经费占国民生产总值4%的要求，也低于1995年公共教育经费占国民生产总值4.9%的世界平均水平。在20世纪90年代中期实行分税制之后，中央财政收入占财政总收入的比例从38%上升到52%，地方财政收入所占的比例由62%下降为48%，尤其是县、乡两级财政十分困难，严重基础教育，主要是基础教育的发展，因此，提高财政性教育支出在国民收入分配中的比例，是增加教育经费总量的基本途径，需要特别予以关注。
改变财政性教育经费供给不足，从长远说取决于经济发展水平的提高，为教育发展提供坚实的财力基础，而从财政收支而言，一方面是努力增加财政收入，提高财政收入占国民生产总值的比例。我国财政收入占国民生产总值的比例，在20世纪80年代连年下降，从80年代初的32%下降到90年代初的10.6%，直到1998年才提高到14%（预算外收入未列入），明显偏低，影响财政对教育的支持能力。改变这种状况，一方面要提高经济增长的质量与效益，减少较为普遍存在的生产性浪费和行政性浪费现象，尽力扩大化税源，足额征税，堵塞各种漏洞，提高财政收入占国民生产总值的比例，预算外收入纳入预算内管理，也就是要做大“蛋糕”，增强政府教育投入的财力基础。另一方面要建立和完善公共财政体制，调整财政支出结构，在财政支出结构中真正体现教育优先和适度超前发展的方针。现在国家财政对于亏损的国有的直接或间接的补贴，对于生产性建设项目的投资，仍然是一个不小的数目，势必影响国家对公共事业的投入。在公共开支中，行政管理费的增长过快，从1991年至1998年行政管理费增加了4倍，而同期预算内教育经费增加了3.4倍，在全国正在实行政府机构改革的情况下，行政管理费的增加幅度超过了教育经费的增加幅度，是很难令人理解的。
这里还没有中央部门的行政管理费与地方政府行政管理费增加幅度的差别，也没有分析政府行政管理费增加的项目。总之，即使在现有财政收入总量的条件下，合理地调整财政支出结构，也有可能提高教育支出在财政支出中的比例，进而提高财政性教育支出占国民生产总值的比例。为此，需要完善财政预算的审核制度，实行教育经费在财政预算中单列，增加预算的透明度和教育部门参与预算编制与审核的权力，保证财政支出真正体现国家发展的战略意向。
三、摆脱体制性短缺：扩大政府宏观调控下的市场参与
所谓体制性短缺，是指在计划经济体制下形成的办学体制和投资体制，造成单一的办学主体和投资主体（政府），限制了非政府渠道的资源投入，其结果一方面政府投入越来越不能满足日益增长的教育需求，另一方面非政府的教育资源难以进入教育市场，加剧了教育资源短缺的程度。我国长期来沿袭计划经济同步的单一公办教育体制，政府承担了（主要是城市）公办学校的几乎全部经费（包括高校学生的一部分生活费用），随着教育普及程度的提高和教育规模的扩大，有限的政府教育投入越来越不能满足公办教育的经费需求。20世纪80年代中期以来，我国逐步发展各种形式的社会力量办学，开始突破单一的公办教育体制。到1999年止，全国共有民办教育机构（不包括幼儿园）4138所，在校学生140多万人，当年经费收入48亿多元，仅占全国教育经费总收入2949亿元的1.63%；社会捐资和集资办学经费141.85亿元，占教育经费总收入的4.81%，其中农民集资53亿元，占1.8%；学费、杂费收入369.7亿元，占教育经费总收入的12.54%.可以看出，各种非政府的教育投入正在增加，尤其是学费、杂费的收入占教育经费的比例，从1990年的2%到1999年的12.54%，有了明显的增加。但是，与社会教育需求以及居民的支付能力相比，非政府的教育投入比例仍然偏低，现有的办学体制和投资体制，仍然没有为各种民间资本的投入提供宽松的环境，体制还是教育资源供给短缺勤的重要原因。
既然体制性短缺的根源是办学主体和投资主体的过于单一，那么，改变体制性短缺的出路就在于深化教育体制改革，尤其是改革单一的公立教育和政府投资的体制，在政府宏观调控下，加大市场参与和市场调节的力度。具体地说，政府要改变作为教育资源供给的惟一主体的角色，分别教育的公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性，保证公共产品的供给，退出私人产品领域的供给，调节准公共产品的供给，扩大社会参与和市场调节，充分发挥市场调节教育供求关系的作用，增加教育资源的供给，缓解教育资源的体制性短缺，实现教育供求的动态平衡。
