关键词：环境；决策机制；技术；民主
中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2012）11-0163-04
一、环境行政决策机制
环境行政决策中常见的决策机制包括行政首长意志决策机制以及技术决策机制与民主决策机制。其中，环境行政决策的行政首长意志决策机制是环境管理未能科学规范前常见的决策机制，它主要表现为环境行政决策由国家或地区行政首长依据其自身的认知和价值判断进行决策。这一类决策行为会因为行政首长的个人喜好而具有明显的个人色彩，甚至具有相当的随意性。由于过去我国更多强调“服务大局”，强调“一切以经济建设为中心”，行政首长的个人价值判断多数基于社会经济的发展需求。而使得环境行政决策行为为社会经济利益所左右。这造成相当一段时期，环境利益让位于社会经济利益。很多地区在经济发展起来的同时生态破坏，环境质量恶化，造成沙尘暴、泥石流、酸雨等现象频发。
随着环境污染日益加剧，环境问题的日益凸显，我国专门环境管理的要求越加迫切。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，首次设立了专门环境保护工作机构——国务院环境保护领导小组办公室，1982年由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立城乡建设环境保护部，1988年城乡建设环境保护部撤销。改名为建设部，其中的环境保护部门分出来成立国家环境保护局。升格为国家直属局。与此同时，1979年首次通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，此后，又出台了一系列相关专门环境保护法律法规。随着专门环保行政主管部门的成立和相关法律法规的相继颁布，环境管理行为的逐步规范化。此阶段开始，我国环境行政决策多采用技术决策机制，主要表现为大批环境科学技术与管理的专业技术人员进入环境行政管理机构，他们依据专业知识做出专业判断，并以此为基础做出决策。而伴随着我国社会主义民主的发展。民主机制也逐渐被引入到环境行政决策行为中，成为重要的补充机制。主要表现为在环境行政决策过程中引入社会公众参与进来，将环境行为可能的环境影响告知相关公众，并由公众给出其支持或反对的意见，在此基础上做出环境行政决策。
环境行政决策的技术和民主机制都有其各自的理论基础以支持其正当性或合理性。以下就尝试将环境行政决策的技术和民主机制的理论依据进行分析。
（一）环境行政决策的技术机制
理论基础：专家治国论。专家治国论是现代社会政府治理社会的基本指导理念之一。二战之后政府社会公共事务日益复杂。社会决策日益专业化。政府也引入越来越多的专业人士进入相关专业管理机构，以保障其决策的科学性和效率。专家治国理论认为，在当代，技术成为社会的主宰，其它要素都成为技术的附属物。因此。技术的逻辑决定了经济、政治的逻辑，也决定了专家在经济、政治领域的权力。进而认为。知识分子在社会事务中担负着日益重要的社会作用，对于政府政策的科学化、合理化具有重要的推动作用，知识分子对于社会发展。尤其是对于政府管理社会方面具有重大的指导和影响作用，甚至有时专家们的意见和建议对于政府政策的形成具有决定性的作用。专家治国论强调政治统治应该按照专业技术管理的模式来进行，科学的管理比民主更有效率，甚至认为，现代社会的失控和危机的根本原因在于技术装备的不足和社会管理制度的不完善。因而该理论强调要通过纯粹工艺的途径，依靠各种技术革命，通过科学的管理来克服和消除危机。
环境政策不仅反映自然生态规律和社会经济规律，还反映人与自然相互作用的规律。环境保护是一项具有较强专业性的技术与管理工作，旨在解决环境问题、为环境工作服务的环境政策必须建立在科学理论和科学技术的基础上。环境行政决策需要处理复杂的专业技术问题，并在此基础上做出专业判断，进而做出专业的决策。因此，环境行政决策的科学性有赖于决策者较强的技术背景支持。这一决策过程表现为首先将面临的环境问题转化为技术问题，交由相关专业技术人员依据其专业知识提出该技术问题的方案和意见，再交决策者做出最终决策，这就表现为环境管理的技术决策机制。
（二）环境行政决策的民主机制
理论基础：一是环境公共财产理论。1969年，美国学者萨克斯提出“环境公共财产论”。指出空气、水、阳光等是人类生活所必需的环境要素。当这些环境要素受到严重污染和破坏。以致威胁到人类正常生活时，就不应再视其为“自有财产”，就其自然属性和对人类的极端重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”。是全体国民的“公共财产”。二是公民环境权理论。1970年日本律师仁藤一、池尾隆良首倡将各种有关环境的权利称为“环境权”。并指出：“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利；基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们的舒适生活的作为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”1972年的《联合国人类环境会议宣言》明确提出：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”。环境权的确立，为公众参与环境管理及其相关事务提供权利基础。三是民主政治理论。民主政治是在承认人的自利性和人类利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少数服从多数并保护少数的原则，根据一系列程序化的制度缓和利益冲突。并由此提供一种较为文明的机制。民主政治的实质，就是公民力争在公共决策中实现更多的平等参与。它通过公众对环境政策法律制定的具体参与，体现环境立法中的民主和民主指导下的集中。从而制定出符合公众意愿和实际情况的政治和法律。由于环境利益本身的特性，它既是个人的私益，也是社会公众的公益，它更需要公众的积极参与，以制定出科学的环境政策和法律，更好地保护整个生态环境，保护好每个公民的自身权益。四是自主治理理论。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授在研究公共池塘资源的治理方式时，提出了“自主组织和自主治理”的方案：一群相互依赖的当事人，通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督。完成了自我组织与自我治理，使公共池塘资源得到了可持续的利用。该理论倡导利用公民社会的“自组织网络”。通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制。并由相应的机构加以实行。
环境保护是一项涉及千家万户，直接影响广大人民群众切身利益的管理工作，需要面对与此相关的各利益方。并在此基础上做出判断，进而做出符合广大人民群众利益的决策，表现为环境管理的民主决策机制。因此。环境行政决策的合理性有赖于决策过程中各利益方广泛深入的讨论和协调。这一决策过程表现为首先将面临的环境问题凝练。通过召开座谈会、听证会以及媒体舆论等方式提交各利益方讨论，将讨论成果交有决策权的地方或国家行政机关或其环境行政机关形成决策。对于影响巨大的甚至交地方或国家权力机关。即各级人大代表大会进行表决，进而形成最终决策。
二、环境行政技术和民主决策机制的比较分析
环境行政决策行为的技术和民主不同决策机制选择各有其优势和劣势。以下就尝试将各种不同选择的优劣势进行分析。
（一）技术决策机制的优劣势
1.技术决策机制的优势。（1）技术决策机制的科学性。环境行政决策的技术决策机制有利于基于专业知识进行科学分析，进而做出科学的判断和决策。可以保证决策机构在充分了解规划或项目涉及环境保护问题的任何细节的基础上，全面、正确分析相应环境问题，能对环境影响的程度、范围及潜在的环境问题有清晰的认识。以此为依据，决策机构可以对环境行政决策对象做出客观、科学的判断。并了解不同决策结果产生的可能环境效应，进而在此基础上做出最终的综合判断和决策。（2）技术决策机制的高效性。技术决策机制由技术人员作出专业分析后交由官员直接作出最终决策，无需广泛的民意收集过程，无需经过多方的讨价还价过程。因此，技术决策机制常常较为高效快速，节省时间，从决策过程本身看相对节省财力、物力。
2.技术决策机制的劣势。（1）技术的专业傲慢。专业的傲慢使得技术官员更易于接受专业意见，倾向于坚持自身的专业判断，难以倾听普通公众的意见，忽视甚至无视普通公众的意见。环境行政决策具有相当的专业性，而且由于专业知识的复杂性和社会公众的科学素养不足，使得一些专业判断与公众的感性认知相距甚远，因此，极易造成环境技术决策官员的专业傲慢，忽视甚至无视环境行为中普通公众的意见。（2）决策的封闭性。技术决策仅限于封闭的环境管理技术系统，缺乏外部介入。一些技术官僚并不总能坚持其职业操守，决策时在利益集团“糖衣炮弹”的凌厉攻势下可能委身于利益集团，背离专业精神，放弃民众的公共利益。而一旦这样的决策过程不透明，缺乏监督机制，他们就常常由民众利益的技术守卫者变身监守自盗者。环境行政决策多是企业利益与当地群众环境利益的博弈。在环境行政决策过程中一旦缺乏民主机制介入，封闭的决策极易被少数收受企业贿赂的官员作为权力变现的平台，而置群众环境权益于不顾。（3）技术理性的感性缺失。专业人员与民众的关注点不一致，做出判断时更多是纯技术分析和冰冷的数据比较，缺乏实际体验的感受。表现出理性有余而感性不足，从而使得其专业决策实际背离民众的期待。环境技术决策在环境和经济效益之间做出判断时，亦更多技术数据分析和冷峻的标准指标比较，缺乏对公众环境要求的实际体验，从而使得专业环境行政决策结果实际背离特定民众的期待。（4）技术决策的社会认同不足。由于上述原因，再加上作为主管部门的工作人员身上可能带有官僚气息，漠视民众的利益诉求，使得技术决策结果与民众期待不符，进而导致民众不认同专业决策，造成决策结果的社会认同不足，最终影响决策结果的执行效率和效果，造成民怨，严重者甚至影响社会稳定。
