1．国有企业境外投资审计的监管体系现状。目前对我国国有企业境外投资进行审计的主体有国家审计、社会审计和内部审计，其中以国家审计为主。国家审计在境外投资审计中存在“多头政策，多头监管”的问题，多个监管部门制定各自的监管标准，增加监管成本，浪费审计资源，同时，多个政府机构进行审计监督，容易造成某个审计领域被多个部门共同忽视的审计盲区。
2．内部审计在境外投资中的作用。（1）内部审计贴近企业管理，熟悉企业情况，更容易发现管理上的漏洞，内部审计人员能够及时、准确地判断出高风险领域和重要事项，有针对性地进行审计，以发现管理上的漏洞。（2）内部审计时间、方法、方式灵活，成本较低，可提高审计效果和审计效益。（3）内审人员能随时掌握企业大量内部信息，从而能减少资料收集、审前调查的工作量，项目的实施又可以融合在其他项目中进行，降低了审计成本。（4）内部审计提出的处理意见和建议操作性强，能从根本上改善境外投资的管理。
3．开展境外投资内部审计的法律依据。（1）国资委2004年颁布的《中央企业内部审计管理暂行办法》第十五条中规定“企业内部审计机构应按照国资委相关工作要求，对境外子企业进行定期内部审计工作”。（2）国资委2005年下发的《关于加强中央企业内部审计工作的通知》中，也再次强调要“认真探索开展境外投资审计。要建立境外企业定期审计制度，充分发挥内部审计监督作用。”（3）国资委颁布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外投资监督管理暂行办法》中也多次强调中央企业应发挥内部审计的作用。
开展境外投资内部审计的建议
1．明确境外投资内部审计的对象与内容。（1）境外投资内部审计的对象以境外企业国有资产审计为主。（2）境外投资内部审计的内容应分为两部分：一是“管资产和管事”审计，即对境外企业国有资产的投资融资、经营管理和收益管理三个环节的财务审计；二是“管人”审计，即开展对境外企业主要经营负责人的任期经济责任审计和离任审计。
2．境外投资内部审计的重点。（1）审查境外投资的合法合规性：审查境外公司成立的有关法律文件的合法性、完整性；审查公司主要经营活动的合法合规性，包括检查企业的经营范围、重大购销活动和企业的延伸投资项目。（2）审查评价境外企业的内部控制制度：重点审查财务管理、会计核算以及重大经营决策方面有无严格、健全的监督控制制度，并有效地执行。（3）审核资金来源的正当性、完整性和风险性：重点审计资金使用审批手续是否健全、用途是否合规、资金是否完整、有否滥用银行信用透支额为第三方作商业结算贷款等，以防止资金挪用和转移。（4）特别关注资金往来款项：：注意与关联方的资金往来运作，对大额往来款项要一一核实；有无利用往来账为境内企业保存外汇；有无潜在的呆账损失与异常现象。（5）审核“工资差”的情况：重点审核每年的社会工资收入、支出、结余、工资差分配和使用、上交主管部门情况以及期末工资差分布情况。
3．采用境外投资内部审计的正确方式方法。（1）境内内部审计与境外投资内部审计相结合。境外企业一般为境内企业下属投资单位，双方在经营管理、经济业务等方面存在紧密联系，并且境外审计现场审计时间一般较短。因此，要制订针对性较强的审计方案，明确境外现场主攻方向，把握重点，在赴境外现场审计之前广泛收集境内外资料，能在境内完成的工作在境内完成。（2）风险评估与分析性复核相结合。现代风险导向审计将审计重心放在事前的风险评估上，而风险评估又以分析性复核为中心。审计人员要在系统评估境外企业面临的战略、财务、市场、运营、法律等方面风险的基础上，采用分析性复核方法对财务数据和非财务数据进行分析。（3）审阅资料与走访座谈相结合。审计人员要紧紧围绕审计目的，从财务账簿、会议纪要、统计台账等资料入手进行检查。同时，立足资料但不局限于资料，与境外企业及相关领导、关键岗位员工座谈，拓宽信息收集渠道。（4）查找问题与总结经验相结合。要坚持“一分为二”的原则，辩证地看待境外企业的发展，在查找问题的同时总结经验。经验材料不一定面面俱到，可以从某个专题入手，例如工程管理、国际贸易、人事管理等，提炼出具有推广价值的经验，将境外企业好的管理理念、经营措施尽可能详细、系统地介绍清楚。
【关键词】“一带一路”战略境外资产审计
【中图分类号】F239
境外资产是企业用国有资本在境外投资产生的可带来预期收益的资源。加强对企业境外资产的审计，有助于监督国家对外经济战略的落实，促进境外国有资产保值增值，维护国家经济安全。
一、加强对企业境外资产审计监督
审计机关要促进防范和化解境外投资风险，维护国家经济安全，应按照审计监督全覆盖的要求，创新企业境外资产审计监督方式，开展经常性的企业境外资产审计。
（一）找准审计监督的着力点，不断完善企业境外资产审计的内容与重点
1.以境外企业资产审计为抓手，促进境外国有资产保值增值。企业投入境外的国有资产，虽以境外公司法人财产权的形式体现，仍需承担国有资产保值增值责任。在股权多元化的情况下，境外企业中方负责人是国有股权的管理者，对国有资产的保值增值负有经济责任。对企业境外资产的直接审计，可以有效地发现境外资产管理中存在的风险隐患，解决境外资产运营中存在的问题。特别是在国有资产投入巨大的投资项目中，对境外资产进行直接审计尤为必要。
审计机关对企业境外资产的直接审计，应重点关注境外资产的运营情况，查处严重违法违纪问题和经济案件线索，促进企业境外资产的保值增值。一是对境外企业向母公司报送的财务会计报告进行审计。关注境外企业财务会计报告是否经过符合条件的会计师事务所审计，必要时可以根据相关监管合作协议，抽查国外会计师事务所审计工作底稿，对财务会计报告资产、利润等项目的真实性、完整性、准确性进行复核。二是对境外投资项目运营的情况进行审计。关注境外投资项目投入、产出是否符合预期，关注境外投资项目债务利息负担、投资回收的现金流管理是否安全。三是对境外企业的产权登记情况进行审计。关注境外企业产权登记是否符合国家关于境外国有资产登记的规定，关注境外国有资产及其收益是否以个人形式持有，以及境外资产产权是否因变动而导致国有资产流失。四是对境外企业的金融投资业务进行审计。关注境外企业是否违反我国法律规定从事高风险的金融投资业务，关注境外企业对金融风险敞口的管理情况。五是对境外投资的外汇风险管理进行审计。关注境外投资项目融资的外汇结构与投资收益的外汇结构是否匹配，关注外币按照记账本位币进行价值重估所导致的外汇折算风险，关注境外投资净回收时的外币汇率折算风险。六是对境外企业中方负责人经济责任的履行情况进行审计。关注境外企业负责人或其他管理人员由于、、利益寻租等违法活动导致国有资产流失的情况。
2.以境内母公司对境外资产的管理审计为核心，促进企业境外资产管理能力的提高。作为境外资产管理的责任主体，境内母公司对境外资产的管理至关重要。从近些年审计和媒体披露的案例来看，境内母公司对境外资产的管理还不完善，有些企业一味追求“走出去”的政绩，急于将境外业务“做大做强”，忽视了境外投资风险控制制度的基础建设。境外投资业务复杂、专业性强，境外资产管理的核心在于境外投资的风险控制。提高境内母公司的境外资产管理能力显得尤为重要。
审计机关应加大对境内母公司境外资产管理的审计，重点关注境外资产投资的风险控制制度建设，促进企业加强境外资产风险控制管理。一是对企业风险控制机构和职能设置情况进行审计。关注企业是否对境外企业风险控制进行指导，风险控制机构和职能设置是否满足需要。二是对企业境外投资的项目管理流程进行审计。关注企业境外投资项目可行性论证是否充分，尽职调查和评估是否完备，项目筛选是否科学，项目过程管理是否符合程序，项目报告制度是否完善，项目结果评估制度是否建立等。三是对企业境外投资风险预警系统进行审计。关注企业境外投资风险预警系统是否建立和有效运行。四是对企业境外投资应急处置机制情况进行审计。关注企业境外投资应急处置机构和职能的设置、应急处置预案的制定和演练、应急处置能力建设等制度是否完备并加以落实。
3.以对境外投资监管机构监管职能履行的审计为基础，促进完善企业境外投资的监管。审计机关对境外投资监管机构监管职能履行情况的审计，应重点关注境外资产监管体系的制度建设情况，促进境外资产监管体系的完善。一是关注境外资产监管权力清单、责任清单的制定，确定政府与市场的界限，推动公开、透明、规范的境外资产监管体系的建设。二是关注境外资产监管发现的主要问题，分析问题产生的体制、机制、制度原因，提出有针对性的解决办法。三是关注境外资产监管的绩效。通过分析境外资产监管的成本与实绩，评价监管机构境外资产监管的绩效。四是关注境外资产监管管辖权的国际协调。境外投资的企业从注册地来看属于外国企业，受东道国监管机构的管辖。我国监管机构应在维护我国监管的前提下，通过与境外监管机构签订监管合作协议，加强监管的协调、配合，建立信息畅通、合作共赢的监管协调机制。
