社会管理强调政府行政管理，社会治理则强调居民自治和社会共治。是由多元主体共同进行的以法律为依据的综合治理。对社会体育而言，应该进行如下管理模式的革新。一是居民体育自治模式的建立。长期以来，我们习惯于行政主导的工作模式，忽略群众的自主、自治能力，有时甚至害怕群众自发开展活动，怕给政府带来麻烦。建立居民体育自治模式就是要充分发挥居民自主开展体育活动的积极性，为居民的自发性体育活动保驾护航。同时，通过制度性安排，使居民体育逐步形成自律和互助的活动形态，达到居民体育自治的理想状态。二是要在社区及以上层面实现政府与社会体育组织共治的新型管理模式。目前急需解决的问题是政府职能转移，也就是说，政府应该将社会体育管理改为与社会体育组织共治的管理模式。由于社区体育已经出现部分自治管理形式，有一定的共治基础，因此，可率先在社区层面推行体育共治模式，由社区体育组织走到前台，协助政府实施社区体育治理。然后再县、地、省层面实施共治管理模式。在社会体育组织参与共治的过程中，要解决好政府部门与社会体育组织的关系，发挥社会体育组织的治理积极性。
2创新社会治理体制主要是转变社会治理方式，社会体育也需要转变体育治理方式
2.1坚持系统治理，把社会管理从政府单向管理向政府与社会多元主体共同治理转变
推进国家治理体系是要把社会管理从政府单向管理向政府与社会多元主体共同治理转变，因此，如何共同治理将成为今后社会治理的新课题。在由政府与社会多元主体构成的治理体系中，政府部门应该建立与其他主体的合作伙伴关系，分工负责，共同实施社会治理。政府在整个社会治理过程中起主导作用，但不是领导作用，政府作为治理主体之一与其他主体是平等关系，而不是其他主体的主管领导。从社会体育系统治理看，首先要建立多元主体共同治理体系。这里的多元主体是指包括政府主管部门在内的相关利益群体。如社区体育治理应该由社区行政与社区体育服务组织共同进行治理；老年人体育治理就应该由政府主管部门与老年人体育协会共同进行治理；区域社会体育应该由地方政府与地区体育服务组织共同进行治理。其次，系统治理要有明确分工，政府与多元主体各司其责，互相配合，实施共治。政府部门尽可能退到后台，发挥调控和协调作用。比如，不同利益群体间产生矛盾时，政府部门可以进行调解，但要避免政府部门过多干预的情况再现。再次，系统治理过程中，要体现民主协商的运作机制特征。即在多元主体的共同协商下确定治理方式，产生分歧时通过民主的方式做出决定。要避免行政决定、其他组织执行的传统管理模式再现。
2.2坚持依法治理，把社会管理从行政管理向法治保障转变
坚持依法治理，就是要加强法律规制在社会活动中的作用，用法律来约束人们的社会行为，用法律来监督管理者的治理行为。依法治理还要把社会管理从行政管控向服务保障转变，鼓励人们依法开展各种社会活动。过去，政府用行政管理手段进行社会管理，管了很多不该管的事，也引起许多不必要的麻烦。因此，社会体育的依法治理就是要改行政管理为法制管理；改一方管一方为法律管双方；改行政管控为服务保障。由行政管理向法制管理转变，首先，要求建立健全社会体育法律法规体系，这是依法治理的基础。其次，要学会以法律为准绳，以法规为标准进行社会体育治理，要减少对社会体育活动的行政干预，实施法制化管理。要充分信任人民群众，在法律的框架内，放手由民众自主地开展体育健身活动，促进全民健身活动的蓬勃发展。由一方管一方向法律管双方转变，就是要改变政府与民间的管理与被管理关系，把双方都纳入依法治理的体系中去，又都在法制的监督之下。双方既是合作方，又是监督方，各自都按照法律的规定行使自己的权利，又通过互相合作，促进社会体育的发展。由行政管控向服务保障转变，是要改变以控制为手段的管理方式，减少对社会体育活动的限制。通过提供服务保障等方式，为社会体育活动保驾护航。过去，社会体育发展中存在“一管就死，一放就乱”的现象，其原因与简单管控方式有很大关系，即要么不许乱说乱动，要么放任不管。其根源还与行政思维模式有关，即管理就是控制。因此，由行政管控向服务保障转变，不仅是转变方式，更是转变思维。
2.3坚持综合治理，治理手段从单一行政手段向多种手段综合运用转变
坚持综合治理，就是要改变过去单一采用行政手段进行社会管理的简单管理模式，采用“多管齐下”和“多策并举”的综合治理手段进行社会管理，以期获得最佳治理效果。由于行政管理手段多为强制性手段，不适合用于作为生活方式的社会活动管理，而社会治理由于采用综合治理手段，效果和感觉会更好。从社会体育治理角度看，除了行政手段外，还有法制、道德、规范、文化、教育等多种管道可以规范体育行为。这样，不仅可以在制度上约束人们的行为，也可以在思想上引导人们作出正确的价值判断，还可以在舆论环境、文化习俗以及教育培训等方面齐抓共管，使人们从内心认同社会治理模式，接受外部环境压力，达到自觉、自律的社会效果。社会体育治理还应该采用多策并举的方式进行管理。如调整社会体育政策，并通过优惠政策引导社会朝有利的方向发展。再如制定发展策略来推动社会体育的进步，像扶持体育创新、支持有组织体育活动等，一定会带动社会体育的发展。还有改变行政主导的活动开展方式，放手让相关体育协会自主开展活动，政府对符合法律规定的体育组织活动给予经费、资源等方面的支持。再有通过构建、完善公共体育服务体系来推进全民健身活动的开展。总之，要根据社会发展的需要，与时俱进，通过有效的方式方法完善社会体育治理。
2.4坚持源头治理，把治理关口从事后处置向事前和事中延伸转变
坚持源头治理，就是要把治理关口从事后处置向事前和事中延伸转变，因为“亡羊补牢”式的事后处置方式对已经造成的损失无能为力，采用前置治理和事中治理可以避免或减少损失。前置治理主要指决策前要广泛听取群众意见，经过充分论证和必要听证，确保决策符合客观实际，符合群众需求，符合国情、国力等。事中治理主要指均衡各种利益诉求，及时解决利益冲突与矛盾，增强社会和谐，激发社会的活力等。源头治理讲究标本兼治、重在治本。从社会体育的前置治理看，就是要把与群众联系的窗口设到老百姓身边去，方便群众反映情况，方便政府了解情况，方便各方的沟通和互动。具体讲，就是要在社区层面设置公共体育服务平台，倾听百姓的呼声与需求，有针对性地服务。源头治理还应该建立智库机构，为政府提供决策咨询，以保证决策的科学性。政府部门在决策前，要请科研机构开展决策咨询研究，提出可行性报告，在有把握的情况下再去召开听证会，征求民众的意见。从社会体育的事中治理看，就是要坚持公正、公平、公开的原则，以民众利益为重，均衡各方利益，促进社会和谐。在社会体育活动中产生的冲突与矛盾，大都为人民内部矛盾，可以通过调解和深化服务得到解决。在调解群众体育矛盾时，可以通过群众体育组织进行劝解，也可以通过组织间的谈判获得和解。总之群众利益矛盾在自治组织的范畴内解决比较有利。坚持源头治理，还要做好激发社会体育组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的机制，以及健全公共安全体系工作，实现社会治理体制的创新。
3创新社会体育治理体制的几点建议
3.1转变社会体育管理观念
从传统管理到社会治理，意味着治理主体、治理的目标、方法等方面都要发生转变。因此，政府主管部门及社会体育服务组织首先要转变思想观念。一是要学习“社会治理”理论和方法，明确社会治理的目标、内容、方法及组织运作模式等，为创新社会体育治理奠定基础。二是要明确政府职能转变方向，建立多元共治及群众自治的社会治理理念，积极推行社会体育领域的治理。三是要建立综合治理的基本观念，改变单一行政和行政主导的管理方式，实现社会体育综合治理的新格局。
3.2改革社会体育体制
从社会管理到社会治理，不仅是理念的更新，也是管理体制的创新。从社会体育共治的要求看，社会体育组织全面参与体育治理是社会体育体制改革的第一步。政府部门必须尽快做好职能转移的安排，在社区层面实现基本自治，即可以让群众自治的部分，交给群众进行自我管理，如健身团队、基层体育组织管理等，暂时有困难的，交给社区体育服务组织进行管理。在县及以上地区实现基本共治，即由政府主管部门与相关体育组织共同进行社会体育治理，并在治理过程中，逐步放手让社会体育组织独立承担体育活动的开展与维护，政府部门把精力更多地用于政策与规划的制定与体育发展的宏观调控方面，通过协作共治体制的建立与完善，促进社会体育的和谐发展。
3.3调整社会体育机制
要调整纵向等级管理机制，采用扁平化运作机制，使各个层级都有根据自身条件自主开展体育活动的权利，充分调动各个层级的积极性，实现群众体育自治的良好局面。要调整社会体育的信息沟通机制，建立包括自下而上渠道的双向型体育信息通道及信息处理机制。要调整按规定办事的固定程序管理机制，实行目标管理机制。要减少程序约束，改革评价方式。要调整行动激励机制，比如通过政策引导，鼓励体育创新等。推行调研活动，及时发现问题和解决问题。要完善绩效考核、群众评议和反馈等机制，促进社会体育的良性发展。3.4培育社会体育服务组织长期单一行政管理模式造成我国社会组织的弱化，对社会体育组织参与社会治理形成一定的困难。要提高社会体育组织的社会治理能力，必须有一个培育过程。首先，可以采用购买服务的方式把公共体育服务项目交给社会体育服务组织，并通过建立绩效考核、评价机制与监督制度，确保社会体育服务组织为群众提供优质体育服务。其次，可以采用委托管理的方式将若干社会体育治理项目交给社会体育服务组织，政府主管部门通过业务指导帮助社会体育服务组织提高社会体育治理能力，并逐步放手让其独立开展工作。再次，可以发挥社会体育服务组织的中介作用，即政府通过其传达政策法规及其他社会治理信息，群众通过其转达对社会体育治理的意见与建议，使其成为政府与群众联系的纽带。
4结论
4.1创新社会治理体制对社会体育发展与改革具有重要影响，社会体育管理必须尽快向社会体育治理转变。社会体育治理须从管理理念、管理模式等方面进行改革创新。
4.2社会体育转变治理方式要坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理、坚持源头治理。
党的十八届三中全会强调要“改进社会治理方式”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个社会治理的新时代树立了风向标。
由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。
十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：
一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。
二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。
三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。
