【关键词】 哈贝马斯;合法性;公共领域;生活世界
尤尔根・哈贝马斯(Jürgen Habermas,1929-)是德国哲学家,社会学家,当代最有影响的思想家之一,法兰克福学派的第二代旗手,也是西方新马克思主义的主要代表。哈贝马斯是合法性理论的集大成者,他把历史上的合法性理论概括为经验主义和规范主义两类,对两者的片面性进行了批判。哈贝马斯以交往行为理论为研究框架,以公共领域为场域,以生活世界的重建为独特视角,深入探究了西方晚期资本主义社会合法性危机的根源、表现和应对之策,力图在此基础上重建政治合法性理论。
一、公共领域与合法性
哈贝马斯在《重建历史唯物主义》中对合法性的基本内涵进行了明确界定,并阐发了合法性与政治说服、政治论证的密切关系。“合法性就是承认一个政治制度的尊严性。合法性要求同用社会一体化力量来维护社会的由规范所决定的同一性相关联。合法性是用来实现这种要求,也就是说,合法性用来表明,怎样和为什么现有的(或推荐的)制度是适宜于行使政权,使对社会的同一性起决定性作用的价值得以实现。至于合法性是否有说服力,是否能够受到信任,当有赖于经验的意向(Motiv);但是,这种经验意向的形成,依赖于形式上可以加以分析的、合法性本身所具有的辩护力量。也可以这样说,这种经验意向的形成有赖于合法性本身所有的
潜在能力,或者说,有赖于那些能够被发动起来的基本力量。凡是作为基本力量接受的东西,凡是具有旨在取得共识,因而具有构成意向力量的东西,取决于当时所求的为自身进行辩护的水平。”民众在公共领域中可以通过“说服”和“论证”有效地表达他们对现存政权的态度,统治集团也可以通过公共领域收集政治信息,及时顺应民意调整政策。多元的政治价值规范在公共领域中,通过民众的政治说服和政治论证等基本的政治参与方式进行整合,从而最终形成公共舆论,为政治系统的合法性提供直接的民意支撑。
合法性是政权得以存在的重要条件,统治制度的稳定性取决于民众的认同。一个政治系统失去合法性,就有可能导致生存危机的直接后果。“如果这种合法性危机的后果,不仅使国家的基本结构发生变化,而且也使整个社会的基本结构发生变化,我们说,这就是革命”。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中主要通过对公共领域的形成、内涵及功能的探索而阐发政治合法性问题的。哈贝马斯认为,整个社会结构包括两大部分:一是以政治国家的形式存在的公共权力领域;二是与公共权力相分离,独立于政治国家的私人自治领域。后者就是市民社会,它是伴随资本主义市场经济的发展而生成的私人自治领域,它本身又可分为两个部分:一是以资本主义私人占有制为基础的经济领域,包括劳动市场、资本市场和商品市场及其控制机制;二是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的公共领域,它主要意指社会文化生活领域。哈贝马斯把公共领域界定为“一个由私人集合而成的公众的领域;但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身,以便就基本上已经属于私人,仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。”公共领域“包括教会、文化团体和学会,还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会,此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。
在市民社会的经济领域和公共领域这两个组成部分中,经济领域是公共领域的基础,公共领域产生和发展的前提条件是商品交换和社会劳动领域的自主,即摆脱政治国家的超强干预。“对于这种‘成熟的’资产阶级公共领域来说,其社会前提条件在于市场不断获得自由,尽力使社会再生产领域的交换成为私人相互之间的事务,最终实现市民社会的私人化。……随着市场领域的扩张和解放,商品所有者获得了私人自律;‘私人’一词的肯定意义正是依据以资本主义方式自由支配财产的权力概念而产生的。”公共领域则构成市民社会的主体并维护经济领域和整个市民社会的权利,公共领域“实际承担了市民社会从重商主义乃至专制主义控制之下获得政治解放的语境当中的一切功能”。公共领域通过规约公共权力机关,承担起维护市场经济社会私人的经济利益、巩固市场经济社会私人的经济地位,使其免受政治国家任意干预的重要功能。公共领域实际上是市民社会派出的“全权代表”,是市民社会与政治国家直接发生关系的部分,它通过公共参与,在一定程度上进入国家公共权力机关,与之展开直接讨论、谈判乃至批判,从而扮演维护市民社会利益的重要角色。公共领域的发展起到了双重作用:其一是促进了社会整合和群体认同,人们在这里找寻人生的意义和生命的价值;其二是为政治国家奠定合法性基础、提升合法性水平,因为人们在参与政治讨论的过程中逐渐认可了公共权力的机制和政治秩序的价值。
哈贝马斯深入研究了资产阶级公共领域的形成过程。他认为,17世纪以后公共权力的重商主义政策深切地影响了资本主义私有制企业的兴衰,政府当局与广大民众之间形成了公共管理与私人自律的紧张关系,由重商主义政策激发并应运而生的市民阶层逐渐意识到自己是公共权力的对立面,意识到自己是正在形成当中的资产阶级公共领域中的公众,他们形成了围绕公共权力的商业政策对公共权力进行讨论和批判的群体,形成了一个批判空间。此批判空间不同于先前的代表性公共领域和文学公共领域,而成为带有政治性的资产阶级公共领域。“形成这样一种资产阶级公共领域,其前提是市民社会对私人领域的公共兴趣不仅受到政府当局的关注,而且要引起民众的注意,把它当作是自己的事情。”到了18世纪,各种可供公众自由交流、讨论的场所和媒介,如:报纸、杂志、沙龙、咖啡馆等雨后春笋般涌现,广大民众可以通过这些场所和媒介公开表达自己的意见,也可以通过平等对话达成共识,由此,资产阶级公共领域基本形成。
哈贝马斯对公共领域的探究建立在国家与社会相分离的基础之上。国家与社会的相对分离,“一方面明确划定一片私人领域不受公共权力管辖,另一方面在生活过程中又跨越个人家庭的局限,关注公共事务,因此,那个永远受契约支配的领域将成为一个‘批判’领域,这也就是说它要求公众对它进行合理批判。”哈贝马斯指出,对于市民社会问题的讨论来说,“国家与社会的分离是一条基本路线,它同样也使公共领域和私人领域区别了开来。”这种境况只存在于早期自由资本主义的历史时期,此时期个体才能以独立于公共权力机构的身份自由地从事商品交换和社会劳动领域内的一切事务,这也是市民社会摆脱政治国家的超强干预、市民社会与政治国家相对分离的根本表现。到晚期垄断资本主义时期,这种境况发生了明显改变,由于国家干预主义的渐趋增强以及福利政策的大规模推行,“国家干预社会领域,与此相应,公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖到私人领域之上,与此同时,国家权力为社会权力所取代。社会的国家化与国家的社会化是同步进行,正是这一辩证关系逐渐破坏了资产阶级公共领域的基础,亦即,国家与社会的分离。从两者之间,同时也从两者内部,产生出一个重新政治化的社会领域,这一领域摆脱了‘公’与‘私’的区别。” “国家的社会化”和“社会的国家化”导致了国家与社会的融合、公共领域与私人领域的融合,市民社会结构由此遭到极为严重的破坏,作为国家与社会之中介的公共领域也发生了崩溃,这使得表面上繁荣昌盛的资本主义隐藏着重重危机,其中最突出的是私人领域的消解和公共领域的崩溃所引发的合法性危机。公共权力剥夺了公众的权利,“公众同时也远离了权力实施和权力均衡过程,以至于公共性原则再也不能证明统治的合法性,更谈不上保障其合法性了。”即晚期资本主义国家再也不能获得维持其生存所必不可少的来自公共领域的理性批判力量和公众的忠心。
政治权威的合法性必须在公共领域中得到证明。在公共领域中民众理性公开地讨论政治问题,检视政府的公共治理是否得到公共领域的认同并承担了理性责任。只有那些在公共领域中有效的政府行为才容易获得民众的认同和忠诚。公共领域不仅仅是一个历史性的概念,可用于分析人类社会历史进程中曾经存在过的公共领域诸多类型,而且是一个规范性的概念,可以视为评判的标准对政治系统进行理性分析,确认其在民众中的认可程度。
哈贝马斯在《合法化危机》中还明确区分了合法性危机与合理性危机。“政治系统需要尽可能投入各种不同的大众忠诚,所产出的则是由权力机构贯彻的行政决定。产出危机表现为合理性危机,即行政系统不能成功地协调和履行从经济系统那里获得的控制命令。投入危机则表现为合法性危机,即合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上。”尽管合理性危机和合法性危机都产生于政治系统,但它们的表现形式并不一样。合理性危机是一种转嫁的系统危机,这种危机倾向通过转变为国家机器的瓦解来取消其合法性。合法性危机则是一种直接的认同危机,它不是因为系统整合受到威胁而产生的,从根本上说是由于“履行政府计划的各项任务使失去政治意义的公共领域的结构受到怀疑,从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”。
二、生活世界的殖民化与重建
哈贝马斯后期将“生活世界”(lebenswelt / life world)概念引入合法性问题的研究,其合法性问题研究的旨趣也已发生明显改变。在其后期的重要著作《在事实与规范之间》中,哈贝马斯明确指出,“市民社会”[Zivilgesellschaft]这个词已经拥有了与自由主义传统中的那个“资产阶级社会”[bürgerlische Gesellschaft]不同的含义,不再是黑格尔所说的“需要的体系”,即社会劳动和商品交换的市场经济体系,“今天称为‘市民社会’[Zivilgesellschaft]的,不再像在马克思和马克思主义那里包括根据私法构成的、通过劳动市场、资本市场和商品市场之导控的经济。相反,构成其建制核心的,是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合,它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成市民社会的是那些或多或少地出现的社团、组织和运动,它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩,并经过放大以后引入公共领域。旨在讨论并解决公众普遍关切之问题的那些商谈,需要在有组织公共领域的框架中加以建制化,而实现这种建制化的那些联合体,就构成了市民社会的核心。”从以上论述中我们可以明显地看到,哈贝马斯后期的市民社会概念已将前期包含的私人经济领域从市民社会概念中剔除出去,使市民社会成为既独立于政治体系又区别于经济体系的纯粹社会文化体系,即生活世界的组织和机制。市民社会以非政治和非经济的规则进行自我调适和再生产,从而维系和重新界分了市民社会与政治国家的疆域。
与前期的分析不同,哈贝马斯认为,整个社会体系大体由三个子体系组成,即政治体系、经济体系和社会文化体系。在晚期垄断资本主义时期,社会体系中的政治体系和经济体系走向了融合,并日益结为一体,构成强大的系统(system),而社会文化体系则作为系统的对立与批判力量构成了生活世界(life world),即作为市民社会的部分。因此,哈贝马斯前期的架构是一种“市民社会(经济领域+公共领域)――政治国家(公共权力领域)”的分析模式,后期的架构则是一种“系统(政治领域+经济领域)――市民社会(生活世界)”的分析模式。根据后期的分析架构,社会整体结构实际上被分为两大领域:其一是以权力和金钱为媒介(运行逻辑)的政治、经济领域,其二是以语言为媒介(运行逻辑)的社会文化领域。前者建基于官僚机构和经济组织中,后者则植根于人们日常的以理解、沟通和价值获取为目标的行为中;前者对应着目的――工具理,后者则对应着交往行为;前者发挥着系统整合即系统一体化功能,后者则发挥着社会整合即社会一体化功能。
生活世界概念的引入为哈贝马斯重建合法性提供了新的手段。生活世界概念并非哈贝马斯的首创,它主要来自胡塞尔“生活世界”的哲学概念,胡塞尔在《欧洲科学危机和超验现象学》中提出“生活世界”概念,他将其理解为一切可能的知识和人的生存意义的地平线,“通过直观被给予的、被经验到并能够经验到的世界”。面对把自然科学视为唯一科学的普遍倾向,他提出“生活世界”概念,旨在借助现象学方法澄清隐含的、不明确的知识领域,也就是被遗忘的日常生活实践的感性基础领域,以反驳测量、因果性假设的理想化、数学化以及技术化倾向。哈贝马斯认为,在现象学脉络中运用“生活世界”概念仍带有意识哲学色彩,需要对其加以改造,哈氏的改造方案是在语用学的层面上确立起主体间性原则,以取代单一主体的研究范式,他将生活世界放在日常语言中,在交往层面上加以研究。人们在生活世界中的行为是以相互理解为目的“交往行为”(communicative action 又译“沟通行为”),他把“生活世界”与“交往行为”密切关联,从而把理性的批判现实化,即在实际的沟通行为网络和生活世界中把握理性。哈贝马斯以言语为中介建立起来的生活世界及其交往网络取代抽象神秘的“第一实体”和处处玩弄意识魔术的“主体”,与前时代的哲学家特别是与胡塞尔等现象学思想家相比,“哈贝马斯勾画出了一个更为充实的生活世界的概念,”这实际上构成了对传统形而上学的批判。
