本文主要介绍“新政治宏观经济学”的发展阶段和理论观点。
一、政治—经济模型的特征
政治—经济模型把政府看作是政治和经济体制的内生部分，这与一般的传统分析不一样。例如在早期泰（Theil）的分析中，政策制定者被看作是“善心的社会计划者”，他只关心社会福利最大化，拟想三个步骤：第一，政策制定者详细制订经济政策的目标（如低通胀、低失业率）；第二，给出社会福利函数，政策制定者试图将其最大化。他将选择一系列政策工具（财政、货币政策）来实现理想目标。最后，善心的社会计划者必须运用经济模型以便政策工具能被设定最佳值。这种对分析经济政策的规范的研究，考虑的是政策制定者应该如何行动，在最优控制论内容中经济学家试图提出一系列最优政策以达到最大产出。因此，一般的经济政策的规范分析把政府看作是经济中外生的。它唯一关注的是指导经济沿着最大产出方向前进，经济政策分析降格为一种技术训练，即在约束条件下的目标最大化。
在政治—经济模型中，新政治宏观经济学家把政府看作是站在政治和经济力量相互作用的中心。一旦政府被看作是内生的，规范分析的福利最大化思路就不再合逻辑了。在职的政治家要对经济政策的选择和实施负责，他的行为明显地受政治制度的约束，分析宏观经济现象和政策的政治—经济思路强调激励，对政治家的激励影响他们的政策选择。
阿莱西纳强调有两个一般政治因素在政治宏观经济学中总是起关键作用。第一个因素是在位的政策制定者的动机，他力图保持权力，这又促成机会主义行为。第二，社会是两极分化的，这就不可避免地会导致某种程度的冲突。结果是意识形态的考虑将表现为某种形式的政党政治行为。不同的党派力图采取能最大化他们代表的选民利益的政策。给定机会主义和意识形态的动机，政治家要不断地面对诱惑，去违反一个善心的社会计划者选择的最佳政策。政治家是受意识形态和再选举因素之间平衡驱使的。选民根据政治家实现意愿的经济目标成功的程度来评价他们。在选举前期经济的状况是关键性的，政治家显然意识到，为了政府的连任，宁愿有一个向上的而不是衰退的经济，特别是在选举酝酿期。所以经济状况影响选举结果，而为获得选举胜利的动机直接影响宏观经济政策的选择和应用。如果在位的政治家象一个独裁者长期占有职位，他们就可能经常放弃为了使其再选举期望最大化的努力，也可能常用随意的政策。政治家也受党派因素的驱使，但是不能实行带有意识形态的政纲，除非政党首先赢得和保持权利。
在过去25年左右，经济学家们设计了一系列政治—经济模型，试图将这些因素考虑进来，在经济学家们对总量不稳定性的潜在原因的研究中，经济和政治制度相互依赖现在已是一个构建得较好的领域，特别是在理解意识形态和选举竞争如何影响失业、通胀、经济增长和财政货币政策的应用的结果方面，取得了重大的进展。
二、几种政治—经济模型
将影响宏观经济政策制定者的政治因素考虑进来的理论文献，70年代中期以来分两个阶段发展，有4种思路的概括。
1.传统机会主义模型。在第一阶段，70年代中晚期，诺德豪斯建立了一个机会主义模型“政治商业循环”，在诺德豪斯模型中，自利的有谋取职位动机的政治家，不考虑对党的忠诚，应用财政货币政策是为了政治利益而操纵经济。诺德豪斯模型的中心，是由于适应性预期而增大的菲利普斯曲线，在长期比在短期的有利选择性更小。在选举之前，降低失业和增加在位者的支持率的扩张性政策会被实行。选举获胜后，紧缩性政策会被采用以降低选举前繁荣的通胀后果。在这一整个过程中关键的是政治家短期任职和缺乏远见的选民之间的关系。在诺德豪斯模型中，从长期来看，令人不快的经济政策结果在短期对政治是好的。
