关键词：民事行政；检察监视；代表模式。
我国民事行政检察监视制度的发展简史
我国检察机关监视民事行政诉讼作为一项法律制度，是近代才开始的。光绪33年（1907年）10月29日，批准了修正的高等以下各级审判厅试办章程第四章规定了各级检察厅通则。
国民政府16年（1927年）公布的各省高等法院检察官办事权限暂行条例，地方法院检察官办事权限暂行条例都规定了法院编制法第90条的内容。1934年4月8日公布的中华苏维埃共和国司法呈现规定："苏维埃法庭为两审终审制，任何案件经过两审后不能再上诉，但是，***以为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关***，再行审判一次。"
新中国的民事行政诉讼检察监视制度，建立于20世纪40年代末50年代初。1949年12月经主席批准颁布了《中心人民政府最高人民检察署试行组织条例》。其第三条规定了检察署的职权：……2、对各级司法机关违法判决提出***……5、对与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。其职权由第三处执掌。1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民***的民事行政诉讼职责作乐具体的规定。包括检察机关在民事诉讼中的地位、职权以及参与诉讼、调卷、抗诉等等的具体程序。
1951年9月3日，中心人民政府委员会第十二次会议通过的《中心人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第三条规定了检察署职权：……三、对各级审判机关之违法或不当裁定提出抗诉；六、代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民***组织法》第4条规定了地方各级人民***的职权。这部法律第一次明确了人民***对人民法院民事审判活动的权和参诉权，但它对人民***在行政诉讼中的地位和作用没有进行规定。①
这一时期检察机关在履行法律规定的民事行政检察监视职责中，作出了积极的努力，取得了初步的成绩。同时，人民法院给予了充分的肯定和积极的支持。
最高人民法院还判定了规范性司法解释，对人民***如何提讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。这一时期人民***行使了以下职权：一是权；二是参诉权；三是上诉程序的***权；四是审判监视程序的***权。
正当民事行政检察监视制度健康发展的时候，1957年的"反右"斗争将其抹杀了，从此时开始，直到"***"结束，检察机关的这一项监视业务***强制性的中断了，1975年宪法规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上否定了其存在的必要性。
1979年颁布的《人民***组织法》中包含了行政诉讼监视的内容。该法第6条规定："人民***依法保障公民对于违法的国家工作职员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、***权利和其他权利的人的法律责任。"1982年通过的《民事诉讼法（试行）》，不仅明确规定了人民***对民事审判活动监视，而且可以依规定对审理行政案件的情况进行监视。②但由于当时社会的现实，通过的法案将这部法律草案的总则（包括四个方面的内容：一是检察机关参与民事诉讼的基本原则；二是检察职员的回避题目；三是检察职员在民事诉讼中的诉讼权利和地位；四是对诉讼用度的规定。）和分则中的规定进行了相关的删除，总则中也只保存了一条监视的原则性条款。
1990年制定《行政诉讼法》时，在总则中规定了检察机关对人民法院行政诉讼的监视权的原则，而且在分则中规定了具体的监视方式。1991年修改《民事诉讼法（试行）》后，在确立的《民事诉讼法》总则中规定了民事审判检察监视的原则，而且在分则中规定了具体的监视方式和监视程序，从这时起，民事行政检察监视才具有了一定的可操纵性，并在实际工作中起到了积极的效果，发挥了诉讼法律监视的作用。
在2007年通过并于2008年4月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》中进一步的完善了检察机关法律监视的规定，将抗诉事由从现行法律规定的4项情形进一步具体化为5项情形，并明确规定接受抗诉的人民法院应当在30日内作出再审的裁定等相关内容。
一、国外的几种民事行政检察监视制度的代表模式
检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，最早可以追溯到资产阶级大革命时期的法国，1806年法国民事诉讼法典对这种制度作了明文规定。以后个资本主义国家相继效仿，普遍建立了检察机关参加民事诉讼的制度。但是由于各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较多地方的不同，所以在西方国家中，检察机关在民事行政诉讼中以国家人、公益人为主要角色，而以原苏联为代表的社会主义国家则除代表国家社会公共利益提讼职能外，还规定了检察机关对民事、行政诉讼的广泛的监视权。因此概括起来，国外主要有四种立法例模式，即法国立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和苏俄立法例模式。其中法国模式和苏俄模式是两种制度下最具代表性的。
1、法国立法例模式
在法国，***是国家和社会利益的代表，有权依照《民事诉讼法》第十三编"***"一章的规定，作为主要当事人（即原告）的身份提讼，也可以作为从当事人参与诉讼。检查官的身份是从当事人。法国检察机关的民事诉讼职权不仅在《民事诉讼法典》中有规定，更重要的内容在《法国民法典》这部实体法中所规定的。在这部法律中，至少有59个条文对共和国检查官、***和检察部分在民事诉讼中的职权作了规定。③法国诉讼理论以为，凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就能起到对以上利益者的维护作用。在行政诉讼活动方面，1799年，在中心成立国家参事院，作为国家之首的咨询机关，同时受理行政案件。1872年赋予国家参事院委任审判权，从此开始取得独立于政府的地位，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，法国废除了部长法官制，即除法律另有规定外，一切行政诉讼可以直接向行政法院。行政诉讼由此更加健全的建立和发展起来。值得一提的是，我国澳门通过的《澳门民事诉讼法典》中也规定了与法国立法例模式相近的内容。
目前，我国正处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，当前行政执法存在许多簿弱环节，给我国经济社会带来了一定的危害，主要表现在以下几个方面：一是违法行政增多，正常执法秩序遭到破坏；二是无人主张诉权，国家利益或公共利益遭受损失；三是引发社会矛盾，影响和谐社会建设。
二、开展行政执法行为检察监督的法理依据
（一）宪法依据
我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。
（二）单行法律依据
我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪，而对违法行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到构成犯罪的程度，人民检察院就会依照刑事法律去追究其渎职、侵权犯罪责任，在追究渎职、侵权犯罪的过程中，行政执法活动自然会同时就受到强有力的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。以上这些规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。
（三）法规依据
2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履行监督职责；全国人大常委会批准国务院的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关，上述规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面迈出了现实中重要一步，也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。
以上几点，为检察机关监督行政执法行为提供了具体的法律依据，充分说明检察机关享有对行政执法行为进行监督的独特权力，同时，也说明开展行政执法行为检察监督，是检察机关的神圣职责。