解决教育资源的体制性短缺，政府与市场要在保证教育资源配置的公平与效率方面，发挥各自的作用。政府把保证义务教育的经费供给作为主要责任，实现基本教育机会的公平原则，同时把对非义务教育的投入，主要用于帮助处境不利的地区和人群获得公平的教育机会，并运用多种间接调控手段，创造市场参与的法规和政策环境。在这样的政策背景下，探讨市场参与的多种途径，扩大市场准入，从社会吸纳教育资源供给，为社会增加更多的教育机会。
这里，仅就正在发展的几种社会参与的形式作些政策性探讨。
发展多种形式的民办教育，广泛吸纳社会力量对教育的投入，这是解决体制性资源短缺的主要途径。在我国教育供求关系紧张的条件下，民间对教育的投入有很大的潜力，民办教育应该有很大的发展空间。但是，民办教育的规模仍然有限，学校数和在校生数仅占公办学校数的0.6%，即使这样，现有的民办学校也面临着许多困难。其原因是多方面的，主要是；一方面国家有关民办教育的法规和政策尚不完善，发展民办教育的政策和制度环境还不够完备；另一方面我国有着庞大的公立教育系统，民办教育起步不久，基础薄弱，在竞争中处于弱势地位。因此，从我国的实际出发，发展民办教育需要采取多种形式，大体包括：（1）由非政府机构和公民举办的民办教育机构；（2）公办学校改制，即校产国有，民办机制运行，亦称“国有民办”；（3）公办学校举办民办二级学院或按民办机制运行的分校；（4）由混合办学主体举办的民办学校，即一部分由公办学校的校产入股，大部分由民间资金投入，按民办学校机制运作（有的地方把这类学校称之为“股份制”学校，似不准确）；（5）中外合作办学的学校，也按照民办机制运作。在各种非政府办学投资中，有国有企业、派、社会团体，也有民营企业、公民个人等，而实际的经费来源主要还是来自学生缴费。因此，不能单纯以投资来源作为衡量公办教育和民办教育的依据，也就是说公立学校可以吸纳非政府的资金来源，而政府也可以资助民办学校；民办教育既可以由非政府机构和个人新建学校来发展，也可以利用公办教育资源，通过改制来发展；作为非盈利性机构，公立学校与民办学校，可以通过发展多种形式办学，发展出各种混合型的学校。总之，办学体制的改革，要在国家法规和政策的规范下，更多地市场机制，按照有利于增加教育资源供给，有利于扩大教育机会，有利于教育事业的发展的原则，突破现有体制的束缚，发展出符合我国国情的多种办学体制，增强教育满足社会多种需求的能力。
非义务教育阶段的公立学校，实行教育成本由受益者分担的原则，也是解决体制性资源短缺的改革举措。在教育普及程度不断提高教育规模迅速扩大的情况下，政府已经不可能承担公立教育的全部经费供给，非义务教育阶段按照教育成本的一定比例，适当收取学费，既是在教育投资上效率优先原则的体现，也符合教育公平的原则。20世纪80年代中期开始，在高等学校实行公费生、自费生、委培生制度，对一部分计划外的学生实行收费。20世纪90年代中期限，非义务教育阶段实行收费制度，高等学校实行收费并轨，统一按教育成本的一定比例收取学费和住宿费，义务教育阶段的公立学校收取少量杂费，使学杂费收入占教育总经费的比例由1990年的2%增加到1999年12.54%，成为教育经费各项收入中增长最快的一项。现在的是如何规范公立学校的收费制度，使之既能增加教育供给，又要符合家庭承受能力，并尽可能保证教育公平，这就需要以下问题。
（1）学校收费标准的确定。目前高校收费一般占成本的20%～30%，财政拨款约占50%～60%，从实际需要而言，还要适当提高收费标准。但高等学校的学费已占经常性支出的27%，从家庭支付能力看，现在教育费开支已占家庭消费支出的8%～9%，大多数工薪阶层不可能承受大幅度提高学费的负担，至于广大农民则更缺少支付能力，近几年农村初中辍学率的迅速提高，在一定程度上也是对高中和高校提高收费标准的消极反应。因此，公立学校的收费标准要与多数居民的支付能力相对应。
（2）如何区别不同的收益和回报制定和调整收费标准，例如某些回报收益率高的热门专业，可以提高收费标准，有的可以按成本收费，而有些关系国家文化发展的基础学科等专业则可以免收学费，或设立国家奖学金。这在一定程度上可以应用收费政策，调节专业结构和供求关系。