作为哈贝马斯理论体系的核心范畴之一,“生活世界”概念几乎出现在其20世纪60年代以后的所有重要著作之中。哈贝马斯究竟怎样理解“生活世界”?他在《交往行动理论》第2卷中明确指出,生活世界的结构具有文化、社会和个性三个基本要素,“我把文化称之为知识储存,当交往参与者相互关于一个世界上的某种事务获得理解时,他们就按照知识储存来加以解释。我把社会称之为合法的秩序,交往参与者通过这些合法的秩序,把他们的成员调节为社会集团,并从而巩固联合。我把个性理解为使一个主体在语言能力和行动能力方面具有的权限,就是说,使一个主体能够参与理解过程,并从而能论断自己的同一性。”生活世界的三要素既相互区别又相互联系形成一个错综复杂的交往行为关系网,交往行为始终运行于生活世界的疆域之中。“交往行动者总是在他们的生活世界的视野内运动;他们不能脱离这种视野。作为解释者,他们本身与他们的语言行动同属于生活世界。”生活世界作为交往行为的背景假设和相互理解的信念储备库来支撑交往行为,借助语言和文化传统,生活世界使人与人之间的互动关系成为可能。
哈贝马斯运用系统――生活世界的市民社会模式来剖析当代资本主义社会时,发现其危机主要表现为政治和经济体系的工具理性对生活世界的交往理性的侵蚀和吞噬,以及由此而导致的“生活世界的殖民化”(colonization of the lifeworld)。“系统与生活世界的分离,是欧洲封建主义等级社会向现代阶级社会转型的必要条件;但是现代化的资本主义模式是以生活世界符号结构的扭曲和物化为标志的”。当代资本主义社会不是表现为系统与生活世界的分离,而是体现为权力和货币媒介的普遍化,它不仅是政治和经济领域的运行逻辑,而且生成为包括生活世界在内的社会总体关系的调节机制,“权力与金钱以惩罚和报酬取代了交往行为的共识成为行为调节的一般模式。”因此,抵御政治和经济体系的工具理性,重建生活世界的交往理性,就成为修复和重构理想市民社会的必要前提。以“生活世界的殖民化”形式出现的危机,同时也体现为政治统治的合法性危机,在哈贝马斯看来,这些危机的症结在于晚期垄断资本主义的特殊历史境遇中生成的社会结构的根本性错位,即那些深受西方自由主义传统浸润的思想家所一再批判的现代极权主义对公共空间的摧毁,它极大地压抑了人们内心对自由的向往和对生存价值的渴求,这实际上是一种现代性的危机,人们对它的批判也就是对现代性的批判。经此提升,市民社会问题又在哈贝马斯这里体现为一个现代性问题,对生活世界的重建、对市民社会的修复和重构又体现为对现代性之理性的重建,这是哈贝马斯后期市民社会理论所衍生的新内涵。克服生活世界的殖民化,重建生活世界是修复和重构政治合法性的必然要求。
三、合法性理论的重建
哈贝马斯把历史上的合法性理论概括为经验主义和规范主义两类,对两者的片面性进行了批判,并力图在此基础上重建他自己的合法性理论。经验主义的合法性理论认为:“一种统治规则的合法性乃是根据那些隶属于该统治者的人对其合法性的相信来衡量的,这是一个‘相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性,相信官员或国家的政治领导人具有在道德上良好的品质,并且应该借此得到承认’的问题。”这种合法性理论是依据被统治者是否相信、是否赞同某种统治,来确认是否是合法的统治,凡是被大众所相信的、赞同的,能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性的统治,马克斯・韦伯的合法性理论就是属于此类。规范主义的合法性理论,则把某种永恒的正义、美德作为合法性的基础。一种统治是否合法,不依赖于大众对它的相信、赞同或忠诚,只要它符合永恒的正义、美德,即使它得不到大众的赞同或忠诚,它也是合法的;只要它不符合永恒的正义、美德,即使它会得到大众的赞同和支持,也是不合法。
哈贝马斯认为经验主义合法性理论和规范主义合法性理论都存在着片面性。经验主义的合法性理论,将统治的有效性,亦即将被统治者的相信、赞同与否,作为合法性的标准,缺乏对有效性的基础说明,缺乏对大众的赞同、认可的根据的说明,陷入了“历史解释的无标准性”。如果按照这种合法性理论,只要被认可、赞同的统治就是合法,那么希特勒的统治也会因为他曾被人们赞同过、欢呼过而成为合法。其实,不合法的统治也会得到赞同,否则这种统治就不能维持下去,就像希特勒虽然曾经得到许多人对他的欢呼和支持,这并不意味着希特勒的统治是合法的。显然经验主义的合法性理论是有其局限性。哈贝马斯的合法性理论确实与此种经验主义的合法性理论不同,他并未由此走向完全排斥经验性的合法性理论,相反,他也批评了那种完全排斥经验性的规范主义的合法性理论。他认为,规范主义的合法性理论,完全排斥了大众赞成、认可的经验基础,去寻求一种合法性的永恒的正义基础和标准,陷入了一种抽象的思辨。这种规范主义的合法性理论,“有累于自身被嵌入其中的形而上学背景,也很难立住脚跟。”这种规范主义的合法性理论,陷入了价值绝对主义,只将合法性问题视为应该不应该的问题,根本忽略其是否得到大众认可的经验基础,只要政治秩序是符合永恒正义,不管其是否得到大众的认可都是合法。这种规范主义的合法性理论陷入了脱离经验的形而上学之中。
哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值――这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求,统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认。”在哈贝马斯关于合法性的这个定义中,他力图将经验主义和规范主义结合起来,既不是纯粹的经验主义,也不是纯粹的规范主义。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”,强调了合法性的价值根据,某种政治秩序应该被认可,体现了哈贝马斯的合法性理论的规范性的一面。但是哈贝马斯并没有把它看作只是“应该不应该”的问题,紧接着他就指出了“这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求”,换句话说合法性的被认可的价值,从经验上说是可争论,包含着一种事实上是否有效的要求,合法性的统治秩序依赖于事实上的被认可,而不是纯粹规范主义的“应该”被认可,这里体现了哈贝马斯合法性理论的经验性的一面。
显然,经验主义的合法性理论只是强调了一种政治秩序是否获得大众的支持和忠诚,而不管这种支持和忠诚的价值根据何在;规范主义的合法性理论则只强调了一种政治秩序应该合乎价值规范,而不管其是否获得大众的支持和忠诚。哈贝马斯批评了二者各自的片面性,他提出的合法性理论是二者的结合,强调的是一种符合价值规范基础上的支持和忠诚,既有经验性又具有规范性,不是二者的排斥,而是二者的辩证统一,这里充分体现了哈贝马斯重建性的合法性理论的辩证思维的智慧。哈贝马斯还提出了“合法性要求”与“合法化”两个概念,合法性要求与某个规范正式决定了的社会同一性的社会一体化之维护相联系;合法化证明合法性要求是好的,即表明现存(或被推荐)的制度如何,以及为什么适合通过这样一种方式。国家合法性并非自然生成的,它在很大程度上是自觉努力的结果,没有合法化的过程,合法性很难保证。在不求助于合法化的情况下,没有一种政治系统能够成功地保证民众的持久性忠诚,即保证其成员意志服从。
四、哈贝马斯合法性理论的意义与限度
哈贝马斯从20世纪60年代开始在社会科学界崭露头角,至今已在社会科学领域辛勤耕耘半个世纪,取得了许多不凡的成就,开创了不少全新的话语体系,被誉为“当代的黑格尔”,“后工业革命最伟大的哲学家”。在政治合法性理论的发展史上,哈贝马斯的政治合法性理论是极为重要的一环。由韦伯所开创,经帕森斯、阿尔蒙德、利普塞特、伊斯顿、霍克海默和阿多尔诺所继承并发扬的现代政治合法性理论传统,到哈贝马斯这里达到了一种前所未有的理论综合,学界普遍认为,哈贝马斯是现代政治合法性理论最突出的阐释者,也是对其做出贡献最大的思想家。
首先,哈贝马斯是现代合法性理论的集大成者,他把历史上的合法性理论概括为经验主义和规范主义两类,对两者的片面性进行了批判,并力图在此基础上重建他自己的合法性理论。
其次,哈贝马斯将“公共领域”和“生活世界”概念引入政治合法性问题的讨论,在全新的意义上划分了“公共领域”和“私人领域”,并论述了它们之间的相互关联。哈贝马斯不仅在合法性理论传统中开创了全新的话语体系,并由此拓展了合法性理论的问题域,增强了其在新的历史境遇中的解释力。
再次,哈贝马斯基于历史变迁和时代背景建构和发展政治合法性理论。哈贝马斯前期的政治合法性理论是对早期自由资本主义时代的理论反思,后期的政治合法性理论则是对晚期垄断资本主义时代的理论反思。在早期自由资本主义时期,正是市场经济的发育和市场交换体系的生成,才使得市民社会与政治国家相对分离,新生的资产阶级无疑把私人财产权作为最重要的一项基本权利,把建立在私人财产所有权基础上的市场经济体系的发育程度视为资产阶级摆脱封建统治并建立与之抗衡的新社会制度之进程的基本标准。为保障公民的基本权利,私人自主领域还需要建构一个代表和维护自身利益的“公共领域”,并把其作为“全权代表”“出使”政治国家,以抵制政治国家的超强干预,规约政治国家的日常行为。基于上述背景,哈贝马斯前期的市民社会概念包括经济领域和文化领域两个层面。晚期垄断资本主义时期,自由竞争的市场经济时代基本结束,政治国家开始对经济乃至社会进行全面干预,国家社会化和社会国家化的双向活动使得公共权力领域与私人经济领域逐渐由分离走向融合,并最终结为一体,共同侵蚀着社会文化领域,尤其是生活世界的交往领域。在此境遇中,市民社会就不再是一个主要基于市场经济体系而构成的独立于政治国家的经济交往领域,成为一个主要基于文化交往而形成的社会文化领域。保障市民社会相对独立性的主导力量已经不再是建立在市场交换基础上的私人财产所有权,而是建立在人们文化交往基础上的文化创生与抵御能力。哈贝马斯的前、后期政治合法性理论的转变正是对这种历史变迁的理论反映。
最后,哈贝马斯重新诊断了现代性的症候,激进民主成为他的政治理想,市民社会则成为民主的生成领域。哈贝马斯认为,现代性病症的症结主要在于系统的工具理性对生活世界的交往理性的越位,现代性的出路在于恢复交往理性在生活世界中应有的基础地位和作用,重建生活世界是激进民主或资本主义民主的基石。哈贝马斯对社会批判方法进行普遍语用学的改造,交往行为理论是普遍语用学在社会生活领域的运用。他把西方代议制民主理解为交往理性在市民社会领域中的制度化,并旨在建立一种既忠实于人类解放,又避免传统社会主义革命乌托邦的民主政治理论。
哈贝马斯的政治合法性理论从多个维度剖析和把握了当代西方资本主义社会的现实生活,取得了许多独创性的成果,其理论本身也存在着限度:
其一,哈贝马斯将现代社会生活内在紧张的根源理解为系统与生活世界的张力,生活世界被还原为相互理解的交往活动,交往活动又取决于普遍语用学,经此推论,语言最终成了生活世界的基础,成了民主的保障。正如佩里?安德森所说,当语言在德里达等人那里像一匹桀骜不驯的烈马“践踏意义、蹂躏真理、损害道德与政治,并抹去历史时,哈贝马斯则利用语言使历史恢复秩序,人类恢复尊严,保证了道德的基础,培养了民主要素”。哈贝马斯对语言功能的强调有其积极意义,但力图借助语言来重建生活世界和市民社会,始终给人如履薄冰之感,语言恐怕难以承受如此之重。把民主乃至人类解放的希望寄于语言之上,离相对主义的深渊也不过一步之遥。
其二,哈贝马斯追求资本主义制度下市民社会的完全独立,并把市民社会与政治国家的相互关系仅理解为一种二元对立关系。实践表明,资本主义制度下市民社会不可能完全独立于政治国家,充其量只能获致一种相对独立地位,在现实社会生活中,“任何一个市民社会都有可能被任何一个国家所创造、支持、操纵和镇压,并有可能被误导,离开政治权力的中心”。市民社会与政治国家的相互关系也不仅是一种二元对立,两者间可建立起良性互动机制,以促进市民社会与政治国家两者功能完善及其相互规约。
