【关键词】 新《行政诉讼法》；立法目的；主观诉讼；客观诉讼
一、对行政诉讼立法目的的争论
行政诉讼立法目的一直是我国理论界争议较大的问题之一。对此，近年来理论界主要有两种观点，即唯一目的说和一元主导下的三重目的说。
持唯一目的说的学者认为，“只有保障行政相对人的合法权益才是行政诉讼的真实追求，只有以此为目的进行相关的诉讼制度设计才能真正保障行政相对人的合法权益在受到行政机关的不法侵害后能够得到应有的法律救济。”结合我国的法治实践来看，老百姓“不信讼”，大量的行政纠纷都靠上访解决，这代表我国的老百姓并非没有权利意识，“权利意识是人与生俱来的，是人自我保护的一种本能。人不愿意行使权利的根本原因不是人的权利意识淡薄、丧失，而是国家围绕权利所建立的行政诉讼制度不能吸引人们去行使保护权利的请求权。”而监督行政、解决行政纠纷都是为了实现保障行政相对人合法权益的目的。这种观点虽然有一定的道理，但不免有些欠缺，这是从应然的角度来论述行政诉讼的立法目的，很难体现出行政诉讼立法目的的特殊性。我国的行政诉讼制度似乎仍没有摆脱传统的法制观念，维持统治秩序的因素还体现在行政诉讼制度之中，因此主张保障行政相对人的合法权益是行政诉讼的唯一目的难免有些绝对。
其实，近年来学术界对此问题的争论更多的集中在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之上或三者关系的处理上。这一类的学说都主张三重目的并存，但三重目的中有一主要的目的。比如马怀德教授认为，“行政诉讼的首要目的和根本目的正是要保护公民、法人和其他组织的权益，解决行政争议和监督行政机关只能服从和服务于这一首要目的和根本目的，而不能凌驾于保护公民、法人和其他组织权益之上。”马教授认为，保护公民、法人和其他组织的权益是的要求，行政诉讼也正是为了保护行政相对人免受行政主体的不法侵害而产生，“民告官”的行政诉讼给行政相对人提供了与行政主体在法律上的平等地位，进而使相对人可通过行政诉讼途径免受违法行政行为的约束，但他并不否认行政诉讼解决争议的功能以及客观上起到监督行政的作用；邓刚宏副教授提出，“我国行政诉讼的立法目的是具有层次性的，监督行政是行政诉讼的首要立法目的，因为即使一个国家没有设立行政诉讼制度，公民合法权利的保护完全可以通过民事诉讼得以保护”，他认为监督行政就是审查行政行为的合法性，这构成了行政诉讼目的的逻辑起点，“没有监督行政立法目的的实现就谈不上公民合法权利的保护”；而应松年教授在他的文章中提到，“从这几年的实践来看，行政诉讼法的立法目的当中，最重要的应该是解决行政争议，在解决争议中起到保护公民的权利、监督行政机关依法行政的作用”。以上的这些观点都是学者各自站在不同的角度对行政诉讼的立法目的的认识，之所以会存在争议，与对行政诉讼的构造之定位不同有很大关系。
二、行政诉讼构造――立法目的异同的分析路径
行政诉讼的构造之定位不同会显现出行政诉讼不同的立法宗旨，进而表现在法律制度的安排上，“主观诉讼或客观诉讼的定位决定了一国行政诉讼的基本构造”。因此，可以沿着行政诉讼构造之不同定位，对行政诉讼的立法目的进行具体分析。
“对于行政诉讼而言，除了与民事诉讼相同的纠纷解决功能外，还具有救济行政相对人权利、保障客观公法秩序的特殊功能。前者具有主观性，后者具有客观性。这种主观性与客观性决定了行政诉讼的基本构造，行政诉讼应根据其是主观诉讼抑或客观诉讼的定位设计相对应的具体规则。”主观诉讼和客观诉讼的区分标准主要有四个方面：原告资格、受案范围、诉讼标的和诉判关系。主观诉讼程序构造具有以下特点：原告资格限于行政行为的相对人或至少是“利害关系人”，旨在保护公民的权利；受案范围比较狭窄，仅限于与救济公民公权利有关的诉讼案件，内部行政行为、公益诉讼等案件不能纳入受案范围；诉讼标的指向行政相对人的某项权利；诉判关系方面，“判决是对诉讼请求的回应，法院的裁判只能在当事人诉求的范围内，判决的拘束力也只局限于诉讼当事人之间。”而单纯的客观诉讼程序构造却有着截然不同的特点：以维护客观法律秩序为目标的客观诉讼原告资格比较宽松，不以与行政行为有利害关系为必要条件，行政诉讼程序的启动旨在监督行政；客观诉讼的受案范围也比较宽松，甚至公益诉讼、内部行政行为都可能被考虑纳入行政诉讼的受案范围；客观诉讼将行政机关的行政行为作为诉讼标的，诉讼活动主要围绕审查行政行为的合法性进行；行政诉判关系方面，客观诉讼的判决不以诉讼请求为限，其效力也与主观诉讼的判决不同，其判决“具有溯及力与对世的效力，及于所有与行为相关的主体。”
目前，在大多数国家的诉讼构造中，单一的主观诉讼或客观诉讼几乎是不存在的。
三、新《行政诉讼法》之立法目的
行政诉讼立法目的在理论界存在很大争议，新《行政诉讼法》一锤定音，实质上采纳了综合目的说。新《行政诉讼法》第一条与原条文相比，其中主要的变化就是增加一句“解决行政争议”，删掉“维护”。对于删掉“维护”一词，早已成为无可争议的事实，正如马怀德教授所言，“伴随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善，不能也不宜将维护行政权力作为行政诉讼目的，已成为理论界的共识。” “在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，行政机关依靠自身的力量即可以强制行政相对人接受行政管理，不必、也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。因此，维护行政机关依法行使职权也就无从谈起。”由于行政行为具有公定力、确定力和执行力，因此司法机关就谈不上要“维护”行政机关的行政行为。对于增加一句“解决行政争议”，因为诉讼法的基本功能在于定纷止争，所以理论界对此也没有太大争议，只是到底“解决行政争议”在我国行政诉讼中占据着什么样的位置，还有待商榷。从我国的法治实践和当下的国情来看，我国的行政诉讼采取的是主客观诉讼相结合的诉讼构造，因此不存在一个单一的立法目的，我国的行政诉讼制度要兼顾公民、法人和其他组织的权利保护以及客观法秩序的维护。