三、行政执法行为检察监督的司法实践
2004年，洛阳市人民检察院提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》，宜阳县院在深刻理解法律监督内涵和市院精神的基础上，针对行政机关不当行使行政权利的手段不同、程度不同、损害的对象不同、致害程度以及社会影响的不同等，积极尝试运用检察建议、监督、直接、抗诉、查处职务犯罪等五种不同的方式对行政执法活动进行监督，取得了良好的法律效果和社会效果。高检院2005年第18期《民事行政检察工作情况》转发了我们的经验。我们的做法是：
（一）运用检察建议监督行政机关正确履行职责
针对违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益但受损后果较轻，或可以弥补的行为，运用检察建议的方式，监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。如：物价部门违背价格鉴定程序对一起盗窃案件涉案赃物（系两辆摩托车）进行价格鉴定一案。今年4月份，物价部门在未对涉案赃车有关资料进行认真调查的情况下，仅凭办案部门对赃物的描述，就轻率地出具了一份价格鉴定报告，认定涉案宗申摩托车价值1000元、“建设100型”摩托车价值970元，并将此鉴定报告交付公安机关，作为刑事诉讼证据使用。了解情况后，我们向物价部门发出检察建议，纠正了该部门违法行为，建议其完善了鉴定工作制度。2004年以来，运用检察建议手段，我们还监督纠正了环保部门行政不作为，致使华龙助剂厂（该厂系以生产五氧化钒化工原料为主要产品的重度污染企业）将生产后的废渣、废水排入洛河河床，造成洛河河体环境严重污染案以及矿管部门为企业办理耐火粘土采矿许可证，却允许企业开采铝石，致使国家矿产资源流失等违法行政案件5起。
（二）督促、帮助行政机关积极履行职能，以监诉人支持帮助提起行政诉讼
对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为，造成国有资产流失的行为，我们不仅运用检察建议手段，敦促行政机关积极履行职权，保护国有资产，而且对通过实施行政权不能有效保护国家财产的情况，根据实际需要，对行政机关提供法律支持或帮助，必要时，以监诉人的身份支持参加诉讼。1993年以来，部分企业和个人违反合同，长期使用借贷的财政支农周转金不予归还，造成国有资产流失严重。针对这一现状，我们一方面建议财政部门积极行使债权，追讨国有资产。另一方面，对拒不履行还款义务的企业和个人，支持财政局通过法律途径主张债权。如：洛阳亚东淀粉开发有限公司违反合同拒不归还县财政支农周转金一案。1998年该公司在当地财政部门借支农周转金130万元，合同期三个月，但合同到期该一直占用至今不还。2004年，检察机关督促财政部门追缴未果，遂以监诉人的身份支持财政部门向人民法院，后经过法院判决确认，该资金被依法追缴。
（三）代表国家提起公益诉讼
对违法行政侵害国家利益和社会公共利益，用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，代表国家提起公益诉讼。如工商局在1998年1月至2004年3月期间，利用行政职权，向300余家企业及工商户违法收取未鉴证合同鉴证费56万元，对此群众反映强烈，社会影响较大。但是，各工商户和企业作为被管理单位，不愿、不敢诉诸法律，我们以原告人的身份代表国家对县工商局依法提讼。县法院开庭审理后，依法支持了我们的诉求主张。
（四）依法抗诉
对行政机关违法行政，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关的错误决定的，依法进行抗诉。如：寻村镇某村第二村民组不服县法院行政判决一案。该村第二和第三村民组因2.8亩土地归属发生争议。1993年至1994年，二、三组土地分别承包他人建砖厂使用，致地界标志灭失，两组通过协商达成口头界址协议。后三组反悔，向县政府提出申诉。县政府以三组单方提供证据为准将争议的2.8亩土地确权为三组所有。二组不服政府处理决定，提出行政诉讼。县法院作出判决，支持县政府的处理决定。二组不服县法院的判决，多次上访，后经人大指定，检察机关对该案进行审查，并以一审判决认定事实的主要证据不足向法院提出抗诉。县法院经再审后，撤销了原审判决和错误的行政决定，使一起长期上访案件得以平息。
（五）查处职务犯罪
针对在办案中发现的裁判不公背后的职务犯罪案件线索，我们积极进行初查，对构成刑事案件的，移交自侦部门进行查处。
实践证明，运用以上五种监督手段对行政执法行为加以监督，不仅弥补了现行法律对行政执法行为制约机制的疏漏，而且具有较为明显的现实意义。具体表现在：
（一）可以有效规范行政执法行为，促进依法行政
对违法行政行为，单靠主管部门或其他平行的监督机关，不能达到应有的监督效果。而被侵害群体迫于行政权的强制力，多数不愿、不敢或不便寻求司法救助，尤其当违法行政行为侵犯的对象是公共利益时，更是无人主张诉权。检察机关以公权力加强对行政执法活动的监督，有效地弥补了行政管理部门管理的滞后性和受侵害主体的被动性，从而有效地规范行政执法行为，促进依法行政。
（二）避免国家利益或公共利益遭受损失
对于侵害公共利益的违法行政行为，由于受直接利害关系原则的制约，公民无法。尤其是对当事人双方恶意串通致使国有资产流失的情况，无人监督就会造成大量国有资产流失。检察机关对行政执法行为进行监督，有效地避免了因法律规定的制约机制的疏漏、而造成国家利益或公共利益的损失。
（三）维护处于弱势地位群体的合法利益，促进社会和谐稳定
作为国家司法机关的检察机关，利用司法权对行政执法活动进行监督，在出现诉讼时，介入诉讼，并以监诉人参加诉讼，切实保护了公民的合法权益及公共利益，化解了社会矛盾。
事实证明，我们开展行政执法行为检察监督是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社会效果，党委、人大和社会各界均给予了很高的评价。宜阳县委一主要领导说：“检察院通过开展行政执法行为监督，优化了宜阳县的执法环境”。县人大2005年还专门就此项工作听取了汇报。尤其是对一些个案进行监督，在群众中树立了检察机关的良好形象。如：物价部门违背程序对涉案赃物进行价格鉴定一案，嫌疑人妻子曾对其鉴定结论提出异议并欲申请重新鉴定，我们以检察建议手段督促物价部门纠正不当行为后，嫌疑人妻子非常满意，她感激地说：“你们“民行”可真行！为老百姓主持公道，连公家部门都敢得罪！”。
四、对行政部门执法行为检察监督的立法建议
（一）增加检察建议执行效力的刚性条款
尽管检察机关有提出检察建议的权利，但因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定。司法实践中，检察机关发出的检察建议，个别单位不积极采纳、落实，虚于应付，检察机关虽几经催促，其结果也很不理想。因此，建议明确规定检察建议的执行效力刚性条款，比如行政执法部门不落实检察建议时，应当主动以书面形式向检察机关说明理由。
（二）增加检察机关提起公益诉讼权
由于行政诉讼在原告资格上作了较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人、或者组织合法权益时才有权提讼，也就是说，只有私人(包括法人)的权益受到侵害时，才能提讼。显而易见，这就排除了行政行为侵犯国家或社会公利益时提讼的可能性。从现实情况看，行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。按照法院“不告不理”原则，无人的案件是不会自动进入诉讼程序，获得司法审查的，也就是说违法行政行为对国家利益、社会公共利益造成损害后，难以获得有效的救济。因此，建议赋予检察机关的提起公益行政诉讼权，即对于因行政权的违法行使国家利益和社会公共利益遭受损失的，检察机关有提讼的权力。
（三）建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确
实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确，具体来讲就是介入方式应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外，监督的范围应当仅限于是国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件。
行政执法行为具有重复性、繁杂性等特征，容易导致行政执法过程中指导思想、行为方式、结论评判等方面存在惯性思维，出现僵化的行为模式，难以做到具体问题分析，严格完善执法。主要表现在以下方面：
1、行政执法活动中存在工作态度消极的现象