四是努力提高广大居民和社会组织参与社会治理的投入度。相关经验研究表明：参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。就当前我国社会建设而言，社会治理多依靠政府的宣传与推动，并通过行政手段来动员社会组织和居民群众的参与，社会参与始终处于浅层化的初级阶段。对此，必须予以改变。
一、引言
2013年7月，在武汉市召开的征求对全面深化改革的意见和建议的座谈会上，提出：“要通过社会体制改革创新”来充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展。从而达到进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定的目的。这里没有用“社会管理体制创新”概念，而是首次提出了“社会体制改革创新”的概念。随后党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。……要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。其实从2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，社会管理创新开展了已有十年时间，取得了很大进步，但是实践表明以前的创新很多还是主要依赖党委和政府进行社会管理的模式，对于社会协同和公众参与方面关注得不够，忽视社会力量作用。很多社会管理创新中社会组织和群众不仅难发挥社会管理主体的作用，在实践中他们反而往往成为被加强管理的客体，创新变成政府维稳机制创新。通过这些创新强化政府力量的存在固然可以提高政府的动员能力和反应能力，但是这种能力的使用过度，就会产生很多负面效应，一旦出了问题就要政府承担所有的责任，而且政治动员过度还会导致对自治制度和法制的破坏，最终导致国家和社会、政府和人民之间关系的对立化，社会管理的成本越来越高。
正是认识到这个问题，用了“社会体制改革创新”提法，这种提法表明了要突破以前政府本位思想的管理机制创新，要在大的社会领域制度体系进行治理体制创新，党的十八届三中全会直接提出要“推进社会领域制度创新”，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。我们知道整个社会体制内包含了企业、政府组织与社会三大部门，一般企业很难成为社会治理的主体，因此政府和社会部门就成为了社会体制改革创新的两大基本力量。要进行社会体制改革创新，就是要对这二者关系进行创新，发挥社会部门中公众和社会组织的主体地位作用，激发他们的积极性，从而避免以上所述问题。本文拟从国内基层管理创新典型模式的分析出发，探索社会体制改革创新中政府与社会关系的发展路径。
二、目前我国基层创新的五种典型
模式分析
（一） 我国基层社会治理体制创新的五种典型模式简述
1. 青岛市南区模式
以2008年奥运会安保为契机，青岛市在市南区推行了以“街道转型”改革为主要特征的基层社会管理改革。为了使社区能够有足够资源和权威行使的社会管理职能，提供公共服务，区政府的人、财、权、物下沉到街道，街道的人、财、权、物下沉到社区。“街道转型”改革最重要的一环是在社区设立社区工作站，街道党工委委员下到社区去当社区工作站站长，对社区工作负总责，并在社区工作站配置公务员、事业单位编制岗位，社区工作站也具有了相当的行政职能和行政资源。工作站和社区居委会“机构分设，合署办公”，社区工作站提供了从组织、维稳，到卫生、民政等服务，居民基本上不出社区就可以满足他们基本需要；居委会的配合社区工作站工作，发挥居民与工作站桥梁的独特作用。[1]
2. 成都锦江区模式
2008年开始，成都锦江区推行社会管理“大变革”：第一方面，从街道办事处职能改革做起，以行政区划调整为契机，把街道的经济职能剥离出来，强化街道社会管理和公共服务职责，并增加投向基层公共服务的财力，2010年就投入25.2亿元，占区财政支出70.6%。第二方面，推进社区治理机制改革，剥离社区原来承担的行政职能，使其变成了真正的社区自治组织。成立社区居民代表大会，建立居民代表常任制，形成居民代表大会决策、居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的自治格局。第三方面，该区进行制度革新积极培育社会组织，鼓励和引导社会力量参与社区建设。2010年专门安排200万元专项经费大力扶持社会组织建设，区和街道办事处向社会组织购买服务项目51个，金额达1 350万元。
3. 广州模式
近年来，按照建设“大社会、好社会”的总体要求，借鉴香港、新加坡经验基础上，广州在基层社会管理创新中进行“政社分开”，厘清政府与社会、政府与社会组织的关系，激活社会的自治功能，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会体制。首先，强化街道管理和服务的职能与队伍建设，着力建设街道的“一队三中心”，并向社区延伸；其次，培育发展社会组织使其参与社会治理，推广政府购买服务。广州在街道建立社区综合服务中心，该中心负责为社区居民提供全面的社会服务。政府用一种官办民营的方法，通过资助、拨款、购买服务等方式委托专业社工组织承接社区综合服务中心，通过社工为社区居民提供各类专业、优质服务。近3年来，以社会工作人才队伍建设试点和社区综合服务中心建设试点工作为依托，市、区两级财政投入超过1亿元购买社会服务。第三，强化社区居委会的自治功能，推动社区居委会直选，完善政府与社区居民意见通道，推动社区居民有组织、有秩序地志愿积极投入到社区管理服务中来。[2]
4. 安徽铜陵官山区模式
自2010年7月以来，该区将原6个街道办事处和49个社区工作站整合为18个社区公共服务中心，撤销街道办事处，实行区直管社区，减少管理环节，实现一级政府两级管理。整合后的新社区，建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑的整体架构。社区党工委直接隶属区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；将原街道党工委及群团、武装等部门职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，在社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访等7个专业服务窗口，接受社区党工委和社区居委会的统一领导和管理，对进驻社区的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，最大限度的简化办事程序。[3]
5. 福安阳春社区模式
为了解决社区作为社会治理主体在社会管理和服务中资源和能力不足的问题，在街道支持下，由社区两委自发对驻在社区的各种社会资源进行整合，推动多元社会治理创新，为居民提供“六贴近六服务”的贴心服务。该模式的具体做法是：首先，在公共服务方面社区成立服务中心、老年服务中心，进行网格化管理和贴近服务，使矛盾化解在萌芽状态；其次，在社区支持下成立了16个社区文体社团队，志愿服务组织和义工队伍3支，发动群众参与社区管理和服务；第三，为了弥补社区在公共服务建设方面资源不足的困境，社区通过构建“大党建”格局、利益共享机制、社区与单位互相支持等方式，争取驻社区企事业单位在人员、资金、场地、设施等方面支持社区服务，极大改善了社区公共服务水平。[4]
（二） 典型模式中政府和社会关系创新的逻辑理路分析
1. 不同模式中政府和社会两种力量变革状况
为了深入研究不同创新模式背后政府和社会关系状态，我们尝试在坐标系统中对这些模式进行细分。把在社会治理中政府力量发挥作用情况看作是横坐标并用X轴表示，X轴从左至右代表政府力量在基层社会治理中作用从小到大，原点x0表示政府基本没有积极发挥作用；社会力量发挥作用情况看作是横纵并用Y轴表示，Y轴从下往上代表社会力量作用从小到大，原点y0 代表社会力量基本没有发挥积极作用。为了能够很好的对以上众多模式进行坐标定位，在坐标系统中，分别对纵坐标进行横向平移1单位，获得社会力量Y′轴，对横坐标进行纵向平移1单位，获得政府力量X′轴，这种位移本身并不影响横纵轴本身数值。这样就获得了四个轴，在坐标中，X轴与Y轴相交于A （x0， y0）点，这个点上政府与社会力量都基本没有发挥太多积极作用；X轴与Y′轴相交于B（x1， y0） 点，这个点上政府力量发挥了一定作用，社会力量基本没有发挥积极作用；X′轴与Y′轴相交于C（x1， y1）点，这个点上政府与社会力量都得到加强，发挥了积极作用；X′与Y轴相交于D（x0， y1）点，这个点上政府基本没有积极发挥作用，而社会力量得到加强，积极参与社会治理。这样把整个坐标分成从Ⅰ-Ⅶ的七个区间，每个区间表示政府力量与社会力量关系的不同状态，进而代表一种基层社会治理创新模式。通过对上面几个基层社会治理创新模式中政府力量和社会力量关系情况进行抽象，我们发现可以把这些模式和坐标中相应的区间进行对应，从而把这些模式进行细分。
2. 不同模式创新的逻辑理路比较分析
1）传统基层社区治理模式――“弱政府弱社会”状态
I区间表示在基层社会管理中，政府和社会（包括社区和其他正式社会组织）都有通过正式途径发挥作用，但是作用发挥都较少（0
2）青岛市南区模式和铜陵官山模式――强政府弱社会模式改革
III区间内政府和社会力量关系就进行了创新。这区间内，为了迅速提高对社区的管控和服务水平，在社区治理领域，政府力量大大加强（X>1），公共权力向自治领域不断延伸，挤压了原来社区自治组织的活动空间，使得原本就较弱的社会自治力量变的更弱（社区自治组织独立发挥作用Y≈0）。根据前面的描述，我们认为铜陵铜官山模式与这种情况类似，该区在基层社会管理中，把街道撤销，原属街道的部分公共权力向自治领域延伸，在整合原来社区自治组织的基础上，成立了新型社区组织，全面负责社区管理和服务工作。实际上这个新型社区不再单纯是一个社区自治组织了，而变成了一个“小街道”。但是在这个过程中社区自治组织自身都被新型社区组织兼并。VI区间与Ⅲ区间相比，在社区治理领域，公共权力向自治领域不断延过程中，政府力量也是大大加强（X>1），但是前者不同的是，后者在这个过程中社区自治组织没有被完全兼并，而是保持独立存在，但是其作用被弱化（0
这两种模式属于典型的政府主导、社会协助模式，也就是“强政府弱社会模式”。在这里我们看到的相同的改革逻辑是：在加强社会管理理论引导下，加强和创新社会管理是完成对社会管理的强化任务，而政府认为基层社区自治组织无法很好的完成这个任务，因此重新设定了政府与社会关系，强化政府责任，弱化社区自治地位和作用。这两种模式标志着政府从后台走到前台直接对社区进行治理，这种调整反映的是政府和社会组织不是对等的民法关系，是一种政府和社会力量的纵向调整，典型的政府主导社会管理、社会协助社会管理的模式，加强和创新社会管理本质上变成加强政府在基层社区的存在。