行政诉讼法多重目的并存几乎是一个不争的事实，然而如何对解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者进行排序是颇有争议的一件事情。本人通过学习新修改的《行政诉讼法》，从实然的角度分析，比较赞同马怀德教授的观点，即行政诉讼的首要目的是维护公民、法人和其他组织的合法权利。首先，如果解决纠纷成为了行政诉讼的首要立法目的，这就意味着实践中大量的行政纠纷可以通过调解解决，并且行政诉讼活动的中心则不再是审查行政行为的合法性，乃在于纠纷的解决，而这在我国当下的法治实践中是不可行的。虽然新修改的《行政诉讼法》将“解决行政争议”写入第一条，第六十条也增加了部分可以调解的行政案件，但行政案件不适用调解仍然是原则性规定。因此，不应该将解决纠纷定位为行政诉讼的首要立法目的。其次，监督行政机关依法行政是对诉讼制度高层次的要求，不符合我国当前的法治实践，“行政诉讼若要实现对行政机关全面监督的功能所需要的权力却不是我国法院所具有的”。司法机关不能完全独立的事实决定了在《行政诉讼法》中的制度设计很难付诸实践。并且“规范审查之诉”以及“公益诉讼”在我国当下的法治实践中还处于探索阶段。因此，本人坚持认为，权利救济是我国当下行政诉讼制度的首要目的。从上文对主观诉讼和客观诉讼的介绍，结合新《行政诉讼法》的条文分析，我们也可以得出此结论。新《行政诉讼法》对原告资格的规定也仅限于“行政相对人”和“利害关系人”，受案范围也仅限于救济公民权利有关的行政案件，判决当然也不具有对世性，这些均符合主观诉讼的构造特点。但是正如上文所述，当今的世界各国中，单一的诉讼构造是不存在的，我国也同样表现出诉讼构造的混合特点，就诉讼标的来说，行政行为的合法性审查是我国行政诉讼法的原则，“现行行政诉讼制度不是以当事人的诉讼请求或权益保护为核心安排的，相反是围绕具体行政行为建立的。”维护客观法秩序毕竟是行政诉讼不可推卸的责任，也是行政诉讼从民事诉讼中分离出来的主要原因之一。因此我们可以说，存在于制度中的行政诉讼功能核心在于保障公民权利，监督行政和解决纠纷只是行政诉讼功能的一部分，三者都服务于我国当下的法治实践。
【参考文献】
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目前很多专业的教师和学者都在研究如何改革行政法与行政诉讼法的教学方法，大部分学者都在探索案例教学法，也有学者创立了更新颖的教学方法。笔者认为，行政法与行政诉讼法的教学方法改革应该进行以下突破：
(一)改变教师单方面的灌输模式，适当引入新的教学方法，加强与学生的互动，让老师和学生都成为课堂的主角行政法与行政诉讼法属于公法序列，它具有自己的课程特色，且该门课程的理论基础知识在整个课程体系中占有重要地位，如果基础知识没学好，那么在学习行政行为和行政救济的相关知识时会很吃力，会碰到知识的衔接问题。因而教师在教学的过程中，特别是纯理论教学部分，往往会进行灌输式的讲授，这种方法既影响了学生的学习兴趣，也阻碍了学生的学习动力和热情。当然我们也不能为了营造好的教学气氛，盲目的运用课堂讨论法和案例分析法，因为行政法的部分基础理论本身具有的严谨性，要求我们要认真的进行梳理和归纳，呈现给学生，学习这些知识就需要静下心来认真归纳总结，不必过分的强调课堂气氛。
(二)注重理论与实践相结合，提高学生学以致用的能力行政法与我们的生活实践密切相关，因而学好行政法，不仅要完整的掌握该门课程的基础知识，更要能将理论联系实践，提高分析问题和解决问题的能力，能够正确处理日常生活中运到的与行政法相关的各种问题。为了加强理论与实践的结合，我们可以采用案例教学法、英美国家的法律诊所式教学，以社区为依托，让学生走入社会，提高自己的实践技能。此外学校还可以设立法律援助中心，以此搭建学生了解社会、接触真实案例的平台。同时学校也可以组织学生集中到法院、检察院和律师事务所实习，接触真实的案件，提高自身的实践能力。
(三)充分发挥模拟法庭、法律援助中心的作用和效能，为学生所用，提高学生的实践技能目前法学专业的学生普遍存在一个共性问题，就是虽然在校认真学习了法学的相关基础知识，但是毕业工作后，并不能及时的适应现实的工作岗位，很多人要在工作的过程中继续学习很长时间，才能独立处理各种问题。这应该引起我们的思考和重视，重新审视我们的教学方法，分析其中存在的不足，探索更加符合社会需求的教学模式。为此笔者认为，在平时的教学过程中，我们应该充分发挥模拟法庭和法律援助中心的作用，不能只当做摆设，要让学生充分接触真实的案件，以真实的办案程序和方法处理各项问题。
二、行政法与行政诉讼法的教学模式探索
笔者结合自己的多年教学实践，针对实际教学过程中存在的不足，提出以下教学模式的改革措施，以期对行政法与行政诉讼法的教学改革提供一点参考。
(一)模块教学法行政法与行政诉讼法虽然内容非常庞杂，但是还是有自己的课程体系，笔者将该课程分为以下五个模块，即行政法理论概述、行政主体、行政行为、行政复议和行政诉讼。在平时的教学过程中，既分模块进行教学，又注重各模块之间的关系，由于行政法的基础理论知识与行政行为和行政救济密切相关，所以在平时教学过程中，一定要梳理清楚模块之间的关系。由于每个模块都具有自己的特点，所以在教学的过程中应该有针对性的采用最适合的教学方法。比如行政法理论概述和行政主体部分，运用较多的是归纳总结法和对比分析法，侧重于梳理清楚基本理论知识，为后面的教学打下基础。而行政行为部分较多的运用案例教学法、热点问题评议法和课堂讨论法。行政诉讼部分则运用模拟法庭进行实训。模块教学法的具体操作环节是：（1）梳理本模块的知识体系，定位本模块的学习目标、学习重点和难点；（2）分析本模块在本门课程体系中的地位和作用，理清与其他模块之间的关系；（3）教师按照本模块的知识体系进行知识的系统讲解；（4）归纳总结本模块的知识结构，结合相关的理论知识进行案例分析，并针对前沿问题启发学生积极思考，完成一定的作业任务。
(二)案例教学法案例教学法是法学专业常用的教学方法，但是对于本方法的运用形式不同，产生的教学效果也会不同。通常情况下，绝大数教师在运用案例进行教学时，案例都是起到辅的作用，最常见的形式就是以案说法。教师运用讲授法讲解国家的法律规范、法律制度和法律原理，在肯定这些理论知识的基础上举几个案例进行佐证。这种形式的案例教学目的只是让学生掌握相关的法律基础知识，不能培养学生解决实际问题的独立判断能力。运用案例教学法的其他形式还有以个案推出行政法理的形式和以案件诘难法律规则的模式。教师通过案例导入的形式，先举出几个案例，引导学生进行分析，最后总结出行政法理的结论。或者教师列举一些案例，利用这些案例对当前行政法存在的问题和法律漏洞进行诘难。这两种模式仍然没有发挥案例的最大效能，无非都是为了说明一个肯定性的结论或者否定性的结论。笔者认为案例教学法的最高价值应该是培养学生的思维能力，拓展学生的思维空间，特别是现实存在的争议性问题和尚未解决的问题，以启发式的形式引导学生积极的思考，培养学生的创新性思维和独立解决问题的能力。如果一个案例只是为了说明一个法理知识，那么这种案例教学法的价值只是为了得出一个肯定的结论，它就没有发挥出案例教学法的最大效能，因而我们在运用案例进行教学时，同样要认真思考运用案例教学的具体模式，发挥出这种教学方法的最大效能。
关键词：明显不当；行政裁量；审查标准；行政诉讼
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）12-0077-03
