但是，透过蓬勃发展的表象，深入到我国行政管理实践中行政奖励的具体运作，我们却发现，行政奖励从观念层面到制度构建再到具体实施，都存在许多偏差、缺失甚至混乱的状况，基本游离于法律规制之外，既与法治的原则相悖，亦影响了行政奖励应有作用的发挥。
本课题从行政奖励的概念、特性、分类等基本问题入手，通过对我国行政奖励现状的考察，揭示对行政奖励进行法律规制的现实必要性和理论正当性，并对具体路径作以探索，以期为推动行政奖励逐步走上法治化轨道有所助益。
一、行政奖励概述：
（一）概念
虽然行政奖励在我国有着悠久的历史，并早在我国行政法学恢复时期，便有学者意识到其独特价值而纳入行政法学体系进行研究，但是由于若干年来我国行政法学发展的重点不在于此，所以有关研究的深度和广度与其他行政行为的研究状况相比较为逊色，至今尚未形成一个相对统一的概念表述。但是，在现有各种不同的概念表述中，也可以总结出一些共识性的东西：（1）大都认为行政奖励是行政主体在行政活动中实施的一种具体行政行为；（2）大都将行政奖励的目的界定为激励先进、鞭策后进，以促进社会进步；（3）相应地，行政奖励的客体也大都被界定为“为国家和社会做出重要贡献”或“模范地遵纪守法”等先进行为；（4）大都以精神奖励和物质奖励为行政奖励的主要形式。
但是，这些概念表述大都带有较深的计划经济时代的烙印，已落后于日新月异的行政管理实践，所以有学者认为应当对行政奖励现有概念进行解构与重构，并提出了一种新的定义：行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。
笔者以为，这一定义突破了传统的观念束缚和范畴界定，更加丰富了行政奖励的内涵和外延，反映了行政奖励的观念变迁与制度变革，较好地概括了行政奖励的本质属性：（1）其将行政奖励的目的定位于引导、激励和支持相对人实施一定的符合政府施政意图的行为，以实现行政目标，显然较“激励先进、鞭策后进”的目的更加扩展了行政奖励的适用范围；（2）相应地，行政奖励的客体也扩展为一定的符合政府施政意图的行为，而不仅限于“先进行为”；（3）丰富了行政奖励的形式，即除精神、物质奖励外，还包括赋予其他权益，虽然后者最终也是带来某些精神或物质利益，但与直接的物质或精神奖励仍存在差别，这是随着市场经济和现代行政的发展而产生的新的奖励形式；（4）明确了行政奖励的“非强制”属性。
（二）特性
概念毕竟是精炼和抽象的，要更加深入、全面地研究行政奖励，还须对该行为本身及其形成的法律关系的特性作以分析：
1、行政奖励是一种具体行政行为。首先，行政奖励的主体是行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政奖励的对象是特定的行政相对人，而非不特定的多人；再次，行政奖励对行政相对人产生实际的法律上的权利义务效果。
2、行政奖励的授益性。“凡是为行政相对人创设、确认权利或法律上利益的决定都是授益性行政行为。”[3]行政奖励以赋予相对人物质、精神或其他权益为形式特征，确立了相对人的“受奖权”，即“行政相对人根据法律规定，对物质奖励享有某种利益的所有权或使用权，对精神奖励享有名誉权、荣誉权，对权能奖励享有某种资格，对信息奖励享有知悉权，等等”[4]，因而是一种典型的授益性行政行为。“受奖权”作为行政相对人的一种新的权利类型已经逐渐得到人们的认可，这也是对行政奖励进行法律规制的一个重要基础。
3、行政奖励的非强制性。非强制行政行为是随着现代市场经济和民主政治的发展而逐渐兴起的一种新型而有效的政府治理手段，它改变了传统行政行为的“命令－服从”模式，更加关注行政相对方在行政过程中的地位和作用，以协商、服务、自愿履行为基本特征，体现了服务、合作的现代行政法理念，越来越受到人们的关注和欢迎。行政奖励就是一种非强制行政行为，其“非强制性”主要体现在两个方面：（1）行政相对人是否实施应受奖行为，取决于自己的意志，行政主体不能强制；（2）行政相对人实施了应受奖励的行为以后，是否接受行政奖励，由行政相对人自主决定，行政主体不能强制[5]——这也体现了行政奖励对相对人的“权利”属性。需要说明的是，我们所说的“非强制性”是针对行政相对人而言的，对行政主体而言，行政奖励却是强制性的，只要行政相对人实施了应受奖行为，行政主体就必须进行奖励，除非相对人放弃，因为与相对人的“权利”相对应，给予奖励就成为了行政主体的义务。
4、行政奖励法律关系的合意性。依照传统行政法理论，“行政法律关系的产生、变更、消灭，一般由行政主体的单方意志所决定”，如在行政处罚、行政强制等法律关系中，一般均无需考虑相对人的合意，即使行政许可，从形式上看需要相对人的申请，但是否许可仍取决于行政主体的意志，仍具有单方性。而行政奖励法律关系则不然，如果没有行政相对人实施受奖行为，则行政奖励法律关系就难以形成，只有相对人的应受奖行为与行政主体的奖励意图形成合意，行政奖励法律关系才能成立。明确这一点的意义在于，行政奖励法律关系并不取决于行政主体的单方意志，还必须要有相对方的配合，相对方是否实施受奖行为由其自己决定，而其一旦实施了受奖行为，就与行政主体形成“合意”，进而产生法律上的权利义务关系，对行政主体形成制约。行政奖励法律关系的这一特性在行政奖励有明确法律依据或行政主体有事先承诺的情况下，表现得尤为明显。而在行政管理实践中还存在一些裁定的行政奖励（参见行政奖励的分类），通常无事先明确的行为法依据或承诺，而是由行政主体依据自由裁量权随机作出的，行政主体具有较大的主动权，“合意性”的表现会弱一些，但也必须是行政相对人的行为与行政主体的意图相合，才会产生奖励的可能性，是否奖励、如何奖励也并不完全取决于行政主体的意志，还要受到行政奖励的原则性规定和程序规则的制约。
（三）分类
在实践中，行政奖励的表现形式具有多样性，从不同的角度可以进行多种分类：根据奖励的形式，可以分为物质奖励、精神奖励和其他权能奖励；根据受奖行为的形态，可以分为行为性奖励和结果性奖励，如见义勇为奖励就是典型的行为性奖励，而科技发明、创造方面的奖励通常都是结果性奖励；根据奖励影响特定相对人权益的方式，可以分为赋予权益的奖励和减免义务的奖励，前者通常赋予特定相对人某种法定基本权利之外的权益，是比较常见的奖励方式，而后者则是减轻或免除特定相对人负有的某种义务，如税收优惠就是典型的减免义务的行政奖励。
但是，笔者以为，上述分类大多着眼于行政奖励的外在形态，属于较为直观的层面，还有一些更深层次的分类，对于我们研究行政奖励更有意义，笔者将对此作以详述。
1、内部奖励与外部奖励
这是基于行政奖励法律关系主体之间的不同地位与关系所作的分类，与内、外部行政行为之分相对应。内部行政奖励是指行政主体对有隶属关系的行政机关、公务员或其他工作人员所作的奖励；外部行政奖励则是行政主体依法对行政相对人所作的奖励。但是，也不能单纯地从形式上看奖励主体与对象是否存在隶属关系就做判断，还要看奖励的内容是否存在职务因素，因为在某些情况下，受奖者虽然也是公务员，但其获奖的事由并非基于职务原因，或者说与其公务员身份无关，而是作为普通的行政相对人，此时就是外部奖励而非内部奖励。区分内、外部行政奖励的意义还在于，二者在奖励形式、救济渠道等方面也存在差异，如在内部行政奖励中可以“职务晋升”为奖励形式，但在外部奖励中则难以适用，而根据我国现行法律规定，内部行政奖励是不能提请行政复议或诉讼的，只能通过申诉等内部行政纠纷解决机制寻求救济，但外部行政奖励则以复议或诉讼为主要救济方式。从广义上讲，行政奖励是应当包括内部奖励与外部奖励的，但由于在行政法上，内、外部行政行为适用的是两套不同的规则体系，且行政法始终围绕着行政主体与行政相对人的关系这一核心问题展开，因而必然以外部行政行为为重点调整对象，所以，为了突出重点且论述便宜，本文仅以外部行政奖励为研究对象。
2、普遍性奖励与竞争性奖励
这是以受奖主体的范围或数量为标准所作的分类。在普遍性奖励中，凡符合奖励条件的行政相对人，行政主体均予以奖励；而在竞争性奖励中，行政主体仅对部分符合奖励条件的相对人给予奖励，即在符合一般奖励条件的相对人中，进一步择优确定。由于竞争性奖励在激励的基础上，又引入了竞争机制，因而更能激发相对人的主动性、创造性，通常被应用于一些比较重大的奖项，如我国的“国家自然科学奖”、“国家技术发明奖”、“国家科学技术进步奖”等重要奖项，法律都明确规定了每年的获奖数目，因而竞争也较为激烈。需要注意的是，由于竞争性奖励最终只能奖励部分相对人，因而此种奖励依法公开、公平、公正地进行就显得尤为重要，否则很容易挫伤相对人的积极性，并对行政主体的公信力造成严重损害，所以此类奖励应是法律规制的重点。
3、法定的行政奖励、裁定的行政奖励与承诺的行政奖励
这是根据行政奖励作出的依据所作的分类。法定的行政奖励，是指有明确法律依据的行政奖励。按照传统的行政法定原则，行政行为都应有明确的法律依据，“无法律即无行政”，亦即所谓的“法律全部保留论”。但是，随着行政实践的发展，固守“法律全部保留论”是不现实的，正如有学者所言：“虽然把法律保留仅限于严密意义的侵害行为，未免失之狭隘。不过，没有法律依据，就不能进行补助奖励措施、公共设施建设与行政指导，行政无论如何也不能完成其任务，在此意义上可以说，全部保留说缺乏现实性。”所以，要求所有的行政奖励都必须有明确的法律依据是不现实的，因为法律具有“滞后性”，而行政实践则是千变万化的，坚持严格的法定主义，将使行政奖励的适用空间大大缩小，也会使其作为一种灵活施政手段的效果大打折扣。所以，在行政实践中，即使没有明确的法律规定，行政主体也可以根据行政管理的需要在自由裁量权的范围内作出行政奖励，我们称之为裁定的行政奖励，如20**年9月17日，为了稳定猪肉价格，调动地方生猪生产的积极性，中央财政决定对生猪调出大县进行奖励，即为此例。需要说明的是，我们这里所说的“法定”与“裁定”只是相对的，法定的奖励也有裁量的空间，而裁定的奖励也要受到一般法律原则和程序法的规制。对行政奖励进行法律规制，并不意味着要禁止裁定的奖励，而是在承认裁定性奖励存在价值和必要性的基础上，从一般规定和程序法上对其进行规范和制约。
另外，还有一类比较特殊的奖励类型，通常是行政主体为了实现特定目的，事先主动作出奖励承诺，在相对人达到行政主体要求时予以兑现，我们称之为承诺的行政奖励，最常见的就是公安机关为侦破某一案件而做的悬赏。在广义上，此类奖励也是由行政主体依据自由裁量权作出，应属裁定性奖励的范畴，但是与其他裁定性奖励相比，此类奖励又有其特殊性，在形式上类似于民法上的要约，因而也有人认为由此形成的法律关系应属行政合同的范畴，但是笔者以为，此类行为实质上仍是运用的行政激励机制，与行政机关为完成某项工作而与相对人签订的合同存在本质差别，仍应属于行政奖励的范畴。由于在此类奖励中自由裁量的色彩更为浓厚，并与政府的公信力直接相关，所以应作为法律规制的重点。
二、对行政奖励进行法律规制的现实基础
行政奖励的现实状况，就是对行政奖励进行法律规制的现实基础。具言之，笔者将通过对我国行政奖励现状的考察，来揭示对行政奖励进行法律规制的现实必要性。
应该说，在我国的行政管理实践中，一直以来是比较重视运用行政奖励引导相对人积极参与行政管理活动的。在计划经济时代，由于缺乏市场激励机制，行政奖励成为行政机关激发相对人积极性的主要方式，被广泛应用于行政管理活动中，但是与计划经济的管理体制相对应，这些行政奖励的权力色彩比较浓厚，奖与不奖、奖多奖少、如何奖励等问题都由行政机关自行决定，带有很大的随意性，而相对人基本处于被动地位。随着市场经济的发展，行政管理体制发生了根本转变，政府的施政理念和手段也有很大变革，但是笔者通过对我国行政奖励现状的考察，却发现有关行政奖励的观念与制度远远落后于行政管理实践的发展，具体表现在以下方面：
（一）观念上的偏差
受传统文化和计划经济体制的影响，在我国的行政管理实践中，一直以来存在着行政奖励是行政主体的“恩赐”的观念，虽然随着行政法治的发展，这种观念有所改变，但影响依然存在，行政主体仍处于一种强势地位，而相对人一方则较为弱势，恣意行政在行政奖励领域仍屡见不鲜，行政奖励是行政相对人的权利的观念和意识还未深入人心。
有学者曾对我国改革开放以来公民权利观念和意识的演进作过总结，其中有以下两点：
1、财产权利意识强于政治权利和人身权利意识。人们在权利方面，最重视的是财产权，即特别关心自己的经济利益，当涉及经济利益时，人们敢于较真。
2、被动性。公民已经在法律上享有政治、经济、社会和文化教育的各种权利和自由。但是对于这些法定权利，公民缺乏一种认知。当权利受到侵犯时，公民缺乏寻求救济的主动性。公民始终没有形成不断提出新的权利要求的习惯。
在我国行政奖励权利观念和意识的演进中也存在类似的问题，即人们对物质奖励一般比较重视，敢于较真，但对单纯的精神奖励往往不太在乎；公民对“受奖权”这一新型权利的认知程度仍有待提高，从认知到普遍接受再到主动行使，仍需一个渐进的过程。所以，在一定意义上可以说，观念上的偏差是我国当前行政奖励法治化程度不高的主要原因，因为“我们的观念就是我们的眼睛”，观念对制度的构建和实施具有导向性的影响。
（二）法律上的缺失
虽然行政奖励在我国行政管理实践中的运用由来已久，但有关行政奖励的法律规定却很不健全，且十分散乱、不成体系，主要表现在以下方面：
1、缺乏对行政奖励的一般的原则性规定。我国《宪法》中直接涉及行政奖励的条款只有两条，即第二十条：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”、第四十二条：“······国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者······”。但是，这两条都是针对具体事项的奖励，而有关行政奖励的原则、权限、程序、救济等一般性规定并未涉及。另据有关统计，我国有70多部法律、300余件行政法规都规定有行政奖励[10]，但这些规定也都是针对某些具体事项或某个专门领域的，而没有对行政奖励的统一的原则性规定。
2、行政奖励法律规范本身存在诸多问题。在对已有的行政奖励法律规范进行梳理的过程中，笔者发现这些规范大多是些宣传式、号召式的条文，有的甚至缺乏法律规范的基本构成要件。比如，许多法律规范对行政奖励的主体规定得十分含糊，最常见的就是概括性地规定由国家或者政府给予奖励，如《农业法》第8条：“国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人，给予奖励”，有的甚至根本没有规定主体，如《消防法》第七条：“对在消防工作中有突出贡献的单位和个人，应当予以奖励”；对行政奖励的条件规定得也较为笼统，大多使用一些无法量化、弹性较大的词语，如“显著成绩”、“突出贡献”等，使行政主体自由裁量的空间过大，也表明现有行政奖励仍然局限在奖励先进、激励后进的价值定位上，显然已不适应实践发展的需要；另外，在现有的行政奖励法律规范中，鲜见程序性规定，行政奖励几乎无程序可循，即使有部分法律规范涉及程序性规定，但也主要是关于某一具体奖项的评定、授奖等步骤的操作性规定，而缺乏真正程序法意义上的规范······这些法律规范本身的缺失，必然对实践产生不利影响。
3、部分行政奖励法律规范的缺位。前已述及，我国现行立法中已有大量的行政奖励法律规范存在，但是仍有一些亟待立法肯定和规范的奖励事项，如见义勇为奖励，却迟迟未能在国家法律的层面确立，以致英雄流血又流泪的事件时有发生。需要注意的是，行政奖励法律规范的缺位，不仅会使行政奖励无法可依，同时也使政府的价值导向和施政意图难以明示，无法对相对人的行为形成确定的指引，必然影响到行政奖励的激励、引导功能的发挥。
（三）实施中的混乱
观念上的偏差与法律上的缺失直接导致了行政奖励在实施中的混乱，以致有学者呼吁：“奖励的无原则、无规则、无标准、无是非，已到了非治不可的时候了。”
行政奖励实施中的混乱，主要表现在以下方面：