这两种改革，有两个隐含的预设，一个是政府对把社区自治组织看作是自己的附属物，因此其也是社会管理的一部分，但是政府又对其参与社会管理的能力不尽信任，因此要加以改造，使其变成社区公共权力组织；二是政府认为改造后的社区内公共权力组织不仅能够像原来社区自治组织那样充分了解居民的多样需求，能够提供多样化服务，而且社区公共权力部门由于掌握公权力和公共资源，可以更好的提供管控和公共服务供给。
这种模式的结果是，一方面，由于社区工作站等社区公共权力部门比社区自治组织掌握等多的资源，所以在其治下社区公共服务水平明显提高，提高了居民满意度，增强了这种变革的合法性。在加强服务的基础上，也强化了社区管控水平；另一方面，这种模式导致公共权力对社区自治领域的侵入，社区自治组织从原来基层政府的附属物变成政府在社区公共权力部门的附属物，政府的力量直达社区，当社区居民可以方便地在社区里享受原来要到街道才能享受的各项公共服务时，他必然要面对“政府”的在场，这种状况一定程度上会压抑“社会”的自我发育。公共权力的触角延伸到社区，固然可以提高政治动员的能力，但是这种能力的使用过度，会产生很多负面效应，一旦出了问题就要公共权力承担所有的责任，形成政府与社会的冲突。
3）成都模式和广州模式――向“实现强政府强社会”模式转变
V区间和VI区间内，在社区治理领域政府和社会力量也进行了创新性重置，与青岛模式和安徽模式不同的是，这两个区间的社区治理中，政府力量大大加强（X>1），与此同时社会力量的作用也得到加强（Y>1），在这两个区间，政府一方面通过改革政府机构和完善公共服务职能，提高社区管制和服务水平；另一面通过增加公共服务财政投入等方式凸显政府在社会管理和服务中的主导任同时，又没有完全依赖将公共权力的触角深入到社区自治领域的方式来实现基层管理和服务，社区自治组织的自治功能没有被明显弱化，相反政府通过购买服务等方式鼓励社区自治组织和其他社会力量的参与社会管理，政府与社会合作完成对社区公共服务的供给。V区间和VI区间的区别主要是后者社会力量发挥作用后者比前者更多，更制度化，所以我们认为成都模式落在V区间，广州模式落在VI区间。因为广东省的社会管理创新中政府与社会合作制度化水平更高，这样从上制度上保证了在社会管理创新中政府与社会共同成长，促进政府与社会的长期和深入的合作，广州这么做也得益于长期以来广州对社会组织发展基础比较好，为改革提供了可能。
这两种模式，在强化政府作用的同时，积极提高社会组织发挥作用的空间，虽然这个两个区域中社会力量发挥作用总体要低于政府力量，但是我们认为这两种模式已经出现向 “强政府强社会模式”发展的苗头。
这两种模式背后的改革逻辑是：在基层社会管理创新中，政府愿意与社区自治组织和其他社会组织合作，既强化政府在社会治理中的职责，同时又没有替代和弱化社会力量的作用，政府对社会力量是保留了一份尊重。这种调整反映的是政府和社会组织是对等的民法关系，是一种政府和社会力量的横向调整。这两种模式总体而言虽然还没有完全超出“政府主导、社会协助”的模式，但是已经呈现出政府与社会分工协作的影子。一方面，政府认识到社会治理体制改革创新，首先要完善自身职能和机构设置，加强公共服务财政投入，强化政府责任；另一方面，政府没有采取直接接管社区的方式，这是因为政府认识到自身能力不足，因此更愿意隐身于社会组织的背后，把公共服务供给和生产分开，通过协议等方式购买服务，把社会组织推到社会服务的前台，发挥后者优势作用。
这两种模式的改革，有两个隐含的预设：一个是政府没有完全把社区自治组织和其他社会组织看作是社会管理工具，在一定程度上已经认识到他们社会治理机制的主体之一，而且政府对社区自治组织和其他社会力量参与社会治理的能力是信任的，认识到不论是提高基层公共服务水平还是获得基层民意，都离不开他们。政府认为单纯依赖政府无法完成社会治理体制改革创新，政府愿意在变革自身职能基础上，既提升自身在社会治理中的职责，同时又不能替代社会。政府认识到通过社会协同，更好的管理和服务社会；二是要政府认识到要发挥社会组织的作用，首先需要培育和提高社会组织的能力。所以广州和成都在积极完善和强化社区自治组织治理能力，并大力扶持社会组织发展。
这种模式的结果是，一方面，社区管理和服务水平明显提高，居民满意度提升，增强了社会管理创新改革的合法性，这也直接提高了政府对社会的管控水平；另一方面，在社会体制改革创新的改革中，由于倒逼作用，政府基层组织的职能和权责都在改变，像成都街道的经济管理职能弱化，社会服务职能强化；第三方面，社区自治组织治理机制完善和强化，社会力量不断发展壮大为后续“大社会，好社会”的建设提供了可能，为和谐社会建立和社会福祉的增加提供了新的动力，也为社会问题的化解提供了缓冲。
4）福安阳春模式
VII区间内社区治理中，政府力量发挥基本还是按照传统的模式来进行（01），这种模式下社会力量（尤其是社区两委）成为社区服务供给的积极倡导者和供给组织者。根据前面案例的描述，我们认为福建福安阳春社区模式与这种情况类似。这种模式有点像前面周瑞金所讲的欧美主要国家早期阶段社会管理采用“社会主导、政府协助”的模式，从阳春社区社会管理创新中我们可以看到，在街道支持下的，社区两委积极进行贴近化社区管理和服务，社区两委主动协调各种资源提高社区基层设施和公共服务水平。与其他模式相比，这种模式最大的特点是社区是自治主体，不是严格意义上的管理主体，社区自发的主动的进行社区社会治理创新，是一种自下而上的创新。这种模式也证明社会体制中的各种治理主体其实都有完善社会治理的要求，而且可以起到很好的效果。这样印证了所说的，社会治理体制改革创新要“充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放”的正确性。当然必须要注意的是这种模式与西方“社会主导、政府协助”也就是“强社会弱政府”模式又有着本质区别：社会自治没有优于政府管理，自治秩序也无法优于强制秩序，因为社区两委的行政化问题并没有解决，2011年暑期笔者专门到该社区做了调研，调研中该社区支部书记、主任李华杰告诉笔者：现在该社区“两委”要处理的事务就有190多项，绝大部分是街道交办的行政性事务，社区自治组织参与社会管理合法性本质上还是来源于街道的 支持。
这种模式背后的改革逻辑是：在基层社会治理创新中，社区自治组织负责人具有较强的管理与服务意识，积极主动的整合社区资源，自下而上的进行的社会治理改革创新。而街道等各级政府愿意与社区自治组织合作，政府主通过引导、支持社区自治组织的行为，使得社区治理能人积极性的得到发挥。政府也可以通过较少的财政资金投入可以迅速提升社区管控和服务，这种调整反映的是政府对社会组织参与社会治理积极性的良性回应。这种模式下政府支持下使得作为社会组织的社区居委会发挥了极大作用，但是与广州、成都的“政府主导、社会协助”的模式相比，由于财力和理念的差异，当地政府在社会治理机制创新中发挥的主动型作用相对较小，在社会治理机制创新方面必须的政府结构、职能改变较小。比如阳春社区所属的阳春街道对阳春社区的支持除了在社区争取下的街道每年安排5万元专项资金，街道补助社区的正常的办公经费一年才8 000元。
这种模式的改革，有两个隐含的预设，一个是政府认识到由于自身财力物力的限制，单纯靠自身来管控和服务社会是低效的，政府愿意和社区自治组织合作，支持社区两委在基层社会管理与服务方面进行创新；第二，政府对社区自治组织能力是信任的，这种信任主要是基于对社区领导人能力的信任。
这种模式的结果是：一方面，社区自治组织自身得到较大发展，社区管理和服务水平明显提高，居民满意度提升，增强了社会治理体制改革创新的合法性，而且由于社区自发的社会管理创新也间接的提高了政府对社会的管控水平；另一方面，这种变革主要是一种自下而上的变革，是社会治理体制主体中社区自治组织主动性的爆发，主要依赖社区基层组织精英的积极性引导变革，这是一次比较标准意义上的社会治理机制改革。但是这种改革创新具有脆弱性，更多是一种人治，社会体制变革创新需要的其他条件不完备。这也是为什么虽然福安市积极推动全市向阳春社区学习，但是这种模式在其他社区很难推广的根源。
三、社会治理体制改革创新中政府与社会关系的发展路径
社会治理体制改革创新，从本质上讲是一次政府基层公共服务职能转变的革新；是一次从管制向治理的革新，政府要改变自我中心主义，充分尊重社会组织和公众在社会治理中的主体地位，在价值理念的嬗变基础上实现政府和社会关系状态的不断创新。这种政府和社会关系的变革创新要根据当地具体情况，不是能够一蹴而就，要持续不断改革超越。 总体上我们认为政府与社会关系良好状态实现一般要经过三个阶段。
第一阶段：从“强政府弱社会”向“小政府大社会”状态转变
首先我们要承认“强政府弱社会”是对 “弱政府弱社会”的变革，是一种进步，从青岛模式安徽铜陵模式中我们也看到改革的效果。然而理论和实践告诉我们：这种模式下政府在一定程度上兼并了社会，压缩了社会的活动空间，一方面会导致社会组织发展缓慢，市场发展需要的大社会体系无法建立，居民个性化的需要无法满足；另一方面会导致政府对社会公共事务的垄断。这种垄断会造成公共物品提供的单一，因此无法满足居民的个性化偏好，形成不满。并且会导致政府规模不断扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。这种模式下政府要承担无限责任，一旦发生不满，容易直接造成政府与社会的冲突。为了解决这个问题，社会治理体制改革创新的关键就是要积极推动政府向社会放权，尊重社会的主体地位，在社会治理中政府要尽量隐身在社会背后，社会能解决的问题都交给社会，当社会组织解决不了时候政府才出面解决，向“小政府大社会”状态转变。
要实现“小政府大社会”要做到如下几点：第一，政府要树立“政社分开”的理念，建立“小政府”，“小政府”其实就是有限政府，而“大社会”是指建立与社会主义市场经济体制相适应的社会组织体系。只有积极促进“政社分开”，才能为社会组织正常发展提供空间，为“大社会”的发展提供可能。第二，要积极推进政府职能转变。中央政府已经很深刻的认识到这一点，在总理任上第一天，李克强就强调要通过政府职能转变来处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。政府管的过多过细，必然超出政府的能力，导致政府管理无效。第三，要通过完善政策法规明确政社权责关系。周瑞金认为：加强和社会管理创新，不是简单等同于社会危机管理和社会问题管理，应当是还权力以规范，要求国家以法律和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理。[1]
第二阶段，从“小政府大社会”向“强政府强社会”的转变