2014年行政诉讼法修改，在《行政诉讼法》第70条中增加了一款“行政行为明显不当”，这看似有利于法院审判行政案件，可是行政行为“明显不当”不是确定的法律概念，其解释应用的弹性也非常大，这就导致司法实践中可能出现进退两难的境地。立法机关本意是让司法机关依据这一条扩展司法审查权的范围，敦促行政机关守法的同时合理行政，进一步促进行政纠纷的化解。但由于“行政行为明显不当”概念模糊，在适用过程中此概念无法通过司法三段论来判断事实，且缺乏具体的审查标准，因此有必要加以研究。
一、行政行为“明显不当”的理解
在我国的法律制定上，“明显不当”的首次出现是于1999年实施的《行政复议法》。该法第28条第1款第（3）项第5目规定“具体行政行为明显不当的”，复议机关可以“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”。自《行政复议法》实施以来，我国学界对该法中“明显不当”的定义一直存在争议。有学者认为，“明显不当”指的是行政行为不违法可存在合理性问题；有学者认为，“明显不当”指“行政机关的裁量越出了合理的界限，就构成了实质上的违法”。《行政V讼法》中行政行为“明显不当”的引入是司法实践对行政法总则中合理性原则的回应，也让长期困扰我国司法机关到底对行政行为的合理性应不应、可不可审查的难题得以破解。随着新《行政诉讼法》中增加对行政行为“明显不当”的司法审查，这从立法角度表明对我国行政行为的合理性问题审查上已基本达成共识。那么司法机关在司法实践中到底如何应如何理解“行政行为明显不当”呢？作为法律术语，“明显不当”应有精确的概念。当前我们可以确定的是“明显不当”的司法审查对象是行政机关的行政裁量权。我国法律对于行政裁量权运用过程中的管辖权限、事实认定、法律程序、法律适用等问题都有具体的法律规定，那么“明显不当”针对的对象就可以进一步缩限为行政裁量权中的处理方式的选择。在法律规定下，行政机关对一个行政纠纷的处理方式有好几种，可以由其自由选择适用，行政机关在自由选择适用的过程中就可能出现处理明显不当的情况。
二、辨识“明显不当”和“”
根据新《行政诉讼法》，司法机关可以对行政裁量权进行司法审查的标准有两个，一个是“”，一个是“明显不当”。前者属于合法性审查，后者属于合理性审查。“”的司法审查标准出现于1989年的《行政诉讼法》。对于司法审查，大多数学者认为应从主客观两个方面来对其进行断定，主观上行政机关有主观恶意，客观上因此行为造成了显失公正的结果。沈岿老师2004年在其文《行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议》中对司法机关适用“”做了一个分析，可知司法机关在对“”的适用是十分小心谨慎的。因为当时对行政裁量权的司法审查标准没有“明显不当”，导致司法机关对“”的解释都有一定程度的扩大。朱新力老师认为无需断定主观恶意，行政机关在行政裁量权的适用过程中偏离行政合理性原则的，都可纳入。新《行政诉讼法》第70条增加了“明显不当”的审查依据后，司法机关的审查力度得到增强。从此对于行政行为合理性的审查一般都纳入“明显不当”之中，“”回归对行政行为合法性审查。
1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称行政诉讼法）对行政诉讼证据制度作了开创性的规定。1999年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对证据问题作了进一步的解释，但两者都只有六条规定，没有摆脱证据规定上的过于简单、不易操作的弱点，难以解决实践中复杂的证据问题。特别是我国加入WTO后，WTO规则中诸如司法审查等原则要求行政机关的行政行为应接受司法审查，对行政行为合法性的司法审查，核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查，因此，完善行政诉讼证据规则，使行政诉讼证据运用更加透明、更易操作，也是为了适应WTO规则的要求。最高人民法院为适应客观形式发展的需要，制定了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据若干问题规定》），这对于改善我国的行政审判环境，完善行政诉讼制度，履行我国加入WTO后司法审查职能，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义。
二、《行政诉讼证据若干问题规定》的若干特色
《行政诉讼证据若干问题规定》充分考虑了行政诉讼的特殊性，不仅增加了符合行政诉讼法规定的内容，而且对行政诉讼证据作了诸多有特色性的规定。主要表现在以下几个方面：
（一）被告承担举证责任，原告仅承担提供证据的责任
被告对作出的具体行政行为负有举证责任，这是行政诉讼法早已确定的的举证规则。《行政诉讼证据若干问题规定》再次强调了举证不能的后果，即被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。《行政诉讼证据若干问题规定》对举证责任的规定最大的变数在于不再强调原告的举证责任，而仅规定提供证据的责任。将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为举证权利。特别是起诉被告不作为的案件，行政机关否认受理过申请的时如何处理，都作了具体规定。对原告提供证据的责任的规定充分保护原告的诉权，具有重大意义。
（二）原告、第三人提供证据或被告举证受时限限制
按照规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供全部证据和所依所需依据地规范性文件。在行政诉讼法中规定举证时限主要基于以下几个理由：一是如果不作规定，不利于提高行政审判的效率；二是根据庭审制度改革经验，对于有些案件，在开庭前合议庭要组织交换证据清单，如果行政机关迟迟不提交，不利于当事人各方在诉讼中进行平等的攻击和防卫。
（三）被告及其诉讼人取证受限制
按照规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，主要是因为根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证、后裁决。在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的证据和依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以自由取证，则不利于督促行政机关遵循先取证、后裁决的规则。《行政诉讼法》没有规定在诉讼过程中，被告的诉讼人也不得自行向原告收集证据，易使被告钻漏洞。强调不得“自行”取证主要是强调经法院准许，被告仍可以取证。