（3）健全法规制度，规范社会捐赠和赞助行为。要设立学校基金，把社会捐赠和赞助规范化、公开化，使之与学校的招生脱钩，并使基金的使用与运作制度化。
在市场活动中，资本运作具有重要作用。近几年来，教育界开始注意资本的注入对缓解教育经费短缺的作用，金融界也开始把教育作为投资的一个新领域。于是，就提出了金融资本与人力（教育）资本相结合的问题。在实际运作中，主要表现为教育系统（包括学校和地方教育行政部门）向银行贷款，或由企业（国有企业或民营企业）贷款建设社会化教育设施，由学校租用或合作共用。这无疑能增加教育投入，缓解教育经费短缺的困难，如果应用得当，也是扩大教育资源供给的新途径。但是，资本市场运作的主体，应该是能自主处理产权关系、自负盈亏的企业法人，学校的财产所有权属于国家，它也不是营利性机构，它同金融机构发生的信贷关系，实际上是政府主管部门承担着信用责任，这就有一个政府、学校与市场的关系问题。例如在20世纪90年代中期，为了加快普及九年义务教育，不少地方政府用借贷兴建校舍，改善办学条件。据不完全统计，全国借款普及九年义务教育的金额约五百多亿元，原来打算用以后几年的教育费附加偿还贷款，如果农村实行费改税的改革，则还款来源没有着落；一部分高校的贷款也有还款来源问题。因此，需要探讨金融资本介入教育的相关领域与政策，从目前情况看，金融借贷一般发生在：一是举办民办学校；一是建设学校后勤社会化设施；一是满足教育发展需要的教学与科研的基本建设。前两种借款属于企业和个人行为，应用市场运作的方式与机制处置。而教学与科研的基本建设（除少数大学城由企业贷款建设社会化设施外）多数由学校借贷，数额大，周期长，有的地方提出仿照国家建设高速公路等基础设施建设的办法，实行政府财政贴息的长期贷款，即把还款期定为20～30年，政府财政付息，学校通过收费、创收等途径，分期偿还本金，这是一种用明天的钱办今天的事的办法，在目前教育事业加快发展、教育经费严重短缺的情况下，是否可以进行有限度的试验。当然，学校如何运用金融资本运作，需要慎重研究，一方面要遵循国家有关金融的法规和政策，另一方面又要符合教育与学校运行的特点和。
四、调整结构性短缺：强化政府在资源配置中调节公平与效率关系的作用
在教育资源供给的短缺中，由于水平的差距，在不同地区和学校之间，存在着生存性短缺和发展性短缺这两种类型的短缺，这可以归纳为结构性短缺。这种结构性短缺反映在基础教育与高等教育之间、教育与城市教育之间、重点学校与薄弱学校之间、发达地区与欠发达地区之间的明显差距。这种差距的存在，一方面是由于和的原因而造成的发展水平和教育基础的悬殊，例如地区之间的生均教育经费的差距，省与省差几倍，县与县差几十倍，乡与乡差上百倍，实际上是跨越几个历史阶段的差距。这方面教育资源的相对短缺，有赖于经济的协调发展，需要较长时间的努力。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源配置的不平等和结构性短缺，仅以生均成本核算为例，发达地区与欠发达地区的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍；城市的“标志性学校”与农村的学校相比，差距百倍以上。在教育的实际运作中，有一小部分学校具有超过当地消费水平的“豪华”设施，而相当多的学校则缺乏基本的办学设施，仅以实验仪器和图书配备为例，尚有约60%的小学和50%的中学未能达到国家规定的最低标准，相当数量的农村中小学教师不能按月发放工资，全国拖欠教师工资达一百数十亿元。这种生存性短缺反映了我国教育资源配置中的结构性失衡的严重性，政府在保证教育资源配置公平性方面的作用，是解决结构性短缺的关键因素。