1、行政奖励的随意性较大。在实践中，许多行政主体认为行政奖励属于其自由裁量的范畴，加之行政奖励的法律规范很不健全，在实践中，除了该奖而不奖、该多奖而少奖等情况的存在，行政主体任意设奖、随意授奖的现象也十分普遍，如**岛市政府对航天英雄**父母的奖励，就曾引发公众的质疑。
20**年，“神五”飞天成功，中国“太空第一人”**成为家喻户晓的“航天英雄”，赢得了无数鲜花、掌声和荣誉；不仅如此，他的家乡辽宁**岛市政府更是决定，对培养“航天英雄”有功的**父母，奖励一套位于龙湾新区的别墅。消息传出，在网络上引发众议。许多网友认为：英雄应该奖励、应该学习，但他身边的人值不值得如此炒作？这到底是爱英雄还是害英雄？
从法律的角度，我们不禁还要追问：**岛市政府的奖励是否于法有据？**的父母是否适格的受奖主体？政府奖励的资金从何而来？如果是财政资金，是否经过了必要的程序？政府是否可以想奖励谁就奖励谁，想如何奖励就如何奖励？与此相类似的，还有一些地方政府每年对“高考状元”的重奖[13]，也是倍受争议。这些都表明，当前许多行政主体在实施行政奖励时随意性过大、功利主义、机会主义色彩过浓、自由裁量的空间过大，而其根源就在于行政奖励法律制度的缺失，由此更加凸显出对行政奖励进行法律规制的必要性。
2、奖励不当，破坏社会公平。行政主体在作出行政奖励决定时，未能平衡、兼顾各方利益，顾此失彼，对社会公平造成损害。以下就是一则典型事例：
20**年3月，福建**市委、市政府出台《关于全面推进民营经济的若干意见》，规定民营企业家子女在高中阶段招生录取时，可享受20分的优惠政策，此外，还为50家企业办理公务车辆通行证，两年内可以在该市各收费站免费通行。据此，**市教育局20**年的招生政策规定，凡是经市政府办审核公布的20**年度**市民营企业前100名的纳税大户，“其控股企业主的子女中考均可享受20分的照顾。外商子女也参照执行。”
应该说，民营企业家和外商为当地经济发展作出了贡献，给予适当的奖励本无可厚非，但是不能以奖励设立特权，不能突破社会公平的底线。这样的事例在实践中仍时有发生，又如《法制日报》20**年9月23日的一则报道：
河北邯郸市委、市政府将冀DQ0001至冀DQ00××的50个车牌授予全市的50强企业，并颁发了特别通行证。凡使用这些车牌照的车辆，在市域范围内可以享有以下便利：免查进入市委、市政府及市内党政机关；除高速公路外，其他各类收费站免受通行费；各停车场（点）免收停车费；非严重违章行驶，不罚款、不扣车、不扣执照；不经批准，不得封车、吊销专用车牌照；免费审验车，随到随审等。
邯郸的这一举措也可视为对50强企业的一种奖励，其初衷可能是好的，希望以此激发这些企业的积极性，进一步推动当地经济发展。但是，这一举措以破坏社会公平为代价，其结果可能适得其反，将这些企业推上了“风口浪尖”，正如该则新闻配发的评论文章所指出的：“法治不允许为特定相对人设定特权”——这也是行政奖励应当恪守的“底线”。
3、缺乏事后监督。当前很多行政主体在实施行政奖励时，往往一奖了之，只负责授奖，而缺乏后续监督，以致我们经常会在新闻报道中看到一些被查处的商家却挂有“诚信企业”等荣誉牌匾、身受各种荣誉的相对人却违法乱纪等现象，使行政奖励的可信度和权威性受到严重损害。以下便是一则相关案例：
河南**消费者**于20**年先后四次在**市质监局认定的某“购物放心商场”购买了标示为吉林省某制药股份有限公司生产的“男士胶囊”、青海省某制药厂生产的“藏汴宝”、“刻除根”、“藏雄鹰胶囊”，后发现有问题，向**市药品监督管理局作了举报。经鉴定，**购买的上述药品均系假药，其中“藏雄鹰胶囊”的生产厂家根本就不存在。20**年11月7日，**向**市质监局递交书面申请，要求该局责令该商场退还其购货款并承担法律责任，同时要求该局收回或取消颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。
笔者以为，在此类案例中，受到损害的不仅是消费者的利益、商家的信誉，更重要的还有政府的公信力。所以，行政主体在实施行政奖励时既要严把“授奖”关，也要把好“授后”关，在受奖主体的资格发生变化时应当及时予以纠正。
三、对行政奖励进行法律规制的理论基础
（一）由行政奖励的行为特性引发的疑问
前文对行政奖励的特性进行了分析，指出行政奖励是一种非强制性和授益性的行政行为。根据传统行政法理论，与强制性、侵益性行政行为不同，对此类行为是无需进行严格法律规制的，这一观点的理论预设是，非强制行政行为和授益性行政行为一般不会对相对人的权益造成直接、显著的侵害。但是，行政实践的发展，却使我们看到此类行为也会影响相对人权益，也应纳入法律规制的范畴。正如罗豪才教授所说：“由于行政机关在非强制性行政中也有可能、或者违法行使职权，从而违反行政法制原则，因此，现代行政法必须防止非强制行政行为对行政法治原则的背离。”同样，“授益行政行为作为一种调配利益格局的行政手段，侵入了公民的生活领域，不仅针对直接授益的行政相对人，而且搅动的利益格局需要其他的行政相对人来共同承担”，即某一行为对其直接相对人可能是授益的，但对其他相对人却可能是侵益的。所以，对行政主体实施的行为是否需要进行法律规制，应当取决于该行为是否对相对人的权益产生影响以及在多大程度上产生影响，而不论其是强制行为还是非强制行为、是侵益行为还是授益行为。
（二）权利—权力的博弈与平衡
这要从分析行政奖励法律关系的内容入手。根据传统法学理论，权利义务关系是法律关系的核心内容，并据此确定法律关系的权利主体和义务主体，通常是相对应的。那么，按此逻辑，在行政奖励法律关系中，行政主体就是义务主体，而行政相对人则是权利主体，于是有人将此与“命令－服从”模式下的行政行为相对照，认为行政奖励法律关系的一个显著特征就是权利义务关系配置上的倒置，这似乎也可以为行政奖励的法律规制提供理论基础，因为行政奖励既然是行政主体的义务，自然要受到权利的制约。
但是，笔者以为，这种观点也有值得商榷之处。一个最重要的原因就是，它没有注意到，行政奖励仍然是一种公权行为，仍然有“权力”因素的存在，不能简单地以私法上的“权利－义务”模式来套，而必须要注意到权力因素的存在及其可能对法律关系产生的影响。
某学者对法律关系的重构理论或许可以帮助我们更好地解释这一问题，该学者认为：法律关系的第一构成要素，也是基本的构成要素，是由法律调整的个人与国家之间的关系，并将这种关系进一步划分为以权利为主导的权利－权力关系和以权力为主导的权力－权利关系两个亚种。在以权利为主导的权利－权力关系中，虽然表现为个人行使权利、国家机关履行义务的权利义务关系，但实际上是权利和权力相互作用而形成的关系，这种关系的法律内容是权利－权力，社会内容是个人获得利益，国家支出或损失利益，从物质内容看归到底是个人保全或获得财产，国家支出或损失财产。所以，行政奖励应归属这一法律关系范畴，实质上是权利与权力的博弈，而在此种法律关系中，权利居于主导地位，权力服务于权利，为了保证权利的实现并达致与权力的平衡，必然要从法律和制度设计上对权力加以规制。
（三）政府公信力与信赖保护
公信力是政府存在和施政的基础，“民无信不立”，政府亦然，“只有获得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持续存在和不断巩固”。而政府的公信力又是通过日常的具体行为来体现和确立的，正所谓“小信成则大信立”。行政奖励作为政府的具体行政行为之一种，与政府公信力有着尤为密切的关系：一方面，行政奖励的运行机制即以行政相对人对政府的信任为基础；另一方面，行政奖励又是树立政府公信力的有效途径。两千年多前的商鞅变法，就曾提出“民信其赏，则事功成”，并以“徙木立信”之策取信于民，最终使变法得以推行。但是，从前文的分析中，我们却发现当前很多行政机关并没有意识到行政奖励与政府公信力的密切关系，没有意识到行政奖励对政府公信力的“双刃剑”效应——实施得好能够树立政府公信力，实施不好却也最容易破坏政府公信力。所以，基于对政府公信力的维护，必须对行政奖励进行有效规制，使之发挥“加分”而不是“减分”效应。
与政府公信力密切相关的还有行政法上的一项基本原则——信赖保护，该原则“要求行政机关信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性，不得变化无常，不得溯及既往”。信赖保护最初就是主要适用于授益行政行为的撤销与废止的，即“当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益”。后来，信赖保护逐渐发展为行政法的一项基本原则。对行政奖励而言，遵循信赖保护原则最基本的要求就是，行政主体必须以诚信精神进行奖励，不得朝令夕改，不得随意撤销与废止，即使确因公共利益需要而必须撤销或废止时，也应当对无过错的相对人予以补偿。这既是对相对人合理预期利益的保护，也是维护政府公信力的需要。
（四）行政奖励的局限性
唯物辩证法告诉我们，事物都具有两面性，都有其无法克服的局限性。行政奖励虽然是一种有效的行政手段，但与其他手段一样，行政奖励也会“失灵”，也有其局限性：首先，行政奖励的资源来源于国家——物质奖励来源于公共财政、精神或权能奖励也是对公共利益的再分配，虽然这一分配的目的是为了实现特定的社会目标，但由于公共财政、利益的有限性，对特定相对人的奖励也会直接或间接地影响到其他相对人的利益，稍有不慎，即可能造成分配不公，所以在进行行政奖励时必须综合平衡各方利益，避免顾此失彼，这就需要遵循一些基本的法律原则和程序规则；其次，在市场经济条件下，市场机制应该是资源配置的主体，行政奖励作为一种行政手段应避免过多地介入市场领域，因为行政奖励毕竟是一种公权行为，“如果公权力介入本应当平等竞争的市场，就会使一些产品获得特殊的公信力，从而更加容易地被消费者接受，这就会使一些产品获得不公平的竞争优势”[25]，进而破坏市场竞争环境，所以，行政奖励也应当有所为有所不为，其适用的范围应当受到法律的规制；再次，由于行政奖励以利益激励为其运行机制，受其可能带来的利益刺激，一些相对人可能会弄虚作假、骗取奖励，对此也需加以防范。
四、对行政奖励进行法律规制的路径探索
（一）观念的变革
“行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性”[26]，观念变革通常是制度变化的先导和基础。要对行政奖励进行法律规制，必须首先从观念上端正对行政奖励的认识。笔者以为，最关键的是要明确：行政奖励虽是行政主体行使行政权的方式之一，但在符合特定条件下的“受奖”是行政相对人的法定权利而不是行政主体的“恩赐”；在行政奖励法律关系中权利居于主导地位，权力服务于权利。
随着我国行政法治的发展，行政相对人的权利意识逐渐觉醒，在实践中，相对人向行政主体主张行政奖励权利的案例也越来越多，如有我国“公益诉讼第一人”之称的福建省龙岩市海平面法律服务所法律工作者邱建东向上杭县人民政府申请行政奖励一案就具有一定的代表性。
20**年4月13日，邱建东向上杭县人民法院提讼，指称上杭县邮政局对同城特快专递收费20元有误，相关行业文件规定同城收费为10元，故要求上杭县邮政局退还多收取的10元费用。上杭县邮政局得知此事后，随即报上级主管部门，并依照规定将该项费用调整为10元。后经调解，丘建东撤诉。
20**年6月27日，邱建东根据《福建省实施〈消费者权益保护法〉办法》第39条“县级以上地方各级人民政府及其行政管理部门应当及时将有关涉及消费者合法权益的信息告知消费者，对维护消费者合法权益成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励”的规定，向上杭县人民政府发出《要求人民政府对公益诉讼行为给予行政奖励的书》，提出三点行政奖励请求：1、请求政府奖励给付人275元，用于等值弥补他因公益诉讼向上杭县人民法院缴纳的案件受理费、其他诉讼费；2、请求政府奖励给付人100元，用于弥补人第二次寄信费、诉状打印费、交通费等；3、请求政府奖励给付人100元，以示精神鼓励。
上杭县局对邱建东的要求以不符合法律规定为由驳回。其后，上杭县政府却派专人给邱建东送去800元钱，并口头表示这就是奖励金，但不撤销局的批文，也不另出奖励的红头文件。[27]
在这一案例中，作为行政相对人的邱建东敢于就自己的公益诉讼行为依法向县政府申请行政奖励，体现出较强的权利意识，是值得肯定的。但上杭县政府的回应却表明其对这种行为显然不太适应，虽然最终给了奖励，却是“犹抱琵琶半遮面”般的羞羞答答。同时，我们也要看到，这一案例作为一则新闻而广受关注，说明其仍具有稀缺性，邱建东毕竟还只是少数的“另类”，只有当我们大家都能对此习以为常，行政主体也能坦然面对时，才可以说我们的观念发生了根本性变革，对行政奖励的法律规制也才真正有了观念层面的强力支撑。
（二）立法的完善
对行政奖励的法律规制，最根本的还是要通过立法的完善，包括完善对行政奖励的一般的原则性规定，完善有关行政奖励的实体性规定，特别是从程序法的角度对行政奖励进行规制。
1、完善对行政奖励的一般的原则性规定
前已述及，我国现行《宪法》及其他相关法律、法规都缺乏对行政奖励的一般的原则性规定，这也是当前行政奖励较为混乱和法治化程度不高的重要原因，因为缺乏一般的原则性规定，就会导致行政奖励缺乏明确的依据和统一的标准，往往各行其是。所以，要从根本上改变行政奖励的混乱状况，首要的就是通过一般性规定为行政奖励设定统一的原则性规范，包括行政奖励的原则、主体、范围、种类、权限划分、等级体系、救济方法、法律责任等等，以致有学者建议应该就此制定一部综合性的《行政奖励法》[28]。国务院办公厅曾有过一份《关于进一步加强奖励表彰工作的意见》的讨论稿，但后来并未正式，而且这份文件将所有以行政机关为主体的奖励行为都笼而统之，将外部奖励与内部奖励混在一起，缺乏针对性和可操作性，效力等级也较低。值得期待的是，最近有媒体报道，我国正在抓紧研究政府奖励制度框架，启动行政奖励法的研究论证工作。[29]
笔者以为，在对行政奖励的一般的原则性规定中又尤以行政奖励的基本原则、等级体系、权限划分等内容为重。关于行政奖励的基本原则，学界已有较多讨论，基本达成共识的包括以下几项：法治原则、公正原则、效益原则、信赖保护原则、物质奖励与精神奖励相结合的原则等，篇幅所限，不再展开论述。而行政奖励的等级体系与权限划分是两个密切相关的问题，其所要解决的是不同层级的法律规范和行政主体可以设定何种奖励的问题，以明确行政主体的奖励权限，避免行政主体任意设奖、随意授奖，减少行政奖励的重复设置，使行政奖励形成清晰的层次、体系，为进行有效的法律规制奠定体制基础。
2、完善有关行政奖励的实体性规定
现行有关行政奖励的实体性规定存在的问题，前文也有提及，主要是法律规范的构成过于粗糙——集中体现为主体的含糊和条件的模糊，以及部分领域行政奖励法律规范的缺位。
首先，主体含糊会导致职责不明，难以确定由谁来行使行政奖励的职权，就会导致相互推诿、不作为的情况，使相对人无法主张权利。所以，针对具体的奖励事项，必须明确其奖励主体，使之具体化到相应的部门，尽量避免类似于“由国家或政府给予奖励”等概括性规定。
其次，奖励条件的模糊会导致行政主体与相对人做出不同的解读，以致在是否应当奖励或应当如何奖励等问题上发生异议，这也是实践中最为常见的争议事由。现行的行政奖励规范大多使用一些诸如“较大成绩”、“突出贡献”等笼统的、无法量化的词语，使行政主体自由裁量的空间过大。对此，应当进一步细化行政奖励的条件和标准，使什么样的行为应获得何种奖励一目了然，既可以避免争议的发生，也可以对行政主体的自由裁量形成有效规制。
再次，针对部分行政奖励法律规范缺位的情况，应当尽快予以完善。“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”，通过立法的肯定，既可使相关奖励有法可依，亦可使相对人形成明确的行为预期，进而使行政主体所倡导的事项逐渐成为全社会共同的价值和行为取向，推动行政主体施政目标的实现。但是，对缺位的行政奖励法律规范的完善，不等同于多设奖励，不能走向另一个极端，还必须坚持有所为有所不为的原则，对确需以行政奖励方式引导、激励的事项，要通过立法肯定下来，而对可以市场机制引导、激励的事项，应当交由市场以其自身的方式解决，尽量避免公权力对市场竞争的过多干预，保证公平合理的市场竞争环境。