（四）实行庭前证据交换制度
证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目地在于通过证据交换使当事人在庭审前即将全部证据提出，整理案件要点，固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。通过证据开示、交换，被告可以决定是否需要向人民法院提出申请补充或收集反驳证据，从而保证程序公平和诉讼效率。同时，规定当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据，有利于提高诉讼效率。
（五）强化被告到庭应诉
在行政诉讼中，被告不出庭，会产生很大的负面影响，其一，人民法院的司法权威受到损害，其二，我国行政机关特别是行政首脑的法治观念不强，即使输了官司，行政首脑不知个中缘由，难以汲取经验教训，提高行政执法水平。因此，强调被告必须出庭，对于行政机关转变观念，提高执法水平，无疑意义重大。所以，规定经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，可以有效地制约行政机关，促使其出庭应诉。
（六）证人作证制度的完善
证人作证制度的完善主要体现在三个方面：
一是强调证人出庭作证义务。证人不出庭而以书面证言的方式对案件事实加以证明的做法，由于无法对证人进行有效的询问，导致证据的采信存在重大危险。规定在证据的证明效力上，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言，也有利于促使证人出庭作证。规定证人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护，也使证人出庭作证制度更趋完善。
二是允许原告或者第三人要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。在我国，由于证人制度的不完善，证人出庭率低的现象一直得不到改变。行政机关和行政机关工作人员放不下“官架子”，更谈不上出庭的问题。就形式而言，规定行政执法人员以证人身份出庭，有助于执法观念的改变，树立司法权威。从内容上说，行政执法人员就事实问题出庭作证，更容易查清案件事实。实际上，在其他大多数国家，除了法官以外，其他人作为证人出庭作证，并不存在限制，在理念上，也不认为其他人包括行政官员、警察等以证人出庭存在什么障碍。
三是增设专家辅助人。专家辅助人的增设，使得当事人在行政诉讼中遇到专业性问题可以请专家到法庭作证或接受质询，以更好地维护自己的正当权益。
（七）确立完整的认证规则体系
认证规则体系的完整确立主要体现在以下几个方面：
一是法官自由心证的引入。《行政诉讼证据若干问题规定》合理地借鉴现代自由心证理论的成果和有益经验，规范了法官审判判断证据的规则及其限制。这种在独立、自由的基础上形成 的内心确信，便成为法官作出裁判的基础。
二是确立非法证据排除规则
证据的排除规则来源于英美法系，它是针对那些与案件事实具有关联，本应加以使用的证据，因基于人权保障或其他政策考虑，或者为了防止不可靠的证人与误导的证言，明确规定将其加以排除的证据规则。《行政诉讼证据若干问题规定》对不能作为定案根据的证据作了列举和归纳，是对认证制度的完善。
三是确立案卷外证据排除规则。规定被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。
四是确立推定规则，即妨碍举证的推定，规定原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。
五是确立最佳证据规则，即规定证明同一事实的数个证据，其证明效力如何认定。
三、《行政诉讼证据若干问题规定》对行政诉讼制度的发展
《行政诉讼证据若干问题规定》从以下方面发展了我国的行政诉讼制度：
（一）对处于弱势的原告合法权益的保护更明确、清晰，
面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势。为此，《行政诉讼证据若干问题规定》通过证据规定加强对弱势方的保护，如举证责任的分配不同，举证时限的最后期限定有差异，取证限制不同，不仅被告及其诉讼人不能自行向原告和证人收集证据，而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据，原告、第三人不仅可以对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论申请重新鉴定，对被告据以认定案件事实鉴定结论也可以申请重新鉴定，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，行政执法人出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则，充分体现了对原告合法权益的保护，对弱势方保护的倾向明确、清晰，显然，这些规定，对于营造良好的行政审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，会起到积极有效的作用。
（二）证据的提供、调取、质证、认证更加规范，更易于操作
实践表明，仅仅依靠行政诉讼法有关证据规定的原则性规定运用证据，很难操作，几年来，我国各地人民法院陆续制定了适合本地区适用的证据规则，但是各地的规定不统一、不规范，《行政诉讼证据若干问题规定》的颁布结束了这种“各自为战”的混乱局面，在提供证据的要求上，申请人民法院调查收集证据材料的和条件上，法院委托调查的程序上，证据保全的申请及措施上，质证的对象、顺序、证人作证及认证等诸多问题上都作了详尽的规定，从而使证据的运用更加规范、更易于操作。
（三）对国家利益和社会公共利益的关注
近年来，通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的呼声渐高，《行政诉讼证据若干问题规定》充分考虑了这种趋向。这主要体现在三个条款的规定上：一是对当事人无争议，但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据；二是证据涉及国家秘密的，由法庭予以确认，并不得在开庭时公开质证；三是涉及国家利益、社会公共利益和他人利益的事实认定的，人民法院有权依职权调取证据。这种关注，意味着我国行政诉讼制度更趋完善。
新的《行政诉讼法》已经于5月1日起正式实施，新法对1990年起实施了25年的《行政诉讼法》进行了全面修改，删除了5条，修改了32条，新增加了29条，总条文由75条增加到103条，改革力度之大，堪称脱胎换骨。作为一名基层民警，日常工作大量承担案件办理及其他各类行政执法活动，《行政诉讼法》的修改对我们的执法办案有直接而重要的影响。下面谈一些本人的理解。