（二）积极探索和研究“走出去”审计的规则、制度、方法，加强企业境外资产审计的基础建设
目前从国家层面看，审计署主要对中央企业在香港的投资进行了一些监督，在其他国家和地区，由于各种原因还没有涉及。障碍主要是目前我国还没有制定境外审计实施细则，审计的职责、权限尚未明确。此外，法律上也存在一定障碍。企业在境外投资，接受其他国家法律规定，我国审计机关如何行使审计监督权是一个亟待研究解决的问题。作为国家最高审计机关，审计署要积极探索和研究“走出去”审计的规则、制度、方法，加强企业境外资产审计的基础建设。一是要研究“走出去”审计采取什么样的方式，积极地“走出去”审计。2015年，北京市审计局安排了市属国有企业境外投资和经营状况审计；云南省审计厅安排了对外投资总体情况审计调查，及时揭示境外投资领域的重大风险隐患，防止国有资产流失，维护国有资本安全完整。二是要促进相关主管部门加大信息化建设的步伐，对“走出去”企业重大项目的决策、重大项目的投资、重大资金的调度使用，通过信息化手段加强管控。三是要加紧修订相关法律法规，明确对境外国有资产的审计监督职责，解决法律依据不足的问题。四是要从方法制度方面提前思考、提前布局，促进国有企业真正“走出去”，能够科学发展，同时也能管得住，管得好。五是要建立统一管理平台，明确企业“走出去”数据采集报送清单和报送频率，推进企业“走出去”电子数据库建设，提高运用信息化技术审计核查问题、评价判断、综合分析等能力。六是要加强境外审计机构和干部队伍建设，加强对境外审计的法规政策研究，并积极促进国际审计和司法合作。
（三）拓展企业境外资产审计监督的范围，提高审计实效
按照我国法律法规的规定，依法属于企业境外资产审计监督对象的单位除了境外企业外，还包括管理境外投资企业的境内母公司，以及依法履行境外投资监管职能的国内相关监管机构。
1.加强对负责境外子公司管理的境内母公司的审计。负责境外子公司管理的境内母公司属于国有企业，是审计法规定的国家审计的监督对象。根据2011年《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第十六条的规定，中央企业是所属境外企业监督管理的责任主体。根据该办法第三十三条和第三十四条的规定，对境外企业经营管理的监督检查和中方负责人的考核评价也由境内母公司承担。按照2004年《中央企业内部审计管理暂行办法》的规定，对境外子企业的定期内部审计也由境内母公司承担。从《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第四条的规定来看，境内母公司作为境外投资的投资人，对所属境外企业国有资产履行下列监督管理职责：依法审核决定境外企业重大事项，组织开展境外企业国有资产基础管理工作；建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制；建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任；按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》规定，负责或者配合国资委开展所属境外企业重大资产损失责任追究工作；协调处理所属境外企业突发事件等。
审计机关对境内母公司管理境外资产情况进行审计，可依托对境内母公司领导人员的任期经济责任审计，并视情况开展对境外子公司的延伸审计，实现境内境外审计一体化。审计机关通过对境内母公司履行境外子公司的监督检查、考核评价、内部控制审计、经济责任审计等职责情况的审计，可有效实现对境外资产审计监督的职能。对境内母公司履行境外投资管理职责的审计，是从股权运营管理的角度对企业境外投资的审计监督，有利于促进境内母公司加强对境外资产的管理，强化内部审计，提高境外资产管理水平。
2.加强对履行境外投资监管职能的国内监管机构的审计。根据《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第三条的规定，国务院国资委依法对中央企业境外国有资产履行下列监督管理职责：制定中央企业境外国有资产监督管理制度，并负责组织实施和监督检查；组织开展中央企业境外国有资产产权登记、资产统计、清产核资、资产评估和绩效评价等基础管理工作；督促、指导中央企业建立健全境外国有资产经营责任体系，落实国有资产保值增值责任；依法监督管理中央企业境外投资、境外国有资产经营管理重大事项，组织协调处理境外企业重大突发事件；按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》组织开展境外企业重大资产损失责任追究工作等。
对履行境外投资监管职能的机构进行审计，是审计机关对境外资产审计监督的重要手段。审计机关对境内监管机构进行审计，宏观性、政策性、指导性更强，有利于从体制、机制、制度方面发现问题，提出加强监管的意见建议和相关对策。审计机关对监管机构职责履行情况的监督，是在监管基础上的一种再监督，有助于督促国家境外资产监管政策的贯彻落实。
二、对“一带一路”战略落实情况进行审计检查
为贯彻落实党中央、国务院“一带一路”的宏伟战略，发改委、商务部、外交部己代表国务院提出《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）。各级审计机关要采取有效措施，在稳增长等政策措施落实情况跟踪审计、财政审计以及经济责任审计等工作中，加强对有关部门落实“一带一路”战略情况的审计检查，促进各项规划的制定，提高专项资金使用效果，推进重点投资项目建设。
（一）促进规划制定和政策落实，防范投资风险
要重点检查发改委、财政部、商务部、外交部、交通运输部、人民银行、海关总署等与“一带一路”战略紧密相关的政府部门，是否根据《愿景与行动》制定本部门规划及配套政策；是否确立工作目标、线路图和时间表并加以分解细化，明确职责；是否统筹整合各方力量和资源，发挥政府部门的引导作用、市场的主导作用和企业的主体作用；是否遵循市场规律和国际通行规则利用周边国家市场拓展发展空间，充分发挥国际、国内市场调节机制，建立风险防范机制；相关地方省市政府部门是否科学制定规划和实施意见，是否存在利用“一带一路”战略盲目上项目、忽视投资的经济效益和社会效益，造成新的潜在投资风险的问题。
（二）促进加强金融体系建设，提高资金使用效果
要对中央财政资金、金融性资金及外汇储备资金中涉及“一带一路”战略的专项资金进行跟踪审计。检查各项资金是否按照国家有关规定管理使用，有无违法违规问题；促进资金整合并发挥效益，对闲置不能形成有效支出的，要在揭示问题的基础上，积极提出建议，推动专项资金统筹安排；检查相关政府部门是否拓宽融资渠道、创新融资手段，保障企业发展和重大项目建设；检查相关金融机构在推进亚洲基础设施投资银行，筹建金砖国家开发银行，加快丝路基金组建运营等各项工作是否有序进行，银行贷款、银行授信等多边金融合作工作是否开展，各项金融监管机制、风险应对和危机处置机制是否建立，分析产生问题的原因，积极提出审计建议。
（三）推进重点项目建设，促进政策目标落实
要加强对与“一带一路”战略相关的互联互通基础设施、产业投资、资源开发、生态保护等建设项目的审计。关注项目前期论证和可行性研究是否充分，配套条件是否落实，推动对已批复但开工和建设滞后的项目尽快形成实物工作量；督促项目建设单位按照有利于项目实施、政策目标落实、促进经济增长的要求，尽快完善程序；对正在报批项目，重点揭示审批环节多、耗时长、效率低等突出问题，促进优化审批流程、加快进度。
（四）促进经济结构调整和优化，推动产业转型
要检查相关政府部门在产业转型和结构调整方面是否经过科学论证评估，地区产能转移承接机制是否建立；是否因地制宜，发挥地缘优势、产业优势和经济优势，按照“优势互补、互利共赢”的原则，加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，建立创业投资合作机制；产业链分工布局是否进行优化，境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区的建设是否科学有序；是否存在基础产业已转移，先进产业无法落地，造成新的结构失衡现象。
主要参考文献：
[1]姚冬琴.审计署审出央企十大“牛皮癣”. [J].中国经济周刊.2014-07-14
[2]王克玉.论境外国有企业的审计管辖与法律适用. [J].中央财经大学学报.2014-06-15.