“小政府大社会”是社会治理体制创新不可逾越的的阶段，因没有政府的放权，社会组织发展壮大就没有可能。但是社会治理体制改革创新不是要弱化政府，反而要强化政府责任，政府要做到小而强。这是改革的第二阶段。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为：“社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府首先要对涉及到公共利益的社会领域进行规制，即‘社会的被管理’，其中，社会保障、医疗、教育、公共住房等方面的社会制度建设应该被放在重要位置。”[8]从实践来看，从福安模式中我们可以发现，如果社会治理创新主要依赖社区能人的个人积极性和资源，则这种创新很难复制，一旦社区能人离开了该岗位，则这种创新也很难持续。与其他改革模式下相比，初步呈现“强政府强社会”特征的广州和成都模式在改革中出现的缺陷相对较少，存在可持续发展的可能。
在这两种模式的改革经验基础上，我们认为要实现“强政府强社会”要做到如下几点：第一，要建设“小而强”政府。“小而强”的政府要求政府回归本性，办好该办的事情。在对社会的管理过程中，要坚持以人为本、以法为纲、良法善治的原则，切实保障社会和公众的合法权益，促进社会的公平正义；要强化对涉及公共利益的社会领域进行规划，完善公共财政投入机制、调整财政支出结构，改革基本公共服务提供方式，在确保公民参与基础上提供（注意不是生产，政府与社会组织都可以生产公共物品，但是政府要承担公共物品供给的主责）需求导向性的公共服务；要完善政府内部不同层级政府权责，弱化基层政府经济发展职能，强化其公共服务职能；规范政府对社会组织的管理体制，这样既可以促进社会组织的发育和发展，又可以为社会组织正当合理竞争提供良好的秩序、环境和条件。
第二，要积极建设“强社会”。强社会是指提高社会的自我管理能力，凸显社会组织在社会治理中的主体地位，强化政府与社会的协作水平。根据协作性公共管理理论，这一理论认为由于政府与准政府组织、政府与非政府组织之间的关系也被看作是“政府间的”的关系，强大的可供政府协作的社会组织的存在，本身就是建立强大的政府的应有之义。“强社会”的建设，要做到如下几点：首先，强化和激活社区自治组织自治功能，为居民直接参与提供更多渠道；其次，激活其他社会组织的社会服务功能，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。重点培育、优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力；通过政府购买服务、服务外包等方式扶持现有社会组织发展壮大，完善对购买社会服务的监督评价机制和，为政府和社会制度化深度合作提供条件；再次，完善政府和社会的伙伴关系，并建立政府与社会合作的制度机制和法律法规，在社会治理中赋予社会组织与政府一样的民事主体地位，让其与政府合法平等的参与基层管理与服务方面公共政策制定与实施；最后，引入竞争机制，探索一业多会机制，完善政府购买服务项目进行动态调整机制，通过竞争促进社会组织长期健康发。
第三阶段，从“强政府强社会”向“好政府好社会”转变，达到政府和社会的最佳状态
2002年党的十六大报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设成三个文明建设，这在理论上是一大创新。他还强调“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，从党的执政理念、执政基础等方面进行努力，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”。[1]
2007年党的十七大提出，坚定不移发展社会主义民主政治是继中共十六大将党内民主视为“党的生命”之后，将人民民主视为“社会主义的生命”这些都表明了中国共产党对民主的重视和推进民主政治的决心。同时十七大报告提出要“深化政治体制改革”，相较十六大的“积极稳妥的推进”政治体制改革的提法。十七大报告继十六大以后首次提出了执政党建设的总体布局，提出要“按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式”。[2]
2012年党的十八传承了十七大以来形成的战略思路。可概括为三个“关键词”：科学发展观，转变经济增长方式，全面实现小康。同时报告还指出把政治体制改革和生态文明提到前所未有的高度，首次将政治、经济、文化、社会、生态五大建设并列，提出“五位一体”对推进政治建设和政治体制改革提出了新思路。
二、三次党代会报告显示政治体制改革的理论和制度创新
（1）关于党政关系的改革
十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。十七大报告提出“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。坚持中国共产党对于国家政权的领导，这是我国社会政治的基本特征，也是我国政治发展的基本原则和必然要求。十八大报告提出“更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式”。
（2）关于行政体制的改革
十七大报告明确将行政管理体制改革作为社会主义民主政治的重要内容加以论述，指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，并确立了行政管理体制改革的总体思路。十八大报告中指出推进政治体制改革要深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，人民满意的服务型政府。
（3）关于依法治国
依法治国是社会主义民主政治的基本要求，十六大以来，中共中央政治局进行了44次集体学习，第一次集体学习的内容是宪法。表明了党中央领导集体对坚持依法治国基本方略的高度重视。十七大报告对此作出了部署：坚持科学立法、民主立法；推进依法行政；深化司法体制改革等，同时从建设社会主义法治国家的高度论述了立法司法体制改革，党的十八大则强调要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
（4）关于社会主义政治文明
十六大报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设成三个文明建设，十七大报告提出要把政治协商纳入决策程序，将进一步提升我国政治协商结构的政治意义，开创出具有中国特色的社会主义的政治协商的模式。十八大报告中指出：“社会主义协商民主是人民民主的重要形式，”社会主义协商民主的提出，丰富了人民民主的实现形式，对于发展社会主义民主和社会主义政治文明，实现最广泛、最真实的民主指明了正确的方向。
三、如何推进政治体制改革
（一）应以坚持四项基本原则为前提
四项基本原则是邓小平对我国长期以来积累的经验和国际共产主义运动走过的历程作出的科学概括。即坚持党的领导，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持马克思列宁主义和毛泽东思想，从而为政治体制改革的推进立下航标。1997年，江泽民在十五大报告中也明确指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设的跨世纪发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革。”[3]。
（二）应以建设有中国特色的社会主义民主政治为目标
社会主义国家的性质决定了社会主义民主是无产阶级和广大人民群众的民主，也决定了我国政治体制改革的目标就是建设有中国特色的社会主义民主政治。江泽民指出：“建设有中国特色的政治，就是在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”[3]
（三）应以积极稳妥为原则
政治体制改革是一项涉及面广、关系重大、操作性难的复杂的系统工程。特别需要处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。邓小平多次强调：“中国的问题：压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果就会失掉。”[4]政治体制改革目标和任务之一，就是要以经济建设为中心的四个现代化建设提供一个稳定的社会政治环境。
内容摘要：当代中国是以渐进政治改革的方式来开辟自己的政治发展道路的。渐进政治改革，有利于降低政治改革的成本，获取较大的收益。渐进政治改革的收益主要体现为：稳定与秩序、政治合法性与信仰、动力与活力、经济效率与效益。在坚持渐进改革方式的前提下，进一步加快政治改革的步伐，是发展完善社会主义民主的必然要求。
关键词：民主化 渐进政治改革 成本收益
积极推动政治改革，建设有中国特色的社会主义民主政治，是当代中国共产党人的庄严使命。在中国共产党的领导下，当代中国以渐进政治改革的方式不断开拓自己的政治发展道路，而渐进政治改革之所以在中国发生，并成为当代中国政治发展的必然道路，是因为这种改革方式对执政的共产党来说，成本较小而收益较大，有利于维持国家的政治稳定和长治久安。也就是说，从经济的角度看具有一定合理性。经济分析是深刻认识我国渐进式民主道路的重要视角，基于此，笔者拟从成本收益的角度对我国渐进政治改革的合理性进行初步分析。
渐进政治改革的成本
政治改革的成本主要是一种变革成本。变革成本是为建立一种制度安排和制度结构所必须投入的物质和非物质消耗。物质消耗主要指人力、物力、财力投入，非物质消耗主要指精神和政治投入，如社会成员的精神状况，社会生活的稳定程度等。政治改革既要消耗一定的物质成本，也要投入一定的政治成本。所以，和经济改革注重对物质成本的分析不同，政治改革更注重对政治成本的分析。一般而言，政治改革的成本主要包括以下部分：
（一）设计成本
政治改革的设计成本，主要指规划设计政治体制和政治运行机制的成本。因为政治改革是用新的政治制度和机制安排代替旧的政治制度和机制安排的过程，政治改革要顺利进行，首先必须对新的政治活动方式和制度规则以及代替旧的政治活动方式和规则的过程进行规划和设计，由此就产生了设计成本。在我国由传统的高度集权的政治体制向民主政治体制过渡过程中，要进行政治制度创新，设计出一系列适应社会主义民主政治发展要求的政治规则和机制安排，制度设计和创新的成本是必须付出的。而我国渐进式政治改革的好处在于，政治改革不是一揽子进行、一步铺开、整体推进的，而是随着经济改革和社会发展的要求逐步推进的，其一个显著特点是强调典型试验和制度示范的作用，把政治制度的设计和试验推广密切联系起来，甚至把制度试验作为制度设计和改进的一个必要环节。我国任何一项制度创新，都是在一个小范围内实践和推进，待取得成功后再全面铺开和实施。这样就可以节约制度成本，避免不必要的损失。如果实行激进的政治变革，不问条件成熟不成熟，就把一项制度安排大规模地付诸实践，很容易因为制度本身的问题给社会造成难以弥补的巨大损失。这样，社会就会付出巨大的改革成本。