现阶段我国教育资源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平，这样，教育资源就不能完全平均分配。这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择，例如在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基教育的机会均等；同时，在此基础上，政府尽可能扩大自身和社会的财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在农村教育与城市教育的关系上，政府的投资取向和政策选择，首先是不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距，则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育面临的严重的生存性危机。在一般与重点的关系上，要在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互和相互竞争，只有这样才能真正发挥重点投资的经济效益和社会效益，产生重点投资的带动效应。在中西部地区和东部地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向西部倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。
[关键词]课程资源农村短缺
课程资源是课程活动的基础，新课程能否顺利实施，很大程度上取决于课程资源的丰富性及其开发和利用水平。目前，农村课程资源短缺已成为制约农村课程改革的瓶颈。分析农村课程资源短缺的现状及成因，利于更好地进行课程资源建设，成功地推动新课改的顺利进行。
一、农村课程资源短缺的现状分析
由于地理、经济和文化等因素的制约，农村学校确实在绝对数量上存在着课程资源短缺的现实，但是也有大量的课程资源浪费和流失的现象。
(一)实然的课程资源短缺
(1)课程财物资源短缺
课程财物资源是课程活动的物质基础。与城镇学校相比，农村学校在财物资源方面普遍存在“跟不上”现象。一方面，办学条件恶劣，许多学校缺乏基本的教学设施，教师的教学仍停留在一块黑板、一本书、一支笔、一张嘴的状态，更谈不上通过互联网获得知识和信息。另一方面，教师待遇低，拖欠教师工资的现象普遍存在，严重影响了农村教师的积极性。这种状态是由于教育投入不足、经费短缺造成的。我国农村教育实行“分级办学，分级管理”的财政投资体制，由于地区经济条件差异，大多数农村学校的经费根本无法保证。特别是税费改革后，农村教育附加费和教育集资被取消，农村中小学实行“一费制”收取，教育经费更显得严重不足，受影响最大的还是学校的基建维修、公用经费和民办教师的工资，因为政府的拨款只能保证现有公办教师的工资，学校公用经费主要靠收取的杂费来维持，限制了农村学校教育的发展。
(2)课程人力资源偏低
课程人力资源是课程活动的“内生性”资源，主要包括教育管理人员、教师、学生、农民、专家等。教师作为“内生性”资源的主体，其素质决定课程资源的品质。目前，我国农村教师队伍状况却让人担忧。主要表现在：其一，教师整体素质偏低，相当一部分教师是由民办教师转公办或村聘教师，学历不合格，教学水平不高，思想观念僵化，缺乏新课程改革要求的创新意识和能力；其二，由于信息闭塞、培训不到位，教师对新课程了解不深刻，缺乏课程开发的素养和技能；其三，教师流失严重，高素质教师缺乏。农村教师待遇差，工资低，大量中青年骨干教师纷纷流向城市和经济发达地区，而大中专师范生因农村条件差，交通不便，也不愿到农村学校任教，这就使得原来素质不高的教师队伍的整体质量继续下滑，农村缺乏课改精英的引领。
(3)课程思想资源落后
我国当前的课程思想由三部分组成：(一)世界观；(二)生活理想；(三)教学实践活动观。在世界观方面，我国广大农村师生基本能够以辩证唯物主义和历史唯物主义来指导认识和实践。在生活理想方面，由于受应试教育思想的影响，家长仅仅关心学生的考试成绩，学校管理者热衷于片面追求升学率，学校缺乏自己的办学理念，完全听命于上级的指示，对新课程改革的教研、教法不够重视，有的学校甚至抵制改革。在教学实践活动方面，广大教师仍持传统的教学观、课程观、学生观和师生观，教师的职责是忠实地传递课本知识，学生是知识的容器，“师道尊严”依然盛行。这些思想与新课改的要求格格不入，严重地影响了农村课程活动的开展。
(二)现有的课程资源浪费