在行政执法过程中，行政执法人员对违法行为的认识程度各有不同，在对违法行为的处置上也存在较大差异；有些行政执法人员，对违法行为视而不见，危害后果认识不足，导致处理过轻或者简单地以罚款了事，导致行政相对人对处理结果有不理解、不满意的结果；有些行政执法人员对行政相对人提出的合法、合理要求不理会、不履职、不作为、消极对待，行政相对人容易产生埋怨情绪，容易形成群体性突发事件；更有极少数行政执法人员，利用手中的权利，为了谋取一已私利，不顾国家和人民群众生命和财产损失，不计危害后果，导致违法犯罪的行为发生，最终走上贪污受贿、、等经济犯罪和渎职犯罪道路。
2、缺乏有效监督，监管力度不够
对行政执法机关的监督缺乏有力的监督措施，现行监督存在的问题是行政执法机关的内部监督虚化，专门监督机关的监督弱化，新闻媒体的监督低效率。对行政执法行为的实质监督仅停留在内部监督上，依赖于行政机关内部审查发现问题，及时移送，并获取相应的证据材料，这种内部监督方式弱化了监督作用。而外部监督也缺乏刚性，仅限于表面监督，所以必然存在监督不力，监督不透明，行政执法行为难以受到约束，造成社会上一部分人对行政执法行为的监督效果的产生怀疑。
二、检察监督对行政执法行为的约束力现状
1、检察机关对行政机关的现行法律依据
我国现行检察监督对行政执法主要是通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督，主要包括两个方面的内容：一是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，行政执法机关发现涉及刑事犯罪后，有没有依法及时将其移送有权机关处理；二是监督行政执法人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有、等渎职行为。我国现行刑法第九章中规定的渎职类犯罪，共有34个罪名，其犯罪主体绝大部及到行政执法机关工作人员，如果行政执法执法人员在行政执法过程中，有利用职权进行徇情枉法行为，或有的消极不作为行为，造成严重后果，需要追究刑事责任，检察机关就应当立案侦查，依究法律责任。
2、检察监督规范行政执法行为的现状
检察机关法律监督外延受限、法律监督刚性不足，以及对行政权力进行监督存在理论的困惑，这些导致检察机关长期以来无法实现对行政执法行为的有效监督。近年来，各地在行政执法与刑事司法衔接方面做了一些大胆尝试，对规范行政执法行为、查处经济违法犯罪案件方面发挥了显著的推动作用。但从宏观上看，该制度仍然没有解决两大重要问题，一是有罪不究，重罪轻罚，以罚代刑现象很严重；二是衔接机制运作效率并不平衡。从微观上看，衔接机制存在问题更突出：主要是衔接机制的主导权仍在作为行政机关的各级政府部门，作为法律监督机关的检察院反受其制约。
3、检察机关对行政机关的监督难点
近几年来，检察机关以督促、支持、公益诉讼和检察建议的方式进行了行政检察监督的有益探索，积累了许多实践经验，对研究检察监督对行政执法行为的规范有积极意义。但是，检察监督也面临两大难题，制约着监督的效果。难题之一是检察机关对行政执法进行法律监督的法律、法规不健全，行政执法监督的有关立法缺失，检察监督刑事追究仅仅基于“构成犯罪的，移送司法机关处理”，缺乏具体规定；难题之二是行政执法与检察机关联系较少，信息交流不畅，导致一些案件不及时移送，或根本不移送，检察机关都无法知晓，助长了执法过程中的违法犯罪现象蔓延。例如向行政机关发出“检察建议”监督方式，行政执法机关如果敷衍塞责、或者置之不理、简单应付，检察机关就陷入尴尬境地，使监督成为无效监督。
三、检察监督促进依法行政工作的建议
1、加强完善相关法律制度建设
检察机关作为国家法律监督机关，理应对行政机关的行政执法行为进行有效监督，国家要制定相应的法律规范，明确检察机关对行政执法活动监督的法律地位，通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，强化对执法活动的监督权，使检察机关监督权更具体、更具操作性。进一步完善经济犯罪案件和渎职犯罪案件的移送制度，明确行政执法机关移送经济犯罪案件和渎职犯罪案件的具体情形、程序、对应责任及法律后果等，使行政执法过程中的犯罪案件线索移送司法机关成为一条规范的、顺利的、必然的过程。
2、巩固创新监督机制
一是加大宣传力度，取得宣传教育成效。检察机关要与新闻媒体广泛合作，利用现代新闻媒体的各种途径加强法律宣传，营造检察机关对行政执法行为监督的强大声势，引导人民群众参与到监督中来，调动人民群众对行政执法行为监督的积极性，树立人民群众对监督效果的信心，激发人民群众及时举报反映行政执法过程中的信息，拓展检察机关的监督渠道。二是开展预防讲座，剖析典型案例。检察机关要充分发挥法律监督职能，主动把监督关口前移，在行政执法的过程中进行职务犯罪的预防工作，在监督中发现问题采取有效措施，防患于未然。选择典型的职务犯罪案件到行政执法领域开展讲座，送法进机关，通过剖析案例，诠释法律规定和行为后果，做到打防结合，标本兼治。三是共建信息平台，增加监督时效性。通过实行联席会议工作座谈、通报工作情况，交换对工作的意见和工作中处理问题的办法，研究完善工作机制等行政事项，通过实施行政执法机关向检察机关通报和备案制度，确保检察机关能及时了解行政执法情况，特别是涉及到经济犯罪案件和渎职犯罪案件的相关信息，构成犯罪的案件及时移送司法机关，建立科学合理的衔接机制和畅通无阻的监督渠道。四是规定不移送案件的相应法律责任。因为行政机关的行政决策权的关系，一些行政机关负责人对案件移送消极回避，以内部处理的方式取代案件移送，导致构成犯罪的案件线索通常不能及时移送，针对这种情况，检察机关要加大责任追究，实行质询或否决方式，提出不适合再担任行政负责人的意见和建议。
3、加大惩处力度，强化惩戒措施
行政执法行为的校正一方面是通过加强监督规范管理，另一方面事后监督也要落在实处。通过对典型案例的分析评判，阐明行政执法行为正确与否，其行政执法行为的后果和危害程度，达到警示和教育行政执法人员积极履职、秉公执法。
四、结语
内容提要:关于民事行政检察监督与法院审判独立、当事人意思自治以及裁判既判力的关系问题,理论界和实务界都存在不同看法。但是,这三对关系是可以协调好的,并且可以在此基础上进一步推动民事行政检察监督的改革。
当前,与民事行政检察监督改革相关的基本理论问题,主要体现在三个方面,包括审判独立的理论、当事人意思自治（处分权）的理论和裁判的既判力理论等。这三个基本理论,一直是一些人质疑和反对民事行政检察监督的主要依据。因此,要改革和完善民事行政检察监督机制,首先就要处理好三对关系,即民事行政检察监督与人民法院审判独立的关系、民事行政检察监督与当事人行使处分权的关系以及民事行政检察监督与尊重法院裁判既判力的关系。如果这三对关系处理好了,民事行政检察改革就有可能成功,如果这三对关系处理不好,则将使民事行政检察监督遭遇到极大的阻力。以下就如何处理这三对基本理论关系,谈一些初步的看法。
一、民事行政检察监督与法院审判独立的关系
关于民事行政检察监督与审判独立[1]的关系,理论界和实务界一直有着不同认识。目前在这个问题上存在着两种针锋相对的观点。一种观点认为民事行政检察监督损害了法院的审判独立。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力,其行使不应受到任何外在权力的干预,一旦审判独立受到威胁,就将影响这种权利的终局性和权威性,其结果必然是损害社会正义和司法公正。因此,审判独立要求排除任何权力、任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正,审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督,其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预,目的是通过这种干预影响法院的裁判,即要求法院撤销其原判,重新改判。检察院对法院的监督,尽管不能代替法院做出裁判,但其要求法院修改已经做出的裁判的权力是非常强大的。事实上,民事监督多年来的实践已充分表明,对案件裁判的监督,不仅有损于审判权的独立行使,而且还破坏了法院裁判的终局性和权威性,从而严重地动摇了法院的权威性。因此,民事检察监督应从对裁判的监督转向对法官个人行为的监督。[2]另一种观点则认为检察机关实施民事行政诉讼监督的目的就是维护司法公正、司法权威和法制统一。追求法律的统一和公正是通过对具体案件的监督来实现的。这样的监督符合“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。法院的判决既是法律的化身,也是公正、正义的体现。维护判决的公正和正义,不仅仅是法院的职责,也是检察院的职责。事实上,检察机关近几年对民事审判和行政诉讼活动进行监督,并没有导致司法不公,相反,抗诉的结果是法院经过再审,纠正了原来错误的判决或裁定,恢复了法院公正审判和严肃执法的司法权威。因此,要坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督。[3]上述两种观点可以说分别代表了目前法院和检察院对民事检察监督机制的普遍认识。