其三,哈贝马斯的政治合法性理论在本质上是属于资产阶级自由主义传统的。其最终目的是为了提升资本主义国家的合法性基础,以维护和巩固其长期统治,他倾心构造的话语民主理论实际上削弱了其理论自身的批判意义。他对市民社会作了抽象的阶级中立的理解,事实上市民社会不可能成为超阶级的交往领域,其中必然渗透着权力、地位和财富不平等的影子,也不能寄希望于通过生活世界的重建,在当代资本主义社会中市民社会能够完全超脱于社会的阶级结构,成为人们相互理解、平等协商和自由辩论的场所。
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时至今日，我国作为最大的发展中国家，经过改革开放前后60年左右的时间，已经在经济方面取得了重大成就，成为世界第二大经济体。然而，由于我国地域辽阔、人口众多，经济仍然面临巨大的挑战，表现在人均收入水平低，地区间经济发展水平差异悬殊，区域经济发展不平衡。面对如此复杂的经济发展态势，发展经济学理论一方面表现出极强的解释力，另一方面也需要不断的修正、发展、创新。
面对区域经济不断的增长需求和区位条件的优势和限制，中央和地方政府积极探索经济发展模式，建设开发了许多经济开发区和“新区”工程。上海浦东新区、深圳经济特区、天津滨海新区、横琴新区一系列区域经济区的建设带动了中国各个地区的经济发展动力和活力。这些经济行为模式的实践成功，论证了发展经济学理论中由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）于1955年提出的“发展极”理论的合理性。
“发展极”理论的核心思想是：在经济增长中，由于某些主导部门，或有创新能力的企业、或行业在某一些地方或大城市聚集，形成资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“发展极”，通过具有“发展极”的地区的优先增长，可以带动相邻地区的共同发展。对于发展中国家要实现经济增长，必须建立“发展极”，通过“发展极”自身的发展以及对其他地区或部门的影响，带动整个经济的发展。可见中国经济“特区”和“新区”的建设主要是为了形成“发展极”，通过这些综合实验区来带动区域乃至全国的经济增长。佩鲁认为要形成“发展极”有两种途径：一是通过市场机制的自发调节，引导企业和行业在某些大城市或地区聚集发展而自动产生“发展极”;二是有政府通过经济计划和重点投资，鼓励和补贴创新型企业和推动型产业的发展，主动建立“发展极”。就中国各个区域的“发展极”建设情况来看，主要是依靠后一种途径。
然而，就现实情况而言并非就经济增长如此简单。由于中国正处于社会转型和政治体制改革的时区，伴随经济增长，社会、政治、思想文化各个子系统也在不断的协调适应之中，其中社会制度和结构的变动尤其剧烈，导致了一系列社会制度创新和社会实践。这一过程属于经济发展的必然结果，本文以平潭综合实验区的建设和其升级为福建“自贸区”的重要部分的发展过程为研究背景，探讨地区的经济增长和社会制度创新的延伸关系，拓展了“发展极”理论在社会建设中的解释，提出“发展极”社会概念，并且分析了这种经济变迁中社会管理制度的创新和实践问题。
二、“发展极”理论与平潭综合实验区的经济增长
佩鲁在“发展极”理论中认为一国经济是由各种“经济空间”构成的，也就是社会经济中的各种分子之间的经济关系。作为“势力范围”的“经济空间”形成经济中心发挥吸引力与扩散力，并形成互相交叉，不分地区、国界限制的作用范围。
“发展极”的形成必须具备三方面的条件：第一，产业群的形成。具体而言，首先是推进型产业先于其他产业发展起来;其次是创新性企业的迅速扩张;最后推进型产业和创新型产业在空间上的集聚。第二，有创新能力的企业和企业家群体是“发展极”形成的重要条件。企业家有创新精神，敢于冒险，从而可以进行技术和制度的创新。而且可以产生一批追随、模仿创新企业的“增长企业”，可形成“增长中心”。第三，必须具有规模经济效益和适当的周围环境。规模经济的增长不仅需要聚集大量的企业、部门，而且要集中相当规模的资本、技术、人才等。根据佩鲁的“发展极”理论相关学者提出“增长极发展战略模式”，认为实施增长极发展战略，关键是要进行区位选择与产业选择，以及必要的政策支持，才能形成有效的经济增长中心。增长极发展模式主要应用于欠发达区域的经济发展。平潭相对于周边地区实际上属于欠发达的地区。因而，需要发挥政府的作用，弥补市场的不足，在政府支持上，主要包括土地、税收、金融、人才等方面。
平潭综合实验区是福建省建设海峡西岸经济区域战略的产物。最初的目的以平潭岛为特殊区域，利用平潭特殊的近台优势、开发开放条件充分、对台历史悠久等诸多独特条件，设立两岸合作开发的实验区，密切两岸交流合作，加快开发平潭的步伐。于2009年，在中央和地方政府的支持下，平潭综合实验区成立，提出的发展目标是积极探索开展两岸区域合作，建设两岸更加紧密的合作交流的区域平台，努力把平潭建设成为探索两岸合作新模式的示范区和海峡西岸经济区发展的先行区。平潭综合经济区成立以来的经济发展情况如下：GDP总量为：2008年68.65亿元，2009年73.58亿元，2010年89.69亿元，2011年111.86亿元，2012年135.53亿元;增速分别是13.70%，11.50%，15%，17.10%，13.10%。从投资力度上来说，平潭开发开放每年投资资金为：2010年100亿元，2011年300亿元，争取三年投资1000亿元。除地方政府财力支持外，中央财政从2010年起至2015年，每年给予财政补助8亿元，共计48亿元，6年支持平潭开放开发。
从平潭综合实验区的建设到发展，可以认为是一个“发展极”的形成和成长过程。佩鲁认为“发展极”的形成有阶段性并且会带来不同的效应。在发展初期，“发展极”主要表现出极化效应，将资金、人才、技术等生产要素向“发展极”聚集;当发展到一定规模后，极化效应削弱，扩散效应加强将生产要素向辐射转移。进一步的发展会是扩散效应占主导地位。按照平潭综合实验区的现实情况，现在依然是进行极化效应时期。基本上是走有政府通过经济计划和重点投资，鼓励和补贴创新型企业和推动型产业的发展，主动建立“发展极”的途径。比较中国其他模式（珠江模式、苏南模式、温州模式）的发展，制定和实施增长 极发展战略，有赖于政府的政策干预，政府通过资源集中，对某些区域、某些产业和行业及重大项目进行重点投资，以形成区域经济增长中心，带动与促进区域经济的发展。平潭综合实验区的建设中，主要的产业包括：国际旅游、两岸商贸合作、港口物流业、滨海新城、科技文化创意园、新兴产业。这些产业的选择依赖于区位条件优越，资源禀赋良好的地区。而这方面，平潭的优势相当明显：基础设施建设中交通体系完备，环海开发条件独特;文化中对台交流密切;资源上港口海岸线优越，旅游资源丰富;另外平潭开发空间充分，地方产业突出。
“发展极”理论在提出之后，得到广泛的应用。然而，在实际的成效中，区域经济发展出现了增长极中心与其他区域的强烈反差的“孤岛效应”现象。但平潭综合实验区实际上只是福建海峡经济区域中的一部分，目前的情况，恰恰是处于落后的状态，因而关键的措施依旧是形成“发展极”，尽快发展平潭的经济力量。
三、“发展极”社会中的社会治理制度创新
“发展极”的形成带来经济的增长，使得区域内的经济系统发生了显著变化。为了促进经济的持续发展，于此相适应的各项其他子系统也会得到改革，带来新的变迁。良好的区域社会治理的形成因而至关重要。在对平潭综合实验区建设的研究中，以法学、经济学、政治学为基础，学者们认为必须加快法律、治理体制、行政机构等方面的制度创新。一个“发展极”的形成并非在“真空”中，伴随而来的则是一个“发展极”社会，这种区域社会的变迁尚未得到学者的广泛关注，因而本文在探讨了平潭综合经济区的经济增长之后，以此为基础，探析经济增长与社会治理制度的延伸关系及制度创新的相关问题。这里也可以理解为“发展极”是地区以“开发”带动“改革”的动力，从而实现区域社会的变革。
安迪·派克等著《地方和区域发展》一书中探讨了地方和区域发展中的政府和共同治理的机制问题。书中指出“我们正在进入从政府到共同治理的时代;进入一个权力下放的分散时代或者‘新地区主义’，甚至‘新地方主义’的时代。多层次的共治体系的出现为地方和区域发展提供了一个上至超越国家下至邻里的多层化的制度框架。”强化地方和区域共同治理可以提高公共管理机构对促进经济发展的有效干预能力。因此，地方和区域共同治理在区域经济发展，尤其是改善经济活动中供应方的质量方面起着重要作用。
虽然，我国区域经济的发展具有一些“新地方主义”特征，但是国家政府依然扮演着不可或缺的作用。与“共同治理”异曲同工的“共同管理”概念，则是国家政府积极支持地方政府实施的管理制度。平潭综合实验区实行两岸共建共管，实行共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益，探索“五个共同”的开放开发的新模式;而在“五个共同”里，难点、创新点和突破点在“共同管理”。这种理论和实务的缺失显然需要借鉴先进的思想观念。安迪·派克认为在“共同治理”模式中国家机器在经济、社会和政治方面的绝对主导地位将被逐渐取代为之的是政府、准政府和非政府之间的伙伴关系，并且这种伙伴关系中国家机器通常只是“平等关系中的第一位”。英国著名政治理论家杰索普（Jessop）的“元共同治理”认为需要运用复杂的领导艺术来调控多个即相互独立又相互联系、依赖的团体。
与此理论相对应，一些学者认为平潭综合实验区由于承担和对接的是台湾两岸跨域的协调和合作，这是前所未有且在全国独一无二的。在社会管理格局中拥有的管理机制主要不依靠单一的政府权威，而是由两岸社会中多元的独立行为主体（政府组织、政党组织、商业组织、社会团体等）通过相互博弈、相互调适、共同参与与合作等互动关系，形成多元的公共事务共同管理制度或模式。从而满足政府、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求。
在具体的实践过程中，平潭综合实验区做了许多重要改革。创新管理制度方面，平潭综合实验区按照精简、统一、效能的原则，建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制;创新政府管理和服务方式，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的服务型政府，加快了行政审批制度改革，电子政务平台的建设等。当然一些学者认为平潭综合实验区的行政体制，社会治理仍然需要改进，以充分的适应“共同管理”社会管理制度创新的需求。
不管从理论还是实践来说，“发展极”社会的形成在取得了经济快速增长的同时，必然伴随其他社会、政治、思想文化等子系统的变化，进而促进区域社会的整体变革。因而在政府在建设“发展极”促进地方经济增长的同时，要做好各个方面的协调发展，因为区域社会问题的存在都是与区域公共管理制度的失败有关。区域经济政策之所以失败，也是因为缺乏区域层次的管理主体，以至于在区域层次的公共管理活动难以展开。
四、“发展极”社会创新制度的良性运行必须做好以下几个方面
第一，经济环境因素：指区域治理环境运行的经济系统的情况。经济的增长本就是“发展极”社会形成的手段及目标，要完善“发展极”经济增长的三个必要条件：充分发挥市场配置资源的决定性作用;加快发展资本、产权、技术、土地和劳动力等要素市场;完善商品和要素的价格形成机制。在投资产业项目时，着力引进投资规模大、技术含量高、带动能力强、节能环保的重大项目，设立区域物流、营运和研发中心。加强经济、技术、旅游、贸易、园区管理、人才培训等方面的国际合作，推动更高层次的对外开放与交流。
第二，政治法律关键因素：区域治理要求与相关政治制度有关，并要提供法律保障。“发展极”社会形成的关键一步即使实现区域治理的创新以及相关法律制度的落实。就政治制度而言，要求进行创新管理模式和服务方式，建立起高效、合理的机构和运作机制，便捷社会管理的程序，促使政府职能转变。而在“两岸区域合作&rd quo;中如何在合作区域中进行立法及法律能够顺利实施，则尤为关键，其他制度上的创新必须得到法律制度创新上的保障。
第三，社会环境、外部环境也与政策执行的有效运转有关。社会环境包含众多的内容，但重要的一项就是要建设社会组织。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用，以及在政府、市场与社会良性互动的体制机制中，社会组织建设具有关键性的地位和作用。在平潭综合实验区升级为“自贸区”的背景中，社会组织建设可以促使自贸区市场化的进程，加快政府职能的转变，更好的应对自贸区的“双重失灵”，并且将法制建设落实到实处，以此来获得强大的竞争力。
参考文献
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【正文】
市域社会治理现代化试点工作调研报告