一、案例背景
上世纪80年代开始，A企业在军品任务下降、整体效益下滑的形势下，从军品线上分流了4 000多名职工，组建了40余家投资企业。在投资初期，这些企业确实为养活分流人员，助力主业度过难关发挥了积极作用，但随着市场竞争的不断加剧，这些企业缺乏战略引领、偏重机会导向等先天不足就逐渐暴露出来。近十年来不仅没有给企业创造更多的价值，投资收益日益降低，还因债务问题给企业带来了经济和法律上的巨大风险，成为企业沉重的包袱，投资企业成了鸡肋，食之无味，弃之可惜。
“十二五”期间，A企业所属集团公司对各成员单位的投资管理提出了新的要求，明确对外投资要突出主业，严格控制非主业投资比例，要求充分论证投资收益预期，不得低于国内同行业同期利率水平，对于投资项目经营恶化，或连年出现亏损且扭亏无望的明确要求主动退出。按照这一要求，A企业管理高层要求审计部对企业的对外投资管理情况开展一次管理审计。
审计组确定此次审计目标是：摸清家底、查找投资管理存在的问题及风险事项，分析投资低效背后的原因，并有针对性提出改进措施和管理建议，为公司下一步投资管理改革打好基础。
二、审计过程及方法
（一）审计思路的确定
类似此次的管理审计，A企业审计部以前从没开展过。为了做好这项工作，审计部门特邀投资管理主管部门一起研讨项目审计思路：围绕审计目标，首先应摸清家底，即了解投资企业的经营现状，这个目标可以用财务数据分析法来实现；其次要找出症结，即这些投资企业发生了哪些事件导致投资受到损失，这些事项需要收集历史资料，这些资料投资管理部门、财务部门和审计部门的档案资料中有所记载；顺着症结找出病因，这部分可以运用内部控制评价法实现，找到病因后就可以有针对性的提出下一步改进建议了。
（二）审计资源配置的考虑
此次审计与以往的财务审计不同，涉及到了投资管理的制度建设和历史资料。为了使审计能够顺利地获取各项资料，也为了让投资管理主管部门能够更深刻、更全面地了解现行投资管理存在的问题，为下一步投资改革做好准备。此次审计创新了审计组织形式，打破了传统的部门界限，由审计部、财务部、企业管理部分别派出专家组成联合审计组，相互补充、相互协作，共同开展对外投资管理的专项审计。
（三）审计过程与技术方法的运用
该项目在管理审计的方法上做新的尝试，审计组成员发挥各自的专业强项，由制度入手，结合财务数据，融入中医望、闻、问、切四诊法，由表及里，逐层剖析。
第一步：望――通读管理制度，初判体系设计。
审计组首先取得对外投资管理的组织架构，通读了公司有关对外投资的各项制度，并对规章制度中的主要内容进行了摘记，运用表格完整反映投资管理制度的重要内容。
通过对组织架构和制度的了解，审计组初步发现管理体系中存在的主要缺陷，如：未建立投资管理委员会、对外投资管理办公室；对外投资管理职责分散，且采用分段式管理，缺乏统管部门；有些制度在衔接上出现相互矛盾；投资战略规划方面制度缺失等问题，通过对制度设计的研读初步判断投资企业的顶层策划不到位。
第二步：闻――分析财务数据，确诊运营成效。
审计组收集了投资公司2007年至2011年以来的财务数据，包括投资额、营业收入、收益状况、期末净资产状况等，清晰反映投资企业的经营成效。
2007年～2011年公司对外投资情况明细表
单位：万元
在此基础上，对投资企业的投资构成、投资收益、未来盈利能力、债权收回可能性均进行了逐项分析，并运用图表法清晰展现分析结果如下：
公司对外投资成本和债权损失率分析
单位：万元
通过分析投资企业的财务数据，审计组对公司对外投资管理运营成效得出结论：对外投资总体来说比较失败，2007年至2011年，投资收益的年均收益率仅0.25%，年均现金收益率仅0.94%，远远低于银行存款利率；投资损失和债权损失预计在3.8亿元。
第三步：问――调研关键控制点，掌握内控状况。
审计组充分运用内控指引，对投资业务的内控管理设计了诊断表，从投资立项、论证、实施、过程管控、处置、后评估等重要环节，拟定了32项关键控制点，逐项进行调研分析，对公司主管领导、相关主管部门、子公司负责人进行了专项访谈询问，通过深入细致的调研，审计组更为透彻地了解了企业投资管理的内控状况。
对外投资内部控制现状诊断表（部分）
第四步：切――对照内控指引，确诊内控缺陷。
通过调研，审计组对照32项管控要点，对公司投资管理的内控状况进行了客观描述，并对内控执行有效性进行了穿行测试，运用内控状况图，直观反映了32个控制点的制度设计有效性和执行有效性的分布状况。
对外投资内部控制状况图
审计人员对公司对外投资管理设置的32个控制点进行分析诊断，结果是：有9个控制点制度设计完善并得到有效执行，有1个控制点制度设计完善，但未完全执行，有7个控制点制度设计不完善，但执行有效，有21个控制点无相关制度设计，且控制不到位，从这一结果看，管控基本失效。管理缺陷主要为公司对外投资管理缺乏战略规划、组织体系较散、工作流程、制度体系不完善、过程控制不严格、转让评估不完善、信息沟通不畅、制度执行不力导致公司对投资企业管理失控。
（四）审计突破方法
该项目是A企业开展管理审计的一次全新探索，过程开展并不顺利，每一个方法都是审计组经过多轮讨论摸索出来的，其中对投资管理领域设置关键控制点花费的时间最多，内控指引在这个章节上非常简略。为了取得更好的效果，审计组借鉴2009年财政部的内部控制征求意见版，编制了适应本企业的投资管理内控要求，并作为投资管理达标的基础对照表，为后期投资管理改进提供了参照执行与评价的标准。
（五）遇到的问题及解决方案
审计过程中，审计人员遇到最大的问题就是资料的收集。由于审计涉及40多家企业，时间跨度5年，部分企业已停业或破产，还有几家企业长期未取得联系，资料很难收集完整，为了使审计报告能够尽量完整地反映投资管理现状，审计人员运用了自身的资源优势，在各自部门的历史档案中搜索投资企业的相关材料，尽力把投资企业的情况拼接完整，历史档案给此次审计提供了丰富的材料，也为管理分析提供了有力的证据支持。
三、审计结果与成效
（一）审计报告得到公司高层的充分肯定
通过审计，投资企业的整体运行状况、投资低效背后的管理问题一一被揭示出来。审计建议和意见对症下药，从制定公司对外投资发展战略，完善对外投资管理的组织机构和制度建设，加强对投资立项的过程控制，过程管理的控制，建立工作报告制度，完善重大事项审批制度，开展投资分析，定期实行跟踪检查，增强激励和约束机制，加强监控等多个方面逐项提出了较为详细的解决方案。
为了能够取得良好的审计效果，审计组在对审计报告的编制上进行了精心设计：突出反映问题，分析过程以附件形式附在报告后面，这样做既突出了主题，又有充分的证据支撑审计结论。审计报告得到A企业董事长的高度重视，他对报告的价值给予了充分肯定，并批示班子成员认真学习，共同研究对策。
（二）审计意见的采纳落实情况
根据审计建议和意见，A企业立即开展了投资管理清理整顿工作。首先，成立了投资管理委员会，负责审定公司对外投资管理发展战略，明确了企业管理部为对外投资管理的统管机构；其次，建立了对外投资管理顶层基本制度，完成了投资企业经营计划管控、财务管控、人力资源管控、投资审计等10项二级规章制度；再次，对投资企业采取了分类管理方法加强管控，对于战略关联度较大的企业，采取战略管控型模式，对战略关联度较小的企业，则采取收益管控模式，确保投资收益高于银行同期利息，通过建立完善的管控体系，明确了投资企业与母公司的权力和责任；最后，对投资企业进行了清理整顿及规划整合，至2014年底，公司已清理注销4家公司，转让17家公司。
（三）投资改进给企业带来的成效
经过3年的投资管理改进工作，A企业的投资大为精简，精简后的全资及控股子公司仅余7家；投资企业对接母公司战略，编制了中长期战略规划，保障自身科学、高效和协同发展。通过不断加强战略管控，投资企业经济规模及效益明显提升，如投资收入2011年2.7亿元，2012年7.1亿元，2013年11.2亿元，2014年14.97亿元，投资回报率也由审计期的年均0.25%上升至2014年的11.94%。
四、思考和启示
对外投资管理审计是A企业审计转型时期开展的第一个管理审计项目，在组织形式、审计方法和成果运用上做了非常有益的尝试。该项目让企业切实体会到了审计工作产生的管理价值，也为企业内部审计指明了发展方向，这个案例带给我们以下思考和启示：
一是要根据公司发展战略设定审计目标。准确把握审计目标，审计成果才能真正为企业所用，发挥出审计的价值。根据A公司的发展战略和投资管理需求，本案例中企业对审计结果的期待不是想单纯了解投资经营的状况和投资管理中的个案问题，而是需要找到体制和机制上的管理弱点，从根源上进行一次改革，从而使投资真正为企业带来效益。审计部门在接受任务时对该目标进行了准确分析，明确审计目标不在发现有问题的现象上，而是要找到产生问题的根源，在投资管理的组织、流程和制度中找到控制上的风险点，围绕这一目标，审计部门集合了集体智慧，制定出全新的审计工作方案，在全体审计组人员的努力下，良好地达成这一目标，从而为投资管理改进起到把脉诊断作用。