（二）民主决策机制的优劣势
1.民主决策机制的优势。（1）民主决策利益诉求的直接性。由于民众可以直接反映自身的感触，将能够不扭曲的反映自身对决策行为的意见，因此民主决策机制有利于将民众的利益诉求直接加以反映。环境行政决策常常直接事关民众的日常生活及身心健康，因此，环境行政决策的民主机制有助于公众将自身的切身利益和期待反映出来。（2）民主决策利益的公平性。民主决策机制可以综合平衡不同利益群体的利益，使各种不同的利益和不同的观点都可以公开的博弈和辩论，最终保证决策能够反应多数人的利益，并且可以让少部分不同利益和意见也能够得到尊重。环境行政决策过程事关多方利益博弈。民主机制可以让各种不同的利益和不同的观点公开的博弈和辩论。（3）民主决策的公开性。民主决策机制必然要求决策过程向社会公众公开，决策过程能够得到各种不同理论观点的碰撞。不同利益团体的博弈，有利于集思广益。公开的民主机制还可以纠正技术精英封闭决策过程中由于小群体利益以及权力寻租造成的不合理决策。（4）民主决策的稳妥性。民主决策机制可以使各种不同的利益和不同的观点都可以公开的博弈和辩论，最大限度减少决策失误，进而减少决策造成的损失。环境行政决策的合理性在减少经济损失的同时。更可以有效避免环境损失。
2.民主决策机制的劣势。（1）民主决策的主观性。由于大多数情形下公众在工程和环境保护方面存在明显的知识劣势，无法把握项目的工程和环境保护特征，对环境行政决策可能产生的环境影响缺乏科学的认识。使得其很多意见存在明显的主观性和情绪性。（2）民主决策的复杂性。民主决策过程需要协调方方面面的利益、操作过程复杂，需识别、分析决策各利益相关方观点，即使是在项目周边公众内部也因与项目距离的远近、是否上风向以及与项目的利益关联等存在各种不同的利益方，如何甄别、判断、协调不同利益方的不同意见也存在诸多困难。（3）民主决策的经济性不足。民主决策过程需要专门的经费和人员来组织和协调、操作过程复杂，涉及方方面面，存在较大的资金、人员压力，决策成本较高。此外，民主决策过程需要较长的时间过程来听取不同意见和进行辩论，进而最终做出决策，从而影响决策效率。由于难以在短时间内快速对瞬息万变的经济社会信息做出判断，因此，环境民主决策机制可能会在经济竞争中表现竞争力不足。
三、我国环境行政决策机制的趋势探讨
（一）长官意志决策机制的问题
在尚未设置独立的环境保护机构之前，由于没有专业的管理人员进行专门的环境事务决策，因此。一些有关环境的事务并没有经过专门的分析，而是直接由行政首长做出决策，即长官意志决策。这样的决策虽然涉及环境，但是多数并不能从环境的专业角度进行分析，而是依照该政策的社会、经济等效益做出判断，因此，这样的决策实际并不是主动的环境行政决策，而是环境事务在其他决策过程中被动的接受的决策。当然，此时的决策也就难以真正起到保护环境的作用，而是被动接受可能的各种环境和生态破坏。比如，开发北大荒的决策。比如西部的大规模伐木以及三门峡水库的建设等。这一阶段属于长官意志决策机制阶段。
（二）技术决策机制的发展及困境
1973年我国召开第一次环境保护工作会议，此后决定设立环境保护机构，从而开始了独立的环境行政管理。这之后，我国的环境行政决策机制逐步得到规范化，特别是改革开放以后从中央层面开始逐渐步入工程师治国时代，我国行政决策机制逐步向技术机制过渡。环境行政决策逐步从政府领导人意志决策过渡到主要由环保行政机构自身基于其技术人员的技术报告做出的技术决策。这一阶段，通过环境管理机构的环境审批、环境监察、污染防治控制、总量控制等管理与决策行为，相当一部分环境污染行为得以控制和避免。作为正处于经济起飞阶段的广大发展中国家而言，这样的精英决策模式不可否认具有其特定的优势。首先，目前多数民众还不具备决策所必需的专业环境知识，技术精英决策可以有效利用其知识背景做出专业判断；其次，技术精英决策减少了大众民主决策中反复的讨价还价环节，可迅速地做出判断并做出决策，从而在全球商业竞争中凭借高效的决策赢得资本投资，这种快速的决策模式恰好符合了当今瞬息万变的国际形势中我国作为后发国家追赶发展的需要。客观地说，这一阶段环保行政机构及其管理技术人员为我国改革开放后快速经济发展过程中的环境保护做出了巨大的贡献。
建立在专家治国论基础上的技术决策机制显示了人类对其理性的自负。过度强调科学技术的决定性作用，假想着技术决策者全知全能，把全社会的环境理想全寄托于他们。但是，由于人类认知本身的不完备性、自然环境的不确定性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了在实践中环境技术决策部门只可能具有有限理性。同时，从技术精英决策的过程看，它是基于作为社会少数人群的精英们的有限理性：对自身利益做出判断并进行互动，精英的决策权力不受作为社会多数人群的普通民众的制约，难以反映出广大普通民众的切身利益，在这种制度下出台的政策往往不具备良好的社会效应。比如“限塑令”的出台，从环境资源的专业角度，该政策的正当性毋庸置疑，但是，由于政策出台缺乏前期充分的调研过程，该政策出台半年后在小城镇、农贸市场等就基本失去了政策管制意义。
此外，这一阶段由于缺乏健全的法制约束和监督机制，仍有大量决策行为由地方长官意志决策，大量建设项目在政府招商引资的名义下进入并大规模建设而未经环境管理程序，相当部分政府规划由长官意志推动，而规划的环境影响评价机制难以落实，缺乏科学的环境保护机制的保障。在高速工业化过程中伴随着污染物的大量产生和排放，对环境造成了巨大的破坏，如河流黑臭、大气环境恶化等现象在各地屡屡发生。
（三）民主决策机制的引入及必然性
三峡工程的建设无疑是我国环境行政决策史上的一次重要事件。由于该项目环境争议较多，中国政府第一次将项目提交全国人大进行表决。尽管此后质疑声音不断，三峡工程毕竟是在人大获得通过后展开其浩大的工程建设，从程序上被认为是民主形式的一次环境行政决策事件。2003年我国颁布了《环境影响评价法》，首次在行政决策中引入社会公众参与，从而在项目环境管理上引入民主机制。此后，《环境影响评价公众参与暂行办法》明确，规划环评中对公众参与的规定进一步将民主机制引入到政府规划决策层次。根据《环境保护行政许可听证暂行办法》，环境保护行政许可实行环保公众听证会制度。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目和可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目；对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的十类专项规划，公开举行的听证，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听。通过部门政策规定的技术手段强化环保部门决策过程中的外部民主意志输入。此外，根据人民代表法，我国各级人民代表大会作为权力机关，有权对其产生的行政机关进行监督，同样有对环保行政机关拥有其监督权，这是我国社会主义民主制度中对环保技术决策机制的上层民主机制约束的法律制度安排。
毋庸讳言。在过去长期的决策实践中，上述民主机制并未充分发挥起制度作用。作为一种理论上的安排而仅停留在法律文本中。厦门PX项目的实践是我国环境行政决策转型过程的标志性事件。尽管此后关于PX项目的环境影响仍存在诸多争议，但是，不可否认，正是厦门市民的这一实践使得厦门地方政府在做出决策后基于民众的诉求而最终做出放弃该项目的决策。使得长期仅仅作为宪法语言的“民主”第一次在公众中。在某一个具体事件中得到诠释和体现。此后，广州番禺地区垃圾焚烧项目等的实践表明由于技术精英决策只能在技术上进行趋利避害的设计，但是无法完全设身处地的关注各方公众的环境权益，因此如何让公众在决策过程中表达出自身的要求，协调各方权益已经迫在眉睫。2011年的环境空气质量标准PM2.5事件可以说是中国环境民主建设过程中另一标志性事件。环境NGO组织经过多年的努力，这一年因着一些城市的灰霾天气，借助微博等媒体的力量，激发了包括众多社会知名人士的广大社会公众的热情，使之得以被广泛关注和讨论，并得到国务院和环保部的回应。它标志着社会公众已开始逐渐向纯粹感性的抗争性角色向专业化的建设性角色转变，脱离了单一事件的冲突性介入发展到较高层级的全局性标准的介入。凡此种种显示我国国民已经开始认真关注自身环境权益，认真的思考如何保证公民民利。使民主机制真正在环境行政决策行为中发挥作用已经恰逢其时。