农村中小学存在着不同程度的课程资源浪费现象。主要表现在：一、物力资源浪费。许多学校花巨资建成的设施利用率十分低，图书馆、阅览室很少让学生使用，有些学校只在有人参观时才让老师装模作样地演示一下仪器设备，课程物力资源闲置和浪费严重，资源的支出和收益比重失调。二、人力资源荒废。某些优秀教师往往被提拔为中层干部或校级干部后，就很少上课或者不再上课。但优秀教师不一定是优秀的干部，结果，领导工作没做好，教书只承担一半的工作量，甚至完全不承担。有的教师干起第二职业(如家教、做生意)，占用了大量的时间，致使他们在工作中不能充分发挥自己应有的效能。造成这种课程资源浪费的原因是多方面的，学校管理水平低，管理制度不健全，是原因之一。
(三)潜在的课程资源流失
从现实的角度看，农村学校的优势资源也是丰富多彩的，如自然资源、民间习俗、传统文化等乡土资源，教师经验、学生经验、师生关系等隐性资源，还有邻近学校的校际资源等，都可以经过加工纳入有关学科课程内容中。然而，由于教师的课程资源观偏狭，他们往往过分偏重自己学校层面的人、财、物，而忽视校外资源的开发和利用，只重视显性课程资源而无视隐性课程资源的存在，仅强调非人力资源而轻视人力资源的建设，从而导致大量丰富的课程资源未能进入农村教师的课程视野，课程资源的流失无法为课改提供一个丰富的平台。
二、对农村课程资源建设的思考
从以上分析可知，农村课程资源短缺的现状，既有客观条件的实然，又有主观人为的成因。应当高效地盘活现有资源，促进短缺资源的建设。
(一)多渠道筹措财物资源，改善农村办学条件
农村学校最棘手的问题，是财物资源短缺。这一问题可以采取以下方式解决：一是通过中央加大投入、地区配套供给，多渠道积极筹措、鼓励民办教育、压缩行政开支、发行教育债券等方式筹集经费。对于农村地区教育经费紧缺的情况，政府可采取特殊政策，设置课改专项基金。二是各级政府部门应该千方百计地争取一些项目投资，来改变农村学校的现状。三是鼓励社会办学，国家应该出台相关优惠政策，鼓励外资、民营企业及各种民间组织和个人资助农村教育。四是动员城镇学校将更新换代下来的投影仪、电脑、书刊等捐献给农村学校，也可鼓励学生将用过的课本、学习资料贡献给学校。同时，政府要加强对义务教育经费的监管，建立公示制度、举报制度和责任追究制度，切实提高教育经费使用的质量和效率。
(二)加强课程资源的管理，提高资源的使用效益
掌握把资源用于教学的知识和技能，提高资源的利用率，以及改善资源利用条件，这就需要学校加强对课程资源的管理。首先，加强学校财物资源建设的计划性和管理使用的科学性，从经济状况和教育发展的实际需要出发，选择最能发挥使用效益的物质资源配置方案，提高经费使用效益。其次，建立一整套科学的财物资源管理制度，严格按照规章制度办事，提高财物管理人员的素质，逐步实现学校教学、行政、财务、图书管理等各项管理的规范化，做到物尽其用。再次，校长对教职工要做到知人善任，力求把每一个教职工安排到恰当的岗位上。并且，采用物质奖励和精神奖励相结合的办法，鼓励教师去利用、开发课程资源。
(三)加强教师队伍建设，增进入力资源
教师是课程资源建设的主体，而教师本身就是一种课程资源，因此，必须把农村教师队伍建设放在首位。主要从以下两个方面人手：(1)加大农村教师的培训力度，提高教师的专业化水平。农村教师培训必须坚持“走出去”与“引进来”相结合的办法，求真务实地抓好培训的每一个环节。培训应包括两个方面：一方面要帮助农村教师全面理解、领会和把握新课程改革的指导思想、课程理念、改革的目标以及相关的政策，培养课程开发的技巧和能力；另一方面，应关注教师的生活背景，帮助他们加强对当地文化、农业科技知识、民间风俗、生态资源等的认识，引导他们开发具有乡土气息的社区课程资源，盘活现有资源。(2)提高教师待遇，建立向农村流动的教师调节制度。政府应该运用经济和政策调控手段，引导教师合理流动，如从工资机制、住房、评模晋级、提高待遇等方面制定优惠政策，促使城市相对过剩的教师流向农村，吸引更多的师范毕业生和社会上具有教师资格的人到农村任教。建立城镇优秀教师定期定点定向支援农村和薄弱学校的教育，参与落后地区的继续教育工程。城镇中小学教师评聘高一级教师职务的，应当有在乡村中小学任教一年以上的经历。
[关键词]课程资源 农村 短缺
课程资源是课程活动的基础，新课程能否顺利实施，很大程度上取决于课程资源的丰富性及其开发和利用水平。目前，农村课程资源短缺已成为制约农村课程改革的瓶颈。分析农村课程资源短缺的现状及成因，利于更好地进行课程资源建设，成功地推动新课改的顺利进行。