但是,这两种认识的不同,已经使得实务部门,尤其是基层法院和检察院在民事行政检察监督工作上产生了重重矛盾。加入WTO后,由于WTO协议强调司法独立原则,所以理论界和实务界在这一问题上的争论将更趋激烈。因此,检察机关在这一问题上应早做准备,从理论上摆脱目前被动应付的局面,鼓励理论界和实务界对民事行政检察监督与法院审判独立的关系展开研究与讨论,以理论先导和实践探索来推动立法的完善与改进。
关于民事行政检察监督机制与法院审判独立的关系问题,首先须认识到的是:（1）经常的、大量的影响法院审判独立的因素是地方党政部门的地方保护主义,而不是检察机关的民事行政检察监督。相反,民事行政检察监督恰恰是在事后纠正因地方保护主义干预司法而导致的裁判不公的重要机制,这是维护司法公正,而不是损害司法公正。（2）审判的权威来自于审判的公正,而不是来自于审判的独立。民事检察监督的目的也是实现审判的公正,从而维护审判的权威,如果为了维护审判独立而不惜对不公正的裁判视而不见,那恰恰是损害审判公正和审判权威的舍本逐末的做法。（3）关于对不公正的裁判或者错误的裁判如何认定的问题。我们不否认,对某一具体案件的事实认定和法律的适用,不同的人可能有不同的理解,但是这种对事实的认定至少应当符合民事诉讼和行政诉讼证明规则和认识规律的最低要求,这种对法律的适用至少应当符合法律的一般原理,并在法律赋予的自由裁量权范围之内。超出这一范围,就不仅是理解不同的问题,而是错案了。对这样的裁判,检察机关进行抗诉乃是职责所在。（4）如果认为检察机关的抗诉损害了裁判的稳定与权威,那么法院自身发动的再审同样也会存在这样的问题。（5）缺少监督的审判权,往往使法官过于信任自身的经验与学识,使其成为相对孤立的群体,这不利于法官素质的提高。而且,目前我们还看不出我国的法官群体能够满足这样的要求。另外,对民事审判权的检察监督,在一定程度上也抑制了法官恣意专断的冲动。因此,至少就现阶段来看,民事检察监督机制的存在和发展,还是有必要的。如果抛弃部门利益的偏见,从维护当事人的正当权益、维护群众的利益以及维护国家与集体的利益这一核心和本质出发来思考问题,民事检察监督和审判独立的关系完全是可以协调好的。
至于在WTO司法独立原则的框架下,民事检察监督和审判独立关系的走向问题,须从以下几个方面来认识。
（1）WTO协议中所谓的司法独立,主要是强调审判机关的审判权与行政机关行政权的独立,[4]而不是要求审判权脱离检察机关的监督。WTO的绝大部分规则是针对政府部门,以政府的管理活动为对象。因为WTO协议主要是关于经济贸易方面的协议,而关于经济贸易方面经常性的领导、决策、指挥、协调的职能主要是由行政机关来履行的。为了制约行政权,防止行政机关的行政行为违背WTO协议的规定,WTO协议确立了司法审查的原则,即要求审判机关对行政机关的行政行为进行审查。由于被审查的主体是行政机关,为了防止行政机关从自身利益出发干预司法,影响司法公正,所以要求进行司法审查的审判机关独立于行政机关。民事行政检察监督的直接目的就是保障司法公正,在WTO协议强调司法公正的前提下,检察机关的民事行政检察监督职能不是要减弱,而是要强化。
（2）根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》和《中华人民共和国加入议定书》第一部分总则第2条的规定,作为WTO成员方,我国的义务是保证法律、法规和行政程序与所附各协议与以上协定书和议定书规定的义务相一致,而这一义务的履行是通过我国的法律体系和司法体制来实现的。WTO成员涉及到不同社会制度的国家和地区,即使是社会制度相同的国家,其司法制度也各有特色,从而其关于司法独立的内涵与实现途径也各不相同。因此,WTO协议并不要求成员方采纳某一特定的司法独立的标准与模式,只是原则性地提出了司法独立的要求。至于成员方如何实现这一目标,属于一国范围内的事项,由各成员方结合自己的社会与司法制度的历史与现状来探索实现这一原则的途径。所以,实现WTO司法独立的原则,并不以改变我国目前审判机关与检察机关的架构为前提。相反,如前所述,在目前的我国,这一架构是有效实现WTO司法独立要求的重要前提。
（3）WTO协议作为国家间的协议,其实施的前提是尊重成员方的体制,在成员方的体制之下来实现其宗旨和目的。我国检察机关和审判机关的分工与制约是宪法对国家权力架构安排的一个重要组成部分,属于我国体制的重要内容。所以即使是WTO这样的协议,其宗旨和原则的实现,也必须在这一体制之下来完成。转二、民事行政检察监督与当事人处分权的关系
当前,对民事行政检察监督持不同看法的另外一种观点认为,检察机关对民事行政审判活动的监督干预了当事人的处分权,那么,检察机关对民事行政审判活动的监督是否侵犯了当事人的处分权呢？
如前所述,其一,对当事人处分权的尊重,应仅限私权领域。涉及公权行使以及国家利益和社会公共利益的场合,不得由当事人处分。目前,随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立,私权观念日益深入人心,而国家利益和社会公共利益却渐受冷漠。一方面,在国有或者国家参股企业的经营或者转制过程中,国家利益所遭受的损害常使人触目惊心；另一方面,因片面强调私权而损害公共利益的事件也常有发生。此种情形下,法院基于审判权的被动性以及程序的制约,不应主动对生效裁判提起再审,但是检察机关基于其法律监督职责,却应当抗诉。如果检察机关也视而不见,不进行抗诉,则国家利益和社会公共利益所遭受的损失就无法挽回。另外,有些领域的诉讼,例如涉及身份的诉讼,当事人的处分权是受到限制的。对这些领域的诉讼,即使当事人出于私利对错误的裁判不申请再审,检察机关也应当有权抗诉。其二,根据民事诉讼法的规定,人民检察院负有监督人民法院审判活动的职责,只要法院的审判活动违背了法律的规定,属于人民检察院抗诉的范围,人民检察院就必须监督,这种监督权的行使和监督程序的启动,不以当事人申诉为必要,当事人的申诉仅仅是为人民检察院监督法院的审判活动提供线索和资料。而对于纯粹属于当事人私权处分的行为,只要没有损害国家利益、社会公共利益或者侵犯了他人的权利,人民检察院并不进行监督。其三,是否申请再审,固然属于当事人处分权的范围,但是,是否抗诉,却属于人民检察院监督权的范围,当事人放弃申请再审,只是放弃了自己享有的申请再审权,不能影响人民检察院的诉讼监督权,人民检察院监督民事审判活动的权力,既是人民检察院的权力,也是宪法和法律规定的人民检察院的职责,其行使与否,不以当事人对私权的处分为转移。
行政诉讼中,由于诉讼标的是有关行政行为这种公权力行使行为合法与否的争议,而且行政机关居于强势,行政相对人处于弱势,故对损失赔偿额以外的事项,当事人无权处分。
因此,根据《行政诉讼法》的规定,检察机关不仅要监督法院的审判活动,而且还要监督当事人的诉讼活动。人民检察院所监督的法院的审判活动和当事人的诉讼活动,均在当事人处分权的范围之外,属于对行政权和审判权的监督,更不能以当事人处分权的行使为转移。
总结以上分析,我们认为,民事行政检察监督机制应当坚持,但是应当予以改革和完善,尤其在民事抗诉机制方面,要认清楚并且处理好上述几对关系。一方面,检察机关在进行监督时,应以启动再审程序为限,避免介入当事人之间的实体争议；另一方面,检察机关行使法律监督权也要遵循适当性、谦抑性原则,在追求公正的同时兼顾效率,在监督纠正错案的同时最大限度地维护裁判的既判力和稳定性,维护民事诉讼结构的平衡。
三、民事行政检察监督与裁判既判力的关系
既判力的价值功能大致体现在诉讼经济、维护程序和法的安定性以及尊重审判权威三个方面。但这三个方面的价值功能,都必须服从民事实体法和民事程序法的价值目标和民事诉讼的目的。无论就民事实体法还是民事程序法来看,正义都是其首要价值。失去正义,既判力的价值也就失去了光泽。因此,大陆法系各主要国家在采纳既判力理论的同时,又设定了再审制度,使存在重大瑕疵的错误判决能够通过再审得以纠正,从而弥补既判力理论的价值缺陷。[5]因此,虽然既判力理论是维护确定判决的效力,而再审制度是动摇部分存在重大瑕疵的确定判决的效力,但是二者的目的是统一的。就我国的国情和目前的司法实践来看,检察机关提起抗诉的机制,有其制度价值。