我国的决策模式从政治制度安排来看属于民主决策模式，但从现实实践来分析，又属于人民民主参与、精英决策模式。因此，考察当前我国环境行政决策机制，主要是技术决策机制，同时引入了部分民主机制进行约束。我国现实的这种决策模式既有优点也存在问题，因而应当随着我国改革进程的推进不断优化现有的决策模式。一方面，充分发挥公众舆论作用。保证公民之间自由、平等的民主对话，技术官员通过公共领域的自由讨论和平等的民主对话而让民众清楚专业判断，民众通过对话让技术官员了解其利益诉求。从而使科学与民主政治之间的互动通过公众舆论中介得以发生。科学因此获得反思的维度，使民主政治也更具有科学化的倾向，让民众意志及专业知识在对话中达到共赢。一方面，充分发挥民主监督机制的作用，通过行政系统内的监察机制和人民代表大会制度的审议、问责、罢免等权力机关监督机制。避免技术决策官员及行政首长因不受约束而监守自盗损伤民众环境权益。近年来环境频发，有必要以技术决策抵制行政首长意志决策，以民主决策抵制利益集团绑架公众。即在环境行政体系内，不断强化决策过程中的技术话语权，形成规范化决策模式，减少非技术行政首长的干预；在决策过程中又要努力将相关民众纳入决策视野，通过公众参与方式获取各方利益诉求，并在最终决策中综合平衡，以此维护公众的环境权益；必要时，权力机关适时干预，由经过人民选举赋权的人民代表对相关问题进行问责、表决。
[关键词]行政决策权;监督制约机制;对策建议
[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03
一、加强对我国行政决策权监督的重要性
1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要
中共中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”。行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证。对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的。这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重。因此,对决策权的监督显得极为重要。[1]
2.加强政府内部监控的需要
政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制;内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力。将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。
3.大部制改革“三分”行政权的需要
“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段。
二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因
1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善
首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策。其次表现为中央政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约。而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱。[3]
2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督
行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定。“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任。随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事;官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升;官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马;决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重?鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解;而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用。[5]
3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位
有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易导致行政决策者的责任心不强;对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任。其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。[6]
4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督
各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度。行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。[7]
三、完善我国行政决策监督制约机制的对策
1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用
国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的。特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力贪赃枉法,致使权力腐败现象十分严重。建立国家廉政体系是最有效的反腐败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段。要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构;制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施;完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理;加强对私营部门的经济监督和管理;加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用。[8]
2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督
“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力。同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础。[9]
3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制
一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识。各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高。二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导。在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力。三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作。[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督。政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制。它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督。[12]
4.规范和完善行政决策问责制度
要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度。在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责;个人决策,个人负责;集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究。在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度)。这不仅有利于决策过程更民主、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平。实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设。实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟;二是有利于提高领导干部的整体素质;三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证。[13]
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[11]刘长顺.行政监察机关要定好位履好责[EB/OL].ningjiang.省略/mlnj3.jsp?id=89.