3、完善行政奖励的程序法规范
“用实体——程序控权模式来取代单一的实体控权模式，或者说以正当程序模式的行政法弥补严格规则模式行政法之不足，已成为当代行政法发展的潮流。”[31]但是，从我国现有的行政奖励法律规范来看，却鲜见程序性规定，即使有少数的程序规定，也是很不完备的。而程序规制对行政奖励却具有特殊重要的意义，因为行政奖励中的重要类型——裁定性奖励和承诺性奖励，往往是在没有明确行为法依据的情况下由行政主体依自由裁量权作出的，对这些行政奖励除了通过一般的原则性规定进行规制外，更需要以程序法进行规范，即使法定的行政奖励，也必须遵循相应的程序性规定，才能保证其规范实施，这也是为什么我们现在的一些行政奖励虽然有实体法依据，但在实施中仍出现这样那样的问题，原因就是缺乏必要的程序法规制。
对行政奖励而言，以下程序法制度尤为重要：
（1）行政公开制度。“正义，不仅应该得以进行，而且还必须能够明确看到其得以进行而不存在任何怀疑的余地。”[32]行政奖励也必须公开、公正地进行，而公开又是公正的前提和基础，只有公开，相对人才能参与其中，才能实现其参与权、知情权和监督权，才能与行政权进行博弈，从而保证行政奖励的公正实施。实践中，很多行政奖励的争议就是因为行政主体“一言堂”或暗箱操作，使行政相对人处于“不知情”的被动地位，其权利也自然无法得到有效保障。行政奖励的公开，就是要求行政主体将行政奖励的依据、标准、条件、过程、结果等向相对人公开，以保证行政奖励的过程民主、结果公正。《政府信息公开条例》即将于20**年5月1日起施行，这也为行政奖励的公开提供了法律基础。
（2）听证制度。听证是一项重要的现代民主程序，其目的是为相对人提供“陈情”的机会，使行政主体在作出某项行政决定时，能够充分听取并考量利害相关人的意见，以避免行政的偏私或失当。听证程序对行政奖励具有双重意义：其一，为相对人与行政主体提供一个博弈的机会和平台，使相对人能够充分发表意见，以维护自身的权利；其二，前文述及，由于公共资源的有限性以及行政奖励可能使特定相对人获得某种特殊公信力等原因，行政奖励也可能对受奖者之外的第三人权益产生影响，所以，听证程序可以为利害相关人提供“陈情”机会，尽量避免行政奖励可能产生的负面影响。当然，考虑到行政效率和听证的成本，并不能要求所有的行政奖励都要进行听证，还要根据奖励的重要程度及其社会影响的大小等因素来决定是否听证，并赋予相对人和利害相关人申请听证的权利。同时，还需明确听证的法律效力，使之对行政主体形成制约，避免“听而不证”的现象发生。
（3）说明理由制度。“最能证实法治和确保行政争议公正解决的······是坚持一个行政决定应由有关该决定的事实和基于理由的陈述所支持。”学界的普遍观点认为，说明理由是为了确保相对人权益不受损害，因此主要适用于对行政相对人权益产生不利影响的行政行为，对有利于行政相对人的行为则不必说明理由。据此，在行政奖励中，行政主体在作出给予行政奖励的决定时，因为对相对人是有利的，似乎不必严格要求其说明理由，但是在竞争性奖励或者可能对第三人权益造成影响的奖励中，还是应当要求行政主体说明理由，以消除其他利害关系人的疑虑；而如果行政主体作出不予奖励等对相对人不利的决定时，则必须说明理由，使相对人“心服口服”。所以，在一定意义上，说明理由制度不失为避免行政主体在“恩赐”观念支配下恣意行政的有效方式。
（4）事后监督制度。行政奖励的授予通常是一次性的行为，但由此产生的影响却可能是持续性的，所以有必要确立对行政奖励的事后监督制度，以防止受奖主体在奖励“光环”的“庇荫”下或放松了要求、或故意实施一些不法行为，避免出现“盛名之下、其实难副”的情况并使政府公信力随之受损——这既是行政主体的职权，更是其义务所在。
另外，针对实践中一些相对人可能会在利益刺激下弄虚作假、骗取奖励的情况，笔者以为，一方面，在设定奖励时不宜过重，应当与行为的公益价值相适，奖当其行，避免相对人为重奖铤而走险；另一方面，要加强授奖时的审查力度，并通过事后监督制度对弄虚作假的情况及时发现、及时纠正。
当然，行政奖励还应当受到其他程序制度的规制，如回避制度、时效制度等，篇幅所限，兹不赘述。
（三）救济体系的健全
从广义上讲，救济体系的健全也属于立法完善的一个方面，但是由于其对行政奖励的法律规制具有特殊重要的意义，所以有必要单独进行论述。
西方法谚有云：“无救济即无权利。”救济是实现权利、防止侵害或补偿侵害的方法。前文我们已经明确了“受奖权”是行政相对人的一项新型权利，权力需要制约、权利需要保护、损害必须救济是现代行政法治的基本要求，因而必须通过健全的救济体系来实现和保障相对人的权利，并对行政主体的权力形成制约。
基于我国行政救济法的现状，笔者以为，应从以下方面健全对行政奖励的法律救济：
1、行政复议与行政诉讼。复议和诉讼是最常见的行政救济方式，对行政奖励的法律救济也将以此为主。我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》在受案范围上，均采用列举加概括的规定方式，如《行政复议法》第六条的前十项列举了可以申请复议的具体行政行为，又在第十一项规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，以一种概括性的规定为扩大行政复议的受案范围留下余地——《行政诉讼法》的第十一条也是类似模式。但是，从《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定来看，均未明确将行政奖励列入可复议或可诉讼的范围，但也未明确将行政奖励排除在受案范围之外，而从实践的情况来看，近年来行政相对人因行政奖励而申请复议或提讼的案件，基本上都得到了受理，而且最高人民法院曾在20**年下发一份《关于规范行政案件案由的通知》，其中明确将行政奖励作为构成行政案件案由的具体行政行为之一加以规定，可见，随着行政法治实践的发展，行政奖励的可复议和可诉性已基本不存在理念上的障碍，只是一个立法完善的时间问题。
2、关于公益诉讼。行政公益诉讼是近年来行政法学界讨论较多的一个热点问题，特别是在此次行政诉讼法的修订中，要求建立行政公益诉讼制度的呼声很高。所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织针对损害公共利益的行政行为所提起的行政诉讼，它打破了传统行政诉讼以直接利害关系确定诉讼资格的原则，使行政权力受到更广泛的监督和制约。“从世界范围来看，从单一的主观之诉（即保护个人利益之诉）到主观之诉与客观之诉（即维护社会公共利益之诉）并重已经成为各国行政诉讼制度发展的一大趋势，日本的民众诉讼、美国的纳税人诉讼都是行政公益诉讼的典型代表。”
具体到行政奖励的法律救济，确定公益诉讼主要是因为行政奖励作为一种公权行为，也有可能对公共利益造成影响，对此前文已有论述，而实践中也确有相关案例发生，如前述**消费者**在“放心购物商场”买到假药一案，后来就发展为一场公益诉讼。
**在收到**市质监局拒绝取消相关荣誉称号的书面回复后，向**市中原区人民法院提讼，诉称被告在法定期限内没有履行取消或收回其颁发给某商场的“购物放心商场”荣誉称号的职责，也没有作出责令该商场改正其违法行为的处理决定，更没有处理原告的投诉申请事项，因此要求法院判令被告取消或收回颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。
**市中原区人民法院裁定驳回原告的诉讼请求。其认为，被告**市质监局授予某商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾，其行为是对该商场一段工作的评价，该评价直接指向的是该商场，对消费者而言只是一种对消费的引导，不具有行政强制力，消费者并不因被告颁发牌匾及证书而必然到该商场购物，也不会因没有到该商场购物将承担相应的行政责任。被告**市质监局授予该商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾的行为并不影响原告的权利和义务，原告在该商场购买到假冒伪劣商品的问题，可通过民事诉讼解决。因此被告颁发牌匾的行为属不具有强制力的行政指导行为，不直接侵犯原告的财产和人身权，不属于行政诉讼受案范围。
本案发展至此，有两点值得探讨：其一，**市质监局授予某商场荣誉称号的行为性质，是如中原区法院判定的行政指导还是行政奖励？笔者以为，对此应作具体分析，因为该行为可能因指向的不同而具有不同的性质和法律意义。首先，该行为的直接指向是某商场，授予其荣誉称号完全符合行政奖励的基本特征；其次，当该行为间接地指向消费者时，可能会形成一定的“引导”，对此可以有两种解释，一是行政奖励的客观效果，二是行政主体以行政奖励的方式实施的行政指导，二者的区别在于前者是行政奖励的“副产品”，是客观形成的，而后者则具有明显的指导意图。中原区法院显然是采取了后一种解释，虽然其没有确认质监局颁发牌匾是行政奖励，而只认为是一种“工作评价”（但显然已经超出了一般评价的范畴），但其显然注意到了该行为对不同对象的不同意义，并从消费者的角度认为是行政指导，因而判定不属于行政诉讼的受案范围。但是笔者以为，从消费者的角度，认定为行政奖励的客观影响更为适宜，理由有二：一是消费者并非授予荣誉称号行为的直接对象，该行为直接指向的是某商场；二是如果**市质监局真有明显的指导意图的话，反倒有干预市场竞争之嫌。那么，消费者是否可以就这一仅对自己产生间接影响的行为寻求救济呢？这便引出了第二个问题。
其二，**是否有权要求**市质监局撤销某商场的荣誉称号，并在其不作为时提讼。答案应当是肯定的。但是，在我国现有的行政法律救济体系框架内却是无法实现的，因为**市质监局的行政奖励行为与**的权益受损之间似乎并不存在直接的因果关系，按照传统行政救济的直接利害关系原则是不能获得救济的。但经过仔细分析，我们又会发现**的消费行为在一定程度上包含了对质监局行政奖励行为的信任，而且还会有更多的消费者可能基于此种信任继续到该商场消费，即存在公共利益受损的风险。作为一个负责任的行政主体本应主动消除这种风险，而如果行政主体不作为，就应当赋予相对人寻求救济的权利和途径，这正是行政公益诉讼的功能和价值所在。所以，确立行政公益诉讼制度，将会大大加强行政相对人对行政主体依法行政的监督制约力度，也自然会对包括行政奖励在内的行政主体的行为形成强有力的法律规制。
【关键词】行政管理；思想激励；机制；构建
引言
随着改革开放不断深入，激励机制逐渐被深入运用到各个行业。作为重要的组织运作方式，行政管理也不无例外需要引入激励机制。思想激励作为激励的一部分，对行政管理改进管理模式、提升工作效率的发挥着重要作用。探究行政管理中的思想激励结构及其如何构建，分析思想激励的运行机制和如何影响员工心理及行为等问题，对促进组织建立科学高效的长效激励机制、提升组织效益有积极意义，乃至对新时期改革顺利进展有借鉴意义。
一、行政管理中的思想激励研究概况及综述
基于CNKI检索③“行政管理”并含“激励”的相关文献，得到197条结果。借用EXCEL工具统计分析，发现从1997年开始到2003年期间，行政管理中的激励研究文献数量极为有限，可断定处于起步增长阶段。从2004年开始到2012年研究数量快速增加，且总体保持稳定态势，可推断这一时期处于快速发展期。虽然在2013年有所下滑，但不会影响到总体的热度态势。因此，从总体情况来看，目前研究行政管理中的激励机制处于快速发展阶段。
梳理文献主题，发现以激励理论在各个领域中的应用研究为主，同时包括一些奖励激励、激励机制建立的对策建议等研究。现将有代表性的文献进行综述，内容如下：
激励理论在各个领域中的应用研究凸显。殷进功，汪应洛（2004）将激励视作一个系统，从分析高等院校教师在生存、关系、权力等方面的需求入手，研究确定影响教师工作绩效的报酬、人力资本、能力、压力、权力等因素，构建了高校教师激励因素的作用模式和作用关系分析模型，并对模型中的激励要素，如经济性奖酬、非经济性奖酬、努力程度、绩效水平等因素之间的相互关系进行了分析，提出了所有激励方式都含有经济性奖酬与非经济性奖酬两种成分。李颖（2004）在其硕士学位论文中分析了高校教师职业生涯中的需求与其发展中的激励之间的联系，提出应该按照高校教师职业生涯中的不同阶段、不同的身心特点和不同需求调整激励方式，探求实现管理激励制度的创新。李德才，沈克祥（2004）运用公平理论、需要理论和期望理论，探讨了激励理论对高校学生管理工作的价值和运用。陈伟达，侯卫国（2006）探讨了激励理论在高校科研管理中的应用问题。王志红，师晓宁（2000）在对驻沪三所军队医院聘用护士的现状与存在的主要问题进行调研的基础上，应用激励理论探讨了如何解决军队医院聘用护士中存在的问题。范柏乃，戴悦（2007）将激励理论和激励机制应用到解决我国村干部队伍建设中，提出完善激励机制是解决村干部队伍建设中存在的问题的解决途径之一。海峡，杨宏山（2007）探讨了我国公用事业和自然垄断行业在政企分开和放松行政管制的同时，有必要引入激励性规制机制。还有一些其他方面的研究，例如刘思思（2006）探析了公务员依法行政的心理保障机制构建；李伟伟（2004）探讨了行政奖励制度的制度化研究；白旭川（2007）对行政奖励救济制度进行了深入研究，但是数量较少。总体看来，文献主要探析激励理论在行政管理各个领域或环节中的应用。
在综述文献过程中，笔者发现主题中直接包含“思想激励”的文献很少。曹大文（2010）将思想激励机制应用到医院人力资源管理中，充分发挥思想激励的特殊作用，努力为人力资源管理工作的开展探究提供新的思路和方法。缪子梅，葛素梅（2005）探讨了东、西方思想激励理论，论述了思想激励的原则、方法和必要性以及在高校管理中如何运用思想激励，提高工作绩效。布仁布和（1996）提出仅用物质激励的手段激发人的积极性是不够的，还应该从思想意识的角度去研究人们的心理状况，掌握人们的心理需求和思想发展规律，从思想上激发人的积极性和创造性。章德峰（2002）在研究思想激励中提出，正确的理想信念是积极行为动力系统中最重要、最稳定的因素，是人积极行为的内驱力，具有使人的积极行为保持正确方向和持久有效的作用。涂和平（1996）探讨了要借用思想激励的方式，调动学校教师的积极性。总体看来，直接谈及行政管理中的思想激励研究几乎很少。从这一层面，可以看出，行政管理中的思想激励机制研究还处于初级探索阶段。
然而，文献梳理的结果可为后续研究提供参照。首先，可明确行政管理中的思想激励机制研究潜力巨大，前景广阔。其次，为思想激励在行政管理中生根发芽提供了参考的路径。第三，使思想激励选择性提取并移植到行政管理中成为可能。
二、行政管理中的思想激励相关概念和内涵
（一）几个相关概念的界定
探讨行政管理中的激励机制，必须以界清以下几个概念为前提。
1.激励。激励是“为实现组织满意目标，所采取的迫使个人向着正确方向进行的高强度和长时间的努力的组织行为和过程。”①激励是指激发人的内在动机，鼓励人朝着所期望的目标采取行动的过程。它含有激发动机、鼓励行为和形成动力的意义。②P31- 32 “通俗地说，激励就是激发士气、鼓励干劲，也就是人们常说的调动积极性，从而使人们能够更富有成效地去努力工作，以取得最大的成效。激励的基本形式包括：物质激励和精神激励、正激励和负激励、内激励和外激励、直接激励和间接激励等。”③从这三个概念界定来看，激励具备目标导向、动机激发、行为巩固、期望达成这些因素，由此，笔者认为，激励应该是由目标导向激发人们的动机，进而产生积极自愿的情绪，使得在一个方向（跟组织的目标一致）保持行为持续，最终实现个人和组织期望满足的手段或过程的总和。