为推进我市市域社会治理现代化试点工作，建设更高水平的平安晋城、法治晋城，按照政协晋城市委员会2020年度协商计划安排，2020年11月—12月，由市政协副主席崔守安带队，社会法制委员会组织部分市政协常委、委员组成专题调研组，深入各县(市、区)及市直有关单位，对我市市域社会治理现代化试点工作进行了调查研究。现将调研情况报告如下:
一、创建全国市域社会治理现代化试点城市进展情况
去年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议召开，部署启动市域社会治理现代化试点。会后，我市对标一流，迅速行动，市委常委会专题研究中央、省委关于市域社会治理现代化第一期试点城市的决策部署，立足我市连续八年群众安全感、获得感和幸福感名列全省第一，三获全国综治最高奖“长安杯”的优势，提出创建试点城市目标。有关部门结合我市实际，积极申报，完成了各项前期准备工作。今年5月试点工作全面启动。在市委坚强领导下，我市以“三零”单位创建为抓手，以市域社会治理现代化为目标，紧盯治理难题，聚焦基层基础，突出晋城特色，整合资源力量，完善政策措施，强化督导考核，形成了党建联片共建、矛盾联调共治、信息联通共享、部门联手共创、城乡联动共赢的互联共建态势，试点工作取得重要阶段性成果。全省市域社会治理现代化试点暨“雪亮工程”建设工作推进会在我市召开，充分体现了省委对晋城市市域社会治理现代化试点工作的支持和肯定。从进展情况看:
一是制定了明确细化的目标体系。坚持市委统一领导，出台了三个指导性文件:《中共晋城市委、晋城市人民政府关于加快推进市域社会治理现代化的实施意见》;《中共晋城市委平安晋城建设领导小组关于印发<推进市域社会治理现代化2020年行动计划>的通知》;《全国市域社会治理现代化试点工作指引任务分解表》。各县(市、区)及市直有关单位结合实际，认真对照各项目标任务，逐条细化工作措施，印发了工作方案，建立了目标评价体系。目前，市县两级已将市域社会治理现代化试点工作纳入“十四五”规划、全市平安建设考评和市委目标责任考评体系，与各级表彰奖励、干部提拔使用、晋升晋级、文明单位创建挂钩，以考核倒逼责任落实、工作落地。今年5月20日我市召开创建全国市域社会治理现代化试点城市动员部署大会。市委书记张志川作动员讲话，要求“三年任务两年基本完成”，为全国市域社会治理现代化贡献“晋城经验”、提供“晋城样板”。市委常委、政法委书记、统战部部长、市政协党组副书记、市委平安建设领导小组常务副组长石云峰就推进全国市域社会治理现代化试点工作作安排部署。9月11日我市组织召开市域社会治理现代化试点观摩交流会和工作推进会，要求各级党委政府抓好任务落实，完成工作进度。成立了市委党校骨干教师组成的市域社会治理现代化研究课题组，将市域社会治理现代化纳入了党校教育。同时，还召开3次建言献策座谈会、7场“法学沙龙”。专家学者及相关人士就试点中的目标完成情况和存在问题深入研讨、开展交流，提出工作建议。当前，全市目标导向明确，试点工作稳步推进。
二是形成了有效运转的责任链条。按照市委关于试点城市创建和文明城市创建“双轮驱动、双创并重”的要求，我市把试点工作作为“一把手”工程，形成了市级统筹协调、县级组织实施、乡镇(街道)强基固本的市域社会治理链条。根据工作需要，我市成立了市域社会治理现代化试点工作组，在市委平安建设领导小组领导下开展工作，明确了各成员单位工作职责。试点工作组下设办公室和党建引领工作推进小组、法治工作推进小组、德治工作推进小组、自治工作推进小组、智能化工作推进小组。各县(市、区)按照市委要求，加强组织领导。目前市、县“一办五组”工作专班都已按年度重点建设项目要求，发挥牵头作用，加快组织实施。为推动各项任务落细、落小、落实，建立了试点工作联络员报告制度和督办制度。同时注重宣传推动，在主流新闻媒体和“一网两微三号”晋城政法新媒体宣传群组开设市域社会治理专栏，反映工作进展，总结特色经验，创造良好氛围。
三是推出了具有特色的典型经验。在自治方面，城区洞头村、陵川县小召村、沁水县下沃泉村等，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等形式，广泛开展村民议事、民情恳谈等基层民主协商活动。在法治方面，积极创建枫桥式公安派出所，沁水县龙港镇派出所、城区白水街派出所、阳城县凤城镇派出所、高平市城南派出所争先进、创亮点，做到了“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。陵川县县城老干部社会治安综合治理办公室，发挥离退休干部专业知识和经验优势，32年服务平安陵川建设，受到中组部表彰。沁水县组建了以县矛盾调解中心为龙头、区域调委会为依托，乡、村两级调委会为前沿，有关调解室为补充的人民调解网络，“司法确认”和“调援对接”机制调动了调解纠纷的主动性积极性。泽州县川底法庭建立和事佬工作室，开展诉前调解，打造“川底模式”。在德治方面，阳城县演礼乡献义村重视道德教化作用，坚持以德治村，坚守和谐之道。城区黄城社区挖掘中华优秀传统道德文化精髓，打造陈廷敬文化品牌，为社区治理提供精神动力。在智能化建设方面，创新开发晋城市市域社会治理现代化试点智能化工作平台。“雪亮工程”走在全省前列，已接入7720路一类监控视频、4000路二、三类监控视频，联通了视联网，具备省、市、县、乡视频会议功能。市大数据局与阿里巴巴合作开发的智慧政务、智慧停车等16个集成建设项目，获2019—2020年度数字政府建设卓越实践奖。高平市以数字政府建设为支撑，打造出县域社会治理“高平新样本”。城区实行全科网格管理，划分网格682个，为每个网格落实了每年6000元的绩效补贴，提高了网格员的职业认同感和幸福感，有效提升了社会治理的精细化水平。在心治方面，泽州县实施心理服务体系建设示范工程，加强心理疏导和危机干预工作，实现一般人员不脱节、重点人员不失控两个确保，社会心理健康水平整体提高，社会治安案件连年下降。
二、我市市域社会治理现代化试点工作面临的问题和困难
我市在试点工作中激发了活力，取得明显进展，但在实践中也存在一些问题和困难:
1.党建引领有待加强。有的党组织党建理念和工作方式陈旧，不适应从管理到治理的转变，创新意识不强;有的弱化、虚化、边缘化，领导作用发挥不充分;有的工作机制不适应治理需要，街道社区和农村统筹协调能力弱，共治共建未形成常态;有的工作行政化、停滞化、务虚化倾向严重，创建积极性不高，内生动力不强。
2.治理主体参与不够。政府职能部门民主决策不够到位，依法行政仍有差距，提供的公共产品不适应群众日益增长的美好生活需要。行业监管存在失位缺位现象，齐抓共管矛盾风险机制未形成常态;群团组织维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪的制度化渠道仍需进一步拓宽，助推社会治理现代化作用有待进一步发挥;全市1100多个社会组织整体上发育不健全，城乡基层生活服务类、公益慈善类、专业调处类、治安维稳类社会组织在社会治理中的协同作用不够明显;青年参与缺乏支持。基层社会治理制度滞后于青年日益增长的参与热情，还没有为青年参与社会治理开辟足够的空间，对青年参与社会治理支持力度还有待进一步增强。相关部门对青年公益社会组织政策扶持力度不大，在经费保障、业务培训、孵化支持、联系对接等方面缺少有效举措;互联网时代群众工作机制不完善，尚未建成平行、互动、多样的群众参与网络平台，网络问政刚刚起步。如何有效引导各界人士发挥自身优势参与社会治理，也成为当前面临的新情况新问题。
3.多元解纷尚未形成。思想认识存在偏差。社会普遍关心、支持、参与矛盾纠纷多元化解的氛围不浓，参与化解矛盾纠纷的志愿者占人口比重较低，“多一事不如少一事，事不关己，高高挂起”“信访不信法”的社会心态依然存在;政策法规不够完善。各部门在矛盾纠纷多元化解中的定位和职责散见于各级各类文件中，纠纷解决的工作机制、程序设置及资源配置等具体规定多是基于各县(市、区)实践经验的总结，针对多元纠纷化解途径、化解流程、法律效力的确认、组织保障等缺乏具体的法律依据;调解工作发展不均衡。司法调解发展迅速且相对规范，行政调解较为被动且实效不强，人民调解专业化程度有待提升，社会组织调解尚在探索起步中。特别需要引起重视的是，人民调解员绝大多数都是兼职的，整体年龄偏大，政策法律素质不高，工资待遇低，人员流失现象明显。调解经费保障落实难，有预算无经费的情况普遍存在;人案矛盾非常突出。全市法院员额法官人均结案173件，阳城法院人均结案276件，反映出诉前调解还有很大空间。潜在矛盾风险还很突出。我市房地产领域的违规预售和延迟交房风险、金融领域的非法集资风险处在集中爆发期，受疫情影响部分中小企业经营困难，信访积案化解困难等等。这些都需要我们站在更高层面完善多元解纷机制，提前布局解决问题。
4.信息共享还有差距。多年来，相关部门都建有平台，但基础数据信息共享共用难、相互流转难，存在“信息孤岛”“数据壁垒”“各自为政”现象，缺乏统一规划、联动协作，信息平台作用难以充分发挥。如市法院加强诉讼服务中心建设，探索开展诉调对接和繁简分流工作。市检察院依托“12309”检察服务平台提供“一站式”服务。市公安系统正在推广建立“立体化信息化治理防控平台、智慧大脑、晋治安APP、掌上派出所”为主的信息化大数据平台。司法系统建有统一的指挥平台。市大数据局也建立了“一站式”综合服务平台。但这些平台未执行统一标准，数据资源共享体系不完善，社会治理有关数据跨部门、跨区域共同维护和利用存在困难。在网格化管理中，许多诉求和问题上报到街道或县级指挥中心后，因为事权问题无法及时处置，而指挥中心又无法联动相关职能部门，导致事件流转不畅通、群众不满意。
5.保障机制仍需完善。在调研中，通过对社会治理组织体系、社会治理能力建设、社会治理配套设施、社会治理保障举措指标的分析，反映最为强烈的是社会治理保障举措，最需要的是资金和人才。政府购买服务对社会组织参与社会治理、开展公共服务的支持，远远不能到位。市县两级财政紧张，费随事转的经费投入机制未有效建立，用于社会治理现代化试点的资金有限。市级财政2019年安排社会治安综合治理工作经费82.8万元，2020年安排专项经费85万元，要完成市域社会治理现代化行动计划所列项目还有很大困难。从对社区的支持力度看，城区财政每年列专项经费，而其他县相对较差。在社会资金投入方面，由于相关支持政策不完善，目前社会力量参与社区和农村服务严重不足。基层自身“造血”功能更是低下。人才制约较为突出。我市注册志愿服务组织2000余个，志愿者35万余人，我市也为所有在职党员颁发了《在职党员进社区报到证》。但这两支队伍主要是在创文中组建的，如何以常态方式参与市域社会治理现代化，需要从组织和制度上进一步完善。社区和农村骨干人才队伍选、育、管、用“成长链”不健全，特别是党组织书记人难选、人难留问题突出。普遍面临工作人员不足，很难抽出专人开展工作，加之薪酬待遇、职业发展所限，社会工作者青黄不接。
三、推进我市市域社会治理现代化试点工作的意见建议
为推进我市市域社会治理现代化试点工作，探索具有晋城特色、时代特征的市域社会治理新模式，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的市域社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的市域社会治理共同体，提出以下意见建议。
(一)坚持党的统一领导，探索市域社会治理现代化新路子。一要抢抓机遇、乘势而上，锚定目标、先行先试。以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会精神，以试点建设为牵引，以防范化解市域重大风险为着力点，以增强市民获得感、幸福感、安全感为落脚点，坚持统一性与创造性相结合、试点目标与阶段性目标相统一、规定动作与自选动作相衔接，解放思想，大胆探索，使市域社会治理更好体现试点要求和晋城特色;二要按照市委党建“四句话”要求，发挥党组织的引领作用，厚植市域社会治理优势。打破思想观念、行政级别、行业分割籓篱，统筹兼顾不同部门、不同行业、不同群体之间的利益关系，把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来，形成治理合力;三要以良好政治生态优化市域社会治理环境。推进扫黑除恶专项斗争、“三零”单位创建等重点工作，不断促进政治生态、社会生态山清水秀;四要创新党建模式，增强市域社会治理活力。在党建引领方面，推进三级党群服务中心建设，包括县级党群服务中心、街道社区商圈楼宇党群服务中心、党群服务驿站，构建“15分钟党建服务圈”，打通最后“一公里”，把党群服务中心打造成基层党建引领社会治理的主阵地。在街道社区，推行街道“大工委”、社区“大党委”和兼职委员制。开展“街道吹哨、部门报到”和“在职党员到社区报到”参与社会治理活动。在乡镇农村，推进“村村联建、村企联建、产业联建、城乡联建”大党建格局，构建自治、法治、德治“三治融合”的村级治理体系。