二是协同机制能够有效提升审计效率和效果。本次管理审计采用了组建专家团队的方式开展，专家团队中吸纳了投资管理部门的人员，这种新型的审计组织形式将以往审计与被审计单位间的对抗关系改变为协作关系，两者目标达到了一致，在整个审计过程中审计组与业务部门能够做到充分沟通和理解，实现了审计信息、资源、成果共享，全过程自动协同，审计部门已不是“孤军奋战”，而是与业务部门同思考、同解答，正是这么一种协同机制，不仅提高了审计的工作效率，业务部门也因参加了全过程审计，能够更深刻地体会到管理中存在的问题，思考未来的改进目标，因此，审计建议能够快速被采纳，并迅速转化为管理效益。
一、风险管理内涵
企业通过对外投资可以提高资金使用效率，实现产业结构调整，不断扩大企业规模，增强盈利水平和提高市场竞争力。但是，企业通过不断对外投资、不断扩大企业规模，提高经济效率的同时也面临着巨大的投资风险。无数案例说明，对外投资的成败关系企业的生死存亡，对外投资风险管理是企业在风险管理中的重中之重。我国内部审计协会2005年的《内部审计具体准则16号――企业风险管理审计》中指出“风险管理，是对影响组织目标实现的各种不确定性事件进行识别与评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。风险管理旨在为组织目标的实现提供合理保证。”企业内部审计的目标在于帮助企业实现目标。企业内部审计的目标决定了企业风险管理审计的目的在于：通过内部审计机构和人员对企业风险管理过程的了解，审查并评价其适当性和有效性，提出改进建议，促进企业目标的实现。企业内部审计在企业中担当着重要的角色，他们更了解企业面临的风险因素，具有丰富的管理经验，有利于将内部审计的资源和成果与企业风险控制相结合。参与风险管理已成为内部审计人员义不容辞的责任。
二、企业对外投资风险分析
企业对外投资的主要风险从风险来源上可以分为“外部风险和内部风险”；从企业控制能力方面分可以分为“系统性风险和非系统性风险”；从资金要素分可分为“技术风险与财务风险”；从市场因素上可分为“资金市场风险与商品市场风险”等。
（一）外部风险与内部风险
外部风险是指外部环境中对企业对外投资目标的实现产生影响的不确定性，其主要来源于以下因素：国家法律、法规及政策的变化；经济环境的变化；科技的快速发展；行业竞争、资源及市场变化；自然灾害及意外损失等。内部风险是指内部环境中对企业对外投资目标的实现产生影响的不确定性，其主要来源于以下因素：组织治理结构的缺陷；组织经营活动的特点；组织资产的性质以及资产管理的局限性；组织信息系统的故障或中断；组织人员的道德品质、业务素质未达到要求等。
（二）技术风险与财务风险
科技的进步，推动了生产技术和生产工艺的不动更新，各种新产品新技术不断涌现，企业对外投资的技术风险就是企业投资技术更新的风险。而企业的财务风险就是当企业对外投资项目的效益达不到预计要求、现金流动性差，从而影响企业的盈利能力、资产运营能力和偿债能力，使企业面临财务上的风险。
（三）资金市场风险与商品市场风险
资金市场风险包括汇率、利率变化的影响。产品市场风险主要有消费者与用户消费嗜好或使用形式的变化、市场容量和市场环境的变化、新产品新技术的产生与发展对原产品市场的影响等。
三、对外投资风险管理审计的内容
（一）对外投资风险管理机制的审查与评价
企业的对外投资风险管理机制是企业进行对外投资风险管理的基础，良好的风险管理机制是企业对外投资风险管理是否有效的前提。因此，内部审计部门或人员需要审查以下方面，以确定企业对外投资风险管理机制的健全性及有效性。
1.审查对外投资风险管理组织机构的健全性。企业必须根据规模大小、管理水平、风险程度以及生产经营的性质等方面的特点，在全体员工参与合作和专业管理相结合的基础上，建立一个包括风险管理负责人、一般专业管理人、非专业风险管理人和外部风险管理服务等规范化的风险管理组织体系。该体系应根据风险产生的原因和阶段不断地进行动态调整，并通过健全的制度来明确相互之间的责、权、利，使企业的风险管理体系成为一个有机整体。
2.审查对外投资风险管理程序的合理性。企业风险管理机构应当采用适当的对外投资风险管理程序，以确保对外投资风险管理的有效性。
3.审查对外投资风险预警系统的存在及有效性。企业进行对外投资风险管理的目的是避免对外投资风险、减少对外投资风险，因此，风险管理的首要工作是建立对外投资风险预警系统，即通过对对外投资项目风险进行科学的预测分析，预计可能发生的风险，并提醒有关部门采取有力的措施。企业的风险管理机构和人员应密切注意与对外投资项目相关的各种内外因素的变化发展趋势，从对各因素变化的动态中分析、预测对外投资发生的风险，进行对外投资风险预警。
（二）对外投资风险识别的适当性及有效性的审查
对外投资风险识别是指对企业面临的以及潜在的对外投资风险加以判断、归类和鉴定风险性质的过程。内部审计人员应当实施必要的审计程序，对对外投资风险识别过程进行审查与评价，重点关注组织面临的内、外部风险是否已得到充分、适当的确认。笔者认为应当包括以下内容：
1.审查对外投资风险识别原则的合理性。企业进行对外投资风险评估乃至风险控制的前提是进行对外投资风险识别和分析，对外投资风险识别是关键性的第一步。
2.审查对外投资风险识别方法的适当性。识别风险是风险管理的基础。风险管理人员应在进行实地调查研究之后，运用各种方法对尚未发生的、潜在的及存在的各种风险进行系统的归类，并总结出对外投资项目面临的各种风险。风险识别方法所要解决的主要问题是：采取一定的方法分析对外投资风险因素、风险的性质以及潜在后果。
（三）对外投资风险评估方法的适当性及有效性的审查
内部审计人员应当实施必要的审计程序，对对外投资风险评估过程进行审查与评价，并重点关注对外投资风险发生的可能性和风险对对外投资项目目标的实现产生影响的严重程度两个要素。同时，内部审计人员应当充分了解风险评估的方法，并对管理层所采用的风险评估方法的适当性和有效性进行审查。
内部审计人员应当对管理层所采用的风险评估方法进行审查，并重点考虑以下因素：已识别的对外投资风险的特征；相关历史数据的充分性与可靠性；管理层进行对外投资风险评估的技术能力；成本效益的考核与衡量等。
内部审计人员在评价对外投资风险评估方法的适当性和有效性时，应当遵循以下原则：定性方法的采用需要充分考虑相关部门或人员的意见，以提高评估结果的客观性；在风险难以量化、定量评价所需数据难以获取时，一般应采用定性方法，定量方法一般情况下会比定性方法提供更为客观的评估结果。
（四）对外投资风险应对措施适当性和有效性的审查
内部审计人员应当实施适当的审计程序，对对外投资风险应对措施进行审查。内部审计人员在评价风险应对措施的适当性和有效性时，应当考虑以下因素：采取风险应对措施之后的剩余风险水平是否在组织可以接受的范围之内；采取的风险应对措施是否适合本组织的经营、管理特点；成本效益的考核与衡量等。
四、内部审计人员实施对外投资风险管理审计的具体实务
（一）审阅企业有关文件资料，判断企业是否成立对外投资相关的风险管理机构，是否制订对外投资风险管理制度，审阅有关对外投资的会议记录和相关的会计资料，判断风险管理机构运行效果和对外投资风险管理制度落实执行情况。
（二）对对外投资内部会计控制执行力的审计
通过审阅对外投资相关的规章制度、会计资料、现场询问有关人员、实地观察等，调查、了解对外投资内部控制制度执行的详细情况，并作出初步评价。
1.审查企业是否建立对外投资业务的岗位责任制，对外投资预算的编制与审批、对外投资项目的分析与评价、对外投资的决策与执行、对外投资处置的审批与执行、对外投资业务的执行与相关会计记录等不相容职务是否分离。
2.审查企业对外投资授权批准的适当性。审批人是否按照授权批准的方式、权限、程序办理对外投资业务，是否存在未经授权的部门或人员办理对外投资业务。
3.审查企业对外投资决策控制的合规性和有效性。合规性审查，重点审查对外投资预算是否符合国家产业政策、单位发展战略要求和社会需要，对外投资建议书有无可行性研究报告以及承担可行性研究的单位是否具备相应的资格、研究人员的构成是否满足需要，重大对外投资项目决策是否实行集体审议联签等；合理性审查，重点审查可研报告内容和深度是否满足对外投资建议书的要求，是否能够满足项目审批机关投资决策及编制设计任务书的要求，是否明确回答对外投资项目在经济和技术上的可行性，以及确定的对外投资项目所需资金、预期现金流量、投资效益、投资的安全性是否达到合理的精确度。