一、农村课程资源短缺的现状分析
由于地理、经济和文化等因素的制约，农村学校确实在绝对数量上存在着课程资源短缺的现实，但是也有大量的课程资源浪费和流失的现象。
(一)实然的课程资源短缺
(1)课程财物资源短缺
课程财物资源是课程活动的物质基础。与城镇学校相比，农村学校在财物资源方面普遍存在“跟不上”现象。一方面，办学条件恶劣，许多学校缺乏基本的教学设施，教师的教学仍停留在一块黑板、一本书、一支笔、一张嘴的状态，更谈不上通过互联网获得知识和信息。另一方面，教师待遇低，拖欠教师工资的现象普遍存在，严重影响了农村教师的积极性。这种状态是由于教育投入不足、经费短缺造成的。我国农村教育实行“分级办学，分级管理”的财政投资体制，由于地区经济条件差异，大多数农村学校的经费根本无法保证。特别是税费改革后，农村教育附加费和教育集资被取消，农村中小学实行“一费制”收取，教育经费更显得严重不足，受影响最大的还是学校的基建维修、公用经费和民办教师的工资，因为政府的拨款只能保证现有公办教师的工资，学校公用经费主要靠收取的杂费来维持，限制了农村学校教育的发展。
(2)课程人力资源偏低
课程人力资源是课程活动的“内生性”资源，主要包括教育管理人员、教师、学生、农民、专家等。教师作为“内生性”资源的主体，其素质决定课程资源的品质。目前，我国农村教师队伍状况却让人担忧。主要表现在：其一，教师整体素质偏低，相当一部分教师是由民办教师转公办或村聘教师，学历不合格，教学水平不高，思想观念僵化，缺乏新课程改革要求的创新意识和能力；其二，由于信息闭塞、培训不到位，教师对新课程了解不深刻，缺乏课程开发的素养和技能；其三，教师流失严重，高素质教师缺乏。农村教师待遇差，工资低，大量中青年骨干教师纷纷流向城市和经济发达地区，而大中专师范生因农村条件差，交通不便，也不愿到农村学校任教，这就使得原来素质不高的教师队伍的整体质量继续下滑，农村缺乏课改精英的引领。
(3)课程思想资源落后
我国当前的课程思想由三部分组成：(一)世界观；(二)生活理想；(三)教学实践活动观。在世界观方面，我国广大农村师生基本能够以辩证唯物主义和历史唯物主义来指导认识和实践。在生活理想方面，由于受应试教育思想的影响，家长仅仅关心学生的考试成绩，学校管理者热衷于片面追求升学率，学校缺乏自己的办学理念，完全听命于上级的指示，对新课程改革的教研、教法不够重视，有的学校甚至抵制改革。在教学实践活动方面，广大教师仍持传统的教学观、课程观、学生观和师生观，教师的职责是忠实地传递课本知识，学生是知识的容器，“师道尊严”依然盛行。这些思想与新课改的要求格格不入，严重地影响了农村课程活动的开展。
(二)现有的课程资源浪费
农村中小学存在着不同程度的课程资源浪费现象。主要表现在：一、物力资源浪费。许多学校花巨资建成的设施利用率十分低，图书馆、阅览室很少让学生使用，有些学校只在有人参观时才让老师装模作样地演示一下仪器设备，课程物力资源闲置和浪费严重，资源的支出和收益比重失调。二、人力资源荒废。某些优秀教师往往被提拔为中层干部或校级干部后，就很少上课或者不再上课。但优秀教师不一定是优秀的干部，结果，领导工作没做好，教书只承担一半的工作量，甚至完全不承担。有的教师干起第二职业(如家教、做生意)，占用了大量的时间，致使他们在工作中不能充分发挥自己应有的效能。造成这种课程资源浪费的原因是多方面的，学校管理水平低，管理制度不健全，是原因之一。
(三)潜在的课程资源流失
从现实的角度看，农村学校的优势资源也是丰富多彩的，如自然资源、民间习俗、传统文化等乡土资源，教师经验、学生经验、师生关系等隐性资源，还有邻近学校的校际资源等，都可以经过加工纳入有关学科课程内容中。然而，由于教师的课程资源观偏狭，他们往往过分偏重自己学校层面的人、财、物，而忽视校外资源的开发和利用，只重视显性课程资源而无视隐性课程资源的存在，仅强调非人力资源而轻视人力资源的建设，从而导致大量丰富的课程资源未能进入农村教师的课程视野，课程资源的流失无法为课改提供一个丰富的平台。
二、对农村课程资源建设的思考
从以上分析可知，农村课程资源短缺的现状，既有客观条件的实然，又有主观人为的成因。应当高效地盘活现有资源，促进短缺资源的建设。