首先,《民事诉讼法》在赋予检察机关对审判活动的监督职能时,已经比较充分地考虑了民事诉讼的特点。第一,检察机关在民事诉讼中仅对审判活动有权监督,而对当事人的诉讼活动则不进行监督。这是考虑到当事人在私权领域有处分权,检察机关作为行使国家公权力的机关,不宜进行干预。因此,在制度的设计上体现了对当事人处分权的尊重。第二,检察机关的监督是事后监督,而不是事前监督,这体现了对法院审判独立和审判权行使的尊重。第三,检察机关的监督是以提起抗诉的形式进行,而不是随便干预确定裁判的效力
。所以,目前的民事行政抗诉机制,在对审判活动进行监督的目标下,已经比较充分地体现了对当事人处分权、法院独立审判权和裁判既判力的尊重。其次,实践中检察机关审查监督的案件一般都来自于当事人申诉,而当事人在很多情形下都是在法院申请再审不获成功的情况下才到检察机关申诉。即使如此,检察机关在审查的过程中也严格把关,承担了大量的息诉工作。最后,受理的案件比实际提起抗诉的案件就更少了。因此,民事行政抗诉机制并没有对当事人处分权和法院审判权构成不当的干预。
对既判力的尊重应以法院裁判的正义为前提,如果说抽象的正义标准难以把握,则法院的裁判至少应当符合现行法律的规定并符合民事诉讼法和民事实体法的一般规则和原理,否则,我们就可以说裁判是缺乏正义的,是错判。当然,我们不能苛求法院的裁判必须百分之百正确,但至少它的错判应当控制在社会一般的容忍度内。就现阶段来看,我国法官队伍的素质还不能说已经完全满足了民事审判工作的要求,裁判的错误还是经常发生的。目前,当事人大量的申诉活动说明法院的错案率经常超出社会的容忍度。这种情况下,我们如果仍然僵化地以既判力理论来割裂现实,有错不纠,就会使民事审判活动偏离民事诉讼法为它设定的目标和任务。而在强势审判权面前,当事人的再审申请权处于弱势,同时法院作为裁判机关,又有着认为裁判正确的先入为主的思维定势,再加上错案追究责任制以及一些考核制度,使得当事人再审申请权的实现经常遇到困难。此外,当事人申请再审,是从维护私权出发,将监督审判权正确行使的重任委之于当事人,乃是其不能承受的。而检察机关作为国家的法律监督机关,监督审判权的正确行使正是其职责之本义。同时,检察机关的检察权与法院的审判权同属公权,与审判权居于平等地位,且民事诉讼法又规定对于检察机关的抗诉,法院应当再审,所以检察机关抗诉,较之当事人申请,更利于再审程序的启动。由此,检察机关抗诉权的存在,对法院行使审判权的行为有着一定的制约与平衡,对法官的审判活动有着监督与警戒的作用,进而敦促审判活动正确进行,促进裁判接近正义。
综上,检察机关提起民事抗诉的机制,有其独特的制度价值,与既判力规则存在着辩证统一的关系。检察机关对民事审判活动和行政诉讼的监督,并没有损害裁判的既判力,相反却更促进裁判接近了正义。[6]
注释:
[1]关于审判独立,有法院独立和法官独立两种观点。《中华人民共和国宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此,在我国实际上是承认法院独立的。
[2]:《对现行民事检察监督制度的法理思考》,载《人民法院报》2000年5月9日第3版。
[3]高建民:《论民事行政检察监督的法理基础》,载《检察日报》2000年5月19日第3版。
[4]参见《关税与贸易总协定》第10条第3款(b)项、《关于实施GATT1994第6条的协定》第13条、《补贴和反补贴措施协定》第23条、《服务贸易总协定》第6条第2款(a)、《与贸易有关的知识产权协定》第41条第1款。
关键词：监察法学；学科体系；国家监察制度改革；监察法治原理；监察法学基本范畴
作者：秦前红，石泽华
2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议先后表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（下文简称宪法修正案和《监察法》），这标志着全面深化监察体制改革正式拉开序幕。2018年以来，学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声，部分地区已经做出探索。但是，对于当前意义上的监察法学研究与本轮监察体制改革之前的监察法学研究之间究竟存在何种关联，监察法学之理论研究及其学科建构应当以哪些学说观点为主要依据及指导，以哪些内容为研究对象，以及监察法学有哪些基本范畴等问题，学界尚未进行系统研究，本研究尝试填补空白。
一、构建监察法学理论体系的现实意义
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下文简称试点方案）；同年12月，全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，正式启动了国家监察体制改革试点工作。当前意义上的监察法学研究，一般认为是以上述事件为起始标志，旨在研究以“监察全面覆盖”为主要特征的我国国家监察有关理论与实践问题，其指向的是从国家机构序列层面而言的统一监察，故可称作国家监察法学。
近年来，关于国家监察法学的研究成果呈现井喷式发展，已在国内外引起广泛关注。从内容广度来看，学界现有理论成果已大致覆盖国家监察法学研究的主要方面。值得注意的是，国家监察法学研究范围并不限于我国国家监察理论与实践本身，还包括从相关视角切入而开展的研究。例如，与我国国家监察制度相关的历史研究和比较研究也属此范围；又如，国家监察法学不仅与宪法学、行政法学、刑法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科牵连甚密，还关涉政治学、经济学和管理学等许多学科。
如果以改革实践的进程为主线，大致可将近几年国家监察法学研究划分为三个阶段：第一，论证阶段（2016年11月—2017年5月）。该阶段以2016年11月试点方案的印发公布为开始标志。这一阶段，学界主要探讨国家监察体制改革的正当性、可行性、方法论以及其中可能存在的重大难点问题及其解决方案。第二，建构阶段（2017年6月—2018年2月）。该阶段以2017年6月全国人大常委会首次审议《监察法（草案）》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕监察组织、监察职权、监察活动及其相关法律关系等对监察有关制度进行初步探讨。第三，完善阶段（2018年3月至今）。该阶段以2018年全国人大表决通过宪法修正案和《监察法》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕已经颁布施行的宪法修正案和《监察法》的有关内容以及制度实践过程中新出现的诸多问题，展开进一步的深入研究。
实际上，我国传统法学理论上并没有“国家监察法学”这个术语。建国初期，我国先后设立了中央人民政府人民监察委员会和作为国务院组成部门的监察部，后来监察机关在“文革”期间被撤销。自1987年恢复重建以来，监察机关经历了合署办公、立法立规、派驻改革等标志性事件，直至2018年《行政监察法》废止。从1987年监察部成立到2018年《行政监察法》废止，我国行政监察学之研究与行政监察制度之变革相生相伴。1990年《行政监察条例》实施后约一年，至少已有五部专著教材正式出版。例如，魏天祺、樊增富编写的《行政监察学概要》（1990年），卢汉桥、郑洁、熊志庭、贺培育编写的《行政监察概论》（1990年），张镇平、姚守中、孙育征编写的《行政监察学》（1991年），李和仁、李耀省编写的《行政监察概论》（1991年），彭武文、赵世义、秦前红编写的《中国行政监察学》（1991年）。进入21世纪后，有关专著教材的出版量相对较少。不过，1993年纪检监察合署办公、1997年颁布《行政监察法》、2004年颁布《行政监察法实施条例》、2007年颁布《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等，皆伴随而生一大批优秀论文著述。总之，现代意义上的中国行政监察制度走过了30年，我国行政监察学的研究亦主要立足于此。所谓行政监察学，旨在研究以“行政内部监察”为主要特征的我国行政监察有关理论与实践问题，其指向的是从行政机关内设机构层面而言的行政监察。
由此可见，当前意义上的国家监察法学研究与过去的行政监察学研究之间有着几乎完全不同的面向。我们固然需要承认这二者之间存在一定程度上的关联，但考虑到他们之间在理论基础、研究对象和实践价值等方面存在极大差异，因此我们不仅不应将其等同视之，而且很难将此前行政监察学研究的理论成果直接适用于当前国家监察法学之研究或者指导国家监察改革实践。进一步讲，当前国家监察法学研究与此前行政监察学研究之间的差异，一方面从源头上合理解释了本轮国家监察体制改革以来监察法学研究缘何复兴，近年来为何涌现出诸多优秀研究成果；另一方面也说明此前行政监察学的有关研究已经难以契合现实需要，新时代下监察法学研究如若陈陈相应、不思进取，必将落伍于时代。