4.审查企业资产投出控制的有效性。重点审查：是否与合作单位签订合同，合同谈判我方是否两人以上参加；是否严格按照投资计划确定的项目进度、时间、金额和方式投出资产；提前或延迟投出资产、变更投资额、改变投资方式、中止投资等是否经决策机构审批。
关键词：国有企业；税收风险；境外审计；跨国合作
0引言
近年来，中央企业加快利用国内和国外两个市场、两种资源，通过境外直接投资、境外资本运作等方式，对外投资规模及形成的资产日益庞大。到2014年年底，我国境外投资设立的分支机构分布在世界150余个国家或地区，中央企业境外投资资产总额、营业收入、利润总额分别约占中央企业总体的12.1%、17.9%和9%。但我国国企境外投资的审计相当匮乏，按照国家审计“全覆盖”的要求及综合性原则，国企境外投资审计应成为国家审计监督的重点内容。国家审计通过国有企业审计财政、财务收支客观性、合法性和收益性，最终达到维护我国经济秩序，促进政府廉政建设，保证经济安全、全面发展的目标。在国家治理理论的导向下，国家审计现在已经成为国家经济社会运行的具有预防、揭示和抵御障碍、矛盾和风险功能的“免疫系统”。近年来，税收风险的审计已经引起各方的重视，但我国的税收风险审计与发达国家相比差距较大。税收风险的审计包括税收风险的识别，评估，控制，并审计已经存在的税收风险对企业财务报表的影响，通过现代化的审计计划、审计方法、审计流程等得出审计结果，最后出具审计报告。
1文献综述
1.1境外投资税收风险
国外文献关于税收风险的文献主要是对税收风险的定义和分类以及产生税收风险产生的因素和如何控制。税收风险主要包含交易转让、操作运行、财务会计、税收申报和企业声誉风险。企业税收风险产生的原因分为外部因素和内部因素引起的，企业的外部因素不可控。因此，企业对税收风险的管理即是对内部因素的控制。
1.2税收风险审计
国外文献主要是关于税务研究的，经济合作发展组织（OECD）一直致力于税务研究，总结了加强税务审计能力的普遍原理和方法。国内文献也没有直接关于税收风险审计研究的，但有学者研究了境外投资法律风险管理审计，对其法律风险防控机制进行审计，是现代政府审计目标综合性的基本要求。综上所述国内外文献目前的研究主要是税收风险和税务审计方面的，很少有探讨境外投资税收风险审计的，本文将试图研究国企境外投资的重要性，内容以及跨国审计合作这三个方面。
2国企境外投资税收风险管理审计的内容
2.1双重税收风险管理
税收管辖权分为居民税收管辖权和收入来源管辖权。当我国和国企境外投资所在国家采用不同的税收管辖权时，我国和国企境外投资所在国就会对国企境外投资重复征收企业所得税，从而使企业的所得税负担较重。境外国企投资是否存在重复征税成为审计的重点指引，审计机关应核查国企的境外投资是否存在我国对企业行使居民管辖权，国企境外所在国对企业行使地域管辖权的情况，因而国企境外投资的分支机构要被征收双重企业所得税。单一收入来源地管辖权只有极少数拉丁美洲国家采用，我国采用的是居民管辖权和来源地管辖权相结合的形式。所有审计机关一方面要关注国企境外投资的收入是否已经双重交税，有没有少交、漏交税，从而违反了我国和东道国的税法，因此导致税务机关的惩罚和缴纳高额的罚款。另一方面，要关注双重税收是否造成企业负担过重，国企境外投资的收入在扣除双重税收后是否存在偿债风险、盈利风险，是否有充足的现金流等，从而考虑其对境外投资国有企业的财务报表层次和认定层次的两个层次的重大错报影响，并据此执行相应的审计程序。
2.2境外企业组织结构风险管理
国企境外投资组织机构的差异会使得企业承受不同的税收负担，国企境外投资选择设立分公司还是子公司，是直接控股还是间接控股，都会造成企业所得税的差异影响。审计机关应首先核查国企在境外设置企业的性质，再根据境外投资的企业的性质，核查以下方面：①境外子公司利润在交完预提税后才能作为股息汇回母公司。②子公司汇回国内的利润因交预提税可以抵免在我国的纳税额，而分公司则无法享受这项政策，但分公司或子公司汇回的利润均需在我国纳税。③审计机关应该关注与子公司相比，并非独立法人的分公司不能享受东道国的税收优惠待遇，分公司是否足额纳税。
2.3转移定价风险管理
境外投资企业经常采用转移定价的方法来避税，然而税法规定：如果境外投资企业滥用转移定价从而达到避税的目的，那么不仅要补交税款，而且要加收利息且不得在计算应纳税所得额时扣除。因此审计机关应该重点关注国企境外投资企业是否存在转移定价逃税的行为，如果存在应及时补交税金。并重点衡量补交税金对企业净利润和现金流的影响，企业是否会因为补交税金变亏损，现金流不足以维持日常运营等其他财务风险，从而考虑其对境外投资国有企业的财务报表层次和认定层次的两个层次的重大错报影响，并据此执行相应的审计程序。
2.4资本结构风险管理
企业的融资方式有债权融资和股权融资，债权融资的利息可以在税前扣除，而股息是在税后利润分配，因此债权融资的税收负担轻于股权融资。但很多国家开始限制企业的资本结构，若是债权融资比例过高，将会面临反避税调查。境外投资融资方式风险管理的审计，首先应重点关注境外投资企业的所得税税率是否过高，有利于国企国际避税。其次，境内企业是否以债务的方式向境外的企业注入了大量的资金。最后，境外企业的资本结构如何，债务比例是否远超于股权融资，是否超过税法规定的固定比例。超出部分债务所支付的利息不准在税前扣除，企业是否在计算所得税时按税法的规定未扣除不能扣除部分的利息，足额缴纳税金。此外，还需考虑企业的负债比例过高，是否存在资不抵债的情况，存在财务报表层次的重大错报风险。
2.5税收协定风险管理
税收饶让的含义是居住国政府对其居民在非居住国享受的税收优惠视同已纳税而给予抵免，不再补征。如果我国与境外投资所在国的税收协定中没有规定税收饶让，那么国企境外投资的分支机构将无法享受所在国的税收优惠，回国后应需要补交。目前，我国与很多国家已有税收饶让抵免规定，我国与韩国、印度、越南、意大利、泰国、马来西亚、毛里求斯、巴布亚、新几内亚、马其顿等国签订的税收协定中，双方都承诺给予税收饶让。因此审计机关应该关注国企境外投资企业是否享受税收饶让规定的税收优惠，如果国企投资的境外企业地区没有与我国承诺税收饶让，审计机关应该关注该企业的税负是否过重，有没有按规定补缴税款，并重点衡量税负过重的风险是否会导致管理层存在舞弊风险，进而影响多项认定。除了上述税收风险因素外，对于来自税收其他方面的风险，都需要境外国有企业建立一套有效识别、评估、应对和控制风险的机制。审计机关应该充分的关注当地国家的税法和税收政策等因素，发挥国家审计在维护信息真实、安全方面的优势，保障境外国有企业的科学决策和持续经营能力。
3大力推进国企境外投资税收风险管理
审计的跨国合作受因素和属地管辖的原则的影响，境外审计经常限制于国家管辖，尤其是国有企业投资往往限制于经营地国家的属地管辖。但对国有企业的境外投资审计，客观上需要加强各国政府之间的合作，开展多方面、多渠道的沟通交流，研究怎样推进国有企业境外投资审计协同的实施方案。这就需要我们一方面充分重视现有的亚洲审计组织、最高审计机关组织等双边机制作用，加强各国政府审计协同效应。另一方面，沿线国家区域、次区域相关国际论坛、展会以及博鳌亚洲论坛、中国－东盟博览会、中国国际投资贸易洽谈会以及中国－南亚博览会等平台的建设性效应也能为各国政府协同审计发挥重要的作用。最后，在最高审计机关国际审计准则的基础上，协调各国审计标准，指导各国或协同审计实务，倡议国际审计交流会，提供各国相关审计人员的相互交流和学习。
在国际的合作监管领域，既有的其他政府机关或部门已建立的合作途径或渠道为国企境外投资审计提供了铺垫.受制于属地管辖，我国审计机关在境外进行审计需要获得被审计单位相关的外部资料时，当地相关机构或部门没有配合审计的义务，有时也无法取得当地政府或司法机关的允许或协助。因此，国企境外投资的税收风险管理审计可以依法由政府委托给合格的受托方从事委托审计，借助社会力量或者通过购买服务方式由第三方从事境外审计，将第三方审计报告或会计信息视作外部证据，由审计机关在法律规定范围内再行审计。跨国协同审计还可以利用现代信息和网络技术提高国家审计效率，应大力加强各国国家审计实施的信息化系统建设.总之，在一个规则和风险同步增长的现实社会中，识别及管理税收风险，目前是境外国有企业经营管理的核心内容。
参考文献
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[2]郝玉贵,赵晨,郝铮.国家审计服务“一带一路”战略的理论分析与实现路径[J].审计与经济研究,2016(02):23-32.