（二）实施成本
这是政治制度的规划设计完成后，在政治制度的实施过程中产生的消耗。它主要包括：
1.改革旧制度的费用。新的政治制度和机制的实施，必须在打破旧的政治制度和机制安排的基础上才能进行。由于政治改革和制度建设是一个社会利益调整的过程，要改变社会的权力和财富分配状况。所有人都能受益而无人受损，即符合帕雷托改进标准的政治改革在理论上说的通，在政治改革的初期也是可能存在的，但从长期发展趋势看，政治改革总是会使一部分人增加利益，而另一部分人的利益受损。而利益受损者会依据其利益受损的程度反对改革，成为政治改革的阻力。要消除这种阻力就需要付出一定的费用，这种费用很大程度上会形成制度变革成本。它包括对政治改革的反对者实行强制措施和引诱手段所花费的成本，也包括对改革受损者的利益补偿。
2.摩擦成本。摩擦成本是政治改革中由于新制度规则引入所造成的人们之间的利益冲突而导致的经济损失。由于政治改革涉及社会利益关系的调整和重新分配，有些人得益，有些人受损，而受损者会对政治改革进行阻挠和对抗，引起社会成员的利益冲突。虽然制度改革者可以采取措施对此进行调节，但由此造成的利益和效率损失是不可避免的。尤其大规模的激进政治变革，其造成的损失和破坏是惊人的。
3.随机成本。由于政治改革中的信息不完全、知识不完全，换句话说，由于政治改革者或政治领导层的有限理性的影响，政治改革具有很大的不确定性，有可能发生难以预测的政治风险，产生政治改革的大量成本，这些成本都可以归结为随机成本。
我国的渐进式政治改革，总体上看是有利于降低其实施成本的，下面笔者依据政治改革实施成本的几个不同部分分别进行分析。
首先，我国渐进政治改革有利于减少对旧制度的变革成本。激进的政治变革，往往强调新的政治制度和旧的政治制度的不可调和的矛盾，因此主张完全彻底快速地改变原有的政治制度安排，代之以全新的政治制度安排。我国的渐进式政治改革，在对原有的政治体制的认识上，强调新的体制和旧体制的继承和连接关系，强调新体制对旧体制的代替是一个长期而渐进的过程，是逐步改变旧体制的过程。因此，我国渐进式政治改革表现出双轨过渡的特点，既有旧体制的痕迹，也有新体制的特点，逐步消除旧体制的影响，扩大新体制的范围，缓慢而渐进地用新体制取代旧体制，保持继承和变革的相对平衡。换一个角度看，我国的渐进政治改革作为一种增量改革，既能够增加人民群众的政治利益，“在尽可能地不损害公民已有政治利益的前提下，尽可能地增加原来所没有的利益。通过逐渐放大新增的利益，使人民实实在在地感受到改革带来的好处”。（俞可平，2005）同时，增量改革也保持了一部分原来的体制，其实质是尽量不损害官僚集团利益，减少来自官僚集团的改革阻力，因而渐进政治改革具有一定的帕雷托改进性质。从根本和长远上说，我国的政治改革和民主政治建设符合大多数人民群众的利益要求，但毫无疑问也会给少部分人，尤其是官僚既得利益集团造成一定的利益损失，因此我国政治改革面临来自官僚集团的阻力是不可避免的。如何减轻和消除官僚集团的阻力，最好的办法就是在保留一部分原有体制和不触动官僚集团基本利益的前提下，发展起一种新的民主体制，用双轨过渡、增量先行的方式逐步推进政治改革，这样就不会引起政治既得利益集团的强烈反对，可以逐步消除政治变革的阻力，有利于降低制度改革成本。
其次，我国渐进式政治改革也有利于减少改革的摩擦成本。前面已经说过，摩擦成本是政治改革中由于消除旧制度规则、引入新制度规则所造成的人们之间的利益冲突而导致的经济损失。尽管政治改革形成一定的摩擦成本是不可避免的，但不同的改革方式下形成的摩擦成本是不同的。激进的政治改革会由于激化社会矛盾造成很大的摩擦成本，而渐进的政治改革则以和缓的方式疏导社会矛盾，使改革的摩擦成本最小化。正如不少学者指出的，激进改革迅速但成本很高，渐进改革缓慢但成本较低。樊纲将改革的成本区分为“实施成本”和“摩擦成本”，认为前者是改革激进程度的减函数，后者是改革激进程度的增函数，渐进式改革的实施成本高于激进改革，但它的摩擦成本却低于激进改革，是一条阻力较小的改革路径。（樊纲，2006）尽管有学者提出，“改革的实施成本是‘激进程度’的减函数，这个结论可能并不一定符合实际。”（张宇，1997）但无论怎么说，渐进式政治改革还是有利于减少社会摩擦成本的。
再次，渐进式政治改革也有利于降低改革的随机成本。政治改革随机成本的产生，是因为人类理性和知识的有限性。由于人类理性和知识的局限性，人们只能从错误中学习，一步一步地走，仔细地把预想的结果同已经取得的结果相比较，这样才能获得比较准确的信息和知识，防止改革出现大的失误。相反，在改革条件不成熟时，变革的速度越快，规模越大，未预料到和极不希望出现的反响也越多，并导致本来可以避免的历史灾难。因此，渐进政治改革实际为人们提供了学习和不断修正错误的机会，有利于获得准确的政治信息，引导政治改革向一个较好的方向发展；另一方面，一个社会的知识和信息储备是在长期的历史过程中形成的，渐进式政治改革承认现存组织在长期运作中所掌握的信息价值，因而避免了信息和组织资源不必要的破坏和浪费，既降低了政治改革的政治成本和信息成本，也为形成稳定的制度预期提供了基础，有利于降低随机成本。而大规模的以理性设计为基础的一揽子整体变革则由于对原有组织和体制的彻底否定破坏了现存的组织结构和信息储存，使人们的行为失去稳定的制度预期，不仅增加了改革的政治成本和信息成本，而且会因为信息不足、不确定性等因素使得政治改革的风险大增，造成巨大的随机成本（张宇，1997）。
总之，我国政治改革是渐进式改革，这是我国“政治改革的优选之路”（何增科，2004）。改革过程是通过试点试错积累经验，分阶段分步骤，循序渐进，先易后难、先后中心，先微观后宏观，从局部到整体逐步展开的过程。这种改革方式和激进式改革相比，有利于减小改革的阻力，以较小的改革成本获得较大的社会收益。
渐进政治改革的收益
不同领域的改革，其收益要素是不同的。经济改革的收益主要是经济收益，也包括政治收益。和经济改革不同的是，政治改革的收益既包括经济和物质收益，也包括政治收益，但主要是政治收益和社会收益。所以，笔者对政治改革的收益分析侧重于政治和社会收益，也兼顾经济收益。我国渐进政治改革的收益主要体现为：
（一）稳定与秩序
我国渐进式政治改革的主要政治收益是使得社会在政治发展中保持了政治稳定，在社会政治稳定中实现了一定程度的政治发展。
一个社会有没有稳定的政治秩序，这是社会能否健康发展的基本条件。而稳定的社会政治秩序的获得，需要靠政治改革的推进来保障。但是，从某种程度讲，政治改革并不必然带来政治稳定。政治改革既可能是政治稳定的促进因素，也可能是政治稳定的破坏因素，关键是政治改革的方式选择问题。激进的政治变革由于对现存的政治组织和政治秩序的根本改变，而造成政治关系的失序；同时，也由于改革的迅速调整和快速推进，有可能造成社会政治混乱。比如，前苏联东欧地区20世纪90年代初的激烈政治变革不仅引发了国内局势的混乱，也加深了种族和地区矛盾，甚至引起了战争和冲突，这惨痛的历史一幕至今仍深深地印记在人们的脑海中。而渐进式政治变革，由于强调新旧体制的转换和协调，在新体制的建立过程中逐步打破旧的体制，因而采取了和缓的、和平的、化解矛盾的方式，既能实现成功的变革，也能实现成功的保守，不会对社会政治秩序造成根本冲击，在一定程度上维持了社会政治稳定。同时在政治稳定的基础上促进了政治发展和社会主义民主政治的进步。
我国20多年的政治改革，走的是先易后难、先后中心、先微观后宏观、从局部到整体，分步推进，逐步实施的渐进变革道路。这条道路给中国政治带来的最大收益就是没有破坏国家宏观政治环境的稳定。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定，没有稳定的环境，什么都搞不成”，渐进式政治改革的初步成功，为中国的进一步改革和发展奠定了良好的基础。
（二）政治合法性与信仰
中国渐进式政治改革道路，所取得的另外一项重要政治收益就是增强了共产党的政治合法性，使人民坚定对社会主义的信心、信念和信仰。
政治合法性是指人们对某种政治权力秩序是否认同及认同程度如何的问题，解决的是“社会政治秩序何以持久”的问题。马克思•韦伯在理想层次上提出了人类历史中存在的三种类型的合法性：传统合法性、个人魅力型合法性和法理型合法性，而现实中的政治合法性往往是三种类型的混合。在现代社会条件下，政治合法性的获得，可以靠良好的政绩，如经济的持续增长、人民生活水平的提高，社会环境的稳定等；也可以靠民主的体制和机制，如满足人民的政治参与要求，尊重和保护公民的民利和政治自由；也可以靠政治符号、宣传教育来强化某种意识形态和政治信仰，使人们树立和坚持现存政治制度是当今社会最理想制度的信念。
中国共产党是中国的执政党，其执政的合法性首先来自革命战争的胜利。而进入社会主义建设时期以后，党和国家的合法性基础就从革命的合法性转向建设的合法性。改革开放以来，经济快速发展、人民生活水平不断提高的良好政绩成为党赢得人民支持、获得政治收益的基本手段。但政绩合法性也有其不足，在经济发展速度放慢、社会利益分化、或者产生贫富分化的条件下，很容易造成党的合法性资源的流失。因此，党一方面要维持政绩合法性，另一方面要开发其他的合法性资源，尤其要把民主政治建设作为巩固执政合法性的重要基础，把协调社会利益关系作为政治改革的重要内容，循序渐进，积极推进。渐进式政治改革把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，以党内民主推动人民民主政治，逐步满足人民的政治参与要求。渐进式政治改革方式，一方面保证了党的领导和执政地位，另一方面逐步满足了人民群众的政治要求和政治利益，人民就会衷心拥护共产党的领导。这样，不仅党的政治合法性在新的历史条件下得到了提升，无形中也增进了人民对中国特色社会主义的信仰、信念和信心。
（三） 动力与活力
渐进式政治改革的政治和社会收益还体现在它为社会发展提供了动力与活力，激发了人们建设社会主义的积极性。
社会发展是以人为中心，致力于人的全面自由发展的制度变迁过程，人既是社会发展的目标，也是社会发展的动力。社会发展的乏力，往往根源于人性的压抑和制度的束缚。人类不可以没有制度，没有制度的人类社会可能会陷入冲突而瓦解。但制度作为对人类生活的规范，是通过激励或惩治手段实现对人类发展的引导、控制的。好的制度会因为对人的正确引导和激励而激发出无穷的创造力，为社会发展提供源源不断的动力源泉，而不好的制度则压制人类创新精神，使社会死气沉沉，缺乏生机与活力。好的制度应该能够控制和约束人性中“恶”的一面，发扬和激励人性中“善”的一面，这样才能保证社会发展的活而有序，活而不乱。任何健康的社会，都必须有一套既能激发人的创造力和潜能发挥，又能保证社会和谐有序的制度和机制。人类创造了这样的机制和形式：市场经济制度和民主政治制度。