(一)多渠道筹措财物资源，改善农村办学条件
农村学校最棘手的问题，是财物资源短缺。这一问题可以采取以下方式解决：一是通过中央加大投入、地区配套供给，多渠道积极筹措、鼓励民办教育、压缩行政开支、发行教育债券等方式筹集经费。对于农村地区教育经费紧缺的情况，政府可采取特殊政策，设置课改专项基金。二是各级政府部门应该千方百计地争取一些项目投资，来改变农村学校的现状。三是鼓励社会办学，国家应该出台相关优惠政策，鼓励外资、民营企业及各种民间组织和个人资助农村教育。四是动员城镇学校将更新换代下来的投影仪、电脑、书刊等捐献给农村学校，也可鼓励学生将用过的课本、学习资料贡献给学校。同时，政府要加强对义务教育经费的监管，建立公示制度、举报制度和责任追究制度，切实提高教育经费使用的质量和效率。
(二)加强课程资源的管理，提高资源的使用效益
掌握把资源用于教学的知识和技能，提高资源的利用率，以及改善资源利用条件，这就需要学校加强对课程资源的管理。首先，加强学校财物资源建设的计划性和管理使用的科学性，从经济状况和教育发展的实际需要出发，选择最能发挥使用效益的物质资源配置方案，提高经费使用效益。其次，建立一整套科学的财物资源管理制度，严格按照规章制度办事，提高财物管理人员的素质，逐步实现学校教学、行政、财务、图书管理等各项管理的规范化，做到物尽其用。再次，校长对教职工要做到知人善任，力求把每一个教职工安排到恰当的岗位上。并且，采用物质奖励和精神奖励相结合的办法，鼓励教师去利用、开发课程资源。
(三)加强教师队伍建设，增进入力资源
教师是课程资源建设的主体，而教师本身就是一种课程资源，因此，必须把农村教师队伍建设放在首位。主要从以下两个方面人手：(1)加大农村教师的培训力度，提高教师的专业化水平。农村教师培训必须坚持“走出去”与“引进来”相结合的办法，求真务实地抓好培训的每一个环节。培训应包括两个方面：一方面要帮助农村教师全面理解、领会和把握新课程改革的指导思想、课程理念、改革的目标以及相关的政策，培养课程开发的技巧和能力；另一方面，应关注教师的生活背景，帮助他们加强对当地文化、农业科技知识、民间风俗、生态资源等的认识，引导他们开发具有乡土气息的社区课程资源，盘活现有资源。(2)提高教师待遇，建立向农村流动的教师调节制度。政府应该运用经济和政策调控手段，引导教师合理流动，如从工资机制、住房、评模晋级、提高待遇等方面制定优惠政策，促使城市相对过剩的教师流向农村，吸引更多的师范毕业生和社会上具有教师资格的人到农村任教。建立城镇优秀教师定期定点定向支援农村和薄弱学校的教育，参与落后地区的继续教育工程。城镇中小学教师评聘高一级教师职务的，应当有在乡村中小学任教一年以上的经历。
1.背景
20世纪70年代，联合国教科文组织编写的《学会生存DD教育世界的今天和明天》一书，对未来教师角色作了这样的描述：教师的职责已经越来越少地传递知识，而越来越多激励思考；教师必须集中更多的时间和精力从事那些有效果的和有创造性的活动，互相了解、影响、鼓舞。
传统教学中，重视"知识"的传授，教师对学生处于"我教你学"、"我讲你听"的地位，学生完全任教师摆布，受教师灌输，教师处于居高临下的地位，师生之间的关系是不平等的、失衡的。教师在学校教育中为学生筹划一切，包办代替，学生根本没有自主参与的机会和条件。
新课程改革则进一步强调"能力"的重要性，强调学会求知、学会共处，注重思维形成过程与方法，引导学生思考与实践。重视对地理问题的探究，善于发现问题、探究原因、解决办法。从而"培养现代公民必备的地理素养"、"满足学生不同的地理学习需要"等。对教师来说最根本的是转换自身角色，从"倒水人"变成"挖泉人"， 从"授鱼"到"授渔"；把"教材"当"素材"，挖掘身边实例，重视案例教学；教学设计中以《课程标准》为依据，选择探究主题，提供探究素材（材料或获取材料的途径），围绕主题多角度、"小切口、大纵深"、顺向思维和逆向思维设问，通过问题的独立思考和分组合作、总结归纳、迁移运用、发散思考、辩证评价，以形成地理学科的综合思维、区域认知、地理实践力、人地协调观等核心素养。在教学过程中，教师应更多的做好"学生获取泉水的发掘者"、"平等中的首席"、学生的合作者、引导者和促进者，与学生充分"沟通"和"合作"。