[3]华维真.试述企业境外投资税收风险控制[J].涉外税务,2010(03):31-33.
一、境外国有资产的概念与分类
(一)境外国有资产相关概念 《国际标准汉字词典》和《现代汉语小词典》均将“境”解释为疆界、边界，《新编汉语词典》将“境”解释为地方或区域，将“国境”解释成一个国家行使的领土范围，而对“境域”的解释是境内的地区。结合这些字义解释，笔者认为，可以将“境外”理解成“国境之外”，即一国行使的领土范围以外的地区或区域。李海波、孙桂芳(2001)认为“国有资产”一词是随着改革开放的深化而提出，此前被称为“国有财产”或“国有资本”。从理论上看，国有资产有广义和狭义两种理解，学者对这两种理解基本一致。广义的国有资产是指在法律上由国家代表全体公民拥有的全部资产及其权利的总称，陈小悦、钱苹、陈武朝(2004)认为未界定为其他产权的一切资源都可以作为国有资产。狭义的国有资产则仅指从事生产经营活动的国有资产，即经营性国有资产。本文研究采用狭义的国有资产概念。对于境外国有资产的概念，各部门法规说法不一。《境外国有资产产权登记管理暂行办法》认为各级人民政府、各部门和全民所有制企业及其他行政、事业单位向境外投资(包括现金及有价证券；机器；设备；无形资产，如技术专利、商标商誉等)所形成的归中方所有的资产和按国家规定批准留用的资产收益，境外企业、行政、事业单位接受馈赠、赞助及用贷款(包括境内、境外贷款)投资创办的境外机构内部积累等形成的应归中方所有的资产。境外国有资产包括动产、不动产、有形资产和无形资产。《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》则认为我国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门以国有资产(含国有法人财产)向境外投资设立的企业以及非经营性机构中应属国有的各项资产。相比之下，财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署联合的《境外国有资产管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定的内容比较多，涉及的投资主体既包括企事业单位，也包括政府部门，投资环节既有初始投资，也有再投资，投资形成的资产既有实体资产，也有无形资产，具体见表1。
刘红(2004)、潘文立(2008)的观点与《暂行办法》的规定相同，即企事业单位、各级政府及政府有关部门以国有资产(含国有法人财产)向境外投资设立的企业以及非经营性机构中应属国有的各项资产。笔者认为，境外国有资产是政府部门和企事业单位以国有资产向国家行使的领土范围以外的地区投资形成的资本及其权益。
(二)境外国有资产分类国有资产的分类通常可分为四大类：按经济用途可以分为企业国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产，按存在形态可分为有形资产和无形资产，按管理体制可分为中央国有资产和地方国有资产，按地理位置可分为境内国有资产和境外国有资产。境外国有资产是资产位于国境以外的国有资产，也可以按经济用途、存在形态和管理体制进行分类。按经济用途分为境外企业国有资产、境外行政事业单位国有资产和境外资源性国有资产。境外企业国有资产是指由境内企事业单位或政府部门对企业进行境外投资形成的国有资产及其权益。包括存在于境外企业中的各种动产、不动产以及无形资产。境外行政事业单位国有资产是指由境内行政事业单位或政府部门拥有的在国境外的非经营性国有资产，包括使馆、领事馆、记者站以及办事机构等国有资产。境外资源性国有资产是指由企业或政府部门拥有的在国境外的可以通过开发利用产生一定经济价值的国有资源。这类资产具有垄断性、稀缺性特点，如中央企业在境外投资的石油天然气资源、矿产资源。按存在形态可分为境外有形资产和境外无形资产，境外有形资产是指具有价值形态和实物形态的国境以外的国有资产。境外有形资产按空间位置是否能够移动可分为境外不动产和动产；境外无形资产是指不存在实物形态但能带来长期经济利益的国境以外的国有经济资源，包括境外的商誉、商标权、专有技术、企业文化等。按管理体制可分为境外中央国有资产和境外地方国有资产。境外中央国有资产是指国境以外的最终由境内中央企业或政府部门控制的经济资源总和；境外地方国有资产是指国境以外的最终由境内所属地方企事业单位或地方政府部门控制的经济资源总和。
二、企业境外国有资产的概念、内容及形成
(一)企业境外国有资产概念企业境外国有资产是指以境内企业作为投资主体，以各种方式向行使的领土范围以外的地区或区域(包括港澳台地区)投资形成的资本及其权益中应归属于国家所有的资产。与境外企业国有资产的定义有异同之处，主要表现在：(1)企业境外国有资产强调企业是投资主体，而境外企业国有资产的投资主体可以是企业、事业单位或者是政府部门及其所属机构；(2)境外投资对象不同。企业境外投资的对象可以是企业，也可以是政府债券、公共设施等其他对象，而境外企业国有资产的形成渠道是将企业作为投资对象，比较单一；(3)企业境外国有资产涵盖的范围大于境外企业国有资产，前者既包括境外以企业实体形式存在的国有资产，也包括境外的金融资产、无形资产等其他资产，但从法律角度看，依据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》，国家对企业各种形式的出资形成的权益都是企业国有资产。国有企业或国有控股企业的终极控制人是政府，这类企业进行境外投资形成的国有资产，不论资产形态如何，都应当是境外企业国有资产的组成部分。
(二)企业境外国有资产内容不同的企业以各种投资方式向境外投资形成的各种资产及其权益中属于国家所有的部分都可作为企业境外国有资产的内容。不同的企业投资主体可以是中央和地方国有、国有控股、国有参股企业，以及中央和地方国有和国有控股企业所属的全资公司或控股公司。采用的投资方式包括：投资企业用货币投资、实物投资。股权投资以及专利技术等无形资产投资的直接投资方式，或者是中央或地方国有、国有控股企业的下属企业通过直接或间接方式以货币投资、实物投资、股权投资以及专利技术等无形资产进行投资。不同的企业主体通过投资形成的境外国有资产主要包括：(1)境外企业国有资产。这类资产
主要是指境外以企业实体存在的国有资产，包括境外股权投资、债权投资、无形资产。(2)境外资源性国有资产。这类资产主要是为满足国家整体战略需要而由大型中央企业进行投资而形成的资产，如大型的油气田，大规模的有色金属开发工程、大型的天然气管道工程等。(3)境外金融国有资产。理论上，这类资产通常包括境外金融远期、境外金融期货、境外金融期权、境外金融互换四大类。不同国家金融市场发达程度不同，允许投资的金融产品不尽相同。
(三)企业境外国有资产形成企业境外国有资产的形成有直接和间接两种方式。直接形成是指境内的国有企业或国有控股企业使用自有的国有资本向境外单独投资或与其他企业合作投资形成的国有资产，包括境外企业国有资产、资源性国有资产和金融国有资产。间接形成的方式包括境外企业以实现的利润中应属于国家所有的部分在境外再投资形成的资产，形成的资产可以是独资、合伙或有限责任公司的企业形式，也可以是资源性国有资产或金融国有资产。
三、境外国有资产审计的概念与特征