2.思想激励。思想激励“是指肯定某一种思想观念和观点是进步的，从而把这种思想观念和观点强化、内化发展的运作过程，也是引导和激发人们已有的正确思想观念，得到更进—步的巩固和发展的过程。属于高层次心理发展需求，也能起到从根本上激发人潜质的作用。”④
3.行政管理中的思想激励。综合激励和思想激励的概念，笔者归纳出行政管理中的思想激励，必须包含激励和思想激励共同具备的因素——正确且进步的目标导向、动机激发、观点内化、持续行动和期望达成。结合行政管理的特征，笔者归纳行政管理中的思想激励为：为了达到行政管理中的组织目标，将正确且进步的思想观念通过正式或者非正式的途径传递给人们，激发人们内心自愿的动力并转化为持续不断的行动，最终实现期望达成的整个过程。
（二）行政管理中的思想激励机制建构
“机制（mechanism）是指机械系统中各个部件之间结构组合的方式及其相互关联、相互作用的机理。人们把机制概念引入社会领域，泛指社会系统的内在结构、要素之间组合、联系、运作的方式和相互作用的机理。”⑤由此，“激励机制是指通过一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式。”⑥因此，行政管理中的思想激励机制是指行政管理中的思想激励各要素之间的逻辑关系和作用机理。根据行政管理中的思想激励含义中包含的五大要素，笔者构建出行政管理中的思想激励机制逻辑关系图，如下所示：
从图中可以看出，行政管理中的思想激励机制从正确且进步的目标导向开始，激发人们的动机，进而内化为心理动力，促使产生朝着目标导向持续行动，直到达成组织和个人的期望。而期望达成又可以对目标导、动机激发、观点内内化以及持续行动有积极促进作用。
三、行政管理中的思想激励机制建设及其意义
（一）基于“5W”模型构建行政管理中的激励机制
1.WHO——建设主体。建设主体应该是掌握先进思想观念的高层组织，从顶层设计着手，建立一系列保证思想激励机制的有序运行的制度。例如行为导向制度、行为幅度制度、行为时空制度以及行为归化制度。
2.WHERE——建设地点。考虑到行政管理不仅在政府部门存在，而且企事业单位和社会公益组织都不可或缺，因此，行政管理中的思想激励机制应覆盖在行政管理存在的行业和领域。
3.WHEN——建设时机。马斯洛将人的需求分为五个层次，指出需要是人类内在的、天生存在的，并且只有低层次的需要得到满足之后，才会上升到高层次的需要。需要层次理论应用到实践中，要求管理者必须认真分析组织成员的各种需要，并把他们的合理需要和组织的目标结合起来，做到在满足组织成员合理需要的同时，实现组织的最终目标。⑥因此，在建设时机上，建设主体应该考虑组织目标和个人的需求发展程度，将思想激励建立在物质激励的基础上，二者结合，发挥出更大的激励效果。
4.WHAT——建设对象。建设主体在建构思想激励机制（如图）的同时，要建立配套的价值理念挖掘评估体系、绩效考核体系、奖惩体系等平台体系以及长效机制。除此之外，还要建立榜样制度。“榜样是人们的行为的参照系。作为领导者如果能够建立起科学、合理和先进的参照系，就会把人们的行为引向对组织目标的追求。”③
5.HOW——怎样建设。激励应该从个人和组织两个层面着手。个人层面，借助激励——保健双因素模型，可知思想激励是激励因素，其发挥作用的前提是保健因素得到满足。组织层面，人是离不开组织的社会人，运用公平理论可见，人总是喜欢对比付出和得到的比例。因此，建设主体应该从顶层设计开始着手，确保思想激励的同时，兼顾保健因素和公平因素。
（二）建设行政管理中的激励机制的意义
1.提高行政效率。行政管理中的思想激励促使人们积极进取，自甘努力，形成凝聚力，减少行政管理过程中的资源浪费，提高行政办事和管理效率。
2.优化管理程序和规范行为。一旦人们形成内化的动机和持续的行动，就会趋向于自我管理，从而减少行政管理不必要的程序，优化管理程序和规范行为。
3.转变管理人员角色。在思想激励的作用下，人们趋向自我管理模式，促使管理人员的角色转变，从开始的监督者转变成引导者。
4.促进形成长效机制。思想激励机制的良性循环，使得机制中的各个环节开始默契配合，促使整个机制运行朝着螺旋式上升的态势前进，循序渐进，最终形成良好运行的长效机制。
四、几点建议
（一）建设要以点带面，选择性推进
行政管理中的思想激励机制建设需要考察时机成熟的单位进行试点建设，从中总结经验，再向符合条件的单位进行推广。思想激励是一种高级激励方式，虽然成本不大，但是挖掘个人需求和组织目标、价值观等导向性因素，需要花费很多精力，因此要求建设主体应该从顶层设计开始，注重建设标准的设定和条件选择。
（二）思想激励与其他激励结合运用
根据马斯洛的需求层次理论，思想激励只能对那些已经满足基本需求的人们发挥激励作用，因此，需要和其他激励方式（如物质激励）结合运用，将激励作用发挥到最大。
（三）在目标导向和员工需求方面加大投入力度
思想激励机制的首要环节是确立正确且先进的理论观念，因此，建设者需要加大力度构建这一因素，甚至组建理论研究室，以确保理论的正确性和先进性。同时，激励机制能否发挥作用，还取决于人们的接受程度，而接受程度源自需求与导向的契合度。建设者需要投入精力挖掘员工的短期和长期需求，及时调整组织目标与员工需求之间的平衡。
（四）做好绩效考核及导向评估
建立思想激励机制长效机制，各环节之间密切配合的同时，应该有配套的绩效考核体系进行相关控制，并及时反馈以供调整。绩效考核应该包括动机内化状况、行动持续程度、员工的态度以及对期望的满意程度。同时，要对导向性因素进行科学、客观、全面评估，确保导向性因素的科学性、正确性，在动态化发展中定期评估，避免目标导向变形、变味，造成误导。
注释：
①丁亦江.高校基层行政管理人员激励方式研究[D].贵州大学，2009，6.
②杨洁，孙玉娟.管理学[M].北京：经济管理出版社，2004.
③郭睿.公安队伍建设长效激励机制建构探析[J].政法学刊，2009（6）.
④景耀勇.思想激励在中学生学习习惯培养中的思考[J].科技风，2011（10）.
⑤高兰，李娟.党内民主运行机制概说[J].理论探讨，2008（4）.
⑥周三多.管理学[M].北京：高等教育出版社，2000.
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作者简介：
雷福平（1987-），男，甘肃白银人，大学经济与管理学院研究生，研究方向：行政管理。
图登克珠（1964-），男，藏族，四川德格人，大学经济与管理学院院长，教授，博士生导师，研究方向：旅游经济与产业政策。
内容提要: 我国行政裁量研究受到较多域外理念影响。基于迥异的法制与法学背景，各国裁量概念及其控制模式存在着差异。英美法系国家多采用广义裁量概念，侧重于用政治性手段控制裁量;大陆法系国家则采用狭义裁量概念，倚重于法律模式来控制裁量。尽管两种模式有融合趋向，但仍显著不同。我国行政裁量概念在学理上虽有广义与狭义之分，但实务中裁量概念界定不清，致使行政诉讼实务中存在大量不予审理的情况。建构中国化的裁量控制模式应兼采两大法系控制模式之优势，即在规则制定和适用裁量中淡化立法与执法的区分，并在执法裁量的司法控制层面上细分裁量类型。
一、行政裁量概念的中国意义
我国行政法学一直致力于厘清自由裁量与自由裁量权、行政裁量与羁束裁量等概念。这些研究多以域外法经验为出发点。[1]无论德国法中的Ermessen或英美法中的Discretion内涵如何，我国行政法学研究的首要目标应该是让裁量概念在中国法制结构中获得确定性。为此，最直接的方法似乎就是厘清行政裁量的概念。但概念分析存在先天的不足。从动态来看，概念的意义在于其用法。如果用法不同，即便相同的术语也不能保证所指一致。从静态看，概念的意义是由结构确定的。也就是说，一个概念的意义在于它与其他概念的结构差异与关联。我国行政裁量司法控制模式的建构，由此，更应在概念的网络结构中把握其意义。而良性的法学概念体系绝非无源之水、无根之木。行政法学的概念网络应与行政法制体系具有某种同构性，才能保证行政法学研究的客观实践性。
二、两大法系行政裁量的概念及控制模式
(一)大陆法系行政裁量概念的内涵
国内行政法上的裁量概念有两大源头。一是德国法和日本法。德国行政裁量主要指法律执行活动中作出决定或采取行动时所享有的自由判断空间。行政裁量权根据行使的阶段不同，可分为要件裁量[2]和效果裁量[3]。按照《联邦德国行政法院法》第113条和《联邦德国行政程序法》第40条，法院可审查因裁量逾越、怠慢、滥用而引发的争议。这种裁量控制模式遵循司法权与行政权的传统界线，并不对要件裁量进行审查。
19世纪中叶，德国遵循裁量不予审理[4]原则。19世纪末贝尔纳齐克与特茨纳围绕着裁量的内涵以及裁量是否应被审查的问题而展开争论。贝尔纳齐克首先提出行政在其法律要件的认定中享有自由(要件裁量或判断裁量)，行政法院不应审查这种行政裁量。特茨纳批判该观点，提出行政裁量存在于具体的处理内容和手段的选择上，也就是效果的发生和行为的选择领域，法院应该审查这种行政裁量。[5]特茨纳的主张最终被奥地利行政法院和普鲁士高等法院所采纳。但是1960年之前的主流观点都认为无论是要件还是效果上均存在裁量。自1960年代起，德国行政裁量控制的重点发生变化，通说否认法律要件存在裁量，而将行政裁量专门用来指代效果裁量(狭义裁量概念)。[6]
德国法上的行政裁量是指已确定事实要件的情况下，法定地确定法律效果的酌量余地;而不确定法律概念的解释或判断活动范围内，仅涉及对法定事实要件或者活动方式的理解和认定。[7]因此，在德国法上，要件裁量的控制问题主要体现在对不确定法律概念的审查中。二战后，德国各界认为应尽量少地赋予行政机关自由空间，且行政权的行使应受到法院严格审查。但要件裁量如何控制的问题始终未能解决。1957年6月，德国联邦行政法院首次在裁判中承认了不确定法律概念和裁量之间的区别，并将系争案件中的升学能力视作行政机关的判断余地，法院不予审查。[8]1971年12月16日的判决确定法院对于不确定法律概念可以进行有限审查。[9]而之后联邦行政法院在一系列判决中又确立了不确定的法律概念应当接受无限制的司法审查[10]的原则，并指出1971年的判决是个例外。[11]因为行政裁量与不确定法律概念会有一定的重合，司法实务中很难将两者断然区分开。但是，德国的通说[12]仍然坚持两者应该严格区分开。其实，区分行政裁量和不确定法律概念与德国基本法确定的权力分立原则有着紧密关联。该原则将行政的主要内容界定为执行法律。对不确定法律概念的审查体现了司法权对行政机关是否遵循立法意图的监督。
这种将裁量问题限定在执法行为选择(决定裁量[13])和效果问题上(效果裁量[14])的学界通说在德国已根深蒂固，对其的背离会遭到强力抵制。例如，德国联邦最高行政法院于1980年8月在一个判决中创造了预订裁量(das intendierte Verwaltungsermessen)的概念。[15]但这一创新受到多方批评。毛雷尔(Hartmut Maurer)便认定此种创新纯属多余和错误。在他看来，所谓预订裁量的目标完全可以通过立法的特定手段实现，且预订裁量与裁量的实质，即根据立法机关的目的观点，审查个案情况不符。持相似观点的学者不在少数。[16]这一争议反映出狭义裁量观在德国法中的稳固地位。
受德国影响，日本法制中的行政裁量也经历了从裁量二元论[17]到裁量一元论[18]的演变过程。20世纪20年代，日本学界关于裁量的范围有佐佐木说(要件裁量论)与美浓部说(效果裁量论)的区分。代表传统理论的美浓部说的特征在于对要件裁量的否定。日本最高法院也出现了采纳该学说的判决。[19]战后，随着行政领域的不断扩张，佐佐木说(要件裁量论)获得承认。[20]现在，要件裁量论和效果裁量论的理论区别已经相对化了。日本法院的司法实践说明，要件裁量和效果裁量都可以予以审查，只是审查的重点不同。[21]要件裁量的审查重点是与申请人有关的事实是否存在，以及对客观事实进行的法律评价是否属于超越或滥用裁量权。但是，这种审查并非实质性和全面性的审查。日本当代司法制度受美国法影响，裁量论的变化说明司法权对行政权的监督范围逐渐扩大。
(二)英美法系裁量观念的变迁及控制技术的演化
我国裁量概念的另一源头是英美法。普通法的裁量权与大陆法的行政裁量的关注重心与控制重点存在较大差异。
1.裁量观念的演化
在英美法国家，裁量与法治关系的演化影响了裁量控制方式的转变。值得注意的问题是，英美法的裁量权问题自始就是在一个更宽广的讨论场域中展开的。
(1)裁量与法治对立。美国宪法之父麦迪逊曾提出：在每一种政治制度中，增进公共福利的权力，包括一种可能被误用和滥用的处理权(裁量权)。[22]1885年，A. V. 戴西在《英宪精义》中提出有裁量必有专断存在。共和国政府存在的裁量权不亚于君主国中存在的裁量权，这就意味着对于国民而言其法律上的自由缺乏保障。[23]他认为在特殊情况下，行政机关需要裁量权。因此，行政裁量权是可以接受的。但他谴责福利国家中普遍存在的立法性裁量权，因为根据权力分立理论和传送带理论，行政仅仅被视为通过将民选代表所提出的计划付诸实施。授予立法性裁量权会引起两方面的问题：第一，法定的立法裁量权会系统性地影响司法进而制约分权功能的发挥。[24]第二，行政机关被请求作出实质性的关于公共事务的决定是越权的裁量事项。戴西尖锐地指出法律与裁量应是水火不容的两种对照情形。行政机关根据法律作出的决定可以由法院恰当地控制，但是基于裁量权作出的决定却不能得到很好的控制，因此这类决定也被看作是非法无效。[25]尽管受到批评，戴西关于裁量的认识对法院理解自身在行政国中的监管职责及其监管方法还是产生了深远的影响。
(2)裁量成为法治不可缺少的内容。戴西在20世纪初感慨英国自古就受尊奉的法治已日渐衰落。[26]其判断依据是当时的福利国家论者破除了裁量与法治对立的论断，反而认为裁量是增进福利的一种工具。罗布森教授[27]就支持福利国家更多地创设行政权力，并否认裁量本质是专断的结论。[28]詹宁斯认为戴西的宪政理论是不稳固的，并否认裁量与法治之间存在冲突[29]的观念。当然，詹宁斯并不认为裁量权不应受到控制。[30]同样，威利斯呼吁在行政法(学)中使用功能性方法去理解裁量权，这比从司法的视角(抵制行政国)或从一种概念性观点出发(这种方法涉及对司法与行政之间的功能划分，也涉及对戴西法治理论的接受程度)去理解裁量权更能让人接受。[31]
20世纪中期后，人们逐步认可行政机关的裁量权对实现社会公正秩序和法治原则是必不可少的。当然，在法治理念下，政府没有被赋予绝对的自由裁量权。[32]
2.裁量控制技术的变迁
裁量权虽属法治不可避免的要素，但裁量权的行使的确给民主社会提出了一个难题。[33]各国情况虽存在很大差异，但以美国为代表的英美法系国家自20世纪后半叶以来大多都经历了从戴维斯的政治控制模式到司法控制模式的转变过程。司法控制技术大体遵守从坚持规则/裁量区分到突破这一区分并，最终演变为注重实用与功能性的控制方式。
与大陆法的裁量问题不同，英美法国家的裁量理论更关注整个政府等级体系中委托人与人间的关系问题，即整个政府权力中的哪部分权力应当委托给具体机构或具体官员的问题。[34]与法治相关的裁量权问题并不是一个限制政府特定机构的权力问题，而是限制整个政府权力的问题。[35]当然，执法领域的自由裁量权控制问题是最关键也是最困难的法治问题之一。
20世纪30年代，罗斯福新政使美国政府拥有了相当大的自由裁量权。这里需要指出的是，在20世纪50年代之前，美国的决策者和学者通常认为决策过程中几乎没有任何涉及自由裁量权的情况。直到20世纪50年代，美国律师基金会(AFB)的研究人员将自由裁量权概念化后，这个话题才引起决策者和学者们的兴趣，并且形成了学术对话中的确定问题。而戴维斯重点研究的是行政机关在可容许的选择范围内作出选择的自由行政裁量权，[36]即公职人员在处理案件中就行动或不行动之间做出选择的自由裁量权。[37]基于此，戴维斯构建了控制裁量的规则/裁量二分法。[38]依据这种区分方法，法院将裁量权控制的重点放在审查行政机关的规则制定和说明方面。而规则控制余地之外的裁量不受司法审查的约束。其实，早在1946年公布的《联邦行政程序法》中就规定了法律赋予行政机关自由裁量的行为不适用于司法审查原则。[39]在1985年的赫克勒诉查内案(Heckler v. Chaney)中，联邦最高法院重申了《联邦行政程序法》中关于裁量不适用于司法审查的原则，认为这是国会对普通法精神的修正，仍然应该坚持。[40]