【关键词】依法行政；依法决策；完善
一、概述
法治是现代化文明国家的基本标志。与人治相比，其具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征。依法行政是依法治国的核心内容，而行政机关则是依法治国的直接参与者，行政机关进行依法行政首先必须做到依法决策。这不仅是依法治国的需要，也是建设社会主义法治国家的必然要求。
研究依法行政决策机制，首先应理解何为依法行政、依法决策。根据相关学者观点，依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。落实依法行政要求国家行政机关严格依法决策，从源头上践行依照法律规定来办理国家事务。依法行政的实施离不开依法决策。依法决策是按照相关法律法规的规定，在法律的框架和允许范围内做出的决定。依法行政的实施离不开依法决策，依法决策是依法行政的前提。
二、依法行政决策的意义
国家行政机关是国家法律法规和政策的重要执行者、重大决策的做出者，国家行政机关的具体行政行为关乎人民群众切身利益、党和政府的形象。切实推进依法决策不仅可以增进行政决策规范化和法治化，有效规范和约束行政机关的行政决策权，而且还对促进政府对整体行政行为的规范化和法治化、加快建成法治政府具有非常重要的意义。1
（一）依法行政首先应依法决策
行政机关的行政决策是行政行为的起点，只有行政机关依法决策，保证决策程序和决策结果的合法、合规，才能使得后续的行政行为沿着良好的程序进行。在贯彻依法治国的方针以来，我国的行政决策的法治化水平不断提高，但其中也存在一些问题，例如群众参与度不高，拍板决策、超权力决策等，不仅损害了国家形象，更有可能侵害了人民合法权益。
依法决策要求在决策中要提高决策质量，控制决策风险，及时纠正违法不当决策，决策过程程序化、规范化，结果合法化。这对后续的行政行为提供合规合法的依据和行动指南，避免行政机关枉法行为。
（二）依法决策是依法治国、实现法治国家的必要要求
邓小平同志曾指出，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 加强社会主义民主法制建设，首先就是要加强法制的建设，法制是民主的保障。为了更好地维护最广大人民的根本利益，协调、兼顾各方面群众的具体利益，调动和发挥群众的积极性、主动性和创造性，必须进一步加强社会主义法制建设，依法决策的实施就是我国法制建设的体现，也是实现法治国家的必要要求。实现国家统一、民族团结和社会稳定、经济社会不断发展，都需要法制的实现做基础。建设社会主义法治国家要求国家机关严格依法行政，依法作出决策，保障广大人民群众的根本利益，维护国家的长治久安。
（三）依法决策能够维护人民权益、实现社会公平正义
宪法的基本原则是一切国家权力属于人民、保障公民权利和义务，建设社会主义法治国家。这就要求国家行政机关在行使行政权时要以人民的利益为出发点，依照规定做出符合宪法精神的行政行为。随着我国经济社会的不断发展，社会矛盾也随之增加，但人民的法律意识还比较淡薄，解决社会矛盾的方式也比较单一，这就要求行政机关从行政决策开始严格依法办事，从源头上防止违法现象的发生。国家的行政机关是人民利益的维护者，若不代表最广大人民的利益，就会使得人民丧失对国家行政机关的信任感，从而损害政府的公信力与权威。
三、依法行政决策机制的完善
政府重大决策关乎经济社会发展，涉及人民群众切实利益。为提高政府依法决策水平，要采取多种措施，不断完善依法行政决策机制，使得行政决策制度化、规范化，有力提高政府机关决策能力和工作效率。
（一）严格遵循依法决策机制的法定程序
党的十八届四中全会提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。
1.公众参与
行政机关进行依法决策时，决策中的公众参与工作做得越实越细越透，越能夯实决策的社会基础，越有利于决策后的执行和实施。2实现公众参与可采取多种方式，例如听证会的召开、通过网络进行社会调查、在相关媒体上公开征求意见、进行实地走访等形式，走进人民群众当中，让群众了解涉及自己切身利益的政策，并把人民群众的意见作为行政机关作出决策的重要参考依据。对于公众的参与要及时予以反馈，让人民群众全面了解决策的制定程序。
2.专家论证
行政机关工作人员在涉及社会生活的各领域事件时，并不能做到事事通，这就需要具备专业素质的专家予以论证，行政机关作出行政决策时可采用“专家库”的形式，从选择到聘用都严格按规定进行。一旦遇到疑难问题，可从“专家库”中选聘相关的专业人员进行科学论证。此外还应保证专家论证制度公开，通过公开机制促使专家客观、独立、科学地提出论证意见，并充分尊重专家的论证成果。
3.风险评估
行政决策的风险评估是对行政机关的某一行政决策进行合理的评估，减少决策结果风险的发生。经评估认为风险可控，可以作出决策的，要把握时机，把风险防范和化解处置的责任与措施落实在决策之前，最大限度地减少行政决策带来的负面影响，避免造成重大损失。3
4.合法性审查
把合法性审查列入重大行政决策法定程序是依法治国的重要体现，行政机关行使行政职权时要先经过合法性审查，对不符合法律规定的及时修改，否则一律不予实施。合法性审查要求审查机关不仅实体审查，还要审查程序性。
5.集体讨论决定
集体讨论决定是实现民主决策的重要表现形式。行政机关坚持集体讨论决定，就必须做到广泛参与、集思广益，防止一人决策、秘密决策。目前，我国行政机关基本都做到了集体的广泛参与讨论，重要事项须经过全体会议或领导会议决定，在会议中还要充分听取各方意见、记录在案，做到程序与实体的统一。
（二）履行政府信息公开制度
阳光是最好的防腐剂。健全政府信息公开制度，公开透明，将确保行政权力运行规范化、公开化。完善依法行政决策机制，需要政府严格履行信息公开制度，除涉及国家秘密等不便公开的事项外，行政机关在研拟方案、协商协调、听取意见、论证评估、审议决定、贯彻执行、调整纠错等各个环节都要坚持依法及时向公众公开相关信息及进程，切实提高决策质量，保证公众的参与度和决策的公信力、执行力。
（三）建立重大决策终身责任追究制度
重大行政决策一般均影响深远、极富复杂性和挑战性，最需科学明智和正确安全，若程序有漏、任意践法，就会产生更严重的后果。4法律的基本内涵就是权责相统一，建立严格的责任追究制度，明确奖惩标准和程序，使得行政决策者在做出决策时考虑全面、衡量各方利弊。一旦出现决策失误给社会、人民群众造成不利的影响，就要承担行政处罚或由此带来的法律责任。这对决策权的行使将实现强有力的约束，使决策者在用权决断时不得不全面的予以考量，从而保持对权力的高度谨慎与敬畏。
我国的法制建设不能一蹴而就，在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，需要我们循序渐进的完善依法行政决策，把权力关进制度与法律的笼子里；最终推进依法决策和法治政府建设。
注释：
[1] 邱霈恩 。《依法决策是依法行政的起点》，中国党政干部论坛
[2] 袁曙宏. 健全依法决策机制，《行政管理改革》
［关键词］行政决策；科学化；民主化；制度措施
［中图分类号］C934［文献标识码］A
［文章编号］1672－2426（2007）01－0021－02