2.传统政党模型。第二种思路是赫比斯的贡献，他强调意识形态的而不是职位动机的因素，根据赫比斯模型，左翼政党比右翼政党对失业更厌恶。正好相反，右翼政党比左翼政党更看重通胀问题，因此赫比斯模型描述了不同党派政府在政策选择上的系统差异，这可以用他们以等级为基础的政治选民的目标偏好来解释。例如通过减少失业“降低规模等级”获取大多数，而不是由于通货膨胀“提高等级”集团失去大多数。
作为对政党理论的“强”版本的修改，弗雷（Frey）和谢内德（Schneider）（1978）提出一个“弱”版本，他们认为在意识形态和机会主义因素之间会有所取舍，在政党理论的弱形式中，一个在职者意识形态的行为，使他们持有一个“受欢迎”的剩余或者领先于反对党。
当在职者有“受欢迎赤字”时，他们将不可避免采取机会主义行为，因为当政府对赢得下一轮选举缺乏信心时，采用机会主义政策的企图是最强的，机会主义行为将是在职者政治不安全的增函数，在弗雷和谢内德模型中，机会主义政策操纵应该会在某些选举之前观察到，而在其他时间则不会。
3.理性预期“革命”。在所谓理性预期革命时期，诺德豪斯机会主义模型和赫比斯党派模型都被逐渐削弱，理性预期革命标志着70年代中后期宏观经济学的发展。在以理性预期为基础的市场结清模型的新种类中，假定经济人（选民）是有远见的，这使得机会主义的或意识形态的政策制定者更难操纵实际经济活动。没有可行的菲利普斯曲线供政策制定者利用。此后，阿莱西纳认为由于理性预期批评的毁灭性后果，在诺德豪斯和赫比斯之后“关于政治商业循环的理论没有取得实质性进展。”
在一个相对被忽视的时期之后，第二阶段政治—经济模型在80年代中期出现，正是这一研究在后期迅速扩张，它与理性预期假说相结合，阿莱西纳把它称作“新政治经济学”。由于新古典理论家的影响，这些第二代“新政治经济模型”采用了理性的选民和经济人，将理性预期假说结合到这些模型中的冲突降低了，但不是消除了经济政策对总产出和就业的影响。而且，选民理性化的假设排除了选民被系统性地愚弄的可能性。
4.理性机会主义模型。在理性机会主义政治商业循环模型中，投票者和经济人是理性的，但是由于政府的某种特征存在不完全信息，因此投票人不能确定在位者的能力，关于他们在财政过程中减少浪费的能力，还有他们在启动经济增长而不导致通胀率上升方面的技巧。在政策制定者和投票人之间的信息不对称给在位者提供了一个机会去创造“诺德豪斯式”经济循环，正如库克曼和梅尔泽所说：公众关于政府行为和经济状况只有不完全的信息，社会最佳经济决策与支持最大化选择可能偏离……，当政策制定者是一个力图获得选举者的最大支持的政治家时，审慎会导致社会的次优结果，这种与最佳状态的偏离是“民主的代价”。然而，在理性机会主义模型中，这些政治诱致的循环并不那么严重，而且比诺德豪斯模型预期的持续时间要短。
5.理性党派模型。在“理性预期革命”之后，理论家对政策制定者通过总量管理政策影响实际经济活动的能力产生了怀疑，阿莱西纳证明，总量不稳定性的党派理论在结合理性预期假说的模型中仍然适用。阿莱西纳发展的选举理论的框架受到博弈论思路的严重影响，然而阿莱西纳不是采用新古典市场结清假定，他应用的是费希尔（Fischer）介绍的名义工资合约框架，费希尔的重要贡献是证明，新古典政策无效性主要是由于工资和物价的适应性而不是理性预期假定。当名义工资合约在选举之前的间隙签订时，如果需求管理政策显示出政策偏向，就会产生选举后通货膨胀突然袭击的潜力。
阿莱西纳检验了有着不同的宏观经济政策偏好的两个政党之间的相互作用。第二代党派模型中有如下假定：
（1）经济被描述为一个预期扩大的菲利普斯曲线。
（2）通货膨胀的预期是非理性的。
（3）政策制定者可以通过利用财政货币政策的总量需求管理直接控制通货膨胀。
（4）政治家是有意识形态倾向的，而且服从党派利益，与右翼政党相比，左派政党相对更考虑增长和失业，而相对不重视通胀。