一是诉讼时效延长对执法办案的影响。新的《行政诉讼法》第四十六条规定："公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。"新的《行政诉讼法》不仅将诉讼时效从三个月延长到六个月，还规定了最长诉讼时效。首先在执法办案中《行政处罚决定书》的诉讼时效自动从三个月变成六个月，手写裁决时要注意将诉讼时限做相应的改变。其次在办案中要将案件证据及时固定，证据保存至少要在5年以上。这不仅对证据的收集提出较高要求，对证据的保存更提出严格的要求，对执法档案的保存环境各方面都要求更高。
二是对自由裁量权的影响。在现行的行政诉讼法中法院只审查行政案件的合法性，不对合理性进行审查，即只要行政行为合法行政机关就能胜诉。而新的《行政诉讼法》第六十条规定："行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。同时，第七十条第六项规定行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。可见，新的《行政诉讼法》不仅审查行政行为的合法性，还要审查行政行为的合理性，对行政行为的自由裁量权提出了更高的要求，民警在执法办案中运用自由裁量权既要合法，还要按照合理行政中的比例原则，作出合理合法的行政行为。
在我国，旧的行政诉讼法确定的行政诉讼被告的举证责任是相对明确的，但只字未提原告的举证责任，不仅未规定对行政主体作出的具体行政行为以外的其他事项负有举证责任，同时对行政诉讼原告对何种事项负有举证责任也未有规定，尤其是行政诉讼原告是否对行政主体的具体行政行为违法的事实负有举证责任[1]。行政诉讼被告负担行政诉讼的举证责任主要是综合基于原被告双方的举证能力、实际上的法律地位等内容所确定的，但是并不能无限夸张被告的能力，同样，原告在被告的行政权力受限的前提下，完全可以对相应的内容负担举证责任，这样在逻辑上显得更加合理。有关于行政诉讼原告的举证责任在《若干解释》的第27条中有所规定。《若干解释》采用了原告举证责任的表述可以据此作为原告具备举证责任的依据。但是单纯从这个条文是难以确定行政诉讼原告具体的举证责任的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中规定行政诉讼原告具有提供证据的权利，它和旧的行政诉讼法一样均未采用原告的举证责任的表述。可见，这三部法律的规定不统一，彼此之间存在矛盾，对行政诉讼原告的举证责任的规定过于模糊化。新修订的行政诉讼法虽然在其第37、38条中都有“原告提供证据”的表述，可以说其是受《若干解释》和《若干规定》影响的结果，但是仍未见“原告负有举证责任”字眼的出现。问题的焦点在于到底原告是负有举证责任，还是原告仅仅享有提供相关证据的权利，还是举证权利统一于举证责任之中在理论上没有形成一致的意见，当然实践的操作就存在诸多的弊端，这样不一致的矛盾规定增加了执行的不可操作性。
二、第三人缺乏举证责任
旧的行政诉讼法未对行政诉讼第三人的举证责任作出任何规定，仅规定了第三人参加诉讼的相关内容。行政诉讼第三人与行政诉讼原告的法律地位很相似。传统的行政诉讼理念只注重对原告权益的关注，淡化了对第三人的注意。行政主体与行政相对人的直接对立掩盖了第三人在这二者之间存在。在平衡行政主体与行政相对人的关系中完全有必要对第三人的相关内容加以规定。关于举证责任并不单纯对应败诉风险，它背后还代表着举证的权利问题。新的行政诉讼法相较以前的规定在有关原告内容的部分增加了第三人与其并列实属进步。但依然没有触及到行政诉讼第三人的举证责任或举证权利的内容，这仍然是行政诉讼面临的一个重要问题。相较于行政诉讼原告的地位，行政诉讼第三人的境地尴尬，对自身权益的保护无助。究其原因，可以归纳为以下几点：一是行政诉讼第三人没有举证的权利，无法直接举证，仅仅附属于原被告之间的诉讼，必然要承担行政诉讼的法律后果，显然这样对行政诉讼第三人来说严重不公平。二是行政诉讼第三人地位的不独立，即使新行政诉讼法增加了许多有关第三人的内容，但是第三人的地位依然是参照行政诉讼原告的，第三人附随原告，对原告的规定深刻地影响着第三人，很多情况下，第三人对于司法活动的进展也是无奈的，只能听天由命，实质上的行政诉讼第三人变得毫无意义。追根究底，原因在于行政诉讼原告与第三人关系的不明确、第三人举证责任及举证权利的缺乏。
三、举证期限相矛盾
《若干解释》第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这一严厉的短暂举证要求是对被告举证期限的限制规定[2（]P507），其中答辩状的内容不仅应包括行政主体作出行政行为事实证据还要包括其法律依据。其实重要的一点是法律明确规定被告提交的证据应当包括法庭质证的证据，但现实中被告是否提交质证的证据是不确定的。而且行政诉讼原告的举证任务往往要在开庭前实现，开庭前就是原告的举证期限。因为被告提交的答辩状是根据原告的诉讼请求而作出的，所以在原告没有提交证据之前被告根本无法提供质证的相关材料，故存在矛盾。归纳来看，主要存在以下两种矛盾。一是质证的期限是否包含在举证期限之内；二是行政诉讼原告与被告的举证期限之间的矛盾。所以，关于行政诉讼当事人举证责任范围的大小以及举证期限的确定都是相对模糊的。
四、行政诉讼举证责任分配制度的完善举措
（一）明确被告的举证责任
纵观行政诉讼的举证责任分配制度，被告负担主要的举证责任，无论是在旧的、新的行政诉讼法还是在其他相关的法律条文中，最大的问题是行政诉讼被告举证责任内容中的“正当理由”的含义不明。所以，法律条文应当对此加以明确规定，不应粗略而又抽象地简单堆砌，最起码要在某些层面上做到具体化，比如不可抗力等作为原因比较好。即使没有在具体的法律条文中加以明确，也要在相关的解释条文中予以明确，这样才能够真正为实践指明方向。法律的条文是理性的，不是随意的、粗略的，更不应当是模糊的、抽象的。法律规范的操作性要强，不仅要有规范的法律框架结构，还应有配套的逻辑解释体系。行政诉讼被告负担主要的举证责任应当是富有逻辑结构的客观存在而不是过于原则的模棱两可的简单规定。所以，在新修订的行政诉讼法第34条中应当进一步明确“无正当理由”的情形，并且要在逻辑上增加相应的法律后果，以此来警醒行政主体。
（二）厘清原告的举证责任