行政决策机制是指对制定行政决策的机构、程序以及制度所作出的一些安排。行政决策是行政领导的基本职能，是行政管理的中心环节。行政决策从主体上说，反映了行政领导者行政能力的高低；从客体上说，决定了行政管理效果的优劣。我国在对外开放和实行社会主义市场经济体制以后，行政决策机制发生了很大变化，表现出了由单一决策走向复合决策，由经验决策转向科学决策，由个人决策发展为团体决策，由单一行政部门决策向吸收各种咨询机构共同进行决策的良好发展势头，适应了建设社会主义民主政治、建立社会主义市场经济体制的需要。但是，我们也必须同时看到，这方面存在的问题仍然不少，有的还很突出，并带来了严重的后果。主要表现在：一是一些地方，部门的领导往往是在没有充分进行调查研究，协作论证，广泛听取各方面意见的情况下拍脑门决策，拍胸脯保证，导致决策失误，给国家和人民的利益造成了很大损失；二是现有的决策规则和程序不完善，决策过程缺乏透明度，缺少广泛的参与，明为集体领导、集体决策，实际上是少数甚至个别人随意决策，盲目决策；三是决策责任制不健全，都想说了算，又都不想承担决策的风险和责任；四是实行科学民主决策的基础建设比较薄弱，特别是在人才和信息方面。因此，为了提高行政决策能力和水平，在今后的政治体制改革中，必须完善行政决策机制，实现行政决策的科学化、民主化。
首先，要实现决策的民主化。民主是社会主义的本质，这一本质在不同的领域中有着不同的体现。体现于行政机关即要求行政机关的公务人员要按照人民的意志来行使权力，把人民赋予的权力用来为人民谋利益。在行政决策这一环节上必须充分反映民意，满足民意，能直接或间接地代表和实现广大人民群众的根本利益。为此，必须按照党的十六大提出的要求，完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制。一是要建立社情民意的反映制度。行政机关以及行政领导者要利用各种形式和渠道来了解民情，吸纳民意，通过完善人民群众来信来访制度，通过行政领导者与人民群众的会面制度，通过行政领导者深入实际调查研究制度，通过“市长公开电话”制度以及行政领导者在互联网与网民交谈等等制度来了解民情，集中民意，使民意、民愿为行政领导者所熟知，并充分体现于其所做的行政决策之中。要反对把了解民情、集中民意当作领导者用来塑造形象的权宜之计的一些庸俗做法，真正建立起规范的制度，以制度来规范领导者的行为，保证行政决策成为反映和体现民意的决策。二是要建立与群众利益密切相关的重大事项的公示制度和社会听证制度。行政机关是代表人民行使行政权力的，人民有权了解行政机关和行政领导者如何行使权力，特别是行政机关在进行与人民群众利益密切相关的决策时，人民群众更需要了解。因此，必须就此类事项的决策向人民群众公示，决策前要就决策事项召开听证会，在广泛集中民意的基础上由行政机关和行政领导者作出相应的行政决策。近几年来，各地在作出与人民群众利益密切相关的决策前，一般都召开了听证会，但实践中有的“民意代表”不能真正反映民意，人云亦云，有的听证会只是一种“作秀”，决策时并不吸纳民意，有的是在听证会普遍反对意见的情况下依然按原来设想进行决策。这些情况表明，公示制度、听证制度不能当作一种点缀、摆设，必须加以细致的规范，使涉及到诸如煤气、水、电涨价之类的与人民群众利益密切相关的行政决策必须按规范的程序和制度进行公示和听证，使行政机关的决策能充分反映人民群众的意志和愿望。真正建立起深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的民主决策机制。
关键词：重大行政决策；风险评估；政策分析
一、重大行政决策风险评估机制
1.重大行政决策
行政决策是决策基本类型中的一种，是指国家行政机关和行政人员，为解决国家行政事务或实现公共利益时，运用科学的理论和方法，对所要解决的问题或处理的事务，依法做出决定的过程。对于“重大决策”的规定最早出现于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中的“三重一大”制度，具体表述如下：凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。
作为重大行政决策应具有以下特点：
首先是决策内容在时空上的长远性和全局性。长远性是指决策在较长一段时间内能产生持续性影响；全局性是指决策在地域上应至少覆盖制定决策的行政机关所管辖的行政区域，在政治、经济、文化、社会和环境等某个领域或者多个领域产生影响。
其次是决策过程的高投入性。重大行政决策从决策问题的出现到决策成型，再到具体的实施过程，都需要大量人员参与讨论和论证，同时需要诸多部门配合。因此高成本也是重大行政决策的一大特点。
最后是决策后果的不可逆性。错误的决策会导致未达到预定目标却消耗大量资源，可以将其表述为目标性实效。这一特点要求决策者在决策前科学论证，依法决策，尽可能减少决策的不良影响与失败风险。
重大行政决策在类别上可分为三种：一是涉及经济社会发展全局的宏观决策；二是专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策；三是与群众利益密切相关的民生决策。
第一，涉及经济社会发展全局的宏观决策。这类决策是指决策者站在整个行政区域的视角，把握社会、经济、文化等趋势，根据现有条件和能力，对该区域一定时期内发展目标、定位、策略和资源配置等方面进行的战略性决策。例如我国的五年规划、土地政策、国企改革等事项。
第二，专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策。这类决策是指决策者立足于社会某一具体领域，以专业性、技术性视角，对该领域发展方向、运行规范等方面所做的规范性决策。这类决策并非站在某一宏观视角，而是立足于某一行业或专业领域所进行的。因此与宏观性决策相比，这类决策更具有技术性，对某一行业或领域更具有具体而明确的要求与指导作用。例如食品药品领域的行业规范，生态环境保护性政策与公民信息安全保护政策等。当然，专业性决策也可以看作是宏观决策的具体衍化与实现。
第三，与群众利益密切相关的民生决策。这类决策是指惠民生，给予公民发展机会，解决公民生活问题，保护公民基本权益的，影响或直接决定所在行政区域内人民群众切身利益的决策。例如社会保障政策，居民住房政策，医疗改革政策等。
2.风险评估
小阿瑟・威廉姆斯在《风险管理与保险》一书中将“风险”解释为在给定的条件下和特定时间内，那些可能发生的结果间的差异。所谓决策风险，就是指在决策者在决策活动中，由于条件与时间限制以及多种不确定因素的存在，而导致决策活动的结果具有与预期目的不同、并产生消极后果的可能性。
行政决策的风险具有以下几方面特点：
首先，行政决策结果的不确定性。决策者的数量相对于决策影响面来说是很小的，越是重大决策，其影响受众就越广泛。决策能否符合多数受众的需求、与该行政区域内的问题保持匹配，都涉及决策的不确定问题。
其次，行政决策负面影响应对的滞后性。应对行政决策可能造成的负面影响，通常是事后再由相关部门进行干预与解决。这种滞后性会造成一些不可逆的后果，这就要求在事前预知风险而加以防范。
最后，行政决策次生风险的易生性。重大行政决策的适用时间越长，其所在环境下的客观与主观条件变化就越复杂，其结果不确定性越大。同时，其间接影响也越复杂和不可预期。例如，三峡大坝工程的直接结果是发电和航运效益的实现，然而随着时间推移，工程建设引起的生态问题、地质问题、附近居民的卫生疾病等次生问题越来越凸显。因此，形成决策的次生风险是其风险的重要特性之一。
由此可见，重大行政决策若发生负面结果，将产生不可估量的损失，甚至会对该地区未来发展产生巨大阻碍。这要求决策之前，决策者要认知风险并将其量化，通过风险评估对风险进行理性考量。
综上，重大行政决策的风险评估是指在重大行政决策实行之前，由多样化主体针对决策的实施过程及结果可能造成的消极影响依法进行科学评价与考量的过程。
二、现有政策及分析
20世纪世界范围内针对经济安全所进行的评估预警思潮，是重大行政决策风险评估机制这一想法的来源。
我国目前可查到最早涉及重大行政决策规范的文件是2002年5月1日施行的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。此后，国家、省市及以下各部门都开始关注到重大行政决策的程序规范问题。