（5）选民意识到党派差异，并投票给那个能够提供与他们偏好一致结果的党。
在这个框架下，阿莱西纳假定，个人人签订一个无条件的名义工资合约，目标是保持实际工资与（失业）自然增长率一致。然而，个人人设定名义工资增长率等于他们对通胀的理性预期。假如选举结果是事前不确定的，个人人不知道哪种总需求政策将在选举后被实行。这就创造了一个环境，未预期到的通胀的变化带来产出和失业与它们的自然率的偏差。
给定这些因素，理性政党理论有如下可检验的含义：
（1）模型预计，在右翼政党获得选举后，会有暂时的衰退和失业的增加（与诺德豪斯模型相似）。
（2）理性党派理论指出，在左派政党获得选举后会有一个产出和就业的扩张，伴随通胀的加速（与诺德豪斯模型相反）。
（3）在上述两种情况下，实际效果是临时的，随着通胀预期的调整，在现任的后一半任期中，产出和就业的增长会回到它们的自然率，但在左派政府情况下通胀要比选举时高。
（4）两个政党之间意识形态信念越强，选举结果就越具有不确定性，随着政策体制的变化，对产出和就业的妨害就越大。
（5）不象第一代政党派模型，理性党派理论指出政治波动对失业和增长的干扰将是暂时的，在现任者的后一半任期，实际变量会回到它们的自然率。
在过去十年，大量文献探讨了经验证据，关于宏观非稳定性政治—经济模型，在经合组织工业国家，阿尔特（Alt）和阿莱西纳得出结论，这些调查对两类结论提供了支持：第一，以理性选择的计划和理性预期为基础的政治循环的新理论，与他们的前辈相比更成功。第二，党派模型比机会主义模型更为有效，如对政治导致GNP增长，失业和通胀的宏观经济波动的解释。
三、新政治宏观经济学对宏观经济问题的讨论
70年代中期以来，许多经合组织国家累积了大量公债，这种债务占国民生产总值比重的上升在和平时期的同类经济中是空前的，也是与“税收平滑”理论提出的最优财政政策的新古典思路很难相符的。希腊、意大利、爱尔兰累积公债比率在1990年超过95％，其他如法国等不到50％。
为解释这些国家的经验与这些债务比率上升的时间之间的变动，阿莱西纳和帕罗蒂（Perotti）指出：一个政治制度因素的协议是关键，在解释这样的差异时，他们认为两个最重要的因素是：
（1）围绕预算过程的各种规则和条例。
（2）政府的结构，如选举人是系统倾向于大联盟，还是单一党的政府。
面对大的经济危机，较弱的联盟政府容易推迟必要的财政调节。一个社会计划者对经济危机会迅速作出反应，而在党派和机会主义政治的现实世界，摩擦战会延迟必要的财政调整。
阿莱西纳和帕罗蒂的研究也证明，财政调节的性质（构成）与它的成功是直接相关的。有两种调节方式，第一种财政调节靠削减支出、转移支付和公共部门工资与就业；第二种调节主要依靠广泛地增税和减少公共投资。阿莱西纳和帕罗蒂发现第一种调节使得预算更持续一致，第二种调节则更加扩张，而且迅速被预算的更加恶化颠倒过来，还有相反的经济后果。
增长的政治经济学研究也找到了说明政治不稳定降低增长的强有力证据，主要是由于不确定性的增加对投资有负作用，阿莱西纳和帕罗蒂的结论是：一个良好的和稳定的政治—经济环境是经济增长的必备条件。而且，他们还指出，财富和收入不均的程度越大，增长率可能越低，在高度不均的国家，有重新分配的强烈需求，而且这样的冲突一般会导致妨碍增长政策的采用。这有助于解释拉美实行民粹主义政策的压力，也说明了为什么分配冲突在韩国和日本战后增长奇迹中有严重的负作用。