关于行政诉讼原告的举证责任重点归结于原告到底是只享有举证的权利，还是也必须承担相应的举证责任，以及原告的举证权利是否存在原告的举证责任之中。笔者的观点是原告不仅享有举证的权利，而且承担着一定的举证责任，原告的举证权利与举证责任是有联系的，举证责任是相对于行政诉讼活动而言的，举证的权利则是相对于行政诉讼原告的特殊地位而言的。学术界主流的观点支持行政诉讼原告承担部分举证责任。所以既然要确定原告的举证责任，就应该在所有的法律条文中作出原则一致的规定，减少矛盾和歧义，才会使得实践的操作道路更加畅通。一方面，要确定行政诉讼原告具有举证的权利并且承担部分举证责任的原则，要在法律条文中将其予以明确下来。另一方面要明确将人在时的证明责任与行政诉讼原告的举证责任区分开来，划清行政诉讼原告在阶段的证明责任与举证责任的界限。因为人再启动诉讼活动时必须提供相关的证明材料，不仅在行政诉讼，在所有的诉讼活动中都是如此，这种启动并不涉及到实体问题的审查，最多算是形式上的审核，所以二者之间的关系是明确的，不能混为一谈。
（三）增加第三人的举证责任
关于行政诉讼第三人的举证责任，笔者更加倾向于行政诉讼第三人举证权利与举证责任。虽然这样提有仿照行政诉讼原告之嫌，但这也正是二者关系体现。不能将举证权利与举证责任混为一谈，同时也不能割裂这二者之间的关系。笔者建议在相关法律条文中将行政诉讼第三人的举证权利和举证责任加以分别规定，这样不仅能够充分保障行政诉讼第三人的诉讼权利，而且能够使其充分参与到行政诉讼的活动之中，平衡行政诉讼当事人之间的关系，保障行政诉讼活动全面而又充分有序地进行。当然可以进一步明确几种细化的情况，当第三人与原告的利益相同时，二者共同负担举证责任不仅能够更好地实现其诉权，而且可以影响行政诉讼原被告之间的不平等地位；当第三人与被告的利益一致时，在被告未举证的情况下，第三人可以承担辅的举证责任，为相关行政行为的合法性作出证明。于是行政诉讼第三人才真正地以独立的地位和姿态展现风采。纵然如此，当行政诉讼原被告之间力量不对等时，即使有第三人的介入也很难改变这种力量对比状况。所以，可以强化人民法院的功能来保障弱势群体的利益，规定人民法院可以在行政诉讼原告或者第三人举证困难时，提供有效的帮助，促进行政诉讼原告与第三人权利的实现。
（四）合理界定举证期限
( 一) 解决行政争议写入《行政诉讼法》的原因分析
立法目的是立法者制定法律想要达到的目标，是由立法者对制度的认识程度和客观的现实需要两方面决定的。也就是说立法目的的变化并非空穴来风，而是基于立法者主观认识的改变和现实客观情况的变化。
1. 由诉讼的性质决定，是诉讼制度的应有之功能
诉讼制度的产生源于冲突主体之间争议解决的需要。冲突的主体之间存在争议，而这种争议由具有中立性的第三方应一方冲突主体的请求对该争议做出权威的判断，如果该中立的第三方是掌握国家司法权的机关，这种解决争议的过程就是诉讼。诉讼是在纠纷解决手段从私力救济向公力救济转变过程中出现的一种手段，众多形式的司法程序就是用于解决冲突纠纷的人类文明的答案。 日本学者棚濑孝雄先生指出，审判制度的首要任务就是纠纷的解决，从社会学的角度看来，所谓诉讼案件实际上就是纠纷本身。如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。 诉讼可以说是国家为了解决纠纷而由掌握国家司法权的特定机关运用法律规范判断争议双方的主张，从而根据判断( 判决) 来解决纠纷的一种制度。诉讼是围绕着解决争议这一基本目标而展开，这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有共通性。但是行政诉讼制度与民事诉讼制度不同，于历史沿革上并非因纷争解决此一前法律性格之要求而生。而系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而生，此亦与行政诉讼目的论争，正相呼应。
我国1989 年行政诉讼法的立法背景是，行政实体法仍然很不完善，对行政行为合法性判断没有实体法依据。同时，司法权审查行政行为也是一个新生事物，无论是公民还是行政机关都很难想象在法庭上互相对质。但在改革开放的背景下，人们也深刻认识到有必要对政府权力加以监督和制约。当时行政诉讼法的制定主要是为了制约和监督行政权力，为行政权力的行使划定界限，以保护公民的合法权益，而解决行政争议并不是其主要立法目的。我国1989 年行政诉讼法没有明确规定行政诉讼制度解决争议的目的，也缺乏相应的制度设计，然而由于行政争议具有多样性和复杂性，有时又与民事争议交织，导致在司法实践中出现了很多官了民不了、案结事不了的现象，以及循环诉讼案件的出现。这些问题的出现既浪费了大量的司法资源，同时行政争议又长期无法解决，也减损了司法权在人们心目的权威地位，最终形成的局面是人们在面对行政争议时，诉讼往往不再是其首选解决途径，行政诉讼制度在解决行政争议方面并没有发挥其应有的功能。为了解决这一问题，近年来，根据行政审判实践的需要，最高人民法院在一系列的司法解释中提出了实质性解决行政争议的行政诉讼目的，并完善了相关的制度，比如撤诉制度、行政诉讼的协调和解制度等，这些制度的建立和完善有利于实质性解决行政争议。
2. 社会现实需要强化
法律在化解社会矛盾中的权威地位在我国，行政机关在行使行政职权管理社会的过程中与相对人产生的争议，并没有全部纳入到行政诉讼的受案范围内，那些不属于受案范围内的争议，将通过诉讼外途径解决。然而现实的情况是大量属于受案范围之内的行政争议在行政诉讼中没有得到实质性解决，当事人积极地寻求其他途径( 比如信访) 平息。根据信访制度建立的宪法基础和信访条例的立法目的，可以知道访制度的性质既是行政救济制度，又是监督行政制度。不过作为一项行政救济制度，其作用空间也仅限于不属于行政复议或行政诉讼受案范围的失当行政行为以及现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题然而现实中信访制度所承担的解决争议的任务与其性质定位是不符的。社会转型时期的我国，社会矛盾多发，官民矛盾更加突出。而官民矛盾中属于行政诉讼受案范围的行政争议大量涌入信访的途径。我国当前行政争议的解决途径在实际发挥作用中形成了一个大信访、中诉讼、小复议的格局。从法治国家的理念和纠纷解决体系的建构出发，信访显然不应成为纠纷解决的常态，更不应作为解决纠纷的主要渠道。
而目前我国出现信访潮的根本原因在于法律在维护群众权益、化解社会矛盾中没有形成权威地位，导致人们不能理性表达诉求、依法维护权益。美国法学家伯尔曼曾经说过: 法律必须被信仰，否则它将形同虚设。所以，要从根本上改变信访不信法的局面，必须增强法律的权威和司法的公信力，恢复行政复议和行政诉讼在解决行政争议方面的应有的地位。基于上述社会现实要求行政诉讼制度发挥解决行政争议的功能，和司法实践中对实质性解决行政争议所做的一系列的探索，行政诉讼法立法目的的修改也是水到渠成的。
( 二) 《行政诉讼法》解决
行政争议的立法目的与其他立法目的之间的关系