在中央层面，2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提及“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”可行性论证这一程序中已经涉及风险评估的内容。2008年5月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，将重大行政决策制度完善工作向基层政府推进。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中，特别指出“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”，并且“未经风险评估的， 一律不得作出决策”。这标志着重大行政决策风险评估作为行政决策程序的重要环节被提出。2014年10月，中共十八届四中全会再次指出“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。至此，风险评估正式成为重大行政决策的法定程序中重要步骤之一。
在国家行政决策规范不断健全的同时，地方政府也陆续出台了规范性文件。2002年4月，汕头市出台《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。2009年12月，安徽省黄山市《关于印发黄山市政府重大行政决策程序规定的通知》，其中规定“决策拟制部门应当进行决策风险评估……并提出防范、减缓或化解措施” 。2010年，河南、北京分别《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》。2011年，江阴市、合肥市分别推出《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》。此后，江苏省、广西壮族自治区、河北省等地相关规定纷纷出台。
将中央和地方政府现已出台的相关政策进行比较，可以得出以下三个比较显著的特点：
第一，各地在风险评估机制的程序规范方面尚不够具体。目前多数规范仍是以规定重大行政决策程序为主要目的，而风险评估只作为其中一个步骤，并未进行详细规定。这就容易导致风险评估机制不够完善，在实行过程中出现形式化现象，造成评估机制的不健全。
第二，风险评估的内容多只重视社会稳定方面的事项，缺少广泛性。重大决策的影响涉及政治、经济、社会等各个方面，而社会稳定只是其中的一部分。现有规范及研究，多只涉及社会稳定方面，而忽略了对环境、经济等其他方面的评估。这样的规范不能完整预测决策的影响，无法起到科学决策的助力作用。
三、重大行政决策风险评估机制发展建议
1.风险评估规范具体化，为其评估程序提供制度保障
（1）制定相应的程序规范。对于重大行政决策程序应予细化，制定风险评估机制的具体运行程序。各省、市都应有统一标准，并在标准下根据自身情况，因地制宜制定本地、本单位的工作程序。规范中应明确评估各阶段主体，明确“谁主管、谁负责、谁评估、谁反馈”， 保证评估过程的客观性；明确评估范围，避免漏掉重大项目，导致决策失误，也要避免不必要的评估，造成人力财力等资源浪费；明确评估过程，使评估工作更严密；明确评估结果上报要求，应将评估结果分级以区分其风险度，并在评估结果中提出每项风险可能造成的不良影响及其应对措施。
（2）完善相关立法，加快风险评估机制法制化。目前虽然风险评估已经作为重大行政决策法定程序之一，但该机制本身尚无法可依。法制是保证风险评估机制实施的重要保证，应加快相关法制建设，完善该领域的法律缺失，约束评估主体及过程参与人的行为，避免评估的随意性，杜绝相关人员的“球”行为，这也便于责任明晰和事后的责任追究。
（3）建立风险评估过程及结果的监督机制。在有些决策评估中，评估主体与决策主体过度重合，导致评估结果倾向化严重。为此建议建立专门的监督机制，加快评估过程公开化进程；设立明确的指标，对评估结果进行考核，如风险类别是否全面，评估主体是否科学等；决策者、评估者、监督者、项目实施者四体保证独立性，避免利益倾向；对评估结果引入同行评议机制。
2.加大民主参与力度，拓宽公民参与渠道
加快实现评估过程及结果公开化、评估主体多元化。在评估过程中，应定期对外评估进程和结果。尽量拓宽公民参与渠道，坚持通过召开听证会、走访相关群体，利用政府微博、微信公共账号等新媒体渠道给予公民更多的参与方式，以此提升公民的信任度。
重大行政决策所涉及利益群体较多，为平衡各群体需求，应纳入多元化评估主体。建议加强与媒体合作，有利于评估过程透明化，了解不同群体诉求。应利用好媒体的宣传和舆论功能，使其成为政府和公民之间的中介和桥梁。同时，发挥专家团体和非政府测评组织的作用。
3.建立反馈和倒逼机制
（1）跟踪关注评估项目进程。重大行政决策的影响是长远的，同时其风险又带有次生性特点。风险评估并不结束于报告形成，而是一个持续的过程。应当跟踪关注受评估项目，关注其在实施过程中是否出现了预测的结果，以此来反馈评估结果是否准确；关注评估中对不良结果的应对方案是否有效，以此来反馈评估机制是否起到应尽的作用。在后续跟踪中关注这两方面问题，有助于总结风险评估机制在运行过程中存在的问题，在日后加以反思、修改，通过这样的方式不断完善该机制。
（2）引入倒逼机制。作为顺向施行的方式，风险本身的不确定性容易使风险评估的实施者在过程中降低难度，简化步骤。对此可以引入倒逼机制，在评估前对评估实施者进行责任明晰，明确其对结果的责任和一旦出现预测偏差实施者所需承担的后果。事前的权责明晰作为以结果为基点的倒逼，有利于评估实施者在过程中的准确和投入。
4.加强风险评估机制理论研究
理论研究是指导实践的有效手段。加强对风险评估机制的理论研究分为三个方面。一是加强对评估机制本身的研究，在运行的同时还需要不断探究更为科学、完善的评估程序、模型，不断增强风险评估意识。二是对相关立法的研究，有法可依是风险评估机制顺利进行的保障，如何法定评估行为中各主体的权利与责任，如何将评估过程以法律形式规范化，都是今后立法研究的关键问题。风险评估机制只有拥有法律规范与保障，才能真正顺畅地运行起来。三是可以在基层地区进行试点，也可以同时将风险评估工作较为完善或有特别之处的地区作为典型案例进行研究，例如四川“遂宁模式”等。这样有利于在短时间内探索出最为稳妥和高效的风险评估手段，加以推广可以有效加快全国各地的风险评估机制完善进程。
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专家参与机制于法、于政策均有据。中央颁布的规范性文件曾多次对行政决策听证中的专家参与机制做出规定，如《国务院加强市县两级政府依法行政决定》第七条“市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度”， 专家便是 “信息和智力支持系统”的主力军。听证制度在价格决策领域应用较为纯熟，在对价格决策听证做出专门规定的文件中亦对专家参与机制予以确定。由原国家发展计划委员会（现国家发展改革委员会）根据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》（修订版）第九条规定：听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。上述规定均说明，将专家参与机制引入行政决策听证制度中有着坚实的法律和政策基础。
一、专家参与机制的功能定位
根据《现代汉语词典》的解释，“专家”即为“对某一学问有专门研究的人”，在听证过程中，他们依托专业知识，提出对决策事项的意见。将专家引入行政决策听证制度，对促进听证制度发挥其在行政决策中的功能至关重要。专家参与机制在听证制度中的功用主要体现于技术和政治两方面。