有鉴于此，在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建构的新篇章，具有重要的理论价值和现实意义。近年来有关监察理论与实践的研究成果呈井喷式发展，监察法学研究方兴未艾，但与此同时，我们也必须承认当前许多基本的理论和实际问题其实并没有得到充分解决或者取得基本共识，改革实践长期缺乏清晰的基础理论指引，监察法学亦未在现行法学学科体系中取得恰当定位。监察法学研究如欲在现行学科体系之中取得恰当的学科定位、在我国监察法治人才培养的过程中充分发挥教学服务的应有价值，以下三个关键环节缺一不可：一是整全严密的监察法学理论体系，二是科学完善的监察法学研究方法，三是独具特色的监察法学内容设置。其中，理论体系之科学建构是尤为重要的一环。从推进国家监察体制改革全面深化来看，为更大程度地凝聚改革共识，更好地发挥理论研究的指引和纠偏作用，也有必要提出并建立一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。
二、我国监察法学研究的理论基点
监察法学之理论建构，首先要建立在科学严谨的理论基点之上。在严格区分“监察法学”和“监察法”的前提下，所谓监察法学之理论基点，强调的主要是此学科存在并延续的立论依据和理论前提。
（一）社会主义国家权力监督原则和民主集中制
社会主义国家权力监督原则是权力制约原则在社会主义国家的一种具体实践，与西方传统的分权与制衡原则相对应。分权理论可追溯至古希腊著名学者亚里士多德，近代分权学说则由洛克倡导，经过孟德斯鸠发展完善，历经美国、英国和法国等之实践，它们所形成的美国总统制、英国议会制和法国半总统制等国家政体在当前世界范围内颇具代表性；马克思主义经典作家在批判“三权分立”理论的同时，也强调了权力制约的不可或缺性。在当代立宪主义国家，权力制约原则作为关涉现代法治国家宪制结构的一项重要原则，与人民主权原则、基本人权原则和法治原则共同构成宪法的四大基本原则。
我国监察法学应建立在社会主义国家权力监督原则和民主集中制等理论学说的基础上。以分权与制衡原则为理论基点，目前世界范围内主要形成了代议机关下设监察专员、行政机关内设行政监察机构和独立监察三种监察模式。我国当前的国家监察模式与前述三种情形皆有差异。我国《宪法》第3条第1款规定了中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，并在此基础上规定了“人民—人大—国家机构”的主权逻辑。在我国改革实践中，此种作为组织活动原则而存在的民主集中制，广泛体现在国家机构关系、中央地方关系、政治经济关系和国家社会关系等各类关系之中[1]（P14-17）。同时，其所形成的一元宪制结构和权力二层级构造，决定了监察机关的宪法定位应是人大监督之下行使国家监察职能的专责机关。正是在此基础上，我国从国家机构序列层面而言的国家监察制度才有可能形成。
（二）公职人员廉洁义务
在传统行政法上，诸如政府与公务员之间的关系一般被纳入特别权力关系的范畴，伴随二战以来法治观念和人权理念之进步，该理论实际适用范围有所限缩[2]（P70-72）。关于特别权力关系之正当性以及是否属于法治普遍性之例外，目前还有争议。此外，在公务员的权利义务关系中，传统行政法上所秉持的公务员义务本位理念已经有所式微[3]（P63-67）。搁置争论，关于公务员制度的一个广受认可的原则是：公务员应当遵循廉洁义务。公务员之廉洁义务关涉至少有三：一是个人品德及社会风气，二是政府声誉及公正信任，三是公权行使及政权稳定[4]（P44）。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：在共和政体和民主政治中，品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化，那么法治就会瘫痪，“共和国就成了巧取豪夺的对象。它的力量就只是几个公民的权力和全体的放肆而已”[5]（P21）。
我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律共同规定的，其规范结构包括命令性规范和禁止性规范[4]（P45）。我国现行《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。我国《公务员法》第12条规定，公务员应当履行清正廉洁义务，并在第53条规定公务员必须遵守纪律，不得有“（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”“（八）违反财经纪律，浪费国家资财”以及“（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等行为。我国国家监察制度对公务员廉洁义务之拓展在于，将其延伸至公职人员廉洁义务，并具体指向《监察法》第3条所称的“所有行使公权力的公职人员”以及第15条所列举之“6类公职人员”和“有关人员”。有学者指出：“国家监察全覆盖已经超越了对传统‘公权力’的理解。”[6]（P67-70）
公职人员廉洁义务之所以能够成为我国监察法学研究的理论基点，原因有二：第一，公职人员廉洁义务、社会主义国家权力监督原则和民主集中制共同为我国监察法学之学科存在提供了最基本的立论前提。正是因为公职人员必须秉持廉洁义务，其公权行使便不得任性妄为，而须于法律规定的范围内严格依法行使，并由此提出不得贪污、受贿、行贿以及经商办企业或兼任有酬职务，不得以权谋私，不得浪费国家资财等一系列要求，监察法学才有其存在的现实意义和理论价值。第二，公职人员廉洁义务为划定监察法学之研究对象、研究范畴等提供了比较明确的限定依据。例如，遵循廉洁义务之主体范围，通常即属于监察法学所研究之监察对象。换言之，某类公职人员若需秉持此种义务，其便很可能纳入被监察之范围；又如，违反廉洁义务的表现形式，即为监察法学所研究的职务违纪违法犯罪之内容，故而贪污、行贿、受贿，利用职务之便谋取私利，以及浪费国家资财等行为的构成要件，便关系到监察法学所研究的监察内容以及职务犯罪所涉及的罪名；再如，确保廉洁义务的组织机构即为监察法学所研究的监察组织，确保廉洁义务的监督手段即为监察法学所研究的职权范围及措施等。
三、我国监察法学研究的理论指导
近年来，国家监察体制改革为全面推进依法治国作出了重要贡献，但由于改革实践长期缺乏基本理论的指引，诸项改革举措之间在系统性、全局性和关联性上还存在进步空间。为此，理论及实务界应当以监察法治原理为理论指导，有序推进我国监察法学理论研究和监察体制改革发展。监察法治原理的核心价值，乃是通过宪法法律来调整整个国家监察活动，其可具体拆解为四项子原则。
（一）合法性原则
合法性原则也即形式上的监察法治，或称狭义上的依法监察。监察法治所蕴含的监察合法化逻辑，本质上就是要求一切监察活动都符合法律，由此在最低程度上使其获得形式正当性。合法性原则作为监察法治的基本要求和最低标准，是一切监察有关制度及活动必须符合的前提。1.在法律适用层面，合法性原则为监察活动提出了以下要求：一是法律优越，由此确认法律与监察活动的上下位关系，保证立法权相对于监察权的优越地位，其基本含义是不抵触；二是法律保留，即某些法律事项必须由法律规定，监察机关不得僭越，或者非经授权不得补充或创制；三是依法规（一般性规范）监察，这要求减损权利或预设义务的具体监察行为，须以法律或监察法规之行为规范为依据，组织规范推导的授权不足为据。2.在具体工作层面，合法性原则还为监察活动进一步提出主体合法、内容合法、程序合法和方式合法等要求，即国家监察活动之行为主体、作出内容、活动程序和活动方式等都必须符合有关法律法规之规定。
（二）民主正当性原则
民主正当性原则乃是合法性原则的一种更高层次的表现形式，符合法律的监察于此意义上得到了政治意义上的合法化，其根源则是多数民主制（MajoritarianDemocracy）所赋予的正当性。民主正当性原则作为监察法治的基本方略和一般标准，体现在监察改革方案的讨论与形成、监察有关制度及立法的制定与通过、各级监察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级监察机关的组织运作与日常活动等各个方面。民主正当性原则之缺陷，在于容易牺牲少数群体的利益，其正当性之补强一方面需要结合共识型决策模式的优势[7]（P48），另一方面更重要的是必须秉持以人权保障原则作为监察法治的价值取向和最高标准。
（三）功能优化原则