(二)完善体制机制建设，构建市域社会治理共同体。一要健全党委总揽全局、协调各方领导机制，完善政府社会治理考核问责机制。以人为本，解决好群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义和发展短板等问题，集中做好基础性、普惠性民生工作，不断提高公共服务能力，为民谋划、为民办事、为民解忧，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感;二要坚持发展新时代“枫桥经验”。关口前移、重心下移，牢牢抓住基层基础这一本源，把更多资源、服务、管理下沉到基层，明确乡镇推动社会治理具体任务，最大限度将各类社会矛盾解决在基层和萌芽状态，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。广泛开展行业依法治理，加强全过程监管，健全社会矛盾排查预警机制，重点对道路交通、劳动争议、婚姻家庭、土地、房地产开发经营、物业管理、旅游、医疗等纠纷多发领域进行排查，及时发现不稳定风险隐患;三要完善公众参与机制。推动民主协商广泛、多层、制度化发展，实现“民事民议、民事民办、民事民管”。完善党建带群建制度机制，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，广泛动员组织群众投身市域社会治理实践。发挥基层社会组织的独特作用，通过政府购买服务，建立健全激励补偿机制，鼓励社会组织积极依法参与社会治理。支持行业协会商会类社会组织发展，让社会组织的微治理释放出大能量。还要发挥青年日益增长的参与积极性，为他们充分参与社会治理开辟足够空间。发挥律师在协调解决社会矛盾、保护群众合法权益等方面的作用。发挥新媒体网络人士在传达公共意见和利益诉求、传播正能量等方面的作用;四要坚持晋城的事大家想、大家说、大家干，开展美好社区、美好乡村示范创建活动。及时总结、广泛宣传基层社会治理的做法和经验，以示范创建带动社会治理现代化，以先行先试带动各地普遍创新，形成争创一流的良好氛围。开展电视问政和网络问政。加大群众意见在社会治理绩效考评中的权重，让人民群众成为市域社会治理的最终评判者。
(三)建设多元解纷平台，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。一要充分认识多元解纷在维护社会和谐稳定中的基础性作用。广泛宣传多元解纷的典型案例和特点优势，让人民群众切身感受到非诉讼方式调解的便捷、高效和低成本，提高群众认可度;二要完善政策规定，进一步明确党委政府、司法机关、基层组织及社会组织、行业协会等纠纷化解主体的职责任务。对多元解纷的资源配置、途径渠道、程序设置、法律效力的确认、组织保障，以及多元主体参与调解的渠道、不同调解类型的衔接配合等作出总体设计。探索引入市场化运营模式，将调解、仲裁、公证等多元解纷服务纳入政府采购目录，加大政府购买社会服务力度。重视引入“两代表一委员”、心理专家、社区工作者、社会志愿者等力量参与解纷工作;三要建立统一的“矛盾纠纷多元化解”平台，推动地区、部门之间技术兼容、信息互通和资源共享。探索提供线上咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等专业服务。当前应以各县(市、区)为主体，推动综治中心、网格化服务管理中心、信访接待中心、公共法律服务中心融合，建设集受理接待、协同指挥、分流转办、调处化解、司法确认、跟踪督办为一体的“一站式”矛盾纠纷调解中心，“一个窗口”受理群众提出的各类纠纷化解诉求。采取常驻、轮驻、随叫随驻相结合的方式，安排或引导政法部门、行政部门、行业性专业性调解组织、法律咨询、心理服务、仲裁、鉴定、公证、评估、保险等调解主体和社会力量入驻中心。建立受理窗口与入驻部门协调对接机制，对有非诉讼方式调解意愿和可能的矛盾纠纷，依据纠纷性质分流至不同调解组织和主体予以化解。对调解成功的矛盾纠纷，及时出具调解协议书，如有必要可引导当事人依法申请司法确认，提高调解协议履约率。对调解不成或不适合调解的矛盾，导入仲裁或诉讼程序，构建闭环化解流程，做到一揽子调处、全链条解决。
一、流域循环经济的内涵
流域循环经济是以整个流域为载体，将循环经济、区域经济、生态经济学等的基本理念贯穿于生产、流通、消费等环节，统筹流域内不同产业、不同区域内资源、环境协调发展的一种循环经济新模式。流域循环经济是一种新的循环经济形态，环境指标是衡量其发展好坏的重要指标，因此发展流域循环经济不仅要考虑流域内的经济效益，更要保证环境效益。
流域经济作为区域经济的一个特殊分支，其可持续发展问题不仅关系到流域内各区域的经济能否可持续发展，而且关系到流域所在的更大范围的区域乃至整个国民经济能否可持续发展。因此，要将循环经济的发展理念贯穿到整个区域经济发展、城乡建设和产品生产过程当中；鼓励企业实行清洁生产和工业用水的循环利用，引导高能耗、高污染的企业加大技术改造力度，促进企业节能、减排、降耗、增效，按照资源高效利用、废物循环利用的要求，发展节水型工业开展跨区域的循环经济试点；探索循环经济产业链和共生产业群模式，促进资源的最优配置和污染物产生的最减量化；最大可能的延长产业链，提高产品的科技含量。这些措施能够使流域内的资源得到最优配置，生态环境得到最大程度的保护，是发展流域循环经济的出路。
二、湘江流域循环经济的发展
1．产业层面湘江流域循环经济的发展。湘江流域是湖南“两型社会”建设成果的显示器，包括“两型”产业、战略性新兴产业在内的新兴产业应当取代传统产业，成为湘江流域甚至是湖南的标志性经济成分。湘江的污染史其实也是湘江流域的产业发展史，经济问题是主要问题，如果不解决产业转型问题，湘江治污是很难彻底完成的。
为实现湘江流域社会经济的可持续发展，2011年8月底，省委、省政府正式下发《关于加快培育发展战略性新兴产业的决定》，提出将先进装备制造、新材料、文化创意、生物、新能源、信息、节能环保等七大产业将作为战略性新兴产业予以重点培育和发展。湘江流域成为湖南发展战略性新兴产业的“主战场”。针对流域内环境污染比较严重的问题，以资源循环为主线，对产业结构进行战略性调整，积极构建符合“两型”产业体系，以减少社会经济发展带来的生态环境的破坏。
建立循环经济试验区，推行清洁生产是必不可少的，一个成功的循环经济试验区必然能带动流域循环经济的发展，为周围地区起到模范带头作用。但是试点区的选择应当具有代表性，具有自己的特色。其中，清水塘循环经济工业园2007年成为全国发展循环经济第二批试点园区，2008年，获批成为长株潭城市群“资源节约型和环境友好型”社会建设综合配套改革试验区率先启动的五个示范区之一。清水塘循环经济工业园被列为湖南省“十二五”节能环保产业园区，也是“十二五”期间湖南省重点扶助的战略性新兴产业园区。2009年湘潭市湘江湾循环经济试验区实施方案在北京通过专家评审，由于湘江污染是系统性污染，污染结构与关系发生了新的变化，下游的生态环境对上游的生态环境产生逆向影响。因此，从湘潭湘江湾区域的城市产业功能布局、产业转型发展、流域土地、区域循环经济体系建设等方面重点研究，重视污染物源头治理并逐步有效保护湘江湾周边的生态环境，推动湘潭工业体系的转型与发展，并以此促进长株潭城市群发展和湘潭“两型”社会建设。
2．治理层面流域循环经济的发展。湘江治理是湘江流域循环经济发展的重要内容。湘江流域无论是经济还是人口，都是湖南主要的承载区域，其可持续发展能力直接关系到全省经济社会发展的可持续性，湘江流域循环经济发展成功与否事关长株潭“两型社会”建设的大局。随着湘江流域社会经济的高速发展，湘江的污染也日益严重。2009年，湘江频繁爆发的重金属污染事件，使其成为舆论眼中“最沉重的河流”。
为大力推进湘江流域循环经济的发展、治理湘江，国家以及省委、省政府都积极的采取行动，出台了一系列的政策和措施用以治理湘江，如《湖南湘江流域水污染防治条例》、《湘江流域水污染综合治理实施方案》等。湖南省已经将湘江重金属污染治理列入“十二五”发展的规划之中。但这些政策局限于地方层面，而2011年3月，国务院批复的《湘江流域重金属污染治理实施方案》，将湘江治理提升到国家层面。这是至今为止，全国第一个获国务院批准的区域性重金属污染治理试点方案。
在以政府为主导，积极推进长株潭城市群“资源节约型和环境友好型”社会建设综合配套改革试验区建设以及大力发展流域循环经济的背景下，湘江治理得到社会各界的广泛关注和支持，湘江治理也取得了不错的成绩，湘江水污染得到有效治理，流域内生态环境也得到明显的改善。
三、湘江流域循环经济发展的对策建议
在国家及省委、省政府以及社会各界的关注下，在长株潭建设“两型社会”的背景的推动下，湘江流域循环经济的发展取得了不错的成绩。但也存在着不足，根据湘江流域自身的情况，我们认为应当从如下几个方面着手，加快湘江流域循环经济发展的步伐。
1．加强流域内各城市的合作。由于河流自身的特点，造成了水质污染和水量控制的单向性，最终导致了上游污染下游受害的局面。如果仅仅是一个地区实行流域环境保护措施，使得该区域内流域环境得到改善，而上游或下游的城市却并不行动，这就会导致这个区域的情况继续恶化。因此湘江流域循环经济的发展不能仅仅依靠一个或几个城市，而是要重视流域内各城市之间的合作，建立统一的流域管理机构，对流域内各区域进行统一、有效的管理。
2．强化流域内企业社会责任的构建。在传统的观念中，企业是单纯的经济利益追求者。在当今社会，人类社会与自然的矛盾日益尖锐，人们不得不慎重处理人与自然环境的关系问题。我们甚至认为，湘江流域迅速掀起履行企业社会责任的高潮，其成效和影响不亚于大量的污染治理投资。因此要将加强企业社会责任的构建作为湘江流域发展循环经济过程中相当重要的一个环节。
国家治理的过程，就在于充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现国家治理的预期目标。国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有四条：一是民主化。人民成为国家政权的所有者，能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是法治化。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行；国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束；规则和程序之治要代替人治。三是文明化。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“寓管理于服务之中”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。四是科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。
一、中国治理创新100佳经验课题调查意义与过程
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。它表明我们党对社会发展规律有了更新的认识，这个新概括新论断，对中国未来的政治发展，乃至整个社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论和现实意义。
缘起：全面深化改革的突破口
中国治理创新经验，是理论与实践相统一的中国特色社会主义生动实践，主要是指各行业各组织在推进国家治理体系和治理能力现代化中的创新做法、创新案例、创新成果。
首届中国治理创新100佳经验（优秀成果）大型课题调查，就是要调查寻找那些具有创新性、科学性、有效性、普适性及具有一定影响力的创新举措、创新做法，通过挖掘、总结遍布全国的大量治理创新鲜活经验，使其上升到理论的高度，从而使其具有时代性和普适性，为整个国家现代治理体系的构建和治理能力现代化提供可供借鉴的经验蓝本和实践支撑，为进一步推动中国的全面深化改革提供了有益养料。
时代意义：实现“第五个现代化”
（一）学习贯彻十八届三中全会精神的重要载体，为国家治理体系和治理能力现代化、三个自信提供实践支撑
十八届三中全会《决定》强调：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”；“必须坚持一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理创新100佳经验课题调查是深入学习贯彻十八届三中全会精神的重要活动、重要载体，有助于深化学习贯彻十八届三中全会精神。