建立在市场经济基础上的民主政治制度是使社会成员广泛参与政治生活，激发人民政治热情和创造精神的重要手段。我们要建设的社会主义民主政治是人类历史上最先进的政治制度，是广大人民真正当家作主的民主形式，是最能激发群众建设热情和创造活力的理想方式。通过渐进政治改革，一方面保证社会发展的稳定和秩序，另一方面逐步扩大民主自由程度，尊重和保障人民群众的民利，使人民真正行使管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事业的权利。这样，人民的热情和创造性将会得到充分发挥，社会的动力源泉将会充分涌流。我国政治体制改革的目标之一就是“发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性”。我国渐进政治改革中村民自治等基层民主建设的发展成就，人民群众轰轰烈烈参与社会主义改革开放的历史进程，已经说明政治体制改革的目标正在逐步实现，也充分证明了政治改革的巨大政治效益。
（四）效率与效益
我国渐进式政治改革，不仅取得了显著的政治效益，也有显著的经济效益。
我国渐进式政治改革，本来就是适应经济改革的发展要求而不断推进的，因此属于一种适应性改革。众所周知，我国原有的高度集权的政治体制，是适应传统指令性计划经济的发展要求而建立起来的，随着经济改革的逐步推进，特别是随着社会主义市场经济的建立和发展，原有的政治体制已经不适应新的经济体制的要求。因此，逐步改革传统政治体制，建立适应社会主义市场经济要求的民主政治体制，就成为我国改革的一项基本任务。由此决定了我国的渐进式政治改革是一种适应性改革，对政治改革的这种适应性特点，邓小平曾经明确指出：“政治体制不适应经济体制改革的要求”，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。
因此，政治改革的重要意义和价值就在于对社会经济发展的促进上，生产力发展、经济快速增长、人民生活水平提高也就成为我国政治改革的基本目标之一。就像邓小平提出的，“我们政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。而调动人民积极性的最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。生产力发展了，人民积极性调动起来了，社会主义国家的力量就增强了，社会主义制度就巩固了。”从邓小平的这个论断也可以看出，我国政治改革基本上是为经济建设服务的，是围绕经济改革和经济发展进行的，是促进经济改革和经济发展的适应性改革。
那么，我国渐进的适应性政治改革，实际上成为经济改革深入推进的基本动力和保障，也间接成为我国经济快速发展的基本动力。因为政治改革虽然不能直接对经济建设产生影响，但它对经济发展的作用还是能够通过对经济改革的促进作用体现出来，也能够通过创造有利于经济发展的和平稳定的政治环境体现出来。改革开放以来，我国国民经济每年保持将近两位数的高增长，人民生活水平也获得大幅度提高。以2008年为例，尽管我国经济社会发展经受住了历史罕见的重大挑战和考验。但在中国共产党领导下，全国各族人民迎难而上，奋力拼搏，战胜各种艰难险阻，改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。2009年我国国内生产总值超过30万亿元人民币，比2008年增长9%，财政收入达到6.13万亿，比2008年增长19.5%；这些数字从一个侧面反映了我国经济快速发展的成就，这些成就的取得，不仅是经济改革自身的因素，也是我国政治改革的贡献。
结论
总之，渐进政治改革有利于降低和规避政治风险，减少改革阻力，降低改革成本，符合广大人民的根本利益，尤其符合共产党的根本利益，因此成为我国政治改革的首选方式。尽管渐进政治改革也具有自己的阿基里斯之踵，存在延长政治改革时滞、积累政治矛盾的风险。但只要我们进一步加快政治改革的步伐，认真解决政治生活中深层次的矛盾和问题，我国的渐进政治改革一定能够取得明显成效，有中国特色的社会主义民主政治一定能够完善起来。
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[关键词]社会治理方式；运动式；常态化
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0073-04
社会治理方式作为社会管理体制的一个重要内容，对提高社会治理水平具有重要作用。随着我国社会的深度转型，治理方式的社会基础正在发生根本性变化，客观上要求社会治理方式要从运动式管理转向常态化治理。正是在这样的社会大背景下，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”全面深化改革的总目标，在此基础上，提出了创新社会管理体制，提高社会治理水平的新要求，并对改进社会治理方式做了重要的部署和安排。因此，探讨由运动式治理向常态化治理具有重要的现实意义和理论价值。
一、我国社会管理方式的发展历程
新中国成立后，我国社会管理方式主要经历了三个阶段。
（一）新中国成立至改革开放初期――运动式治理模式的形成和发展
新中国成立之初，我国经济社会百废待兴，需要整合全社会的力量和资源进行经济建设，为此，我们党沿用了革命时期所采用的社会动员模式，实行了国家凌驾于社会之上，社会完全被国家所整合的高度集中的体制。在这种体制下，国家在社会管理方面推行了“单位制”与“制”相结合的社会管理模式：一方面，通过“单位”对所有城市人员进行管理，单位将国家所掌握的资源分配给自己的成员，通过这种方式将社会成员与国家紧紧联系在一起；另一方面，通过“”这一组织来管理所有的农村人员。生产队成为最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动[1]。通过这两种制度的相互补充与配合，中央政府将所有社会成员都纳入到了社会管理的范围之内，这一社会机制也成为国家进行政治动员的最有力工具。总的来说，在新中国初期到改革开放前的这段时期，我国的社会管理主要采取了运动式治理的方式。
（二）改革开放至本世纪初――运动式治理方式相对弱化
自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入了改革开放的新时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国社会发生了翻天覆地的变化，原有的社会管理模式面临着严重挑战。一方面，市场经济的进一步发展带来了社会结构的变革，社会管理主体逐渐朝着多元化发展，社会民众开始由“单位人”向“社会人”转变，很多行业协会、中介机构等社会组织，在很大程度上分担了政府的社会管理职能，政府进行运动式管理的社会基础在某种程度上有所削弱。另一方面，经济结构多元化所导致的社会利益的多元化、城乡和区域间人口的高速流动引发的众多社会问题等等加大了政府整合社会利益的难度，在一定程度上削弱了政府的社会动员力，动摇了运动式治理的根基。因此，随着国内经济社会环境的变化，我国的社会管理方式发生了重大转变，政治性的运动式管理逐渐减少。
当然，这一时期运动式治理方式的减弱只是相对于计划经济时期的治理方式相比而言的，并不意味着这一治理模式在这一社会发展阶段的社会治理中不占主要地位，而在实际上，这一时期运动式治理还占相当大的比重。这是因为，随着改革开放的进一步深入，我国虽然在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，但同时社会领域方面的矛盾和问题也日益凸显。而我国新的社会治理模式仍处在探索阶段，还不成熟，再加上社会管理工作方面存在的惯性思维，使得运动式治理仍然在社会生活中起着主要作用，尤其是在突发社会问题发生的特殊时期，运动式治理方式的效果尤其明显。
（三）2002年至今――治理方式的新探索
这段时期，运动式治理仍然是一个非常重要的公共政策工具。比如一旦全国上下在某一时期比较关注某一问题，有关部门就会围绕该问题开展一系列“集中整治”、“专项治理”或“严打”等活动。运动式治理往往持续时间短，打击力度大，治理效果明显，但另一方面来看，这种治理方式难以在我国社会形成一种常态化的稳定的治理体制，疾风骤雨式的运动过后，社会治理中的深层次问题就会再次凸显出来。
在意识到我国现行的运动式治理模式存在的问题之后，有关部门逐渐通过多种途径探索如何完善我国社会的常态化治理模式。2002年党的十六大报告做出了我国政府基本职能的界定――“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，首次将社会管理定位为我国政府的四大基本职能之一，将社会管理作为社会发展的一个独立内容。以后我们党对社会建设的内涵和要求的认识越来越科学，经历从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。[2]首次提出社会治理思想的是党的十，十提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，进一步提升了社会管理在国家治理中的地位，注重发展基层自治组织等各类社会组织的社会管理职能，希望借此形成和完善我国社会的常态化治理主体，形成多元主体相互协作的社会治理体系。党的十八届三中全会则明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，并做出了重要部署：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制；坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。[3]这就要求我们必须要高度重视社会管理，努力提升自身的社会管理水平，防范和治理社会问题，将其纳入到整个社会全面发展的轨道上来。
二、运动式治理：我国社会的主要管理方式
我国社会管理体制的发展历程表明了目前我国社会管理呈现出明显的运动式治理的特征，即在社会管理过程中由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[4]的治理模式。
1.治理主体主要是各级党政机关。随着社会管理体制改革的不断深入，社会治理的主体突破了改革前单一的党政机关的局面，一些社会组织逐步发展和壮大，在社会治理中发挥着越来越重要的作用，成为社会治理中的一支重要的力量。但是总体来看，目前社会管理的主要力量仍然是各级党政机关，他们通常运用强制手段排除各种障碍，以保障其治理目标的实现。
2.治理行为往往针对特定的事件。虽然每一时期我国社会管理所处理的具体问题不尽相同，但通常都是针对某一特定时间和特定地点发生的特定事件进行治理，治理的客体具有明显的特定性。这种针对性和目的性使得针对这些问题制定的治理策略包括特定的治理内容和方式，并不适用于其他的治理对象。