功能优化原则是提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求，既为监察法学之缘起提供了实质意义上的理论依据，同时也是监察法学之延续及发展的重要目标，因此是监察法治的直接目标和较高标准。此原则之由来，乃是一个延续几百年的疑问——“三权分立”是完美无缺的分权范式吗？在阿克曼教授看来，“没有哪个领域的学术探索被单独一个思想家所主宰”[8]（P136），换言之，权力分立固然是一个好主意，但没有理由认为这些经典作品的作者已经将分权制设计得尽善尽美。在此基础上，他结合中国香港特别行政区和新加坡的经验指出：“一个分立的廉政的分支的确可以在工作中取得巨大的成功，只要其能够恰当地分立出来。这种廉政分支并非传统的三权中的任何一权，我们不能仅仅因为这一事实而否定其在现代权力分立中的地位。”[8]（P86）在国家权力配置上，德国战后发展出的功能适当原则，不仅关注传统形式主义分权学说的个人自由保障，同时重视国家权力行使的正确性，即讲求通过国家权力的最优化配置以取得国家权力配置方案之正当性需要[9]（P143-154）。这种功能主义的权力配置原理，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，由此一方面“实质性填充民主集中制的内涵”[10]（P301-303），另一方面也实质性解释了我国监察机关之独立宪法地位。进一步而论，功能优化原则不仅表现在国家宪制结构层面，也同样适用于监察法律实施层面，包括以功能优化原则为指导进行立法修法、监察执法和司法适用等。
（四）人权保障原则
人权保障原则是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势，是监察法治的价值取向和最高标准。2004年，第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次将人权概念引入宪法，明确规定国家尊重和保障人权。尊重和保障人权是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求，是社会主义政治文明的重要标志。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现，这正是法治的价值所在。监察法治的根本要求，就在于在宪制框架下保障公民权利与自由的实现。一方面，就一般公众而言，廉政建设和反腐败执法工作的更深层次追求，乃是通过确保公职人员廉洁和公权力合理行使，从而促进社会长治久安，保障经济持续发展，实现发展成果由人民共享，故而，国家监察之存在本身即在于保障人权；另一方面，就违纪、违法或者职务犯罪的监察对象而言，监察制度及监察活动并非一味剥夺他们的权利，而是在惩治腐败与保障人权二者之间各执一端，于监察法治天平之下作出多方考量并最终维系价值平衡。
四、我国监察法学研究的主要对象
法学的研究对象主要是法律现实[11]（P143）。我国监察法学研究的主要对象即监察有关的法律现象、这些法律现象之间的关系以及它们与其他社会现象之间的关系。
（一）监察基础理论
所谓监察基础理论，是区别于监察理论基础的另一个概念，二者休戚相关，其关系大致可归纳为：前者通常围绕后者而建立，同时后者指导前者之研究，并作为前者正确与否之标准。监察基础理论，是相对于监察法律制度和监察实践应用而言的，是关于监察制度、监察活动有关一系列重要问题的理论概括。监察基础理论的研究范围至少包括：1.监察制度史的研究；2.关于我国监察制度法律渊源的研究；3.关于监察制度本质属性和特征的研究；4.关于监察制度在国家政治制度和法律体系中的地位、作用的研究；5.关于监察活动一般规律的研究；6.监察制度比较研究；7.监察法学与宪法学、党规学、行政法学、刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科的关系的研究，以及监察法学与政治学、经济学和管理学等其他学科的关系的研究等。
（二）监察法律制度
所谓监察法律制度研究，所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规所确立的一系列法律制度。此种法律制度与前述作为监察基础理论而存在的所谓监察制度之间既有联系又有差异，乃是实然与应然、实践与理论的区分关系。监察法律制度的研究范围至少包括五个方面。
1.监察组织及其内外关系。宏观层面而言，这是指监察机关在我国宪制结构下的定位问题，包括监察机关本身之设置以及监察机关与其他国家机关之间的组织关系。中观层面而言，这是指监察机关之层级设置以及不同监察机关之间的组织关系，其中后者包括两类：一是上下级监察机关之间的纵向组织关系；二是同级监察机关之间的横向组织关系。微观层面而言，所指有三：一是同一监察机关内部之架构设置以及不同内设机构、直属机构、派驻机构和派出专员之间的关系；二是监察官制度，包括监察官的职级设置、权利义务和职业伦理等；三是监察人员与其所属监察机关之间的关系。
2.监察职权及其范围。宏观层面而言，这指的是监察权的职权范围以及监察权与其他国家权力之间的权限边界；中观层面而言，这指的是监察权本身的属性、内容及特征；微观层面而言，这指的是监督权、调查权和处置权等各自的属性、内容及特征。
3.监察措施及其程序。这至少包括以下3个方面：不同监察措施各自的属性、内容及特征；不同监察措施的正当法律程序及其规制体系[12]（P5-13），这至少涉及监督程序、问题线索管理和处置程序、立案程序、调查程序以及处置程序等；不同监察措施的异议机制和救济程序等。
4.监察法律制度与其他法律制度的衔接。这主要是指监察法律制度与刑事法律制度、行政法律制度等各项法律制度之间如何衔接的问题。
5.监察法律责任。法律责任制度是我国监察法律制度的重要内容之一。从规范文本来看，我国《监察法》第八章根据主体差异规定了四类法律责任：一是有关单位（被监察单位）的法律责任；二是有关人员的法律责任；三是监察对象的法律责任；四是监察机关及其工作人员的法律责任。
（三）监察实践应用
所谓监察实践应用，是指对各项监察业务有关理论与实践的研究以及对监察管理学的研究。此方面的研究需注意以下两点：1.在法律适用层面，如何在遵循法律法规有关规定的前提下因地制宜、因时制宜。这里一个重要表现就是：面对不同监察领域和监察对象之间的较大差异，如何秉持权力行使的科学性和谦抑性。2.在日常运作和管理层面，一方面，在监察管理的过程中需要有效运用现代管理科学有关理论，提升监察实效，实现由经验型监察管理到科学化监察管理的重要转变；另一方面，还要注意强化自我监督和外部监督，避免“灯下黑”。
五、我国监察法学研究的基本范畴
学科范畴是学科建立的基础。“任何一门科学，从理论形态上说，都是由范畴建构起来的理论大厦。”[13]（P1）当前，学界对监察法学基本范畴的研究相当薄弱，还没有形成对哪些范畴应当归于监察法学基本范畴的统一认识。本文认为，下述四对范畴可以作为监察法学的基本范畴。
（一）监察法与监察法治
监察法与监察法治，是监察法学基本范畴体系的逻辑起点。它们不仅涉及监察法学理论体系的构成，也直接关乎监察法学理论与实践的有机统一。我们甚至可以认为，监察法与监察法治是监察法学研究过程中最基本的一对关系。如此定位，与监察法治原理作为监察法学理论建构之指导、理论体系之基石、价值评判之尺度的地位是一致的。离开监察法与监察法治的监察法学研究，必然成为无源之水、无本之木。因此，监察法与监察法治可以作为监察法学理论研究的第一对基本范畴。其中，所谓监察法，除了已经通过施行的《监察法》和正在研究制定的《政务处分法》《监察官法》外，还包括其他监察法律、配套法规、监察解释以及司法解释中与监察有关的内容等。关于监察法治，此处不再赘述。
（二）监察权（力）与监察权利
监察权（力）与监察权利是监察法学基本范畴体系的核心内容。权利与权力之间的关系以及何者为本位的问题是法学研究中的一个重要命题。有学者指出：“权利和权力是法律上的一对基本范畴，它们具有相互依存和相互制约的密切关系。”[14]（P1）人民主权学说的一个著名论断即在于“主权在民”。这个现代法治的基本逻辑，描绘出国家权力与公民权利之关系，乃是“国家权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利”[15]（P16-17）。此种关系适用于监察法学领域，可推得：监察权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利。这与我国宪法规定的主权逻辑和治理逻辑是一致的，即各级人大是人民行使权力之机关，监察机关由权力机关产生，对其负责、受其监督。
当前，我国监察法学对于监察权的研究已经颇成气候，但是对于监察权利尚处在零星的呼吁阶段。笔者以为，监察权利应当与监察权一起被列为监察法学的基本范畴，乃至作为监察法学基本范畴体系之核心内容，其主体主要是监察人员和监察对象两类，前者权利之范围至少包括监察人员履行工作职责之安全保障、隐私权以及可能被追究法律责任时应有的救济权；后者权利之范围主要包括监察对象的生命健康权、陈述申辩权、辩护权和救济权等。