行政诉讼具有三个方面的性质: 解决行政纠纷、实施权利救济和监督行政行为。 这三个方面的性质决定了行政诉讼法的立法目的相应的也有三个方面: 解决行政争议、保护公民合法权益和监督行政机关的职权行为。2014 年《行政诉讼法》第一条规定的立法目的中的保证人民法院公正、及时审理行政案件与解决行政争议同为解决行政纠纷性质的体现。不过前者强调的是法院解决行政纠纷的过程要公正、及时，因为诉讼法首先是规范司法机关对当事人之间的行政争议行使裁判权的程序法，公正和及时是程序正义的基本要求。要而后者则强调的是法院解决行政纠纷的结果要实质性化解争议，实现诉讼程序定纷止争的功能。保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权的立法目的需要在解决行政争议的过程中实现。因为司法权具有被动性，遵循不告不理的原则，只有当事人向法院提出请求解决行政争议，才能实现司法权保护权利和监督行政的功能。
二、基于解决行政争议立法目的，新《行政诉讼法》的制度设计
立法目的是任何一部法律的出发点和归宿，贯穿于该部法律的始终。立法目的的实现必须有相应的制度作为依托，一部法律的相关条文都是围绕立法目的、为立法目的服务的。 为了实现解决行政争议目的，《行政诉讼法》相应的法律条文和制度设计的变化主要表现在:
( 一) 设立了简易程序
新行政诉讼法设立了多样化的行政审判程序，在普通程序外增加了简易程序。新法第七章第三节规定了简易程序的适用条件、审判组织的组成、审理期限以及与普通程序的转化问题。通过简易程序的设计提升行政审判效率，在较短时间内稳定了法律关系，有利于及时化解行政争议。行政诉讼中简易程序的设立，也是法律对最高人民法院司法解释的回应。这些司法解释也反映了最高人民法院面对行政争议案件数量越来越多的情况下，试图快速化解行政争议的决心。
( 二) 丰富了裁判方式
1. 增加了一般给付判决。新法第七十三条规定: 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。法院作出一般给付判决的前提是原告享有公法上的给付请求权( 可以表现为金钱、财产或其他的权利) ，而被告未履行给付义务，或未作出相应的行政事实行为。此类行政争议与因行政行为的瑕疵而产生的争议不同，原告所真正关心的不是行为的合法与否，而是实体权利的实现。在缺乏一般给付判决的情况下，法院只能作出撤销判决或确认违法判决，对原告的权利的救济并不具有实效性。权利得不到救济，纠纷就仍然存在，争议也没有得到实质性解决。而一般给付判决类型的增加，使这种情况得到了改变，法院可以直接判决被告履行给付义务，争议也得到了实质性解决。
2. 变更判决的适用范围的扩大。新法第七十七条将变更判决的适用范围包括行政处罚明显不当和其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的两种情况。在修改之前，变更判决只适用于行政处罚显示公正的情形。之所以立法对变更判决持审慎的态度，主要是基于司法权对行政权干预的限度考虑以及尊重行政机关的首次判断权原则。但是，在现有制度安排中，变更判决作用十分有限。在行政诉讼法解决行政争议的立法目的的导向下，在遵循司法原则上不得替代行政的基本要求之下，需要适当拓展变更判决的适用范围。经法院审理其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，这类行为主要是案件事实清楚、明确，根据法律规定，行政行为的结果是确定唯一的，因行政机关计算错误等原因导致行政行为违法。由法院直接判决变更，不需要行政机关再重新作出行政行为，既直接解决了争议，又提高了效率。
( 三) 扩大了一并解决相关民事争议制度的适用范围
基于国家管理社会的需要，行政权力发生作用的领域不断扩张，法律规范也越来越多地赋予行政机关介入到民事活动领域的权力。在这些领域中由于同一法律事实或法律行为可能会引起两种法律关系的产生和变化，一种是行政机关与公民之间行政法律关系的产生，另一种是公民之间民事法律关系的产生或变化。从而可能会产生两种争议，行政争议和民事争议。尤其是在涉及行政裁决、行政许可、登记、征收、征用等行政行为的案件中，常常是民事、行政纠纷交织。如果通过行政诉讼仅仅解决行政争议，民事争议的存在仍然会带来法律关系的不稳定，也有再次引发行政争议的可能。新法第六十一条采取了在行政诉讼中将民事、行政纠纷一揽子解决的做法，避免了互相推诿、争议长期无法解决的情况的发生，体现了诉讼经济的原则。这种实质性解决争议的做法也必将增强法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，达到引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益的目的。
( 四) 明确了行政诉讼调解制度
1989 年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件，不适用调解。将调解只限于行政赔偿诉讼。这一规定主要是基于被告行政机关对公权力不享有实体上的处分权，只能严格执行法律，没有调解的空间。但是这种绝对化的规定对司法实践中的调解并没有起到绝对禁止的作用，反而使各个法院在实践中协调和解的做法不一。2006 年初北京市高院为了统一全市法院的司法尺度，规范协调和解机制，对行政诉讼案件的协调和解机制下发了指导性意见，也明确了法院可以进行协调的案件类型。
实际上法院所列可以协调的情况有的是可以依法作出判决的案件，法院进行协调的目的是为了探寻当事人真正的诉求，以达到解决行政争议的目的，但是在缺乏统一、明确的法律规定适用范围的情况下，各地法院行政诉讼调解的做法不一致，也减损了法律在解决行政争议方面的权威。为了实质性解决行政争议，以及规范各地法院在行政诉讼中的调解行为，新法第六十条明确了行政诉讼调解制度的适用范围，规定人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
三、基于解决行政争议立法目的的相关制度的再完善
( 一) 扩大第三人的范围
新法第二十九条规定: 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。该条的修改扩大了第三人的范围，包括同被诉行政行为有利害关系但没有起诉的和同案件处理结果有利害关系的。但是修改后的第三人仅限于公民、法人或者其他组织，否认了行政机关可以作为第三人的情况。在行政诉讼中，行政机关作为第三人的情形有两种情况，一种是作为必要第三人，由必要共同诉讼人转化而来。2000 年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十三条第二款所规定的应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，即属于行政机关作为必要第三人的情况。第二种是作为辅助第三人，即为了辅助一方当事人而加入到已经开始的诉讼中来的第三人。行政机关可以辅助原告参加诉讼，也可以辅助被告参加诉讼。行政机关作为第三人一方面有利于诉讼的进行，另一方面可以区分被告与作为第三人的行政机关的各自的责任，从而实质性解决行政争议。在诸多案例中，由于法院没有通知行政机关作为第三人，导致虽然案结却争议未解决。