3.治理方式主要采用政治动员。由于治理主要是针对特定事件，因此在正式的行政体制中没有专门对应的治理机构，而是根据治理问题的需要临时成立一些诸如工作组、领导小组等跨专业跨部门的组织进行领导。在治理的过程中，主管部门会在短时间内集中人力、物力和财力，进行政治动员，借助群众的力量，采取疾风骤雨般的治理方式。
运动式治理的特征决定了这种治理方式有着自身独特的优势，其可以在短时间内对民众进行政治动员，调动各部门的资源和力量形成合力，迅速且准确的完成治理目标，尤其是在突发性事件和一些久拖不决的社会问题的治理上具有极强的整治优势。当前，我国正处在社会转型期，环境污染、食品安全、等各种社会问题频发，在一定程度上挑战着我们党和国家的治理能力。为了维护正常社会秩序，重塑民众对于政府的认同度，党和政府采取在特定时期内集中有限的资源进行集中整治的运动式治理的方式就成为一种必然。此外，运动治理方式成为社会主要的治理方式还有着深刻的社会历史原因。就国家治理者来讲，新中国成立后，在一个新兴的社会主义大国采用何种方式进行社会治理，没有现成的经验可资借鉴。在同资本主义国家政治对峙的国际环境中，西方一些先进的社会管理理念和治理方式也被贴上了资本主义的标签。因此，新中国成立之后，我国只能沿用革命战争时期采取的群众运动等方式来进行公共治理，并且通过“三反”“五反”“”等运动逐渐将这种运动式的治理模式沿用下来，传统的惯性一直影响到改革开放后。另一方面，就普通的百姓而言，中国几千年的封建历史使民众养成了严重的盲从心理。建立新中国后几十年的高度集中的政治体制从某种意义上来说使得这一文化心理加以固化。改革开放后，虽然随着民主政治的建设和发展，民众自主参与意识有所提高，但是社会发育严重不足，社会自主能力仍然较弱，这种特殊的文化背景，无疑为民众进行政治宣传和动员的运动式治理方式的存在提供了极大的发展空间。
运动式治理虽然在我国目前成为主要的社会治理方式具有一定的必然性，但是这种治理方式只能是在治理资源稀缺情况下的一种权宜之计[5]，自身存在着许多弊端：
第一，运动式治理违背了法治精神。运动式治理是党和政府在特定时期内集中有限的资源进行的集中整治，这种治理方式依靠的是针对某一事件制定的临时政策，而不是法律，具有鲜明的人治特点。虽然这种方式收效快，但是在实际上违背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，与我们长期坚持的依法治国的原则相违背，长此以往，将会阻碍我国法治进程的进一步发展和完善。
第二，运动式治理治标不治本。运动式治理通常的流程是：事件出现――上级重视――成立专项治理领导小组――召开动员大会――制定实施方案――实施治理――检查反馈――总结评估。[7]一旦某一问题用运动式的手段迅速地解决了，那么运动式治理也就结束了，社会又恢复到了原来的状态，老问题仍会死灰复燃，甚至更加严重。这种不能建立解决问题长效机制的临时性的治理方式必然使社会陷入越治理越严重的恶性循环。
第三，运动式治理成本过高，影响日常的社会秩序。作为一种管理手段，管理成本是必须考虑的问题之一。运动式治理具有治理迅速的优势，但是这种优势是以付出高额的成本为代价的。这是因为运动式治理往往是针对某一特定社会问题进行的集中整治，治理运动一旦开始，相关部门的工作都必须围绕着这一运动展开，并且要集中主要的人力物力财力资源，从而影响日常管理工作的连贯性和延续性，大大增加治理的机会成本，破坏正常的社会秩序。正如美国经济学家西蒙・库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说：“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”[8]
第四，运动式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社会问题是运动式治理的首要价值目标，因此，在治理的过程中，公正公平等价值目标则往往被忽视。而在实际上，由于时间短、任务重，治理主体面临着各种压力，难以兼顾治理的效率与公平，从而导致治理的过程中，损害相关利益人的合法权益的事时有发生。政府管理不同于其他管理的重要特点就在于其价值取向的公平和正义，这一价值取向发生偏差，必然使政府管理绩效大打折扣。
三、常态化治理：社会管理的重要选择
运动式治理存在的种种弊端决定了这种治理方式必然要走向常态化治理。所谓常态化治理，是指在常态条件下，政府通过建构明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理[9]。常态化治理不同于运动式治理：其一，治理主体的社会大众性。与运动式管理仅仅将党和政府作为治理主体不同，常态化治理鼓励社会成员广泛进行参与，将普通民众和基层社会组织纳入到治理体制中来。其二，治理手段法制化。与运动式治理的人治不同，常态化治理主体制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理，将社会问题解决在萌芽状态而不是简单的进行事后补救。其三，治理效果的可持续性。常态化治理是一种长期的治理，其目的并不像运动式治理那样是将已经发生了的社会危机的损失降到最低，而是从源头上进行根治，从而将社会治理效果放到最大，对社会形成持续性的影响。由此可见，常态化治理作为一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，对于实现社会长期的稳定和和谐具有重要的意义。
随着我国社会的日益发展，政府治理的社会基础正在发生根本性的变化。目前我国一些省市针对某些专项的社会管理领域已经通过一些法规条例来赋予常态化社会管理以一定的合法性权利。同时，我国民众自主意识不断提升，对于社会治理具有较强的认可度，他们热切希望通过系统的常态化治理手段解决生活中所遇到的一些社会问题。尤其最重要的“是我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动”[10]。这些因素都为我国社会管理领域常态化体系的建立提供了可能。在此背景之下，我国政府的治理方式必须而且应当随之做出调整与变革，政府应当逐步减少运动式治理方式的应用，将工作的重点放在建构和完善常态化的治理模式上来，为全面深化改革奠定良好的社会基础。
1.建立多元互动模式，形成常态化治理的多元治理体系。健全的多元治理主体是公共治理常态化的重要标志。目前，我们在公共治理的过程中，主要还是采用政府为主体的治理模式。根据我国社会发展的实际，在构建常态化治理模式的过程中必须要充分发挥行业协会、中介组织和群众自治组织等各种非政府组织的作用，建立政府宏观指导，各种非政府组织共同参与的多元治理模式。同时，积极构建多元治理主体之间的协调机制，促进各主体之间的良性互动。
2.健全相关法律制度，加强常态化治理的体制机制建设。我国之所以运动式管理泛滥，其根本原因是我们常规管理的法律制度不健全。我国现有的法律法规普遍存在着数量少、系统性弱、操作性不强等问题，因此，减少运动式管理，必须制定和完善常规管理的相关法律制度，保证在进行日常的公共治理的过程中做到有法可依。
3.强化执法监督，完善常态化治理的追责机制。运动式执法其重要原因之一就是日常社会生活中由于某些职能部门监管不作为，从而造成的有法不依，执法不严，等到问题成堆的时候，为防止事态的进一步恶化，不得不依靠运动式治理在较短的时间内解决问题。因此，在社会的治理方式上要减少运动式治理，必须在日常的社会生活中强化执法监督，做到违法必究，从而保证有法必依，执法必严。为此，一是加强公共治理过程中的定期的监督和检查，从而对错误的行为及时进行更正和修改，实现从以往被动的责任追究向常态化的问责转变。二是加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，有效威慑政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”的现象。三是充分发挥民众、媒体等外部力量的监督和评价，强化社会监督，提升公共问题治理过程中的公正性和客观性。
4.加强宣传和教育，提升整个社会常态化治理的主动意识。任何公共行政都存在和发展于特定的文化背景之中，这意味着任何一种具体的行政行为与责任表现，乃至对它们的认识与评价，实际上均反映着一种道德选择和追求的过程，都深深刻有某种特定的行政文化烙印。常态化治理的自觉性同相应的行政文化之间拥有极其密切的关系，我们需要通过宣传和教育，增强行政执法人员自觉进行常态化治理的意识，提升民众对于常态化治理的认可度和支持度。
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治国理政，既要有政略和战略，也要有方略和策略。治国方略就是执政者( 执政党) 运用公权力和其他政治资源治理国家所遵循的战略性指导原则和整体性策略方针。治国方略的优劣好坏、能否符合国情并解决国家治理的基本问题，往往可以决定国家和执政者( 执政党) 生存与发展的前途和命运。因此，历来希冀实现长治久安执政目标的执政者( 执政党) ，通常都比较重视治国方略的选择、设计与实施。从某种意义上讲，人类政治文明的发展历史，就是一部治国理政的道路模式、制度体制、方略方式的创造史、选择史和实践史。在总结我国民主法制建设的经验教训时说: 新中国成立初期，我们党在废除国民党旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治基础。后来，党在指导思想上发生左的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是文化大革命十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛。
历史的惨痛教训使我们党深刻地认识到，依法治国事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，认识到法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安; 什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。这是中国共产党用惨痛教训换来的宝贵经验，是当代中国治国理政的至理名言。改革开放30 多年来，我们党高度重视加强和推进法治建设，总体上实现了从人治到法制、再从法制到法治的历史转变和进步。放眼世界，人治是近现代国家的一条不归路，法治则是人类政治文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。法治与人治的问题不仅是治国理政基本方略、基本方式的问题，同时也是国家政治体制、政治发展道路的重大问题。说: 综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。