（三）监察主体与监察对象
监察主体与监察对象是监察法学研究中最重要的两个主体，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。监察主体是监察权的行使主体，也是监察活动的实施主体；监察对象是监察权的监督对象，也是监察活动的相对人。在监察法律关系之中，监察主体和监察对象二者无疑是不可或缺的。
根据《监察法》规定，监察主体主要有两种类型：一类是国家监察委员会、地方各级监察委员会等独立一级监察机关；另一类是独立一级监察机关的派驻机构和派出专员。二者之区分，关键有二：一是明确对象范围、主体地位、授权性质和前提条件；二是厘清独立一级监察机关与其派驻机构（派出专员）在诸多方面的差异[16]（P65-75）。此外，监察主体的相关问题还包括主体资格和责任承担、职责权限和超越职权等。关于监察对象，《监察法》仅在第3条提出“行使公权力的公职人员”之概念，同时在第15条列举6类公职人员，并将“有关人员”纳入之。目前来看，关于监察对象的识别标准，人大代表作为监察对象之特殊性，国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中的（从事）管理（的）人员作为监察对象之特殊性，“有关人员”纳入监察对象是否合理、如何区别对待等，都值得进一步探讨。
（四）监察行为与监察责任
监察行为与监察责任是监察法学研究中的关键衔接点，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和核心机制。目前，我国监察法学研究尚无“监察行为”之概念，而此概念之提出，或可解决目前监察法学研究中的许多难点。参考行政法学理论和行政法律体系，通常将行政行为与行政权区分开来进行研究。行政行为作为行政法的核心概念，几乎贯穿整个行政法学理论及法律体系。这对监察法学研究亦有借鉴意义。关于监察措施可以细分为哪些种类，各类措施之属性、内容与特征，监察机关是否有权作出诸如制定监察法规、监察解释和内部规范性文件等抽象性行为，监察机关及其工作人员就其调查措施和处置措施是否以及如何承担法律责任等问题，皆可结合监察行为之概念作出解释。进一步而论，监察行为具备何种性质和效力？它们与行政行为之间有哪些异同？《监察法》关于救济途径的规定与行政行为有关规定为何如此迥异，其是否合理？调查行为和处置行为都具有哪些特性？监察处理决定与监察建议之间又有何种不同？国家监察委员会能否制定面向不特定多数人的具有相对普遍效力的监察法规？各级监察机关能否制定内部规范性文件？这些规范性文件分别是何种性质和效力？这些问题也都有待结合监察行为之概念来回答。
>> 论司法审查对抽象行政行为的监督 论行政执法行为的检察监督 行政行为的制度之辩 论行政行为的效力内容 论司法监督在抽象行政行为中的引入 抽象行政行为行政诉讼制度的思考 抽象行政行为监督现状和问题的探析 浅议瑕疵行政行为的监督及补救 略论对抽象行政行为的监督问题 抽象行政行为 非强制行政行为制度化探讨 程序性行政行为及其司法救济 论行政行为的综合意志性 论行业组织内部行政行为可诉性 论柔性行政行为的司法控制 论程序违法之行政行为效力 论抽象行政行为的可诉性 论行政行为违法性连带的司法审查 论行政行为选择的伦理评价 论公共管理中的行政行为 常见问题解答 当前所在位置：l以及《2013年全国法院执行案件情况》，，最后访问日期：2014年10月22日。
（2）根据2009年修正的《俄罗斯联邦检察院组织法》的规定，其执法监督的对象范围广泛，其中就包括俄罗斯联邦领域内联邦各部、公务部门与其他联邦执行权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力执行机关、地方自治机关等及其公职人员;监督的活动不仅包括上述主体遵守联邦宪法与执行法律的状况，还包括上述机关颁布适用的法令合法性的情况。其检察官在履行职责时享有的权限也很明确，包括（1）出示工作证件，可以无阻碍地进入上述机关的办公场所与所属区域，获取上述机关的文件与资料，对与检察院获悉的违法事实信息相关的法律执行情况进行检查;（2）可以要求上述机关领导或其他公职人员提供必要文件、材料、统计报表与其他资料;（3）可以指派专业人员查明存在的问题;（4）根据检察院所获资料与举报材料，可以对上述机关下属或监察机构的稽核活动进行检查;（5）可以传唤公职人员与公民对违法事由予以说明。参见《俄罗斯联邦检察院组织法》，赵路，译.中国刑事法杂志，2010年第5期，第116页。
参考文献：
[1]吴婷婷.我国行政检察监督的制度构想[EB/OL].（2014-03-10）[2014-10-22].
关键词土地督察机构；问卷调查；独立性；改革设想
中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012
改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。
在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。
原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。
1理论支撑与研究方法
本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。
叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口・资源与环境2014年第3期1.1理论基础
1.1.1土地督察权的理论内涵――行政内监督
我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察权的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的进行合法性和有效性的监督，防止他们[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。
1.1.2理论依据――行政三分制
土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。
党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。
1.2实践支撑：审计监督
1.2.1审计监督改革历程
审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。
1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路
审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。
土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。
1.3研究方法：问卷调查法
为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。
2土地督察机构改革方案设计
土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。
2.1方案一：直接隶属于国务院
方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。
方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机构，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。
监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。
2.4方案四：成立全国综合督察委员会
方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。
3基于问卷调查的改革方案比较研究
为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。
3.2改革方案可行性比较分析
问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表
高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部门可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。
3.3改革方案时序安排
从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。
4总结与讨论