2.以问题为中心的导学――水资源的合理利用为例
近年来，水资源安全问题成为社会关注的焦点和重点。联合国预计，到2025年，世界将近一半的人口会生活在缺水的地区。水资源安全问题关乎粮食安全、经济社会可持续发展。
2.1探究水资源丰富或短缺的原因。结合以下案例分组讨论，分析其水资源丰富或短缺的原因：①地处中亚干旱区的伊犁河谷、吉尔吉斯斯坦、里海北部沿岸地区水资源为何丰富？ ②年降水量仅有55毫米的南极地区，为何储藏着非常丰富的淡水资源？③华北平原春旱为何严重？ ④年降水量1000多毫米的贵州花江乡，为何干旱频率高达90%以上？ ⑤地处热带季风气候区的海南岛、永兴岛，为何水资源非常缺乏？⑥地处热带雨林气候区的新加坡，为何水资源严重短缺？ ⑦地处湿润区的珠江三角洲地区，为何水资源短缺？
小结：水资源是指可以被人们利用的淡水资源，包括河流水、淡水湖泊水、浅层地下水，冰川是淡水的主体，但不能直接利用，水资源需要考虑到水量、水质。据以上案例分析，水资源丰富应重点从"供给"角度思考，或河流水量大、或淡水湖泊水多、或浅层地下水丰富，而其都取决于于雨水、季节性积雪融水、冰川融水补给量。水资源短缺应从"供需矛盾"的角度思考：一方面河流水、淡水湖泊水、浅层地下水等供给少、损耗多：可能是因降水少、冰雪融化少，或如花江乡、海南岛等降水多但季节变化大，或如新加坡降水虽多且均匀，但存蓄水条件差（地形起伏；国土面积影响河流流程；湖泊水库沼泽等湿地）；损耗多（地表透水性强，下渗损耗多；植被覆盖率低，涵养水源能力弱）；另一方面水资源需求量大，可能因人口密度大、城市密集，生活需水量大；或工业、农业生产需水量大；或水资源利用率低，水污染严重。
不同地区地理环境存在差异，导致水资源缺乏的原因也不同，因此应结合区域背景侧重分析。
2.2探究解决水资源短缺的措施。指出解决水源不足基本思想。结合以下案例：①华北平原地区；②新加坡；③以色列；④非洲；⑤南美洲西海岸智利、秘鲁等。分组讨论，说明以上地区解决水资源不足的措施有哪些？为什么采取这些措施？
小结：解决水源不足基本思想是"开源、节流"。开源：降水少的地区跨区域调配，降水季节变化大的地区兴修水库，海水淡化（变咸水为淡水），人工降雨（变大气水为地表水）；节流：提高水资源利用率，调整农业结构，选择耐旱作物，改进灌溉技术（变漫灌为喷灌、滴灌），发展节水农业；污水处理后回收利用，提高节水意识等。
不同地区地理环境存在差异，采取的措施也不同，须因时因地制宜。既要考虑当地的地理背景，也要考虑经济技术和环境方面的可行性。华北平原南水北调、开采地下水；新加坡兴修水闸蓄水变咸为淡、就近从马来西亚购水、海水淡化等；以色列海水淡化、发展滴灌技术；非洲利用高温的条件，利用水循环原理蒸发集水；南美西海岸多雾，利用"捕雾网"等。
2.3案例总结，思维迁移。迁移1：冬季以色列是欧洲的温室，向欧洲出口大量花卉、蔬菜、水果等农产品，被称为欧洲"冬季厨房"。分组合作完成：①概括以色列海水淡化工厂的分布特点，说明其原因；②海水淡化的副产品可如何利用？
迁移2：沙特阿拉伯水资源极度短缺。分组合作探讨：探究沙特阿拉伯水资源短缺的原因？你认为可以采取哪些措施解决沙特阿拉伯的水资源短缺问题？这些措施有什么局限性？若利用南极冰川解决沙特阿拉伯的缺水问题，须解决哪些技术问题？南极冰川被运往沙特阿拉伯后，将会对全球的环境产生哪些影响？
迁移3：资源短缺问题是当今社会面临的突出问题。分组合作探讨：土地资源、矿产资源（能源资源）、林木资源等短缺的原因有哪些？解决其不足的措施有哪些，为什么？采取这些措施后，可能引发什么生态环境问题，应如何减小其不利影响？
3.小结
通过对以上案例的展开实践和探索，培养学生查找信息、提取信息的能力，以问题为中心多角度分析，"小切口、大纵深"设问，顺向思维和逆向思维、独立思考与合作探究相结合，尝试构建思维导图，实现从"建模"到 "悟模"，最后学会"用模"的学习能力的飞跃，以形成地理学科的综合思维、区域认知、地理实践力、构建人地协调观等核心素养。
参考文献：
[1]张玉昆.新课程改革呼唤教师角色的转换[J].中学教育，2003（11）.
[2]张素芳."核心素养"理念下的高中地理教学策略[J].中学课程辅导・教师教育（中），2015（02）.