（二）推进实践，推动发展，为全面深化改革提供案例榜样
当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，必须最大限度集中全党全社会智慧，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。通过对治理创新100佳优秀成果的总结、梳理和评点，推进实践探索，推动科学发展，为深化改革提供有效的案例榜样、做法借鉴。
（三）发现价值，创造价值，为地方创新提供智慧参考
这是一次发现价值、创造价值的调查活动。通过梳理、总结过去一年度各行业各领域的治理创新探索，通过各领域权威专家总结与提炼实践创新中的规律性认识，并上升到理论层面，为地方创新与科学发展提供智慧参考，有力推进理论和实践的创新和发展。
（四）中国风格，中国气派，为实现中国梦集聚宝贵财富
中国风格、中国气派的治理创新实践是支撑中华民族伟大复兴的中国梦的基石，正是各行各业具体生动的创新探索，才汇聚成了中国特色社会主义的伟大事业。梳理出具有创新性、科学性、有效性、普适性的典型经验，必将成为中国特色社会主义发展史上的宝贵财富。
治理创新100佳经验的阶段及过程
为深入贯彻十八届三中全会精神，中国治理创新100佳经验课题调查由人民日报社人民论坛杂志社、国家治理周刊、人民论坛网组织发起，20余家研究机构与高校提供学术支持或学术合作，100余位各领域权威专家参与评审。经过推荐自荐、网络调查、专家评审等几个阶段，历时近8个月，确定了最后结果。
（一）筹备。成立中国治理创新100佳经验大型调查课题组，由人民日报社人民论坛杂志社总编辑贾立政任课题组组长，课题组成员一部分由人民论坛采编与研究部门骨干力量组成，另一部分为邀请的各领域10余位知名专家。课题组通过深入学习研读十八届三中全会《决定》等相关文件，多次研讨，确立课题调查方案，参考《决定》结构与社会热点，具体分为党建创新、政府创新、县域治理、国企改革、社会治理、民生发展、公益慈善、文化发展、生态文明、新农村建设十个领域展开。（2013年11月-12月）
（二）推荐。分为专家推荐、合作单位推荐、媒体推荐、单位自荐四种方式。课题组共整理、收集到了全国各行业各领域相关单位与组织提交的1200多篇经验材料。为了使推荐材料更具典型性、科学性，课题组在进行调查的十个领域分别邀请2家以上研究机构进行学术合作或学术支持，并邀请该领域10位以上专家进行评审与指导。（2014年1月-3月）
（三）网上调查。课题组对推荐材料进行审核、梳理，根据创新性、科学性、有效性、普适性、影响力等考察指标，从1200家推荐单位中初选出200余家进行网络调查，分别在人民论坛网、人民网、腾讯网上进行网络投票，网友投票于4月15日24时结束。（2014年3月15日-4月15日）
（四）专家评审。一，把参与网络调查的候选经验分领域邀请专家进行评审，发出评审问卷120份，回收有效评审问卷103份；二，邀请各领域专家代表召开“中国治理创新100佳调查成果专家评议会”， 力求使评审结果更加客观、公正、权威。（2014年4月16日-6月25日）
（五）成果公布。专家评审占权重70%，网络调查占权重30%；每个领域加权得分最高的前10名为治理创新100佳经验，调查成果在首届国家治理高峰论坛上公布。（2014年6月26日）
二、中国治理创新评价指标
中国治理创新100佳经验调查以创新性、科学性、有效性、普适性、影响力为主要参考指标，每个指标均占部分权重。调查领域参考十八届三中全会《决定》结构，并结合当前改革中的热点难点问题，具体从党建创新、政府创新、县域治理、国企改革、社会治理、民生发展、公益慈善、文化发展、生态文明、新农村建设十个领域展开。
（一）样本来源
本次治理创新100佳经验大型课题调查的样本选择严格遵照评价指标，从全国1200个地方经验中，按照30%专家推荐，30%合作单位推荐，15%媒体推荐，25%单位自荐的比例，实现了样本选择的广泛性和科学精密性的统一。
（二）评价指标
中国治理创新100佳经验评价指标，是课题组通过对国内外治理能力经验和实践的总结，对中国治理体系现代化的梳理，对地方基层实践的理论提升，对未来发展展望基础上构建而成的科学的评价标准。五项指标的设定切中了中国治理创新经验的核心要素，为各领域的研究提供了评价基准，是本次治理创新100佳经验大型课题调查的系统总结和重要成果。
（三）中国治理创新100佳经验分值计算
网络得票评分具体计算方法为：设定该领域网络得票最高的案例得分为100，其他案例得票数与最高案例得票数的比率乘以100为该案例网络得票评分。
专家得票评分具体计算方法为：评审专家对每个案例的创新性、科学性、有效性、普适性、影响力5个指标进行评分，每个指标为0-20分，5项相加得分为一位专家评分；一个案例专家评分总和除以参与评审专家人数得出该案例最终专家得票评分。
每个案例最终得分计算方法为：网络得票评分占权重30%；专家得票评分占权重70%，加权得分之和为最终得分，每个领域十佳经验按照最终得分高低进行排列。（详见100佳经验排名表）
三、中国治理创新100佳经验分析
中国治理创新100佳经验，集合了中国改革的热点前沿领域，体现了各行业各领域在推进国家治理体系和治理能力现代化中的创新做法、创新案例、创新成果。经过网友投票和专家评审，其成果展现了中国治理创新的前沿探索，具有较高的实践和理论参考价值。
地域分布广泛，沿海地区仍然占据主流
本次治理创新100佳经验案例的地域分布广泛，66%（66个）的案例来自经济发达的东部地区，另有21%（21个）的案例来自经济较发达的中部地区，剩下的13%（13个）则来自于经济欠发达的西部地区（如图1）。本次100佳经验成果虽然资料较为翔实，社会影响力广泛，但并没有囊括全国所有治理创新作出成果的单位或组织，因而不能据现有的地域分布情况得出结论：东部地区的治理创新比中西部地区更为活跃。然而从另一个意义上来看，根据这次选取的具有一定广泛地域性的样本案例，我们可以试着得出：治理创新100佳经验样本案例的地域分布较为广泛，并没有完全拘泥于东中西三个区域的划分，而是综合考虑了各方面因素确定的；另一个结论则是，沿海地区在治理创新层面的实践经验仍然占据主流，经济欠发达的中西部地区则相对处于治理创新实践的后发阶段。
治理创新100佳经验成果中，县域项目占46%，农村一级项目占15%，城市项目占39%（如表1）。结合我国近年来的国家发展态势，可以看出：作为国家治理的经验来源，县域发展是其中的重中之重，作为最小基准单位的乡村，其经验的参考价值也一步步得到提升；然而另一方面我们也可以看出，城市作为未来发展的主动力，在治理创新的有效性和科学性上仍然需要得到进一步的提高。100佳样本案例，突出中国治理中的东部区域的县域治理，抓住国家治理的核心命脉，即以东部经济发达区域的县域治理创新经验样本覆盖全国范围，从而实现以县域为基础，上下延伸到城市和农村的治理现代化之路。
大数据优势凸显，数据创新能力增强
大数据如何更好地服务国家治理创新也成为当今时代必须要思考的一个话题。本次治理创新100佳大型课题调查也将大数据技术的创新应用吸纳到了本次活动之中，并提取到了大量鲜活的基层案例经验。据统计，本次调查中，有5%的案例融合进了数据创新的经验蓝本，为我们展示了未来大数据可能为国家治理带来的积极作用。从这个意义上说，本次活动也开启了大数据进入国家治理领域的先河，为国家治理创新研究开辟了一条新的道路。
本次参与调查的成都市温江区涌泉街道：探索“数字涌泉”基层社会管理创新模式即为大数据应用到社会治理的典型案例。涌泉街道通过利用大数据的梳理采集功能，实现了粗放管理向精细服务转变、被动管理向主动服务转变、分散管理向集成服务转变、突击管理向长效服务转变，从而形成社区服务长效机制，为国家的社会治理提供了一个充满生机活力的模本。
当然，一方面由于本次活动不能涵盖所有的有关大数据应用到国家治理层面的案例，另一方面也由于中国大数据的发展研究相较于国外成熟国家仍处于低级阶段，因而大数据应用到国家治理的优势还没有得到完全的展现。但是从本次治理创新100佳大型课题调查中显示，大数据对于国家治理创新的作用已经开始凸显，未来也必将成为我国探索国家治理理论和实践的一个重要的突破口。我们有理由相信，国家治理层面的数据创新一定会有一个广阔的前景。
基层创新实践突出，理论总结有待提升
治理创新100佳经验调查中的100个基层样本案例均具有相当程度的创新性、科学性和有效性，符合中国国家治理的前进方向和全面深化改革的运行轨迹。100个生动的案例，凝结了全国100多个基层组织创新实践的智慧结晶，是中国改革开放实践和国家治理创新的优秀成果。然而，由于理论总结的匮乏，这些生动的创新实践经验不能上升到科研理论层面，从而使得改革创新的经验得不到更为广泛和深度的传播，对于国家治理现代化体系的构建形成了巨大的阻碍。
据统计，本次100佳经典案例样本，有87%仅限于本地方、本区域的浅层次发展，经验转化率不足20%；13%的基层创新实践也仅能够做到一定范围的辐射，没有起到经验的普适性传播。以政府创新十佳经验为例，其中有7个基层创新实践仅限于本区域的应用，2个辐射到近邻的县级政府，只有1个成果走出了市一级的行政区域限制。综合考察各个方面的原因，我们得出结论：基层创新实践转化率低的一个重要原因就在于基层创新实践的理论总结严重不足，理论的深度研究不到位，从而制约了优秀基层创新实践的影响力、传播力。
实践一经得到理论的升华，其有效性和影响力就能够呈几何倍数的增长。在我国全面深化改革和构建国家治理现代化体系进行时的阶段，尤其要注重理论研究的总结和深入，没有理论支撑的实践就是没有灵魂的躯壳，不可能实现更为深层次的发展和创新。本次治理创新100佳大型课题调查的一个重要目的就是要通过对基层鲜活的实践创新经验的总结，从而提取国家治理的最前沿理论，为下一阶段的全面深化改革和实现治理能力现代化提供有力的理论武器。也只有这样，治理创新100佳课题调查才能有生命力，才能为促进全面深化改革贡献应有的力量；同时，也只有通过理论总结和理论创新，才能最终推动基层组织的进一步创新和发展。
中国风格、中国气派初步形成
本次治理创新100选取的样本案例均是我国地方基层单位和组织的典型经验，代表了中国探索国家治理道路的伟大成果。其中，87%的样本案例都是各基层地方组织首创的治理经验和治理模式，10%的样本案例是融合了其他地方的创新实践并进行了改进和完善，形成自己独特模式的创新经验，剩下的3%则是沿海开放城市在借鉴吸收了国外先进治理经验的基础上，结合本地区、本组织的特色形成的具有鲜明基层特征的经验模式。这也从一定程度上反映了我国创新实践的现状，即努力发掘自身优势，从而形成具有中国特色、中国风格、中国气派的创新发展模式。然而，就未来发展而言，仅仅依靠自身的努力是不够的，必须要顺应全球化的浪潮，积极借鉴国内外所有的理论成果和实践经验，只有这样改革开放的红利才能真正得到释放。
如前所述，沿海城市借鉴吸收国外先进理念和成功经验清楚地反映了未来中国改革开放的走向，即吸收一切有益于中国发展和治理能力提升的先进成果。就国家治理层面而言，国外的一些经验如发挥社会组织在国家治理中的作用、服务型政府的建设都为我国的治理创新提供了可供参考的蓝本。本次100佳课题调查结果显示，我国在吸收国外先进理念和经验方面还存在着较多不足，国外经验成功转化为国内实践的案例也非常缺乏，这就需要我们深入研究国外的先进理论和治理经验，从而真正为构建国家现代治理体系提供丰富的养料。
聚散效应提升明显
治理创新100佳经验大型调查研究效果明显，到目前为止超过300家基层政府和社会组织对相关领域的经验进行了咨询和了解，初步实现基层治理创新经验的“光圈式”辐射，聚散效应提升明显。但是这不能遮蔽现实中基层经验传播路径单一的窘境，严重阻碍了基层治理创新经验的“聚散效应”（地方经验的集群优势和扩散吸收能力）。
据统计，现阶段我国基层治理创新经验的传播路径大致有三种方式：调研考察、媒体传播、合作传播。针对本次治理创新100佳经验活动来看（如图2），其中调研考察占据主流，大致占据47%，媒体宣传大致占据41%，合作传播大致占据10%，其他传播方式大约为2%。基层治理创新经验的传播方式较为单调，这严重阻碍了基层组织在治理创新过程中的“聚散效应”，为治理能力现代化的实现增添了难度。
本次治理创新100佳经验大型课题调查为各基层组织的治理创新经验交流提供了一个较为广阔的平台和理论经验集散地，一定程度上扩大了治理创新100佳经验的影响力和辐射力。
四、中国治理创新100佳经验的热点主题
国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。本次治理创新100佳经验大型课题调查就是为了收集国家治理的有关的基层经验，为国家治理体系构建和治理能力提升提供可借鉴的经验和理论支点，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