(一)境外国有资产审计概念《中国审计大辞典》和《会计审计大辞典》未对境外审计进行定义，《外经贸境外企业审计监督暂行规定》第十条认为，境外企业审计是监督境外企业国有资产的经营管理情况，督促国家和境内投资单位有关境外企业管理规定的贯彻执行，促进境外企业健全内部管理制度和提高经济效益，实现国有资产的保值增值。从前述基本概念的分析看，境外审计就是对一国行使的领土范围以外的地区或区域的境外国有资产经营管理情况进行监督和评价。境外国有资产审计就是按照《企业国有资产法》第六十五条和《境外国有资产管理暂行办法》第十四条，由审计机关依据《审计法》及其实施条例和《政府审计准则》对企业境外投资形成国有资产的资产、负债和权益进行审查和评价的一项经济监督活动。一般情况下，企业境外国有资产审计主要包括财务收支审计、合规性审计、经济责任审计和绩效审计。
(二)境外国有资产审计特征与境内国有资产审计相比，境外国有资产审计具有以下特点：首先，跨区域的审计具有挑战性。境外国有资产位于异地，企业经营过程中由于种种困难，没有将投资企业的管理方法、会计员工设置和内部控制制度等软件设施全部落实到位，或者企业运作过程中直接使用该国的一套管理制度，聘请境外的会计人员，没有使用投资国的会计准则，增加了审计难度。其次，投资国与东道国政治环境、经济环境或法律环境差异，使审计难度增大。境外企业的经营管理会受到投资国和东道国政治环境、经济环境等方面的双重影响，在对境外企业进行审计时，可能遇到因两国环境差异而使审计工作无法进行的情况。第三，不同国家会计审计准则差异增加了会计操纵的空间，促使审计策略更具灵活性。国家与国家之间的会计准则不可能完全相同，境外企业的会计人员可能利用这种差异操纵会计数字，粉饰财务业绩，如果审计师发现该现象会采取针对性的审计程序以发现财务报表中通过该手段产生的错报漏报，从而使审计的目的更明确。而采用何种针对性的审计程序，方法可以不拘一格，可以是境内外审计机构共同合作或者是境外具有不同审计优势的审计机构相互沟通，根据多个审计机构都认可的潜在错报漏报水平设计专门的审计程序以识别财务报表中实际存在的错报漏报。
四、企业境外国有资产审计的对象与内容
(一)企业境外国有资产审计对象根据对企业境外国有资产内容的讨论和对审计性质的理解，可以认为企业境外国有资产审计对象是境外企业国有资产、境外金融国有资产和境外资源性国有资产。这三者存在着一定联系，三类资产中，境外企业国有资产的存在具有普遍性和广泛性。境外金融国有资产和境外资源性国有资产都是境外企业国有资产的具体存在形式，可以归属于境外企业国有资产。因此，在企业境外国有资产的审计对象中，以境外企业国有资产审计为主。
(二)企业境外国有资产审计内容国务院第378号令《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国家对企业国有资产实行“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。按照这一原则，企业境外国有资产审计的内容应分为两部分：一是“管资产和管事”审计，即对境外企业国有资产的投资融资、经营管理和收益管理三个环节的财务审计；二是“管人”审计，即开展对境外企业主要经营负责人的任期经济责任审计和离任审计。两部分审计的最终落脚点是“管资产”，即实现确保国有资产的保值境值。
(三)现行境外国有资产审计监管体系境外国有资产审计体制是指政府机构为实现国有资产保值增值的总体目标而实施审计监管的一系列政策和程序的总和，主要包括审计组织结构、审计的主体、审计方式、审计对象和内容等方面。目前对我国境外国有资产进行审计的主体有国家审计、社会审计和内部审计。国家审计是指由国家审计机关或政府职能部门从维护国家利益的角度对境外国有资产的财务收支进行审计，主要包括国家审计署、国有资产监督管理委员会和财政部等政府部门。社会审计是指社会中介机构接受审计机关或政府职能部门的委托对境外国有资产的经营状况进行审计。目前会计师事务所主要受审计署、国资委、财政部、证监会、商务部等监管机构的委托执行审计。内部审计是由公司内部审计机构自主或受托对境外国有资产的经营状况进行审计。现行境外国有资产审计方式主要有直接审计、委托审计和受托审计。根据《企业国有资产法》和《境外国有资产管理暂行办法》的规定，直接审计主要是由审计署和财政部进行审计，而委托审计主要以国有资产监督管理委员会为审计主体，受托审计则以内部审计机构和会计师事务所为主进行审计。《企业国有资产法》、《审计法》和《境外国有资产管理暂行办法》为我国境外国有资产审计体制设计提供了直接依据。我国境外国有资产审计体制是国有资产审计体制的延伸和扩展，以这些法律法规为依托，其审计体制也应是政府审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责的双重领导制，对境外国有企业和国有控股企业的资产、负债和损益进行审计监督，同时财政部对境外国有资产的部分重点事项实行检查和审核，国有资产监督管理委员会则对境外国有独资企业或公司的财务报表进行委托审计，也可以通过境外国有控股公司的股东会委托境内或境外会计师事务所对公司的财务报表进行审计。我国现行境外国有资产审计体制如图1所示。
从图1可以看到，对境外国有资产进行审计的政府部门主要有审计署、国资委、财政部和商务部，涉及到的审计工作包括财务审计、经济责任审计和绩效审计，并以财务审计最为普遍，四个部委每年都会对境外国有资产进行财务审计。国家审计署作为独立的政府监管者，负责对国资委进行经济责任审计，而国资委和商务部则对境外企业的主要经营负责人进行离任和任期经济责任审计。在有些情况下，国家审计署会委托会计师事务所对境外企业进行财务审计和经济责任审计，有境外子企业的境内中央企业可以自主或受国资委委托对境外子企业进行定期内部审计。
1、投资体制规范化。按照WTO规则，世贸组织的所有协议将成为我国政府行为的规则，与WTO规则相关的国内政治经济体制、法律法规体制和社会文化体制等都将规范化运作。而这些因素又必将影响到我国现行投资体制，即要求改变已往的政府“一元化”投资格局，鼓励民间资本共同运作中央基建项目，减少政府投资压力。因此，加入WTO要求我国投资体制规范化，一方面有利于解决我国中央投资项目在信息上存在不对称、对项目缺乏有效控制和公开透明性不足等问题，另一方面有利于缓解政府计划内资金紧缺、投资目标与资源之间存在巨大落差等问题。
2、投资环境复杂化。入世使我国投资环境发生很大变化，首先是金融环境，表现为更多人和更大程度上参与金融交易，政府控制金融交易的比重将逐步下降，企业和个人投资者控制的金融交易将会逐步增加，金融交易的形式也会更加多元化。其次是法律环境，表现为税收合理性的不断完善上，特别是随着政治和社会目标的变化，税制将会得到不断的修订和完善。最后是会计环境，表现为各国会计事务处理方法的标准化、规范化和一定程度的趋同化，要求我国会计准则的制定、会计理论的构建、会计技术的完善和会计体系的建立与WTO规则相一致，将我国会计融入世界会计的发展轨道，实现会计信息全球间的标准化和通用化。
3、投资主体多元化。入世后，投资主体多元化已成必然趋势，境外金融机构和国际资本进入我国市场以及境内金融机构改革和证券资本市场发展将为企业的理财活动提供多种新的投资方式和渠道，民间投资将会冲击政府投资“一股独占、一股独大”的地位，很大程度动摇政府控制投资目标、投资规模和投资收益的局面，特别是境外机构投资者的大量涌入，给我国金融资本市场必将带来严峻的挑战。
4、投资行为国际化。加入WTO意味着我国经济要进入全球经济之中，全球化表明了以国家或区域为界的市场必将逐渐开放，世界统一市场终将形成。世界统一市场不仅是全球性的竞争市场，也是全球范围内的资源优势互补的市场。投资行为的国际化程度越是显著，资源在全球范围内的配置越是有效。因此，加入WTO要求我国企业投资行为逐步向国际化靠拢，使我国有限的经济资源在全球范围内得到有效的配置和利用，从而为经济的一体化、协同化创造更为有利的条件。