比如作为中国民告官第一人的包郑照告苍南县政府一案中，包郑照的建房经过镇城建办的批准，并办理了房屋产权登记。而苍南县政府认为房子建在防洪堤上，影响河道防汛。县里在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。在此案中苍南县政府为被告，镇城建办应为第三人，因为房屋的建造经过了它的批准。这样，即使县政府强制拆除行为合法，城建办也是需要承担一定责任的。从解决行政争议的角度，如果确定镇城建办为第三人，可以一次性解决争议中当事人各自承担的责任，避免了原告方因赔偿问题再次寻求救济，有利于维护原告的合法权益。
( 二) 建立行政附带民事诉讼制度
1. 对新法第六十一条第一款的分析
新法第六十一条规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
( 1) 该条明确规定一并审理
相关民事争议只涉及到在行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼案件中，并没有等的概括规定，也就意味着在行政诉讼中法院并不一并审理与其他类型的行政行为相关联的民事争议。实际上，除了前述列举的行政行为外，在其他类型的行政行为作出过程中也会产生相关联的民事争议。比如在行政处罚行为中，如果受害人不服行政机关对加害人的处罚而提起行政诉讼，同时要求加害人给予赔偿。
( 2) 一并审理不符合诉讼法理。首先，2015 年4 月最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的规定( 以下简称2015 年行政诉讼法司法解释) 第二条规定，一并解决相关民事争议的诉讼请求在行政诉讼的起诉状中提出，才符合起诉状有具体的诉讼请求的要求。根据该条的规定，一并解决相关民事争议的诉讼请求是在行政诉讼中与其他诉讼请求的合并。诉讼请求是原告向被告主张的法律上的利益，请求的合并也是同一原告向同一被告在一个诉讼程序中提出数个诉讼上的请求。 而相关民事争议的争议双方是民事主体，而不是公民与行政机关。所以在行政起诉状中简单的将要求解决行政争议与解决民事争议的诉讼请求合并不符合诉讼法理。其次，2015 年行政诉讼法司法解释第十八条和第十九条规定一并审理民事争议的，对除对行政裁决不服的案件，都单独立案并作出民事判决。但由于是当事人申请一并解决相关民事争议，而不是附带民事诉讼，所以，在这种情况下，原告没有针对民事争议中的对方当事人起诉，作为被告的对方当事人也未提出答辩，何来单独立案和判决?
2. 应明确行政附带民事诉讼制度的适用范围
行政附带民事诉讼是因相同的法律事实或行为产生行政争议和民事争议，且可以分别提起行政诉讼和民事诉讼，而由人民法院合并审理，是不同种类诉的合并。所以判断是否属于行政附带民事诉讼制度适用范围的前提是当事人是否可以针对行政争议和民事争议分别提起行政诉讼和民事诉讼。
( 1) 对因相同的法律事实或法律行为而产生的民事争议和行政争议，且对民事争议可单独提起民事诉讼的，通过行政附带民事诉讼解决。比如在房屋行政登记案件中，原告诉房屋登记机关将原属于自己的房屋颁发给第三人房屋所有权证，要求撤销该行为，而第三人认为房屋登记机关登记行为合法，因为其与原告之间有合法的房屋买卖合同，向法院提起民事诉讼，此时符合行政附带民事诉讼的条件，法院可以合并审理，一并解决民事争议和行政争议。
( 2) 对基于相同的法律事实或法律行为而产生的民事争议和行政争议，且对民事争议不可单独提起民事诉讼的，通过变更判决解决。比如在行政裁决案件中，根据法律规定，发生特定民事争议后，如果双方协商不成，只能申请特定行政机关裁决，对裁决不服提起行政诉讼，而不能直接对民事争议提起民事诉讼。在这种情况下，民事诉讼没有存在的可能，也就不能构成行政附带民事诉讼，解决的方法是由人民法院在对行政争议审理的基础上( 在行政裁决案件中，民事争议的事实是行政裁决作出的事实依据，所以在审理行政争议的过程中，法院对民事争议已有认定) 直接作出变更判决。
( 三) 规制行政诉讼重作判决
重作判决是指人民法院依法撤销或者部分撤销行政行为时，在一定条件下，同时判决被告重新作出行政行为的一种判决形式，是一种行政诉讼辅助判决形式，必须依附于撤销判决而存在。其主要适用范围主要在干涉行政领域和具有双重效力( 授益的行政行为，对于第三人课以负担) 的行政行为领域，以此区分课予义务判决的适用范围( 主要是给付行政领域) 。 重作判决存在的原因主要是在单纯作出撤销判决的情况下，无法彻底解决行政争议，或者行政机关对法院的判决可能会消极对抗，将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失。但是如果行政机关对判决不尊重，单凭重作判决是不能达到制度设计的目的的。所以需要对重作判决进行规制。
新行政诉讼法第七十一条对被告新作出的行政行为的内容进行了限制，即不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。2000 年司法解释第六十条对被告作出行政行为的期限进行了要求，即人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。但是在司法实践中重作判决的运行仍然存在问题，比如出现的循环诉讼案件，一个典型的案例就是周凤林诉定边县政府案，在这个案件中，从1995 年到2004 年，周凤林三次向法院提起行政诉讼，中级法院三次撤销县政府的处理决定，而县政府四次作出相同的处理决定。 比如由于司法解释中对被告重新作出行政行为的期限并不明确、具体，导致法院运用重作判决的司法实践混乱、不一致。要避免上述两种不良后果的出现，应当从两方面对重作判决进行规制。一是对重作行政行为的内容进行限定。一方面从处理结果上看，基于同一的事实和理由，行政主体作出的新行政行为对原告所设定的义务不得同于或重于被撤销的行政行为。比如人民法院判决撤销被告作出的处罚决定，并判决被告重作具体行政行为时，被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。否则，即为违反行政诉讼法的宗旨和人民法院判决的旨意。