治理创新的基本理论研究
20世纪 90 年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”一词新的含义，其涵盖的范围已远远超出了传统的经典意义。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念；“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，其基本内涵也在与“统治”的比较中得到深化和确证。根据治理理论学者格里・斯托克的概括，到目前为止，对“治理”的理解共有五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。
现代国家治理体系构建与县域发展研究
“郡县治，天下安”，中国国家治理的主要议题集中在县域治理，如果把县治理好，把乡村治理好，中国的面貌必将焕然一新。县域治理作为国家治理的基础单位，具有了乡村和城市不具有的优势和功能。由于乡村受传统观念和社会资源限制，创新的动能缺乏，因而不能长期有效地作为国家治理的参考标准；而城市治理从概念上说更加接近国家治理，但是由于中国城市的长期畸形发展，造成的社会弊端和社会矛盾较多，治理创新改革的阻力较强，同时难度也更大，因而选择县域治理作为现代国家治理体系构建的突破口也就成为了合适的选择。
本次治理创新100佳经验大型课题调查将目光主要聚焦到县级行政单位的治理创新上来。从100佳典型的样本案例分析可以看出，占据83%的县域治理创新已经成为探索国家治理现代化之路的主力军，而其中大量鲜活的治理创新案例也说明在县域一级的行政单位中所蕴藏的创新动因和治理需要。100佳课题研究的十个领域涵盖了县域治理的方方面面，为国家构建现代治理体系提供了全面的实践经验和理论参考，同时也为治理能力现代化提供了可供借鉴的细则和标准。
基层治理创新的动因研究
基层治理的动因研究探讨的是基层组织作为治理创新主题在国家治理创新中扮演的具体角色和动力机制问题。基层治理创新之所以成为一种必然，根源在于其动力因素，而基层组织治理创新的动因不同又决定着基层创新的内容、形式和持续性上的差别。
治理创新100佳经验的活动选取的大量的样本案例说明了基层组织并不缺少创新的愿望和能力。据统计，基层组织创新的动因多种多样，有为绩效考量的、有为社会制度变迁和利益诉求带动的，有被上级机关推动的，有来自人民群众的压力和自身责任感开启的。总体而言，基层治理创新的动因可以概括为一下几个方面：
1.市场型动因。这是指基层组织对于治理创新到来的预期净收益的诉求。制度经济学的研究普遍认为：“如果组织或操作一个新的制度安排的成本小于其潜在制度收益，就可以发生制度创新。”在市场经济蓬勃发展的今天，竞争成为不可避免的结果，如何在为发展的同时获得预期的净收入就成为基层组织治理创新的根本动因。值得注意的是，这里的市场性动因是指良性的市场竞争而非其他竞争。
2.压力型动因。据治理创新100佳经验调查研究显示，有超过一半的基层治理创新是由于社会变迁、经济发展、社会矛盾和人民群众的上行压力造成的。基层创新的形式也印证了这一结论的正确性，即治理创新的目标是以解决实际工作中碰到的问题为主，在创新发起环节，基层组织自身的改革创新意识起到主要作用。
3.推动型动因。国家现代治理体系和治理能力现代化的战略提出从客观上促进了基层治理创新的步伐。毋庸置疑，现阶段的国家战略在客观上导致了基层组织的被动创新。由此，产生的一系列并没有产生积极作用的创新就导致了伪创新的出现，搞所谓的“形象工程”，而这是与基层组织治理创新的初衷大相径庭的。
本次治理创新100佳经验通过对基层组织治理创新动因的研究分析得出创新的真正动因在于市场化的改革，从而得出全面深化改革与国家现代治理体系构建的相辅相成关系，为我国国家现代治理体系的构建指明了方向。
（2014首届中国治理创新100佳经验大型调查课题组，执笔：陈阳波 焦杨）
2014首届中国治理创新100佳经验大型调查课题组（人民论坛）成员：
贾立政 陈阳波 魏爱云 马静 徐艳红 张潇爽 刘建 袁静 严俊 周素丽 方华明 杜凤娇 赵光菊 韩冰曦 王卓怡 焦杨 李金芳 张硕 常妍 王驰 王聿枫
智慧化是市（县）域社会治理理念升级的必然趋势。智慧社会是信息社会的高级形态，智慧化是社会治理的全新赋能。智慧化与智能化一字之差，体现了社会治理理念、制度、模式、手段的转型升级。市（县）域社会治理智慧化强调新技术对人的服务属性和对城市发展实际产生的治理效能，它代表着理念更精细、管理更高效、服务更周全、生活更安全、体验更人性的社会治理模式。
与智能化相比，智慧化侧重于以人为核心和目的，力求通过各种智能技术手段和信息集成等技术能力，对海量城市社会治理信息进行要素整合、主动感知、全面采集、数据积累、综合分析、快速反应、科学决策、精准施策，主动发现和思考社会治理精细化需求，进而提供更符合人全面发展需要的社会治理综合性解决方案。
这要求我们必须切实树立起智慧化和全周期管理意识，用好科技支撑的新钥匙和科技驱动的新动能，保障城市生命有机体运转过程的信息顺畅流通、动态全面掌握、预警预测精准、危机快速应对、经验及时总结，使制度和技术优势更好地转化为治理效能，使城市变得更聪明一些、更智慧一些。
智慧化是市（县）域社会治理手段革新的必然举措。智慧化意味着社会治理从低效率、粗放式、传统式向高效化、精准化、现代化迭代转型。为此，应当充分运用5G、人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网等新技术手段，打破数据壁垒和信息孤岛，用最领先理念、最先进技术、最前沿标准和最经济成本加快推进社会管理信息化平台建设，打造会思考的智慧大脑，搭建触感灵敏、互联智能、开放共享的城市细胞神经和毛细血管。
此外，还应当加强对市（县）域社会治理的基本目标、治理主体、治理对象、治理内容、核心环节的全面统筹和精细设计，推动数据收集、管理、存储、共享、分析、挖掘、预测、决策手段和能力升级，健全融合市政、交通、卫生、教育、环境、应急、就业、社保、养老等重点领域的综合型社会治理数据库，完善城市民生服务智慧应用综合平台，加快智慧城市基础设施建设等，真正用智慧化手段把准城市脉搏、激发城市潜力、推动城市善治，构建起系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、智慧治理的五维社会治理模式。
智慧化是打造社会治理新格局的必由之路。智慧化作为基于新技术的治理模式，可以为打造共建共治共享的社会治理格局提供具体载体和实现路径。
首先，智慧化治理可以通过信息技术和数字空间有效推动智慧互联、重心下沉、资源融合、全民参与、一体协作，使每个群众都能成为治理数据提供者、治理议题发起者、治理问题监督者、治理决策建议者、治理过程参与者。党wzf可以通过高效便捷的方式了解基层利益诉求和意见建议，人民群众可以通过多元化渠道依法参与城市治理，有助于形成以新技术为支撑、以协商为基调、以融合参与为特色的党群互动、政社共治、政企联动的自贸港市域社会治理新生态。
其次，智慧化治理可以通过移动互联、物联网等手段将社区管理者、社会组织、居民等自治主体组织动员起来，将物业管理、疾病防控、环境监测、风险排查、矛盾化解等信息融合进入社区智慧平台，建立集线上政务、线上调解等功能于一体的智慧社区综合信息服务平台，引导社区居民通过智慧平台密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，夯实群众自治和群防群治等治理优势，构建智慧社区新模式。
智慧化是增进人民福祉的必然选择。人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，坚持以人民为中心是自贸港社会治理创新的根本立场。应当把人民需求作为智慧化的出发点和落脚点，把人民满意度作为检验智慧化成效的核心标准。
当前，人民群众的、法治、公平、正义、安全、环境等需求日益增长，推动市（县）域社会治理智慧化的第一要务就是通过建设更符合人民需求的聪明智慧城市，使人民群众得以更好地感受城市温度、参与城市治理、享受城市服务、共享城市红利，不断提升获得感、幸福感、安全感。
[关键字]河长制；水环境；流域生态治理
随着经济增长和工业化的持续推进，我国水污染防治和水资源保护一直面临着严峻形势。为治理水污染，我国从水资源保护到废水处理均作了诸多制度设计，投入了大量资金，然而由于管理碎片化和机构间协同失灵问题的存在，流域环境治理效果欠佳，促使人们认识到传统的单一部门和工程措施在治水理念上的不足①。在2007年太湖爆发蓝藻后，由无锡市首创并率先在江苏省推广实施的河长制，被认为是在严峻的水污染形势下对水环境行政治理模式的创新。由于较好地解决了部门协同的效率与责任难题，河长制的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善。鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求2018年底前在全国范围内建立和实施河长制。从2015年开始，江西省全面实施河长制；2017年3月，江西省通过《江西省全面推行河长制工作方案（修订）》以及《关于以推进流域生态综合治理为抓手打造河长制升级版的指导意见》，提出打造河长制升级版。中央在全国全面推进河长制以及江西省打造河长制在地方流域生态治理中的升级版，开启了河长制在流域生态治理中实践探索和经验总结推广的新阶段。
在此背景下，系统回顾流域治理的国际实践探索模式与典型经验，全面梳理河长制在我国流域生态治理中的实践探索模式和主要政策管理经验，科学评价河长制在流域生态治理中的实施成效，准确分析河长制在实施中存在的主要问题，提出河长制在流域生态治理中的实践探索和经验总结研究的总体目标、研究方法、研究思路、研究重点和创新实现路径，具有重要的实践指导价值。
一、流域治理的国际实践探索与典型经验
流域是指地面水和地下水天然汇集的区域，水资源按流域构成一个统一体。每条河流都有自己的流域，一个大流域可以按照水系等级分成数个小流域，小流域又可以再分成更小的流域。流域是特殊的自然地理区域，同一流域往往流经多个不同的行政区，而一个行政区也可能包含多个不完整的流域。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源与水环境实施统一管理，已成为目前国内外公认的科学原则①。流域治理一般是指从流域整体利益出发，以政府为主导，社会协同、公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局②。从治理内容看，流域治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区和行业，内容十分广泛。
不少文献描述了国外流域治理的模式和经验。泰晤士河自19世纪工业革命开始后水质迅速恶化，成为世界上污染最早的河流之一。之后英国成立了治理专门委员会和泰晤士河水务局（公司），对泰晤士河流域进行统一规划与管理，治理过程中高度重视科学技术的作用，并辅之以充分的资金保障。法国成立了直接隶属环境部的流域管理办事机构――流域水管局，用于塞纳河流域的治理。日本政府在1972―1997年间对其国内最大淡水湖琵琶湖实施了综合开发计划和水质保护规划。为治理圣劳伦斯河，加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心，建立了由环境部牵头负责，多部门齐抓共管的管理体系，并积极鼓励社区群众参与流域水污染治理。1950年7月，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰在巴塞尔成立了“莱茵河防治污染国际委员会”（ICPR），先后签署了一系列莱茵河环保协议。早在1879年，美国就成立了密西西比河管理委员会这一高效集权的y一管理机构，统一负责密西西比河的污染整治工作③。对于田纳西河流域的治理，美国则成立了田纳西流域管理局，并于1993年通过了《田纳西流域管理局法》，确定田纳西河的流域管理体制④。发达国家流域治理对我国水污染防治工作的启示包括：制定全面的治理规划和统领全流域的法案，以完善流域治理体制，以及建立有效的资金和技术保障机制⑤。
陈坤将国外主要的流域治理模式分为直接管制模式、市场治理模式和协商治理模式三种⑥。罗会华则将国外流域水污染治理的三种模式分为：以美国、加拿大、澳大利亚为代表的行政区域分层治理和流域一体化治理相结合模式，以英、法等欧洲国家为代表的流域一体化治理模式，以及以日本为代表的多部门共同治理模式①。范兆轶和刘莉将国外流域水环境综合治理总结为三种典型的治理模式，即美国的集中治理模式、日本的分散模式和澳大利亚的集中―分散治理模式。借鉴国外的治理模式，范兆轶和刘莉认为，我国的流域水环境综合治理模式应该是部门间的综合治理、地域内的综合治理、内容上的综合治理和市场化的综合治理模式的相统一②。