基于权力分立原则和普通法传统，法院要求立法机关向行政机关授予这种规则制定权时应该明确标准。实践却证明法院很难监督禁止授权原则的实施。于是，将阐明授权标准的任务交给行政机关似乎更加切合实际。[41]于是，戴维斯提出通过立法和司法措施督促行政机关制定行政规则以限定裁量，并约束其行使的委任立法权。而制定规则的权力总是与裁量权相伴随而无须单独赋予。[42]所以，戴维斯的规则控制模式实则就是裁量控制模式。
20世纪70和80年代，美国的一些州法院和低级别的联邦法院在一系列案件中仍坚持规则/裁量的划分。[43]直至当下，规则/裁量的控制方法仍未完全从法学领域中消失，但其重要性渐渐消退。戴维斯提出的司法与行政控制裁量模式说到底是一种基于三权分立的政治结构而提出的政治型控制模式。它与现代法治原则的关系并不紧密，更多强调通过民主的方式来控制政府权力。21世纪初，美国联邦最高法院抛弃了规则/裁量二分法，[44]宣布戴维斯的理论在联邦法律中没有前途。[45]
在规则控制方面，非正式规则制定活动受《联邦行政程序法》调整。[46]该法要求规则在公布之前要接受公众咨询。该项制度使行政机关的规则制定权受到国会、司法审查和执行机关的三重监督。但是，美国学界却形成一种共识，认为该项制度昂贵、僵硬且麻烦，并且造成不正当激励而破坏了以共同治理为基础的公共政策的实施。20世纪90年代后，行政机关为了规避适用公众咨询程序或事后追补等替代性程序，更多地制定解释性规则、政策说明如指令、指导规则或指南等不具有约束力、非明示的软法，[47]使之在行政决定中就发挥着更为重要的作用。英美法系国家长期不将行政决策者制定不具有拘束力的规则或者指导文件的裁量权归入司法审查范围的情况也在发生变化。
另外，《联邦行政程序法》虽然规定行政机关需要就所有有关的事实或自由裁量权的实质性问题作出的事实结论和法律结论的理由予以说明[48]，但是法院在执行这条规定上相当不严格。于是，学者们提出用说明事实结论(findings)、结论(conclusions)和理由(reasons)的程序制度来规范裁量权。[49]由此也可以看出，美国的司法审查控制并非只关注执行阶段的裁量决定。该观点对司法实务的影响很大。加拿大联邦最高法院在20世纪90年代就运用此种方法来约束裁量行为。在尼科尔森诉哈德曼沃福克地区警察专员委员会(Nicholson v. Haldimand-worfolk[Regional] Board of Comissionor of Police)案中，加拿大联邦最高法院表示，规则和裁量之间的区别并不只有决定在行政事项上是否适用程序这一个可靠标准。一方面，很难在法律决定和裁量性决定之间作出正确的区分;另一方面，过度关注法律规范，有可能导致对个人将会承受的后果的漠视。[50]在1992年贝克案[51]中，加拿大联邦最高法院将裁量控制的重心从规则/裁量二分法转向了实用性与功能性考查。[52]判断行政行为合法性的焦点问题，从权力的本质划分转移到了该种权力的行使对个体造成的影响。法院对(被赋予广泛裁量权的)决策者课以说明理由的义务：基于人道主义或出于同情，决策者在作出对他人极度重要且影响重大的决定时应提出足以支持决定的理由。这是因为对任何人而言，要服从这样一个对他们的未来极为重要，却未被告知是如何得到的决定是极不公平的。说明理由的义务并不依赖于行政机关行使的权力种类，而是基于对相对人人性尊严的尊重。贝克案中使用的是更加接近在规则控制的余地里行使的裁量权的概念，这与认为固有的政治性的或使行政机关免于法律限制支配的裁量权概念是不相符的。[53]这一转变满足了人们对公共机构权力运作的期望，也与罗布森、詹宁斯以及威利斯所赞同的观点更加接近。[54]
三、我国行政裁量司法控制机制的不足以胡某某案为例
尽管国内法学界用裁量指称大陆法系和英美法系的类似法律制度，但实际上，不同法系甚至同一法系中不同国家对裁量所对应的法律问题和解决方式存在很大差异。这提醒我们，对我国行政法中的裁量问题不能照搬他国经验，而应结合我国特定的法制架构和思维模式加以勘定。
我国实定法上关于裁量的界定和规定并不清晰。对《行政诉讼法》第54条第2项第5目规定的滥用职权和第4项显失公正的学理认识与司法实务操作存在不一致的情况，[55]例如关于不确定法律概念与行政裁量的关系就存在重大分歧。[56]这些问题不解决，将会影响法院审查裁量的积极性，并加剧实务中裁量不审理的盛行。[57]本文希望结合一个具体案件来分析我国行政裁量的内涵以及行政诉讼对裁量的控制机制之不足。
(一)胡恩林、何榜容与重庆市南川区人口和计划生育委员会计划生育行政奖励纠纷案的案情与判决[58]
胡某某夫妇于2004年开始申请全国农村部分生育家庭奖励。他们称自己曾生育一女，后死亡，但不能提供证据证明。政府因此驳回胡某某夫妇的申请。此后，胡某某夫妇每年都提交申请，政府主管部门在公示期间均收到群众举报称两人未生育过子女，因此两人的申请每次都在初审时被剔除。胡某某夫妇于2008年再次提出申请。主管行政机关初审意见认为在报批程序中，镇、村两级公示期间有群众举报胡某某不符合家庭奖励扶助条件。2009年9月21日重庆市南川区人口和计划生育委员会作出《关于兴隆镇永福村1组胡某某、何某某夫妇不属于全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》，认定胡某某夫妇不符合全国农村部分计划生育家庭扶助对象的确认条件。
胡某某夫妇不服，提起行政诉讼。一审法院认为：根据国家相关文件规定，农村部分计划生育家庭奖励扶助对象不包括双方均未生育的夫妻。原告提出《国家人口计生委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》不再将是否生育过子女作为扶助条件之一，与相关规定不符，法院不予支持。二审法院认为一审判决认定事实基本清楚，证据确实充分，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。
(二)本案中的裁量问题
本案是一起典型的行政给付争议案件。在各地现行计划生育奖励政策之外，针对年满60周岁且只有一个子女或两个女孩的农村夫妇，国家安排专项资金给予奖励扶助。《人口与计划生育法》第23条和第28条对此作了规定，但未明确行政机关实施奖励扶助的具体方法。也就是说，基于《人口与计划生育法》的授权，行政机关享有执行该项制度的裁量权。这些裁量权表现为各级行政机关先后制定了九份规范性文件来判断哪些人具有计划生育奖扶资格。这9份文件是21号、36号、122号、39号和79号文件，78号和60号，以及95号和61号文件。
为了更好阐明本案中裁量权的广泛性问题，需先将案件中涉及的文件及其关联性予以说明[59](见结构图)：
结构图中的21号、36号、122号、39号、79号文件是各级政府职能部门针对农村计划生育家庭奖扶(奖励扶助)问题而制定的，而78号、60号文件是专门针对农村计划生育家庭扶助问题而制定的。
21号文件、36号文件和122号文件确定的奖励扶助条件大同小异，基本条件为：(1)本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口;(2)1973年至2001年期间没有违反计划生育法律法规和政策规定生育;(3)现存一个子女或现存两个女孩或子女死亡现无子女;(4)年满60周岁。而39号文件专门针对36号文件中提到的四个条件予以政策性解释，指出奖励扶助对象不包括双方均未生育的夫妻。但是，该文件与36号文件中的第三个条件(现存一个子女或现存两个女孩或子女死亡现无子女)中包括合法收养子女的规定发生了冲突。因为根据39号文件的解释，合法收养子女含1992年4月1日《收养法》实施之前收养的子女，已形成事实收养关系后，现存子女合计数为一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女的夫妻。由此可推出，双方均未生育的夫妻如果收养了一个子女的，应属于符合21号文件、36号文件和122号文件中所称没有违反计划生育法律法规和政策和现存一个子女或现存两个女孩或子女死亡现无子女的情况。而39号文件规定是否生育为申请条件(2)的补充条件，因此明确排除了未生育夫妇具有申请资格。
而重庆市计生委制定的79号文件[60]正是依据39号文件制定的。因此明确将是否生育作为申请奖励扶助资格的必备条件。在本案中，即使胡某某夫妇现存一女(收养的)，但其是否有奖励资格仍需要根据两人是否生育这一事实来决定。
2007年、2008年国家有关部门先后颁布78号和60号文件，细化了计划生育家庭扶助的申报条件。这两份文件的确未将夫妇是否生育作为申请扶助的条件之一。由此可推出，在规则制定者那里扶助与奖励的性质是不同的，申请资格上要件有差别似乎也属正常。
就本案而言，对于胡某某夫妇是否生育过的事实存在争议。但是，即使胡某某夫妇未生育，其收养一女，并未违反计划生育政策，也应有资格享受计划生育奖扶政策。而且，依法遵守计划生育政策，若子女在夫妇已无法生育的年龄死亡或伤残，就会面临养老方面的困难。因此，国家对年满60周岁的夫妻进行奖扶的重点应该放在扶助方面。我国《人口与计划生育法》虽是用不同条文规定奖励和扶助两项制度，但细化奖扶制度的文件(特别是21号和122号文件)中关于奖励与扶助申请资格要件的规定并不存在大的差异。应该说，国家对夫妇双方年满60周岁的农村计划生育家庭实行的是奖励和扶助并举政策，39号文件单单排除合法收养子女的未生育夫妇享有奖励资格是违反36号文件和《人口与计划生育法》之立法目的的。
针对部分家庭是否符合计划生育奖扶政策的实体认定存在分歧时，政府主管部门规定可通过公示等程序制度来确定申请人资格(95号、61号文件)。事实争议并不适合通过程序制度来解决。只要公示期内有群众对胡某某夫妇生育事实提出异议，行政机关就驳回胡某某夫妇的申请，是推卸责任的草率做法。
(三)制定和适用规范性文件等广义裁量行为未被归入我国司法控制的范围
行政给付领域的法律规范本来就不多，各类政策性文件是该领域执法的主要依据。在本案中，国家针对计划生育奖励扶助制定了一系列文件，各地也颁布了配套规定和解释。在制定和适用这些规则时行政机关存在广泛的裁量空间，虽然行政机关具备专门知识，能对具体事务做出合理判断，但也不能排除行政机关的判断出现武断和违反授权目的的情况。因此，从权力监督的角度讲，不应完全排除司法机关对其他规范性文件进行审查。
本案中，重庆计生部门在事实难以认定的情况下，制定了95号和61号文件，要求确认奖励扶助资格必须遵守相关程序，这表面上是政府制定行政规则的行为，实质上是行政机关在程序设定和行为选择方面作出的裁量处分。
这种看似公开、具有参与特性的行政确认程序和相关决定，未必与我国计划生育法律法规的基本原则和授权目的相一致，本应接受司法审查。但是，我国行政诉讼制度既不审查行政机关制定行政规范性文件的行为，也不审查行政机关依据合法的其他规范文件而作出的合法但不合理的行为。
当然，应当看到，司法机关不审查这类裁量处分也属无奈。在实践中，狭义裁量(裁量权的行使)与广义裁量(包括制定和适用行政规则的权力)往往很难截然分开。尤其是在法律缺位或者法律授权含糊不清的情形下更是如此。对于实施农村计划生育奖励政策而言，如何设定奖励资格，必然会影响奖扶决定。行政机关制定各项行政规则进行要件裁量和行政机关在法定构成要件成立时决定采取何种手段或选择发生何种法律效果的裁量性行为是存在共同点的。因此，裁量权不应被看作是单纯的执法权力行使，而应被视为一项掌握在决策者手中，使其能够作出任何他认为合适的决定的工具。
学界对行政机关制定的行政规则如何监督的问题一直存在争议。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款，人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的规范性文件。判断何种文件可引用还不能被认为是对行政规则的专门审查机制。但从本案一审、二审的情况来看，法院几乎放弃了对裁量基准[61]等行政规则的合法性判断。可以说，我国行政诉讼对这类广义裁量权不予审查的情况与法治要求是相悖的。
四、反思：行政裁量司法控制中的石与玉
我国行政实践中的广泛裁量权与行政诉讼的狭义裁量控制模式并不契合。这与我国裁量概念的引进、转化和创新不彻底、不全面有关。所谓不彻底，是因为我国行政法中的裁量并没有一套坚实的理论基础。所谓不全面，是因为相关裁量理论并没有涵盖我国行政法领域涉及的各种裁量问题，也未对这些问题进行相应的制度建构。即便一些零星的裁量问题被捕捉到，也往往因为体制和理论研究的不足而难以形成统一的控制方案。裁量权可以出现在行政执法的各个阶段和领域，我们不应拘泥于某种概念框架，而应努力反思实践，控制住可能导致专断的裁量因素。从前述案例可以看出在规则制定和要件裁量领域可能存在裁量权滥用问题。而对这些裁量进行法律控制是对我国行政诉讼提出的挑战。因此，建构行政裁量司法控制模式必须直面中国特色鲜明的法制结构。
目前我国行政法领域的裁量控制问题可分为两个层次：如何控制制定和适用规则的裁量行为和如何控制执法中的裁量处分。而控制制定和适用规则的裁量行为更为关键。只有在此问题得到妥当解决的前提下，执法中的裁量处分才能摆脱困境。笔者认为，在规则制定和适用行为领域的控制上，可以更多地借鉴英美法的广义裁量概念;而在执法裁量控制方面，可以更多参照德国的裁量控制方式。
(一)确立广义裁量概念，淡化规则制定和适用裁量中立法与执法的区分
美国行政法中存在着大量依据成文法授权制定的不成文规则。而权力分立的政治体制和普通法传统可以有效约束行政机关制定的规则。除受《联邦行政程序法》这类成文法约束外，行政机关制定的规则若前后不一致，也会受到普通法相容性定理[62]和非相容性定理[63]的审查。若规则是明智、清楚、明白的，或者规则是正确政策之立法产物，新鲜出炉外加透明公开，不可能被随时修改，那么规则就具有有力的指导作用，以致于实际上等同于法规。
但是普通法的审查标准并不适用于我国司法制度。因此，英美法系国家针对规则的司法控制模式并不能直接移植到我国。但我们却可以采取实用性与功能性的方法，引进英美法广义裁量的观念。无论是制定规则还是作出裁量决定，只要符合裁量权的特性，都可适用裁量审查标准予以控制。将行政机关的规则制定权视为执法权予以控制，既能把裁量权本身所需要的余地考虑在内，也将规则制定中的裁量问题约束在法治原则之下，还可以避免因行为类型划分(如抽象行政行为与具体行政行为)产生更多对裁量控制的阻碍。
从我国行政诉讼的现状来看，法官既然有权对其他规范性文件的合法性进行判断，实际上也就拥有了对规则制定和适用的裁量权进行司法控制的权力。当然，建立广义裁量的法律控制模式尚需对我国现有司法体制进行改革。
(二)在执法裁量司法控制层面上细分裁量审查的类型
德国仅在出现法定的裁量瑕疵时才通过行政诉讼方式加以司法控制。这种克制的法律控制模式给我们的启发是：行政裁量应当受到行政诉讼法专门性的、分类化的控制。如德国在审查裁量滥用时，会运用到合理性原则、不适当的目的、不相关的因素和客观性、平等对待等等审查标准。行政法院有权监督裁量遵守法律的约束，而法院正是依据对裁量的细分来实现对裁量的法律控制。
目前为止，我国行政诉讼制度中并无严格意义上的裁量分类和对应的控制模式规定。行政法学也很少论及裁量瑕疵及其具体分类问题，这种缺失对于我国行政裁量的司法控制十分不利。无论广义裁量控制模式能否获得立法机关支持，改革我国狭义裁量的司法控制模式都是必要的。这个问题的最终解决有赖于《行政诉讼法》的修订。