否定专制和人治，实行民主和法治，是国家治理现代化的必然趋势，是先进政党执掌国家政权后治国理政的主要选择。在历史新起点上，在中国共产党领导的多党合作政党体制下，我们党如何治好国、理好政，这是党领导人民管理国家、治理社会、发展经济、保障民生、实现中华民族伟大复兴必须面对和解决的重大课题，也是深入理解全面依法治国新思想新战略的一个基本出发点。党的十八大以来，我们党领导人民治国理政，坚持一条道路中国特色社会主义道路，追求两大目标两个一百年的奋斗目标，深化三者统一党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进四个全面全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，紧握五子执政枪杆子、笔杆子、刀把子( 社会主义法治) 、印把子、钱袋子，加强六大建设经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，不断开创中国特色社会主义治国理政的新局面。治国理政战略思想博大精深，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面，涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，包括国家发展方向、目标、动力、总布局、国防和祖国统一、和平发展、党的领导、反腐倡廉等主要内容，是指引我国顺利实现两个一百年奋斗目标的重要思想。在治国理政的战略思想中，依法治国和法治占有重要地位。2014 年9 月5 日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出: 我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。党的十八大和十八届四中全会都明确肯定: 依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是治国理政的基本方式( 以下简称两个基本) 。把依法治国作为基本方略，就意味着依照宪法和法律管理国家、治理社会、管理经济和文化事业。依法治党治国治军，是我们党治国理政的战略性指导原则和整体性策略方针。把法治作为基本方式，就意味着我们党尽管采用行政手段、经济手段、道德手段、社会规约、技术方式、思想工作等方式综合治理，但法治是最基本、最主要、最常态的治国理政方式。
我们党确立并遵循两个基本来治国理政，表明以为总书记的党中央对依法治国和法治的充分肯定，表明全面依法治国在我们党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用，表明中国特色社会主义法治建设理论的与时俱进和创新发展。
二、全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出: 全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面依法治国作为国家治理领域的一场深刻革命，意味着我们党治国理政的基本理念、基本方略、基本方式的根本转变，意味着中国共产党作为执政党必须在宪法框架下和法治轨道上，通过法律上层建筑的立、改、废、释、授权等途径，有组织有领导、积极稳妥、循序渐进地推进中国的政治体制改革。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时，明确要求必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
显然，在中央全面深化改革的战略决策中，依法治国方面的法制改革不同于经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、生态文明体制改革、党的领导体制改革，全面推进依法治国方面的法制改革属于国家政治体制改革的性质和范畴。2014 年1 月，在中央政法工作会议上曾明确指出: 司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。既然司法体制改革属于我国政治体制改革的重要组成部分，那么，立法体制改革、行政执法体制改革、法律监督体制改革、全民守法体制改革、党领导法治建设的体制改革等等，当然也属于政治体制改革。国家治理，就是人民当家作主，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程; 是在执政党的领导下，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体，依照宪法、法律和其他规范、制度和程序，共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活，共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程; 是执政党坚持依__宪执政和依法执政，总揽全局，协调各方，支持各个国家机关依法独立履行职权，领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。
从发展民主政治的角度讲，依法治国是人民当家作主，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业; 从加强和完善党的领导和执政的角度讲，依法治国是党在宪法和法律的范围内活动，依照和运用宪法和法律治国理政，依宪执政，依法执政; 从法治的内在功能和价值讲，依法治国是要依法治权、依法治官，尊重和保障人权，实现国家各项工作的法治化; 从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度讲，依法治国是要不断完善国家的法律体系和法律制度，同时使这些法律和制度得到良好有效运行，实现良法善治。站在党和国家战略布局的高度，从多个角度对全面依法治国的性质及其重大意义，做出了精辟论述。在中共十八届四中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告中，深刻指出: 依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。在《关于 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 的说明》中，进一步阐明: 全面推进依法治国，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党的国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。
因此，在我国，全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变法或者变革，是一场法律的革命，具有十分浓烈的政治体制改革的特征和性质。发生在当代中国的这场具有政治体制改革性质的法律革命，在指导思想、基本原则、领导方式、改革举措等许多方面是不同于以往发生的经济体制改革、社会体制改革、教育体制改革、卫生体制改革的。全面推进依法治国，需要政治、经济、文化、社会等多方面资源协调配合，需要教育、行政、经济、道德、纪律、习俗等多种手段协同辅助，但从国家治理体系的制度层面来看，变法就是改革，是深刻的政治体制改革。全面推进依法治国，从一定意义上讲实质就是我国政治体制的深化改革和自我完善。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的全面加强，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国、建设法治中国的所有这些要求，贯彻落实到国家治理体系现代化的体制机制上，必然触及或者引发政治体制改革和完善的问题。对此，我们要有清醒的认识和充分的准备。毫无疑问，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度形态是中国特色社会主义的民主政治制度，其核心是坚持共产党领导和执政的政治体制以及作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。
推进依法治国的各项改革举措，落实依法治国基本方略的各种改革设计和建议，都不可避免地直接或者间接关涉党的领导体制和人大制度，关涉中国的政治体制。推进科学立法，不仅涉及如何完善立法体制、立法程序、立法技术、立法质量、立法实效、_法律体系等的体制机制问题，而且涉及如何进一步提高人大代表的素质、落实人大宪法权力、加强人大监督、发展人大民主等深层次的体制机制问题。推进严格执法，不仅涉及如何改革完善行政执法体制、机制、方式，加强对行政执法自由裁量权的规制约束等问题，而且涉及如何深化行政体制改革、转变政府职能、推进依法行政、建设法治政府等一系列深层次的体制机制问题。推进公正司法，必然要求全面深化司法体制改革，甚至把司法体制改革作为政治体制改革的突破口。推进依法执政，从制度体制上贯彻落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的原则，本身就是一场从革命党向执政党全面转变的深刻革命，是执政党运用法治思维和法治方式自己革自己命的最为深刻的政治体制改革。把全面推进依法治国定性为中国的政治体制改革，是我国政治体制在新形势下主动适应经济社会发展和全面深化改革的需要，在宪法框架下和法治轨道上实现政治体制机制的自我完善和优化发展。把全面推进依法治国定性为政治体制改革，是我们党和国家经过60 多年探索、特别是改革开放以来30 多年不断实践，终于找到的一条有组织有领导积极稳妥循序渐进推进政治体制改革的可靠路径，是符合我国国情的中国特色社会主义民主政治不断发展和自我完善的必由之路。
全面推进依法治国实质是政治体制改革，因此我们绝不能掉以轻心，而要高度重视，加强领导，防止国内外敌对势力敌对分子利用推进法制改革、特别是深化司法体制改革之机，宣传和兜售西方的宪政价值和司法模式，渗透中国法制改革。同时也要加强对国内理论界、传媒界有关理论研究和舆论宣传的正面引导，关注人民群众对政治体制改革的利益诉求，防止某些别有用心的人利用全面推进依法治国的法制改革，策动街头政治、大规模群体性事件等违反法治的活动。
三、全面依法治国必须坚持党的领导，处理好党与法的关系
党法关系是依法治国的核心问题、根本问题。提出全党要正确认识和深刻把握党与法的关系。他说: 党和法治的关系是法治建设的核心问题。党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴; 处理不好，则法治衰、党衰、国家衰。