技术功能。在技术上，专家参与机制在听证中发挥“技术安全阀”的作用。一方面，有利于明确听证争议焦点。听证各方的意见可能是激烈而不成熟的，有的甚至缺乏科学依据。听证设计中通过将不同界别的专家引入听证会，发表其专业意见，使听证参与人员明确听证各方的主要分歧为何以及相关观点是否于理有据，这有助于听证各方理解并接受最终的决策。另一方面，有利于科学决策。“术业有专攻，闻道有先后”，尤其是在专业分工程度不断加深的背景下，“术业专攻”更体现它的优势。行政机关是决策的制定者，但其专业能力往往难以应对某些重大复杂决策的技术要求，专家参与可以有效解决这一问题，使行政机关的科学合理决策成为可能，为决策质量保驾护航。
政治功能。首先，促进民主进程。在物质生活极大丰富的同时，公民开始越来越关注精神世界的追求，对政治的参与意愿也愈加强烈。但由于专业知识的限制，公民不能很好地发挥其在听证制度中的作用。专家的存在可以有效弥补公众专业知识不足的缺憾。同时，专家作为公民，本身便拥有参与听证的权利，专家参与有助于提高公众在决策中的影响力，促进民主决策进程。其次，监督作用。相较公众，行政机关在信息、政策制定上均有绝对优势，这可能出现行政机关利用其占有的优势资源“愚公众”的行为。专家的存在可对行政机关进行监督，防止这类行为的出现。从听证信息的真实性、行政机关陈述观点的合理性、到最终决策的科学性进行全过程监督，制约行政机关的恣意行为。最后，中和作用。在官民冲突不断加深的今天，不排除有些听证参加人带有强烈的感情色彩来参与听证会。专家的存在可以对听证会中出现的不合理声音或者过激情绪做出科学性的中和，使超越理性辩论的意识形态攻击得以减少，源自听证会的政治或个人冲突，就会被调校到最低点。
二、专家参与机制中存在的问题
我国尚未出台行政程序法典，对于行政决策听证制度中的专家参与机制的规定多零星见于单行法律、法规和规章之中。尽管中央一再强调专家参与机制在行政决策中的重要性，但在实践中，这一制度并未被很好地落实。有些享有立法权限的主体出台的关于行政决策听证制度的规范性文件中，甚至没有“专家”的身影，如《广东省重大行政决策听证规定》（2013年出台）。
目前行政决策听证制度中的专家参与机制主要存在以下几方面问题：
第一，筛选标准未明确。专家的筛选标准影响其在听证中的独立性，进而对决策产生影响。参加听证会的专家应当是与利益无涉的、持公正态度具有专业知识的人员。在实践中，某一专家能否参与听证会最终由行政机关拍板，拍板的依据为何公众无从知晓。行政机关应当根据公开的标准筛选专家，而不是仅凭个人喜好和需求，选择“听话的”专家参与听证。倘若这样，听证制度中的专家参与机制也便毫无意义。
第二，地位、身份未列明。专家作为听证会参与者之一，应当以其专业知识，发挥有别于其他听证参与者的作用。但已有的文件中并未对此进行明确，在已出台的规范性文件中并未发现对专家地位及身份进行述及的专门条款。以享有立法权限的珠海市人民政府于2014年1月颁布的《珠海市重大行政决策听证办法》为例，其第十一条规定：听证参加人应当具有广泛性和代表性，可以通过个人自愿报名遴选、委托相关组织推选、听证组织机关邀请等方式产生。该条第3款规定“熟悉决策事项的行业专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表”在听证参加人之列，而在随后的条款中，均以“听证参加人”统一进行表述。这就意味着，听证中的专家和其他听证代表在地位和身份上完全相同，权利和义务上也未见任何差别，这显然有违在听证制度中引入专家参与机制的初衷。
第三，权利义务未规定。“有权必有责，权责需对等”，这是现代管理学必须遵循的一条铁律。目前，专家团体处于一种高度功能定位与低度实际权利的尴尬境遇。一方面，社会对专家参与机制赋予很高期待；另一方面，专家所拥有的权利不足以实现其功能定位。伴随着行政决策程序化的深入，行政决策听证制度中专家权利的扩张是必然趋势。当然，在增加权利的同时也应明确专家在听证中应当履行的职责，毕竟高度的功能定位需通过履行具体职责来实现。
三、完善专家参与机制的建议
目前，虽有 关各方对行政决策听证中的专家参与机制的作用予以肯定，但这一机制在实施中面临的问题仍很棘手。笔者以为，主要可从以下几方面入手，来完善行政决策听证制度中的专家参与机制。
第一，建立专家库、确立异地专家交流制度。在对政府不信任感日益加剧的今天，如何选择听证专家以保证其地位的独立性，进而消除公众的合理怀疑，是摆在听证制度设计者和组织者面前的一大难题。“他山之石，可以攻玉”，在公务员招录中，确定面试考官环节的经验可为这一问题的解决提供一定借鉴。面试考官确定中坚持两大举措，分别是：建立考官库制度与确立考官交流制度。前者是预先设定一定标准，将符合条件的人员纳入考官库；后者是从外省或本省其他地市的考官库中任意选择人员，担任本地方的面试考官。实践证明，这一做法成效显著，可以很好的避免徇私舞弊行为的出现。相应的，在行政决策听证的专家参与机制中也可考虑此种做法。首先，建立专家库。明确入库标准，根据标准将符合标准的人员纳入专家库。依据专家研究方向及其所属领域的不同，进行科学分类。应当保证入库专家量少而质精，在各自领域内有一定的影响力，否则就丧失建立专家库的意义。其次，建立异地专家交流制度。从外省或本省其他地市的专家库中随机抽取特定类别的专家，邀请其参与听证会。这样可以避免行政决策机关以其无形的行政权力对专家施加影响。
第二，明确身份定位。听证代表和听证专家虽同属听证参与人，但两者具有显著差别。一方面，选择的前提不同。听证代表中既有与决策事项有直接利害关系的公民，又有热心于公共决策的一般公民。而选择专家的前提条件便是独立性，与决策事项无直接利益关联。另一方面，职责不同。听证代表在听证中发挥的主要职责是表达不同主张，让决策者知晓针对某一决策事项有多少种主张。同时听证代表还需尽可能使自己的观点有理有据，扩大观点影响力。专家的职责除表达自身观点外，还应包括对听证代表提出的主张在可行性与科学性上给出建议、对听证陈述人的陈述进行合理质疑、与听证主持人共同汇总听各方观点，提出初步建议并且在听证报告书中署名等。听证专家在听证中的身份明显不同于听证代表，应在定位上将其与听证代表进行区分。这样既有助于提高行政机关对专家参与机制的重视程度，也有助于专家在听证中更好发挥作用。
第三，规定各阶段职责与权利。听证准备阶段的首要任务是保障听证参加人的信息知情权，行政机关需将背景材料寄给听证参加人。但大多数听证参加人是专项问题的“门外汉”，面对专业性极强的背景材料往往是“丈二的和尚——摸不着头脑”。专业性与通俗化并不必然矛盾，这需要专家为非专业人士制作背景材料，化晦涩的专业论述为平实的通用语言，以便公众了解真实情况。与此同时，专家也需要对行政机关公布的信息进行监督和检查，防止行政机关利用自身掌握的信息公开主动权，将某些影响最终决策的核心信息不予公布的情况的发生。听证进行阶段，专家针对听证各方提出的观点给出看法、从专业角度对各方提供的证据的合理性提出质疑与解释、对各方意见的可行性和科学性进行说明，将听证维持在理性辩论的范畴。听证善后阶段，专家应当在对各方观点总结分析的基础上，向决策机关提出建议。决策机关应当对听证结果进行说明，对听证中的意见和建议的尤其是采纳情况不予采纳的理由用通俗的语言进行阐述，向听证参加人与公众进行信息反馈，保障公民知情权。
参考文献：
彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度——透明决策与公共治理.清华大学出版社.2004年版.
李楯.听证：中国转型中的制度建设和公众参与.知识产权出版社.2008年版.
王锡锌. 公共决策中的大众、专家与政府 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角.中外法学.2006.
石若坤. 试论专家决策参与作用的有效发挥.理论月刊.2006.