注释:
[1]比如以下论文多以日本或德国的裁量概念为基础：杨建顺：《论行政裁量与司法审查兼及行政自我拘束原则的理论根据》，《法商研究》2003年第1期，第63-72页;王天华：《行政裁量与判断过程审查方式》，《清华法学》2009年第3期，第96-108页;王贵松：《行政裁量收缩论的形成与展开》，《法学家》2008年第4期，第33-42页;以下论文则以英国或美国裁量概念为基础：余凌云：《行政裁量立法控制的疲软》，《法学论坛》2009年第5期，第44-49页;章志远：《行政裁量法外依据的公共政策》，《浙江学刊》2010年第3期，第143-149页;王锡锌：《行政自由裁量权控制的四个模型》，《北大法律评论》2009年第10卷第2辑，第311-328页。
[2]要件裁量是指对法规范所规定的要件进行解释以及将行政主体所认定的事实适用于法规范所规定的要件时的裁量。参见杨建顺：《行政规则与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第508页。
[3]效果裁量是指关于是否作出某种决定，或者在复数的决定中选择哪个决定，以及何时做出决定的裁量。参见注[2]。
[4][日]田村悦一：《自由裁量及其限界》，有斐阁1967年版，第1-5页，转引自王贵松：《行政裁量的内在构造》，《法学家》2009年第2期，第31页。
[5]参见翁岳生：《论不确定法律概念与行政裁量之关系》，《行政法与现代法治国家》，台湾祥新有限公司1990年版，第58-63页。
[6]参见注[4]王贵松文，第32页。
[7]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社：1999年版，第57页。
[8]参见陈春生：《行政法学之学理与体系》(一)，三民书局1996年版，第137页。
[9]参见盛子龙：《行政法上不确定法律概念具体化之司法审查密度》，台湾大学法律学研究所博士论文，1998年，第50页。
[10]Vgl. 45 BverwGE 162.45 BverwGE 331.49 BverwGE 161, 164ff. 55 BverwGE250, 253ff. 65 BverwGE 73, 75. 转引自[印]M?P?赛夫：《德国行政法普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第175-180页。
[11]参见注[10]。
[12]参见黄卉：《论法学通说》，《北大法律评论》第12卷(2011年)第2辑，第336页。
[13]决定裁量是指当法律规定的构成要件实现时，行政机关裁量决定是否采取一定的措施。参见[德]哈特穆特?毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。
[14]选择裁量是指在法律规定的多种措施之中，行政机关选择一种或数种措施。参见注[13]，第125页。
[15]Vgl. Knut Kaffenberger, Dis intendierte Vewaltungsermessen, Mnchen: Herbert Utz Verlag, 2002, S. 3.
[16]所谓预定裁量是指如果裁量行为的方向已经由法律确定，特定结果原则上为法律所求，只有在例外情况下才能不予考虑。在预定裁量的情况下，行政机关无需对裁量的是与非进行说明。参见注[13]，第127页。
[17]裁量二元论是把裁量问题与法律问题作为各自独立的二元来理解的行政裁量观念。参见王天华：《从裁量二元论到裁量一元论》，《行政法学研究》2006年第1期，第25页。
[18]裁量一元论与裁量二元论的观点相反，认为裁量问题与法律问题并非各自独立的二元，裁量问题不过是法律问题中的那些不重要的问题，所有的行政裁量都是法律授权的结果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量。参见注[17]，第25页。
[19]参见日本最高法院判决，昭和31年4月13日，《民集》第10卷第4号，第397页;《行政判例百选I》第70案件，转引自[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第84页。
[20]参见注[19]盐野宏书，第85页。
[21]参见注[2]，第509页。
[22][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第206页。
[23]See Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Boston: Adamant Media Corporation, 2000, p. 29.
[24]参见注[23]，pp. 330-335.
[25]参见注[23]，pp. 330-335.
[26]参见注[23]，p. 29.
[27]参见[英]弗里德利希?冯?哈耶克：《自由秩序原理》(上)，邓正来译，生活?读书?新知三联书店1997年版，第306页。
[28]See W. A. Robson, Justice and Administrative Law: Study of the British Constitution(3d ed), London: Stevens Sons, 1951, p. 408.
[29]W. Ivor Jennings, The Law and the Constitution(4th ed), London: The University Press, 1952, p. 54.
[30]参见注[29]，p. 55.
[31]See J. Willis, Three Approaches to Administrative law: The judicial, the Conceptual, and the Functional, 1 U. T. L. J. (1935), p. 53.
[32]关于绝对的裁量，德沃金和戴维斯有不同的观点。德沃金指出(自由裁量权是)一个官员在适用权威机关为他确立的规则时，必须使用他自己的判断力。任何人将来均不得对他所行使的判断进行审查。它总是与合理、公平、效益等标准相关。参见[美]德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科出版社1998年版，第53页。而戴维斯指出，即便我们能够消除绝对的裁量，我们往往也倾向于保留之，因为消除绝对裁量的代价太过昂贵。他还指出有几项例证可以表明绝对裁量并非总是恶的。参见[美]肯尼斯?卡尔普?戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第172页。
[33]See Elizabeth E. Joh, Discretionless Policing: Technology and the Fourth Amendment, 95 California Law Review(2007), p. 205.
[34]参见注[23]，p. 270.
[35]参见注[23]，pp. 270-271.
[36]See Kenneth Culp Davis,Administrative Law: Cases-Text-Problems. 6[th] ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co, 1972, pp. 91.
[37]同注[36]，p. 91.
[38]参见注[32]戴维斯书，第59页。
[39]See 5 U. S. C. 701(a)(2).
[40]See 470 U. S. 821(1985).
[41]See Ronald M. Levin, The Administrative Law Legacy of Kenneth Culp Davis, 42 San Diego L. Rev. (2005), p. 332.
[42]参见注[32]戴维斯书，第74页。
[43]See Municipality of Anchorage v. Anchorage Police Dep't Employees Ass'n, 839 P. 2d 1080, 1086 n. 12(Alaska 1992); Minn. Energy Econ. Dev. Auth. v. Printy, 351 N W. 2d 319, 350 n. 13(Minn. 1984).
[44]参见惠特曼诉美国汽车运输协会案(Whitman v. American Trucking Ass'ns)(531 U. S. 457, 477-78[2001])。
[45]参见注[41]，p. 333.
[46]See 5 U. S. C. 553.
[47]软法是指行政部门制定的不具有法律约束力的规则。按照惯例，制定软法的权力(如关于程序的指导文件)并不必须在成文法中明确规定。参见Lorne Sossin Charles Smith, Hard Choices and Soft Law: Ethical Codes, Policy Guidelines and the Role of Law in Regulating Government, 40 Alta. L. Rev(2003), p. 867; France Houle Lorne Sossin, Tribunals and Guidelines: Exploring the Relationship Between Fairness and Legitimacy in Administrative Decission-Making', 46 Can. Pub. Admin(2006), p. 283.
[48]See 5 U. S. C. 557(c).
[49]参见[美]迈克尔?D?贝勒斯：《程序正义向个人的分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第93页。
[50]See[1979] 1 S. C. R. 311.
[51]See[1992] S. C. R. 817.
[52]该案确定了如果不可能清楚地在任何特定的案件中将规则与裁量区分开，那么(这种)区分不能够成为审查方法确立的基础的原则。See Colleen M. Flood, Lorne Sossin, Administrative law in Context, Toronto: Emond Montgomery Publication Limited, 2008, p. 285.
[53]参见注[52]，p. 284.
[54]参见注[52]，p. 204.
[55]参见余凌云：《对行政机关滥用职权的司法审查从若干判案看法院审理的偏好与问题》，《中国法学》2008年第1期，第32页。
[56]叶必丰教授指出陆煜章案的二审判决是基于不确定法律概念必有行政裁量的见解。这一见解与学者们关于行政裁量的研究结论相悖离。他认为该见解至少是可争议的，而且对今后的学说和实务并不具普适性意义。参见叶必丰：《严重不合理的正常人判断陆煜章案判解》，《行政法学研究》2012年第1期，第118页;余凌云：《对行政自由裁量概念的再思考》，《法制与社会发展》2002年4期;周佑勇：《行政裁量治理研究》，法律出版社2008年版，第14-16页。
[57]参见孙启福、张建平：《行政滥用职权司法审查的检讨与重构以法官的规避倾向为视角》，《法律适用》2011年第3期，第73页。
[58]参见(2009)南川法行初第23号、(2010)渝中法行终字第15号，载重庆法院网cqfy.chinacourt.org/paper/detail/2010/03/id/200019.shtml，2013年6月14日访问。
[59]这九份文件分别是：《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》(国办发[2004]21号);《国家人口与计划生育委员会与财政部共同印发〈农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案(试行)〉的通知》(国人口发[2004]36号);《关于全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理规范的通知》(人口厅发[2006]122号);《国家人口与计划生育委员会关于印发〈农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释〉的通知》(国人口发[2004]39号)、《重庆市人口计生委关于印发〈重庆市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法〉的通知》(渝人口计生委[2004]79号)、重庆市人口计生委《关于严格农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认程序的紧急通知》(渝人口计生委发[2004]95号)、《重庆市人口和计划生育委员会对云阳县关于个别对象难于确认奖扶资格请求的批复》(渝人口计生委发[2006]61号)、《国家人口计生委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》(国人口发[2008]60号);《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》(国人口发[2007]78号)。
[60]79号文件在案件一审判决作出后不久就成为《重庆市人民政府办公厅关于开展政府规章和规范性文件清理工作的通知》(渝办发[2010]150号文件)中明确要求被集中清理的规范性文件之一。
[61]所谓裁量基准，是指对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准。参见周佑勇、熊樟林：《裁量基准司法审查的区分技术》，《南京社会科学》2012年第5期，第87页。
[62]若适用似乎适当的规则与理由相容，那么，在判决中，理由和规则两者都得到运用的话，会缩小判决的扩张性，并且显著增加结果和指导的可估量性，这种指导会作为判决的根据。参见[美]卡尔?N?卢埃林：《普通法传统》，陈绪纲、史大晓、仝宗锦译，中国政法大学出版社2002年版，第212页。
[63]若适用似乎适当的规则与理由不相容，那么，结果或作为判决根据指导的可估量性就依赖于规则、理由两者之外的因素。参见注[62]。
【参考文献】
{1}杨建顺：《行政规则与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版。
{2}[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版。
{3}王贵松：《行政裁量的内在构造》，《法学家》2009年第2期。
{4}J. Willis, Three Approaches to Administrative law: The judicial, the Conceptual, and the Functional, 1 U. T. L. J. (1935).
{5}Kenneth Culp Davis, Administrative Law: Cases-Text-Problems. D415Y208.jpg ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co, 1977.
{6}Christie George C., An Essay on Discretion, 5 Duke Law Journal(1986).