我国水利部发展研究中心《完善水治理体制研究》课题组于2015年总结了美国、法国、意大利、澳大利亚、印度、巴西、墨西哥等国家流域管理机构的类型、主要职能及其与相关机构的关系后发现：流域管理机构在流域涉水事务协商和利益相关者参与中发挥着重要作用，流域治理趋势呈现出由单项的治理开发向综合治理开发发展，由被动治理向主动利用和管理水资源发展，由短期治理开发向长期战略性开发发展；同时，各国更加注重通过制定长期性的战略规划，实现对资源的综合开发和利用③。
二、河长制在流域生态治理中的实践模式和主要政策措施
（一）河长制的起源及其应用
2007年春夏之交，太湖爆发大面积蓝藻并引发供水危机。为实现对太湖流域水环境的长期有效治理，中共无锡市委、市政府自我加压，尝试在流域治理机制上进行创新，于当年8月颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、穑ぶ啤比面加强河（湖、库、荡、穑酆险治和管理的决定》，这份文件的出台被视为河长制的诞生。2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广河长制，之后江苏全省15条主要入湖河流全面实行双河长制，即每条河由省、市两级领导共同担任河长，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立市、县、镇、村的四级河长管理体系。随后，这一流域治理的地方创新迅速被其他省市效仿，成为环境保护和生态文明建设的热点。
2014年，时任水利部副部长的矫勇在国新办的一场新闻会上表示，鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，将向全国推广这一地方政府创新的经验。随后两年多，河长制在全国许多省市落地。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，到2018年年底前全面建立河长制。截至2016年10月，全国共有25个省（自治区、直辖市）进行了河长制探索，其中，北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南8个省（市）在全辖区范围内推行河长制，还有16个省（区、市）在部分市县或流域水系实行了河长制④。经过各地多年的实践，目前河长制的基本制度形态已经比较成熟，作为一种制度已经基本形成。
（二）各地实施河长制的主要实践探索模式和主要政策措施
河长制由无锡市首创，是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度。各地在实行河长制的实践模式和政策措施上大同小异。在组织形式上，均建立了省、市、县、乡四级河长体系（江西和浙江等省份实施省、市、县、乡、村五级河长制）。在实施河长制的大多数县级及以上行政区域成立河长制管理领导小组，一般由党政主要负责人担任组长，并设立办公室。省级层面设立总河长，由省级党委或政府主要负责人担任；河湖所在市、县、乡分级分段设立河长，即河流流经的各县、市政府主要领导或相关部门主要负责人担任地方层面的河长。牵头部门或人员有所不同：有的在水利部门，有的在环保部门，也有个别地区由政府分管领导牵头。担任河长的责任人既有党委、政府、人大、政协负责人，也有管理部门负责人；既有水利、环保等主要涉水部门负责人，也有发改、住建等其他相关部门负责人；既有主要领导，也有分管领导。各级河长负责组织领导相应水域的管理和保护工作，协调解决重大问题；对跨行政区域的水域明晰管理责任，协调上下游、左右岸，实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项①。这种由各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护的体制，具有责任明确、任务具体、考核刚性的特征②，解决了以往“各自为政、不相为谋”“九龙治水、群龙无首”的问题，增强了整治力度，提高了治理效率，一经诞生就显示出一定的优越性，被认为是破解当前我国水环境治理困局的制度创新③。
三、河长制在我国流域生态治理中的成效及主要问题
（一）河长制在流域生态治理中的成效及其主要影响因素
水环境问题牵涉I域众多，涉及生产与生活的方方面面。在我国，河长制的出现把地方党政领导推到了第一责任人的位置，表明了政府重视环保、强化责任的鲜明态度，其目的在于通过整合与调度各级行政力量，促进部门之间的协调合作，形成治河合力。不少地方通过实施河长制，掌握了主要河湖的基本情况，多数地区建立了“一河一档”，并制定了“一河一策”，加大了整治力度，初步建立了行政督察机制与社会监督机制。实践证明，河长制的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善。
2015年，太湖湖体水质由2007年的Ⅴ类稳定改善为Ⅳ类，富营养化水平由中度改善为轻度，河网水功能区水质持续改善，15条主要入湖河流年平均水质全部为Ⅳ类以上，全部消除Ⅴ类和劣Ⅴ类河流④。苏州市与淮安市的水环境治理工作分别于2008年和2009年推行河长制以来成效明显。基于河长制取得的成效，江苏省政府要求2013年全省727条省骨干河道建立河长制管护制度，2014年全省2000余条区域重要河道建立河长制管护制度，2015年全省全面建立县乡河道和村庄河塘河长制管护制度，到2020年实现全省河道管护现代化，构建“互联互通、引排顺畅、水清岸洁、生态良好”的现代河网水系⑤。天津市于2013年初实施河长制，至2013年底，全市纳管河道环境卫生达到优秀的河道长度由1338.5km增加到1616.2km，同比上升20.75%；全市河道劣V类水质的比例由85%下降到62%，水质总体实现好转⑥。贵州省三岔河流域自2010年实施河长制，5年来综合达标率提升了40.7%⑦。浙江省2015年完成黑臭河治理累计5106公里，钱塘江所有省控断面水质达到或优于Ⅲ类，浦阳江流域出境断面由此前的劣Ⅴ类改善为2014年Ⅳ类和2015年Ⅲ类。2016年1―9月，浙江省地表水省控断面中，Ⅲ类以上水质断面占77.4%，比2010年提升16.3个百分点，劣Ⅴ类占3.6%，比2010年减少了13.1个百分点①。江西省于2015年全面启动河长制，截至2016年底，江西全省地表水水质达标率稳定在80%以上，主要城市饮用水水源地水质达标率100%②。
有分析认为，河长制在改善水环境治理中的作用机理主要体现在以下三个方面：一是严格的追责效应，即通过明确的职责分工和严格的责任追究保障治水的权威性；二是有效的协同效应，即通过合理的资源配置和积极的协同作战保障治水的效率性；三是有力的执行效应，即通过科学的目标设计和有力的执行措施保障治水的有效性③。除此之外，任敏认为，具有包干性质的河长制，其最大优越性是从制度上解决了激励问题，容易在短期内出成绩④。正是因为河长制能够很好地化解治水的难题，在深入调研、总结地方经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求全国各省（区、市）在2018年年底前全面建立河长制。
（二）河长制在流域生态治理实施中存在的问题
河长制历经了近十年的发展，在体制机制上取得了一些突破，表现出不错的治理效果，积累了不少经验，但仍然面临一些难题需要破解。从现有的学术研究成果来看，大致可以分为两类：一类是肯定了河长制的积极作用，同时指出其存在的问题，如王书明和蔡萌萌从制度经济学角度分析了河长制的优点与不足⑤；另一类是对河长制的长效性提出质疑，认为河长制是在现有制度和措施无法有效解决水污染问题的背景下，另创一种改善水环境质量的制度，是在常规制度之外的临时举措，靠行政强力推行，体现了一定程度的被动性，更是一个短期有效而非长效的制度设置，非治水的常态⑥。现有研究对河长制在流域生态治理中存在的主要问题可以总结为以下几点：一是河长制本质是一种人治，即职责非法定，这也是目前对河长制非议比较集中的焦点⑦。由地方党政负责人兼任河长容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，难以保证长效性和一贯性⑧。重人治、轻法制的河长制长远实施会影响到水污染防治制度的正规化和常态化建设；同时，由人治带来的高实施成本，也难以在其他生态环境治理中推广和延伸⑨。二是河长制的考核C制不健全，行政问责很难落实。现有的考核都是自上而下的体制内“自考”，并形成了以“表扬和自我表扬”为主的特征，真正的“一票否决”几乎未见⑩。目前，河长制问责的主体主要是当地的纪委、监察局及河长管理工作领导小组，这种由下属职能部门为上级评核的考核机制，由于存在很多利益纠葛，问责结果的公正性也存在疑问？？？。即使问责主体是上级，在上级需要承担连带责任的情况下，也难以保证问责结果的公正性，利益合谋与委托――问题在河长制中难以根除①。三是河长制忽视了社会力量。实践证明，河湖的有效治理不仅要靠政府工作的高效率，也需要社会各界力量的参与②。有调查显示，对河长制缺乏足够的宣传，大部分居民对政策的基本内容和评估了解有限，社会力量调动严重不足；农村居民的环保责任感不强，农民甚至认为环保工作是政府的事情，与己无关③。河长制没有调动公民参与的积极性，民间环保组织的积极性被忽视，政府的应急与社会的旁观形成了鲜明对比。
四、进一步完善河长制的路径及对策
将已有的研究成果提出的对策与建议归纳起来，大致可分为以下几点：一是运用法治促进河长制的长效化。为解决河长制所存在的法治与人治、临时与长治等矛盾与问题，在法律层面要完善环境法规，把河长制的一些成熟做法上升为法规；推广司法程序（如推广环境公益诉讼制度），严格环境执法④。通过程序理性的引入和法治品质的提升、目标责任制的法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转换，来实现水环境治理的标本兼治⑤。尽快建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系，为河长制的实施提供规范和支撑。二是加强河长制制度的顶层设计。河长制势必对现有水治理制度体系形成一定冲击，为避免产生新的制度问题，强化与优化顶层设计就变得尤为重要。在中央和省级层面建立综合治水总体规划和长效协调机制，将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度。对于跨行政区域的河流，要建立统一的流域管理机构，建立流域上下游对话机制，改变行政条块分割对流域治理的不利影响，提高涉水行政能力。在行政层面要实施统一规划，完善对水环境治理的监督、考核和评价机制，让独立部门和社会组织监督治水效果，以解决治水全过程都是在体制内运行易缺乏透明监督机制的问题⑥。构建完善的生态环境绩效管理体系，如绿色GDP核算、推行环境管理与审计计划、绩效审计等⑦。三是加强宣传和教育，鼓励公众参与河长制的实施。群策群力是河长制顺利实施的社会基础，要将宣传教育、文化熏陶、依靠群众等手段结合起来，提高群众的流域保护意识，把保护流域生态环境的观念内化为个人生活的一部分和自觉行为。鉴于河湖治理的长期性和艰巨性，应将河湖治理、水资源保护纳入教育体系，从幼儿园就开始开展河湖治理、水资源保护方面的教育，从小树立并养成保护水环境的意识和习惯⑧。建立公开透明的公众参与机制，吸收全社会成员参与流域治理，形成全社会参与环境管理的机制，建立可持续发展的环境治理制度⑨。
五、总体评述与研究展望
（一）总体评述
笔者通过力所能及的文献检索发现，国外流域水环境管理的实践与研究历史比国内更为悠久，经历了从早期推崇市场机制，到后来重视行政控制机制，至当前对合作治理模式的重视，其水污染治理的实践经验对于其他国家和地区建立和完善流域生态治理中的河长制，具有重要的借鉴意义。河长制出现伊始即受到了我国政府的重视，媒体也对这一流域治理创新机制普遍给予了褒扬，但学术界却并没有完全同步跟进。从理论创新与服务决策的角度看，亟待在以下几个方面深化研究：
第一，关于河长制在流域生态治理中的实践探索模式与经验总结的系统研究尚属欠缺。从已经实施河长制省市的水环境治理效果来看，河长制在短期内能起到明显改善水质的作用，其实践探索模式与经验是可行的。但是，从长远看，这些模式和经验在流域生态治理中能否发挥长期成效，影响当前实践探索模式发挥长效作用的关键体制机制因素有哪些，其具体的适应条件是什么？目前的研究还无法很好地回答这些问题，亟待进一步深化研究。