现代的“决策”一词源自英文decisionmaking,意思是作出决定或作出选择。美国学者亨利·艾伯斯认为:“‘决策’有狭义和广义之分。狭义地说,进行决策时在几种行为方法中作出抉择;广义地说,决策还包括在作出最后抉择之前必须进行的一切活动。”[1]具体而言,行政决策是指国家行政机关为了实现行政目标,依据既定政策和法律,对面临要解决的问题,拟定并选择活动方案的行为过程。
在我国,行政决策在以往通常属于行政学的研究范畴,但从行政决策本质上看,行政决策是行使公权力的行为。其特点表现在主体、目标、对象以及责任承担上。行政决策的主体是行政机关,从主体而言,其具有公权力的性质;行政决策的对象是国家、社会和地方的公共事务,主要基于公共利益的考量而做出的决定,具有公共的特性。此外,行政决策具有强制执行的特点,对涉及到的利益相关人有确定不移的影响力,行政决策具有权力的特性。另一方面,行政法的作用和功能主要是约束公权力的,使公权力的行使在法的轨道上前进。因此行政决策应当受到行政法之约束,并且应当纳入行政法学的研究范畴。[2]行政决策具有影响利益和产生、变更及消灭权利义务关系的作用。行政决策的实质就是对利益的重新分配。因此,行政决策的过程应当受到约束,而其中完善行政决策过程中的公众参与机制是约束行政决策侵害的可靠途径之一。
在过去的几十年间,公众参与机制在行政法领域得到了充分发展。在发达国家,公众参与己经成为行政法的核心价值之一,而发展中国家也致力于此制度引介、移植。[3]一般来说,公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性、功能性、制度性层面的,也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用;其次是本质性、价值性和层面的,也就是对行政权力的约束、控制及对整个权力的再分配。公众参与有着各种表现形式:听证、公共评论、建议、批评、游说等都是传统的公众参与形式。在广义上,公众参与甚至包括教育、资讯、复审、反馈、互动、对话等方式。公众参与机制运用的领域极为广泛,例如立法领域的法律制定、法律试行和法律修改中的公众参与;司法领域中的“私人检察总长”对公共利益的维护以及法院通过对行政诉讼原告资格的扩张而对行政程序中的公众参与价值的捍卫;行政领域的听证制度的推广和行政立法中的公众参与等等。
二、行政决策公众参与机制在我国的建立与发展
行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物,姜明安教授认为,中华人民共和国成立以后,中国行政法与公众参与制民主的发展经历了三个阶段:“”前(1949年—1966年)、“”中(1966年—1976年)和“”后(1978年—现在),特别是在最后一个阶段,行政决策中公众参与机制在我国得到了较快发展,真正的参与制民主在中国开始产生、发展,形成国家公权力运作的一种新机制。[4]
1996年我国公布的《行政处罚法》规定了我国行政处罚听证制度,它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试,在我国民主法制史上具有重要意义。而行政决策听证源于1998年《价格法》的规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。2000年通过的《立法法》规定在行政法的起草过程中,为广泛听取意见可以采取听证会的形式,将听证的范围扩展到政府定价和行政立法领域。2004年7月1日起施行的《行政许可法》对听证程序做出了更为详细具体的规定。
在地方立法中,2004年5月21日重庆市人民政府第30次常务会议审议通过《重庆市行政决策听证暂行办法》,其中该办法第三条规定了11项需要组织听证行的政决策事项,如拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用的补偿安置方式和标准、可能对生态环境、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项审批或核准;重大建设项目的环境影响评价、与公共安全直接有关、人民群众普遍关注的重大行政措施、直接和广泛涉及群众利益的重大立法项目等等。
行政决策听证制度的进一步发展是《湖南省行政程序规定》纳入了行政决策引入公众参与机制的内容。该规定第三章专章规定了行政决策程序,如该规定第三章第三十条,行政决策必须坚持中国共产党的领导,实行依法决策、科学决策和民主决策。第三十五条,除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见。第三十七条,重大行政决策方案草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。这一将公众参与机制引入行政决策程序的立法实践为国家制定统一的行政决策公众参与机制做了重要铺垫。
而此前不久,国务院了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。意见指出,作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。意见要求,完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得作出决策。这充分显示了党和政府对法治政府建设过程中构建行政决策公众参与机制的重视,也为新时期行政决策公众参与机制在我国进一步完善和发展提供可靠的动力和支持。
三、行政决策公众参与机制的域外发展及对我国的借鉴
作为一项重要的民主制度设计,行政决策听证制度在西方一些国家发展得比较成熟,在国家政策制定和政策选择中被广泛运用,其中尤其以英国、法国、德国、日本为代表。
在英国,政府进行行政决策时的公众参与机制较显著的表现在英国的听证制度上,从19世纪下半期开始,英国公共机构开始大量地行使管制职能,特别是在公共卫生、住房、公路建设和城市规划领域。这些新的管理机构主要是根据议会的制定法设立,它们的职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些管理机构听证程序的情况下,法院把普通法所要求的自然正义原则引入了案件。在具有里程碑意义的“库伯诉旺兹沃斯工程管理局”案件中,法院确认,工程管理局强行拆除房屋前,没有听取当事人的意见,违反了自然正义原则。[5]而自20世纪60年代开始,英国行政法上的听证制度得到了极大的确立和发展。在“里奇诉鲍德温案件”中,上议院以警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩,违背了自然正义原则,开除决定因而无效。若干年以后,丹宁法官在一个案件中总结说:“曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”自此自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。
英国行政法上的听证较侧重于对个人作出的行政决策范围,虽然在原则上,公共机构做出影响他人利益的决定,都应当听证。这是英国法的一个重要特点,也是普通法所取得的可以骄人的成就。但是,这个原则也存在一些例外,在具体决定什么事情应当听证、谁有权要求听证时,常常需要考虑多种因素、平衡冲突的价值。例如,1990年《乡镇规划法》规定,在进行有关调查时,“任何人都没有权利要求参加听证”。但法院可能对议会立法进行严格的解释,认为在议会立法排除听证的情况下,当事人仍有权采取非正式的或者书面的方式向行政机构表达意见。次级立法限制或者排除听证的,法院通常会做严格解释。即使议会立法授权行政机构在是否听证问题上自由裁量,法院也不认为行政机构可以一概排除听证。在多数情形下,英国排除了行政立法和政策制定、涉及国家安全的事项、紧急情况以及行政机关作出的初步调查和初步决定进行听证。
在法国,政府在行政决策过程中的公众参与机制也经历了长期的发展。以法国的公用征收程序为例,法国的公用征收程序同时有行政机关和法院参加,以维持公用征收主体和私人之间利益的平衡,公用征收的行政阶段解决两个问题:一是审批公用征收的目的,二是确定可以转让的不动产。在决定每个问题以前,都先要经过一个调查程序,以决定是否批准公用征收和确定可以转让财产的具置。因此行政阶段包含四个程序即事前调查、批准公用目的、具置的调查、可以转让决定。[6]
其中,事前调查是公用征收程序的开始,调查的目的在于收集必要的信息,以供决定批准公用目的的参考,没有经过事前调查而批准的公用征无效。事前调查程序的主要步骤如下:首先,征收单位向被征收不动产所在地省长递交申请调查书。其次,省长对申请书作出进行调查的决定,进行调查的决定中包括的主要事项有:1.指定一个调查专员或一个调查委员会。2.调查的对象、开始日期、调查期间。3.公众查阅申请文件的时间、地点。4.公众提出意见的时间、地点。进行调查的决定必须公开发表,登载于报上,并张贴于调查范围内各市镇政府的公告场所。这些举措能够较好的保证政府在作出征收决定时公众的参与。此外,法国建立全国公众辩论与听证委员会这一专门服务于公众参与的社会组织,其主要职责是对涉及国计民生的重大事项组织公众辩论与听证活动,这一组织大大提升了法国行政机关在进行决策时的公众参与程度。