关键词：薪酬；内涵；薪酬构成
中图分类号:F272.92 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0081-05
在人力资源管理中，薪酬是一个界定比较宽泛、内容十分丰富、本身也在不断发展的概念，不同时期、不同国家的人们对它的认识往往存在着较大的差异。加上当前中国企业的人力资源管理正处于与国际管理理论和技术对接的过程之中，因此，薪酬的概念往往和国际通行的认识存在着一定的差异，这进一步加剧了理论和实践的混乱与困惑。因此，我们十分有必要追本溯源并结合中国企业的实践，对薪酬概念的内涵和外延进行仔细的研究和梳理。
一、薪酬的涵义
今天我们使用的“薪酬”概念，源自于西方的经济学和管理学，它所对应的英文单词是“Compensation”，原意是平衡、补偿、回报的意思。大约在1980年左右，学者们将之引入人力资源管理学科并将之定义为：“员工因为雇佣关系的存在而从雇主那里获得的所有各种形式的经济收入以及有形服务和价值，主要强调补偿或赔偿的物或款，侧重于对员工劳动贡献的一种补偿，包括货币形式和实物形式。”[1]
另外，中国人民大学劳动人事学院人力资源系主任文跃然教授认为，“在历史上，薪酬并不总是用Compensation来表示。学术界和企业界所运用的词汇大致经历了从Wage到Salary，再到Compensation，最后衍变出Total Reward的过程。”[2]
其中，“工资”（Wage）的概念主要是在1920年以前被企业广泛应用的，它指的是根据工作量（例如工作时间长短）而给付的报酬，当时其主要支付对象是从事体力劳动的蓝领工人，且主要部分是基本工资，我们今天所说的福利只占很小的一部分或者没有。
1920年以后，出现了“薪水”（Salary）这一概念，指脑力劳动者即白领阶层的收入，它并不是根据每天工作几小时就给几小时的钱这样最基本的方式发放，而是企业在每一阶段单位时间（例如一个月）后，一次性支付给员工一个相对固定的报酬数额。这是Salary和Wage的最大区别。Salary的组成中还是基本工资比重较大，福利所占比例较小。
从1980年起，“薪酬”（Compensation）的概念开始为大多数人所接受，意谓平衡、补偿、回报，暗含着这是支付方与被支付方之间的一种等价“交换”关系，即劳动者为企业付出劳动，企业支付给他们报酬，其构成也丰富起来，除基本工资外，还包括奖金、福利等，以充分体现公平性与激励性。
近年来，由于企业报酬支付形式的多样化，各种显性和隐性的报酬形式层出不穷，所以有些薪酬研究专家引入了Total Compensation的概念，把劳动者从企业方获得的所有形式的报酬都归在“总收入”的范畴中予以关注。中国人民大学劳动人事学院彭剑峰教授对总体薪酬（Total Compensation）的定义是，“所谓总体薪酬，不仅包括企业向员工提供的经济性报酬与福利，还包括为员工创造的良好工作环境以及工作本身的内在特征、组织的特征等所带来的非经济性的心理效用。”[1]
其实，“总体薪酬”的概念，大约相当于“报酬”（Reward）这一更加通用的概念，它侧重于奖赏、报答、致谢的意思，包括感情方面的、知识方面的以及财务方面的多种形式，即个人参与社会劳动而从组织中得到的各种酬劳的总和，包括货币收入和可转化为货币的收入，还包括工作本身带来的机会和满足感，以及工作环境带给员工的满意、方便、舒适和愉悦；前二者是物质（经济类）的，后二者是精神（非经济类）的。这也正是笔者不同意文跃然教授的看法而强调总体薪酬应用Total Compensation来表示的原因，因为Reward本身就含有总体回报的意思，没有必要再加上Total一词。
以上就是我们对“薪酬”这一概念追本溯源的梳理。今天，绝大部分学者都是在Compensation一词的意义上来使用“薪酬”这一概念。这样，我们所说的“薪酬”大体相当于“报酬”（Reward）概念中的经济类部分，包括员工的工资、津贴、奖金、福利、股权等几种形式。
但是，在一些不必十分严谨的场合，西方学者还经常使用Pay来表示我们常说的薪酬，这个单词可译为“工资”、“薪水”和“报酬”等，但最通俗的译法就是“工资”，从字面意义上可将之理解为对Wage和Salary的通称。不过，西方学者在使用工资（Pay）这一概念时，一般仅指员工因工作而获得的实际货币收入，特别突出了收入的现金性。为了避免“薪酬”（Compensation）和“工资”（Pay）这两个概念的歧义和混淆，近年来，国内有些学者将二者合二为一，创造了“薪资”这一概念。“薪资”似乎是一个更有中国意味的词汇，但其内涵也和我们所说的“薪酬”（Compensation）差不多，即各种形式的经济收入。笔者以为，随着“薪酬”（Compensation）这一概念逐渐被人广泛接受，也为了便于国内外的学术交流，我们似乎没有必要保留“薪资”这一中国特色的概念。
不过，我们还必须特别指出的是，因为文化的原因，不同民族对薪酬的理解有很大的不同。如在日本，代表薪酬的词是Kyuyo。Kyu是一个敬词，它用来指那种高地位的施舍者，日本历史上薪酬被看作是上级的施舍。现在日本的企业力图用Hou-syu来代替Kyuyo，其含义是报酬，与上级无关。大量的津贴是日本薪酬体系的重要部分，英文中与之对应的词是“Teate”，意为照顾某人处理某物，是照顾员工家庭财务需要的薪酬，这符合日本公司向员工支付家庭津贴、住房津贴、通勤津贴的事实。在捷克语中，代表薪酬的词是Plat，它来自名词Platno以及动词Platit，意思是“付帐”、“有价值”。而在中国日常用语中，常常出现“待遇”一词，指组织如何对待和关心你。除了物质上的直接回报，“待遇”似乎更强调福利、职务消费，以及组织和领导对你的关照、关爱等精神因素，其潜台词是每个人作为主人翁应该享受的。因此，在中国作为薪酬的组成部分福利显得格外重要，此外，待遇和组织的性质和效益也密切相关。[1]
另外，以上对薪酬的定义，基本都是站在员工从组织的获取这一角度来表述的，其实，因为每个人所站的立场不同，薪酬的意味也不同。如对企业来讲，薪酬主要用于激励员工，意味着成本，越低越好；而对员工而言，薪酬就是自己的劳动收入，多劳多得，以满足生活基本需要，当然是越高越好；而对政府而言，薪酬应是雇主和员工之间的一种公平交易，以保障社会正义，促进社会发展，但更多的是强调雇主的责任和义务，即薪酬无论如何也不能低于当地的最低生活保障线（如最低工作标准）。从这个角度出发，笔者对薪酬（总体薪酬）的定义是：
从组织角度讲，薪酬就是组织对员工的酬劳和系统激励措施；从员工角度讲，薪酬就是员工因为为某一组织工作而获得的所有各种他认为有价值的东西。
笔者以为，如此定义方能从不同角度把握薪酬的本质：一方面，薪酬是组织对员工劳动付出的酬谢，其目的是以不同的方式方法全面激励员工创造更大的价值，它突出了薪酬“人文关怀”特征和劳资双方的良性互动；另一方面，薪酬应以满足员工的需要为目的，不是只有金钱而是一切（而且只有）员工认为有价值的东西才是薪酬，它突出了薪酬的“人本主义”特征，并明确了雇主薪酬支付的方式。
二、薪酬的构成
所谓薪酬构成，是指一套完整的薪酬体系主要由哪些部分组成。因为没有对薪酬的定义作追本溯源式的剖析，加之中国企业的薪酬政策正处于同计划经济向市场经济过渡的调整和探索时期，许多企业的薪酬政策的制定都是凭经验和感觉，而一些前卫的企业又大多采用保密薪酬制，因而关于薪酬有定论的东西并不多，导致国内学者关于薪酬主要由哪些部分构成，意见五花八门，在实践中也造成了不小的混乱。
我们认为，因为薪酬（Compensation）是一个“舶来词”，关于薪酬的构成，我们同样应在英文“Compensation”的基础上去理解。其实，在中国比较有影响的一些人力资源专家，如加里・德斯勒、雷蒙德・A・诺伊、乔治・T・米尔科维奇、劳埃德・拜厄斯等人，关于薪酬的构成是比较有共论的，他们一般将薪酬分为基本工资（Base Pay）、奖励（Incentive pay）和福利(benefits)三个部分，其中，基本工资是指员工因其工作而获得的小时工资、周薪或月薪，它们一般是相对稳定的；奖励是指在基本工资之外所获得的报酬，并通常直接与绩效相关；福利是指员工因其被组织雇佣及其在组织中的职位而获得的间接报酬，如带薪休假、健康保险和退休计划等。
但是，国内学者由于所站的立场不同，或者所引文献不同，在对薪酬构成中国化的过程中存在较大认识差异：
北京大学的张一驰教授将薪酬划分为直接报酬和间接报酬，其中，直接报酬包括基础报酬、绩效报酬、激励性报酬（如奖金、佣金、计件工资等）、延期支付报酬（如储蓄计划、股票购买和年金等）；而间接报酬则包括保护项目（如医疗保险等）、非工作报酬（如节日、病假等）以及服务与津贴等三部分。[3]
上海理工大学的黄维德、董临萍则将薪酬划分为不变薪酬与可变薪酬，其中，不变薪酬主要是基本薪金；可变薪酬则包括绩效薪酬、红利、股票期权计划等三部分。另外，他们将福利作为与薪酬平行的一个概念。[4]
武汉大学的李燕萍教授等人则将薪酬划分为直接薪酬（货币形式）、间接薪酬（非货币形式），其中，直接薪酬包括工资、绩效工资、短期奖励、长期奖励和津贴五部分，间接薪酬则包括员工保护、服务和福利三部分。[5]
厦门大学的廖泉文教授在其所著《人力资源管理》一书中则使用了“报酬”这一概念，并将之划分为“硬报酬”（物质回报）和“软报酬”（非物质回报）两部分，其中，“硬报酬”称为薪酬，指各种直接或间接的货币收入，包括基本工资、奖金、津贴、福利等。但在后面的论述中，她又将利润分享、净资产增值分享、股票增值分享、股票期权、职务消费货币化等和工资、奖金等薪酬形式并列。[6]
南京大学的赵曙明在与约翰・M・伊万切维奇合著的《人力资源管理》一书中，将薪酬定义为员工得到的作为完成组织任务回报的各种形式的奖励的一项人力资源管理的功能，并将之划分为经济薪酬和非经济薪酬，经济薪酬又划分为直接薪酬（包括周薪、月薪、奖金、佣金等）、间接薪酬（主要指各种福利），非经济薪酬则指表扬、自尊、认可等非货币奖励。[7]
中国人民大学劳动人事学院是中国最具影响和最具实力的人力资源院校，但不同学者的理解也不尽相同。如刘昕博士，将薪酬划分为基本薪酬、可变薪酬以及间接薪酬（福利与服务）三部分；文跃然教授则将薪酬划分为基本薪酬（Base Compensation）、奖金（Incentive）和福利(benefits)三部分；[2]彭剑峰教授则将薪酬划分为直接报酬和间接报酬，其中，直接报酬包括基础工资（Base Pay）、绩效工资（Merit pay）、奖金（incentive Pay）、津贴（Allowance）、股权（Stock），而间接报酬则主要指福利（Benefits），包括各种保险、补助、优惠、服务和带薪休假等。[1]
……
千差万别的分类，在实践中造成了较大的混乱。笔者综合国内外众多专家学者的研究成果，结合中国企业实践和相关劳动人事法规的要求，认为从总体薪酬（Total Compensation）的概念出发对薪酬构成进行分类比较妥当。
总体薪酬，首先可分为物质薪酬（或称经济薪酬、外在薪酬）和精神薪酬（或称非经济薪酬、内在薪酬）。物质薪酬又可分为直接薪酬和间接薪酬，其中，直接薪酬包括基本工资、津贴、奖金及奖励三部分，它们一般以现金形式支付；而间接薪酬则包括福利和股权两部分，它们一般以非现金形式延期支付。而精神薪酬则指由工作本身、工作环境和组织特征带来的怡悦和满足感等，主要是一种心理效用。精神薪酬主要可分成两块，一种是与职业发展有关，主要是个人能力的提高和事业的发展，包括晋升机会、职业保障、自我发展、弹性工时、决策参与、工作挑战性、自我成就感等，我们称之为职业性肯定；另一种与工作环境有关，主要指和谐、优越的工作环境和人际环境带来的身心愉悦，包括组织声誉、领导魅力、友善的同事、优越的办公条件、交友的机会、喜欢的任务、相互尊重、表扬与肯定等，我们称之为社会性肯定。
总体薪酬各构成部分的具体内涵如下：
基本工资（Base Pay)：指根据劳动者所提供的劳动的数量和质量，按事先规定的标准和时间周期付给劳动者的相对稳定的劳动报酬。基本工资它主要反映员工所承担的职位的价值（Pay for Job）或者员工所具备的技能或能力的价值（Pay for Skill/Competency）。在国外，基本工资往往有小时工资、月薪、年薪等形式，如从事管理工作和负责经营的人员按月或年领取的固定薪金称为Salary，一线的操作工人（即蓝领工人）按件、小时、日、周或月领取的固定薪金则称为Wages。中国企业大部分以月薪为主。
奖金及奖励计划（Bonus & Incentive Pay Plans）：指为了奖励那些已经（超标）实现某些绩效标准的完成者，或为了激励追求者去完成某些预定的绩效目标，而在基本工资的基础上一次性支付的可变的、具有激励性的报酬。奖金的最大的特点是激励性、灵活性，它随企业绩效而上下浮动，不会增加企业的固定成本。其中，向个人高绩效支付的一次性报酬，称为个人奖金（Bonus），包括佣金、超时奖、建议奖、节约奖、绩效奖、特别奖、特殊贡献奖等；以团队或部门为基础的奖励，叫做团队激励计划，如利润分享计划、收益分享计划（包括斯坎伦计划、拉克计划、分享生产率计划）和风险收益计划等；以组织全体成员为基础的激励计划，称为组织奖励计划，如年终分红、基于特定目标的奖励等。
津贴与补贴(Allowance)：是指对职工在特殊劳动条件、工作环境中的额外劳动消耗和生活费用的额外支出的补偿。通常把与生产（工作）相联系的补偿称为津贴，把与生活相联系的补偿称为补贴。津贴与补贴一般以现金形式支付，但占薪酬总额的比例往往较小。津贴的最大特点是补偿性、平衡性，只将艰苦或特殊的环境作为衡量的唯一标准，而与员工的工作能力和工作业绩无关，当艰苦或特殊的环境消失时，津贴也随即终止。因此，津贴体现了组织对一些特殊岗位（主要是艰苦岗位）员工的一种关怀。根据津贴的实施目的不同可以分为地域性津贴（如林区津贴、艰苦生活津贴、高寒地区津贴等）、生活性津贴（如肉食补贴、副食补贴、出差补贴、菜篮子补贴、煤气补贴等）、劳动性津贴（如高温作业津贴、井下作业津贴、夜班津贴、警员津贴、职务津贴等）以及一些特殊津贴项目（如政府特殊津贴、博士津贴、博导津贴、家属津贴等），需要特别指出的是，一些津贴项目如菜篮子补贴、煤气补贴和政府特殊津贴、博士津贴、博导津贴、家属津贴等，有些学者和企业将之归入福利，但笔者以为，津贴是对特殊消耗和额外支出的一种补偿，且一般以现金形式直接支付，而福利的主要特点是以非现金形式间接支付，且一般具有“普惠”性，故所有津贴项目均不宜归入福利。
在直接薪酬里面，我们必须要提到绩效工资（Merit Pay Increase）的概念，在中国更为贴切的提法应该是“绩效加薪”，它是根据员工的年度绩效评价的结果而确定的对基础工资的增加部分，并将调整的结果作为下一考核周期内的基本工资。它与奖金的最大差别在于它不是一次性支付的，而是年复一年具有累积性。一般做法是，根据员工的绩效评价等级（卓越、优秀、合格、基本合格、不合格）而将员工的基本工资上下浮动10%左右；还有的企业规定，如果员工连续3年以上年度绩效评价获得“卓越”，则基本工资永久性上调1-2级。绩效加薪也是对员工优良绩效的一种激励，因此，很多学者将绩效加薪纳入奖金范畴。但是，由于绩效提薪具有对基本工资的附加性，而且一旦增加就成为基本工资的永久性部分，不再具有可变性、激励性，也发挥不了奖金的作用，因此，笔者以为，宜将绩效提薪纳入基本工资的范畴。另外，由于绩效提薪的增幅往往很小，因而激励效果不明显，但因为它变成了基本工资的固定基数，累加起来却是一笔不小的数量，导致企业工资支付成本过快增长。如绩效加薪100元，在员工的心理感觉上只是100元，但企业一年却支付了1200元的成本，而且今后还要每年支付1200元，累积10年就是12000元……其激励效果远不如每年发放一次，每次发放1200元的来得明显。因此，目前绝大部分企业已经放弃了绩效加薪的做法，而改用一次性奖金等更有效的激励方式。
福利（Benefits ）：福利是指员工因其被组织雇佣及其在组织中的职位而获得的间接报酬，是对职工生活（食、宿、医疗等）的照顾，通常表现为延期支付的非现金收入。福利是对劳动的间接回报，一般不是按工作时间和员工的个人贡献给付的，只要是组织的正式员工都可以基本均等地获得福利，其基本目的是为员工提供各种必需的保障,使员工能安心工作。在薪酬的各构成部分中，学者们对福利的理解最不统一，划分方法更是千差万别。笔者以为，将福利划分为法定福利、企业福利、带薪假期三部分在实践比较简便易行。其中，法定福利是为了保障员工的合法权力，而由政府统一管理的福利措施，我国的法定福利项目有医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险、生育保险（只针对女性）和住房公积金，俗称“五险一金”；企业福利是指用人单位为了吸引人才或稳定员工而自行采取的福利措施，比较通行的有补充养老金、人寿保险、集体储蓄、辞退金、住房津贴、法律顾问、心理咨询、托儿所、优惠商品、子女教育费、交通服务、工作午餐、海外津贴、文体设施，等等；带薪假期则包括工间休息、病假、事假、公休、节假日、探亲假、年休假、公费旅游、脱产培训等福利项目。
股权(Stock)：是指考核、支付周期通常超过一年，通过向员工提供股票（Stock/代表公司财产价值的法定凭证）、股份（Stock Shares/将股本划分成价值相等的等份）或股权（Stock Options/在一定期限内员工按一定价格购买公司股票的权利）的一种激励性长期报酬形式。早期的股权激励对象主要是企业高级管理者，近年来逐渐扩大到各个层次的员工，主要包括员工持股计划（ESOP， Employee Stock Option Plan）和股票期权计划（Stock Option)，前者主要针对中低层员工，后者主要针对中高层管理人员、核心业务人员和技术人才。股权分配的方法有很多，目前比较通行的方式有按“岗位”认股、按“技术”论股、按“知识”配股、按“工龄”计股和按“绩效”奖股等。因为通过股权计划可以让员工拥有一定的剩余索取权并承担相应的风险，从而将员工个人的利益和组织的整体利益相联接，强化员工的主人翁精神，优化企业治理结构，正日益受到中外企业的青睐。有些学者将股权纳入奖金范畴，作为奖金的一种形式。笔者认为，股权确实是一种激励性薪酬，但是，作为一种长期性、间接性的薪酬，其激励方式和激励效果与其它奖金形式相比有很大的不同；另外，股权已成为一种日益普遍的激励方式，股权占员工（特别是高级管理者）薪酬的比重越来越大，将股权作为一种独立的薪酬形式十分有必要。
薪酬各构成部分的功能也不一样。其中，基本工资作为固定收入，主要是保障员工基本生活需要；津贴与补贴，作为一笔小额补偿，主要体现企业对一些艰苦劳动的提倡；奖金则主要是激励劳动者更加努力地工作；福利主要起照顾作用，应充分发挥“感彩”作用，并帮助员工应付生活中的突发危机；股权主要起长期激励作用，确保人力资源对能够参与企业“剩余价值”的分配。
最后，我们通过企业总体薪酬构成表来反映企业薪酬总貌（见表1）。
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参考文献：
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[2]文跃然. 薪酬管理原理[M]. 上海：复旦大学出版社2003.