5、投资风险广泛化。加入WTO会使企业间的竞争更加激烈：融资市场的扩大，外资金融机构将进军中国资本市场，向我国企业提供服务；外国证券公司将逐步进入境内，从事股票债券承销业务；企业竞争加剧，我国企业将直接与境外金融机构打交道，参与资本与货币市场交易；电信等产业的进一步向外资开放，高素质人才争夺将成为企业市场竞争的关键。
6、投资决策市场化。长期以来，我国许多企业尤其是国企缺乏科学的投资决策机制，不少企业高层管理人员理财观念淡薄。加入WTO，企业投资决策活动将通过金融市场业务进行投、融资，在投资管理上表现为要加强财务预算管理、加强现金流量的管理，通过科学、定量的财务管理方法，预测资本成本，改善企业资本结构，增加资金投资收益，从而实现企业投资决策的市场化目标。
加入WTO后我国投资审计的新特点
1、在审计目标上，应强调投资绩效审计。加入WTO对我国政府职能转变提出了原则性和方向性的要求，一是要求规范政府行为，防止政府越位；二是要求政府强化宏观管理和公共服务；三是要求提高政府工作效能。为了促进我国政府职能顺应WTO的要求而进行有效转变，必须采取包括绩效审计在内的一系列监督措施，促进政府职能的真正到位。特别是政府的投资行为，通过实施投资绩效审计，可以促进政府组织正确决策、科学理财、提高服务效能。
2、在审计程序上，应倡导风险基础审计。投资具有风险，特别是经济全球化以后，投资风险将越来越大。因此，适时提倡风险基础审计，可以把风险量化，最终达到控制风险的目的。所谓风险基础审计，是指通过审计风险模型，把风险量化，最终来决定抽样的样本量的一种审计程序。倡导投资项目风险基础审计，一方面可将审计资源投向相对高风险的审计领域，通过降低检查风险，进而把审计风险降低到审计人员可接受的水平；另一方面，可以节约审计成本，提高审计工作效率，有利于审计职业的生存和发展。
3、在审计策略上，应提倡计算机信息系统审计。实现计算机信息系统审计，一方面提高了审计信息处理与传递的效率，另一方面也顺应了经济全球化的要求。因此，审计机关要着力进行计算机知识的普及培训，争取在审计系统培养一批IT审计师，使他们掌握编程知识和数据库知识，能够在审计现场开发辅助审计的小软件、小模块，甚至能够独立开发通用的审计软件。同时，要不断增强审计人员学习计算机应用的自觉性和紧迫感，把计算机信息系统审计作为今后审计工作的重要手段和方向。只有这样，才能在不断信息化、数字化、网络化的投资项目审计中实现远程网上审计，才能与国际审计资源实现互享。
4、在审计方法上，应适时进行事前、事中和事后相结合的审计。事前审计是指审计主体对被审计单位投资的立项、评价、可行性研究和决策等实施审计，判断其投资收益的可靠性，鉴别长期投资在资源配置上的优化程度和互补性，以便约束投资的盲目性，起到“防患于未然”的作用；事中、事后审计是指审计主体通过监督被审计单位的资金营运和利润的分配等情况，加强对被审计单位投资项目的控制力度，促使企业健康发展，保证投资者的经济利益不受侵害和国有资产的保值与增值。
5、在审计内容上，应进行投资项目的价值审计。依据西方新投资决策方法论者Ross（1995）的观点，任何投资项目的价值无外乎来自项目的盈利价值、来自项目本身所形成的内含期权价值、因资本成本和价格运动所带来的期权价值。在进行投资项目的价值审计时，审计人员应当充分考虑这三种价值的来源，而不能仅按传统方法的NPV来进行审计评价，否则会造成评价结果的不真实。
加入WTO我国投资审计的应对措施
1、规范审计行为、明确审计工作重点是前提。加入WTO后，要求审计行为更加规范。首先，要改变我国现行的“国家审计为主体、内部审计为基础、民间审计为补充”的“三位一体”模式，将国家审计范围定位在财政审计、金融审计、重点国有企业审计和社会保障系统审计方面，使其放弃对非国民经济命脉部门和行业的审计，以实现国家审计资源的最优配置和使用。同时，要进一步提升民间审计的作用地位。其次，要改变国家审计“双重领导体制”，实行垂直领导模式。最后，要进一步健全法制建设，加大执法力度，减少审计行为的随意性、盲动性，为投资绩效审计创造条件。
2、不断提升审计结果透明度、建立审计结果公告制度是关键。根据WTO规则中政府行为要公开透明的要求，我国审计机关要依法公布投资审计结果，不断提高审计结果的透明度。特别是涉及政府投资项目的，要定期或不定期地公布中央投资项目中政府投资和私人投资的比重，政府投资项目的投、招标情况，以及投资收益预期、投资风险警示等信息，以便社会更多地了解审计工作，监督政府行为。
3、不断提高审计人员素质是基础。广大审计人员要充分认识加入WTO给我国现行投资体制和投资审计带来的机遇与挑战，审时度势，切实转变观念，提高自身素质。首先，要认真学习WTO相关知识，正确认识我国加入WTO的意义及对我国投资体制和投资审计的影响；其次，要加大对审计人员的审计业务、法律知识、计算机知识以及其他相关专业知识的培训，增强其法律意识和协同意识，以适应加入WTO之后审计工作的新形势。
4、不断提高审计工作质量、规避审计风险是归宿。入世后将使我国投资审计承受的风险程度加大，如何建立一套比较完善的评估、预警、监测、防范机制，规避审计风险就显得尤为重要。一方面，应加强立法和执法工作，对我国金融、投资和知识产权保护等各方面的法律、法规进行全面清理，及时制定新法规；另一方面，应提升传统投资审计理念的转变速度，积极引入价值工程学中的价值、成本和功能概念，并结合西方新投资决策论有关投资期权价值观点，将事前预测、事中监测和事后控制有机结合起来，极大限度降低审计风险，确保审计工作质量。
加入WTO后我国投资审计的方法和程序
由于加入WTO后我国投资审计更多地涉及到投资价值即投资绩效审计，为提高产品或作业的价值而着重于功能研究的有组织活动，依据价值工程工作程序进行投资审计，其工作程序不外乎以下三个阶段：
1、审计准备阶段――提出问题。选择审计对象和重点，进行投资项目可行性审计。确定选择审计对象的方法、收集审计情报、进行投资活动可行性审计。此外，把经济论证作为投资活动可行性审计的侧重点。
2、审计实施阶段――分析问题。这一阶段的工作主要是进行投资项目功能价值评价。所谓投资项目功能价值评价，是指通过对投资项目的功能分析。功能价值评价在形式上虽然最终表现为经济的评价，但实际上它是技术替代与技术创造成果在经济上的反映，其核心是技术替代与创造。如果没有技术替代与技术创造，就不可能产生新的最低成本及进行有效的经济评价。
3、审计终结阶段――解决问题。（1）方案的最终评价。一般分为概括评价和详细评价两个步骤，而且，每一步骤都包含技术评价、经济评价和社会评价。其中，技术评价是围绕“功能”所进行的评价，经济评价是围绕方案经济效果所进行的评价，社会评价是针对方案给社会带来的利益或影响进行的评价。（2）投资业绩评审。常用的评价指标主要有：投资报酬率、剩余收益、现金回收率。审计人员可以利用检验投资评估指标的实际执行结果，并进一步查找有无为争取投资而夸大项目获利水平的现象。
加入WTO后对我国现行投资体制的影响是现实的，必然的。借入世带来的“外逼机制”，将国际上通用的投资决策机制与规划引入国内，洋为中用，与时俱进，从理论上探索一条符合我国国情的、能与世界先进水平实现对接的投资审计方法和程序，用来指导审计实践，是当前我国审计理论界和实务界不可回避的课题。
参考文献：
1、李学柔《国际审计》中国时代经济出版社，2002
2、《2002年度注册会计师全国统一考试指定辅导教材 财务成本管理》经济科学出版社，2002
3、李纯波《价值工程新论》北京经济学院出版社，1991