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[7]赵曙明、约翰・M・伊万切维奇. 人力资源管理[M]. 北京：机械工业出版社，2005.
一、清河羊绒服饰制品市场建设于2007年七月动工于2008年9月26日正式开业的中国最大的专业羊毛衫批发批发市场，现拥有营业面积5万多平方米商位600余个，从业人员1000，日客流量1500多人次。市场开业两个月总成交额达2000万元。清河濮院羊绒服饰制品市场已基本构建了以羊绒制品交易区、纱线一条街、国际成品绒交易区、和全国特色产品区为主的购物旅游体系，在国内打响了自己的旅游品牌形象。清河濮院自从推出购物旅游以后，迎来一拨又一拨国内外游客，商城由此被评为“2008中国纺织服装影响力大奖”。中国清河濮院羊绒服饰制品市场成为河北省旅游局指定的购物旅游定点试点。清河濮院羊绒服饰制品市场现正在申请国家4A级购工业物旅游区，是全省首个“工业+购物”旅游景区。自开业以来，慕名到清河参加购物旅游的人数达到5万人次，其中境外游客近500人次。游客在清河濮院羊绒服饰制品市场的购物消费
人均超过400元。
二、清河县政府奖励购物旅游的政策为了规范旅游购物消费行为，充分调动到清河购物旅游组织者的积极性，清河县人民政府专门实行奖励的办法。规定：组织境外同一国别5人（含）以上旅游团队来清河购物（住宿），按每人100元奖励，不住宿的减半奖励；组织国内游客10人（含）以上团队来清河购物（住宿），按每人20元奖励，不住宿的减半奖励。在普奖的同时，年终对组织国内游客大于3000（含）人次、境外游客超过100（含）人次的单位，按总人次数量取前3名给予一、二、三等非凡奖，分别奖励2万元、1.5元和1万元。在政府奖励的同时，清河濮院羊绒服饰制品市场为了激励导游的积极性，对于带团到清河濮院羊绒服饰制品市场购物的导游，给予每人10元的现金奖励。
三、清河濮院羊绒服饰制品市场购物旅游产生的良性效应使购物旅游概念发生了深刻转变。清河购物旅游实际上是一个大的购物旅游概念，体现了旅游经济的关联性以及对城市经济的拉动作用。大多数来清河购物的游客是慕名而来的，但是一次购物旅游经历让许多游客从普通的商品购买者转变成为购物批发商。清河购物旅游最大的特点是吸引回头客，创造口碑效应，这也是清河购物旅游的成功所在。
旅游购物消
一、清河羊绒服饰制品市场建设于20*年七月动工于20*年9月26日正式开业的中国最大的专业羊毛衫批发批发市场，现拥有营业面积5万多平方米商位600余个，从业人员1000，日客流量1500多人次。市场开业两个月总成交额达2000万元。清河濮院羊绒服饰制品市场已基本构建了以羊绒制品交易区、纱线一条街、国际成品绒交易区、和全国特色产品区为主的购物旅游体系，在国内打响了自己的旅游品牌形象。清河濮院自从推出购物旅游以后，迎来一拨又一拨国内外游客，商城由此被评为“20*中国纺织服装影响力大奖”。中国清河濮院羊绒服饰制品市场成为河北省旅游局指定的购物旅游定点试点。清河濮院羊绒服饰制品市场现正在申请国家4A级购工业物旅游区，是全省首个“工业+购物”旅游景区。自开业以来，慕名到清河参加购物旅游的人数达到5万人次，其中境外游客近500人次。游客在清河濮院羊绒服饰制品市场的购物消费人均超过400元。
二、清河县政府奖励购物旅游的政策为了规范旅游购物消费行为，充分调动到清河购物旅游组织者的积极性，清河县人民政府专门实行奖励的办法。规定：组织境外同一国别5人（含）以上旅游团队来清河购物（住宿），按每人100元奖励，不住宿的减半奖励；组织国内游客10人（含）以上团队来清河购物（住宿），按每人20元奖励，不住宿的减半奖励。在普奖的同时，年终对组织国内游客大于3000（含）人次、境外游客超过100（含）人次的单位，按总人次数量取前3名给予一、二、三等非凡奖，分别奖励2万元、1.5元和1万元。在政府奖励的同时，清河濮院羊绒服饰制品市场为了激励导游的积极性，对于带团到清河濮院羊绒服饰制品市场购物的导游，给予每人10元的现金奖励。
三、清河濮院羊绒服饰制品市场购物旅游产生的良性效应使购物旅游概念发生了深刻转变。清河购物旅游实际上是一个大的购物旅游概念，体现了旅游经济的关联性以及对城市经济的拉动作用。大多数来清河购物的游客是慕名而来的，但是一次购物旅游经历让许多游客从普通的商品购买者转变成为购物批发商。清河购物旅游最大的特点是吸引回头客，创造口碑效应，这也是清河购物旅游的成功所在。
宣纸油画是在中国的宣纸上画西洋的油画，是一种结合中西绘画优势的新的绘画方法，内行人在名目繁多的展览会上也许找不到他们想要找的真正的宣纸油画，但是对画坛真正了解的人会知道，真正的宣纸油画要到上海武康大楼里的一套房子里去看，因为宣纸油画的创始人秦忠明先生住在里面，并且仍然在画。那位老者慈眉善目，头发花白，常穿着一件灯心绒的夹克，从没扣上的袖口里可以清楚地看见他戴着两只在这个年代已经久违了的蓝布袖套。
倾注心力灌注艺术之花
秦忠明老师是名家颜文良的高足，有扎实的西洋绘画的基础，并且同时也喜爱画画，属于既能用画笔又能用毛笔，既能用画布又能用宣纸的全能型。如果没有这些全能，即使有机遇的偶然光顾，也不可能产生任何无心插柳柳成荫的结果。
那一年是1978年，秦忠明因为机缘巧合在莫高窟过了的整整九十天，他顶着朝阳进洞，披着晚霞返回，土豆充饥，清水解乏，伏在昏黄的油灯旁边整理画稿，面对精美绝伦的壁画和塑像，感受到古代艺术家将生活融入了艺术之中，体味到他们通过宗教折光表现理想的巧妙，领略到汉唐画风由朴实古拙逐渐变为绚丽多彩的发展过程。
走出敦煌，回到上海，秦忠明心中洋溢着满腔的创作激情，在一次作画过程中，不慎将画架碰翻，画布覆盖在地上的宣纸上，由于颜料未干，画布和宣纸粘在一起。当时懊恼万分的秦忠明老师只得将画布和宣纸慢慢剥开，却蓦然发现油画颜料在宣纸上的铺染效果非常美妙，端详了半天又忍不住添了几笔，越看越有感觉，就这样宣纸油画在这一天诞生了。
绚丽的斑驳艺术常开不败
宣纸油画是一种将国画中的虚和灵动与西洋绘画中的实和静结合起来的艺术，积淀着历史和自然之特殊美的古画内涵，以中国画的宣纸和西洋画的油利，配以独特的绘画工具，首创出极具“文物”效果的宣纸油画，似古却新，虽残犹美。秦忠明看到了敦煌艺术中的残缺、破损、霉变、剥落的现象，看到了一种被忽略的特殊的美，并将这种美以种新的方式呈现于画纸上，
罗丹曾说有一种比美的东西更美的东西，这就是美丽东西的残余。
秦忠明就这样一直追寻着残余美的表现方法，宣纸油画的优劣和技巧的高低便完全可以由这“斑驳”作标准，高手是先画斑驳再画其它，这需要胸中的万千丘壑，只要你能看到秦忠明老师画卷中掩在最后一层的斑驳，你就会知道他的作品持久常新的魅力，他在继承了传统的基础上，洋为中用，古为今用，他的作品的灵魂有着中华五千年文明的根基，同时又符合现代人的审美情趣。
这一幅幅被重新赋予生命的彩画，颜色绚丽，笔意畅达，人物精美动人，画面严谨抒情，笔下的天王、力士，身躯雄健，富有力感，个个威严庄重，器宇轩昂，十分神奇，而他的斑斓含蓄的背景上所描绘的舞伎、乐伎、供养人，则体现出妩媚的女性美。那华腴的体态，仿佛婀娜的花枝，那微笑的面容，高雅的发譬，宛若乍开的花蕾令人炫目的五彩衣带，如映衬的绿叶，画幅四面布满了流动的云气，好似优雅醉人的香雾。她们风姿卓越，体现着遥远时代的审美情趣和风土人情，展现着人物的动态和情思，他们有着乘龙、举锤、佩剑、拱手于胸前，有的拈花、弄笛、漫舞于长空，对人物的塑造，更多的注意到精神仪态的刻画和情韵风姿的表达，
宣纸油画已经成为继西洋油画、水彩画、水粉画、中国水墨画等画种之后又一个全新概念的画种。
有德者才有艺
程十发先生给秦忠明老师题词：中华艺术的梦想。意思是如何将中西方绘画艺术的精华糅合在一起创造一种全新的绘画流派，一直是广大老一辈艺术家的梦想，现在秦忠明老师将它实现了。
秦忠明老师用西洋画笔和中国毛笔以及自己发明的特制刮刀，每次都要花费半年时间画出的宣纸油画，可以将敦煌题材画得和拓片足以乱真，可以将一片汉朝的瓦当画出立体感和质感，可以将一副简单的风景画画出照片般的景深，在这一切神奇的背后，是因画而变形的手，是秦忠明老师因甘于寂寞苦苦钻研而失去的很多人生乐趣，是秦忠明老师因拒绝诱惑而导致与他的成就形成强烈反差的默默无闻，这不是现在这个纷扰的俗世中的一个普通画家能够承受和愿意承受的，秦忠明老师不是个普通画家，他是真正的艺术家，他为祖国发明了新的艺术并使之永远属于中国，他为此感到自豪，并且在寻觅入室弟子的时候把对品德的要求放在了第一位。
回如其人，无德者如何能让艺术立于天地间，秦忠明老师身体力行地实践着这一点。
中国的奖励旅游如何起步
首先，扩大现有市场，为入境奖励旅游创造条件。随着改革开放的不断深入，越来越多的外国企业和中外合资企业进入中国，国际上500强企业已经进入了中国的许多大城市或经济发达地区，在中国扎下了根。旅行社要了解这些企业对奖励旅游产品和服务的需求与要求，根据他们的要求对奖励旅游进行量身定做。还有些大的上市公司，他们对国际惯例比较了解，容易接受利用这个工具改进管理的新理念。这些单位目前如果不是现实的市场的话，至少也是最重要的潜在市场，应当首先考虑开发这些市场。
现在，奖励旅游的现实市场仍然很小，但是，对世界奖励旅游需求来说，中国是个非常具有吸引力的目的地。对大多数北美和欧洲市场来说，在自然、文化，特别是在安全、方便方面，中国是非常独特的，是举行远程奖励旅游理想的目的地。由于这些地区的企业员工，对本区域的旅游目的地已经多次光顾，对参与者来说，不是那么新鲜而独特，中国作为目的地的吸引力显得格外突出。对中国来说，主要的问题是对这些市场缺乏精心设计的促销宣传活动，而具有足够知识和技能的专业奖励旅游策划机构非常缺乏。这些空缺应当由中国自己的经营者来填补，向最初接待观光旅游者那样，重要的是把产品和服务做好。
其次，消除现存制度上的障碍。向国内大型的企业和机构推介奖励旅游的概念，在中国，大多数大型的企业仍然是国有企业，其中不少也是盈利丰厚的骨干企业，有一些企业已经进入了世界超大企业的行列，例如石油业、房地产业、金融业、汽车制造、保险公司和信息业等企业。这些企业是奖励旅游推介的主要目标。作为第一步，应当努力帮助这些企业的高层领导认识到奖励旅游可以作为一种现代化的管理工具，它能够促进员工的能力建设，并向他们介绍国外同行们的经验和做法，使他们受到启发，接受奖励旅游的新理念。另外，还有很多大型的机构，虽然他们并非商业性的，也可以作为潜在的市场。例如，数以千计的高等教育机构和研究机构，他们有奖励员工的资源，也有机制，可能更容易接受奖励旅游的新做法。
近些年来，各级政府大力发展旅游业，将旅游业确定为国民经济新的增长点或支柱产业。在刚刚确定的国家第十一个五国民经济发展计划中，重申服务业的重要性，将促进服务业和刺激国内消费列入重点。奖励旅游应当作为一项重要的措施，来促进未来旅游发展既定目标的实现。业界应当说服政府对这个新理念的支持，消除在会计制度、税收和其他公共政策方面现存的一些政策上和制度上的限制和障碍。另外，随着社会经济的发展，政府应当认真考虑奖励旅游这种激励员工、促进旅游发展的新形式，鼓励在有条件的企业或事业单位推广这一管理工具的使用。
再次，创造适合中国国情的奖励旅游培养必要的专业人才。应当看到，在世界范围内，奖励旅游在不断发展，其形式和内容也在不断变化，这个新的旅游形式传人国内后，它的理念和经营方式也要做适当的调整，使之更加符合中国的实际情况。可以考虑将奖励旅游、福利旅游和其他形式的商务／公务旅游结合在起，其市场也不仅仅局限在商业企业上，一些政府机构、事业单位和社会组织也可以考虑进去。最为重要的是，提供此类服务的企业必须考虑客户的特定需求和要求，使服务的购买者、享受者和提供者都能够得到应有的益处。