对民主市场一个重要的批评是：投票人在大多数情况下是不一致的，对每个选民来讲，获得更多信息的收益可能代价过高，不完全信息不可避免，政治家就会在选举之前热衷于机会主义财政行为，阿莱西纳认为，某种程度上是这种情况，但他并不过分强调这一点，因为：（1）如果这是赤字预算的主要解释，它应该适用于每种民主，在经合组织国家，财政政策就看不到如此大的差异。（2）与有效政策的大的偏差如巨额赤字，在选举年会很容易观察到，如果单个选民没注意到，媒体肯定会观察到。没有证据说明大量赤字会有利于一个现任者的连任。阿莱西纳认为利益冲突比不对称信息要重要得多。
阿莱西纳认为，竞选意味着动态不一致，如果选民是理性和有远见的，政党不能只关心获胜，而也要考虑一旦获选后实行的政策，这种情况下会出现动态不一致，政党有动机集中的讲演增加其竞选机会，然而如果获选政党没有履行其选举演讲，有一种激励使它采取它最偏好的政策而不是在演说中宣布的政策，如果投票者是理性的，他们会考虑这种激励。因此，一般地说，在一次性选举博弈中唯一的时间一致均衡是不可能收敛的，两党采取它最偏好的政策，选民会理性地预期到这一结果，党派讲演的完全兑现只能来自一种限制性情形：党派和选民之间的相互关系是无限地重复博弈，完全或者部分的政策收敛可能是政策竞争的结果。事实上，如果候选人有凹形的目标函数，福利最大化政策规则就意味着党派政策的完全收敛。
阿莱西纳和诺瑞尔•罗比尼（NourielRonbini）在“经合组织经济中的政治循环”一文中（1992）研究了经济增长、失业和通胀的动态变化是否受选举和政府更迭的时机的影响。样本包括过去三十年里18个经合组织国家，检验了几个政治模型的含义，有“机会主义”和“党派”的模型，也比较了“理性”模型与传统研究，结论如下：（1）诺德豪斯1975年构造的关于产出和失业的“政治商业循环”假说总体上与数据不符。（2）选举之后通胀立即提高，可能是选举前扩张的货币和财政政策的结果。（3）有证据证明，在产出和就业有暂时的政党差异，在通胀率上有长期的党派差异。（4）事实上在产出增长和失业上没有永久的党派差异。
四、理性党派理论的政策含义
理性党派理论的基本思想是：如果工资调整较缓慢，通胀率的变化是和政府创造的实际经济活动与其自然率的临时偏离这一变化相联系的，在一个右翼政府的初期，产出增长是低于其自然水平的，失业率是高于自然水平的。左翼政府则正好相反。在预期价格和工资调整之后，产出和就业回到它们的自然水平，经济景气应该是独立于执政党派的。然而在整个左翼政府时期，通胀率可能保持较高水平，这意味着理性党派理论与经验证据是一致的，特别是一些两党制政体的国家或者可以明确区分为左派运动的国家，反之亦然。在经常出现政府的大联盟政府国家，理性党派理论是不太适用的，事实上趋向于失败。
阿莱西纳认为，党派理性模型是“实证”的，而不是“规范”的，因此它没有任何直接的政策含义。然而模型能够被用于规范的指导。首先，模型提出中央银行独立性，使货币政策与政党影响隔离，可以降低货币和实际变化性的程度。其次，关于政策制度，模型指出，比例上的选举体制导致妥协和政策温和，这减轻党派波动和极化主义，但可能导致政策制定的停顿，特别是关于财政问题。多数派制度使得两党制有着对立的特征，更多的政策两极化而没有政策停顿，两党制的极端情况不可能是最优的，尽管欧洲的超级联合政府是一个特别重要的问题。
理性党派理论的主要不足之处在于：工资形成机制被假定为外生的而不是来自于最佳个人行为。最近关于政治和宏观经济相互作用的最重要的启示和政治含义，首先就是政策是如何决定的，这关系到结果。其次，当考虑“最佳制度建设”时，不能忽视利益冲突。最后，以“社会计划者”为基础的模型不能完全解释经验证据，对于政策展望可能误导和毫无用处。
总之，最近的政治—经济研究抛弃了“善心的社会计划者”假说。在民主国家现实中，政策制定是由选举出来的政治家决定的，不可避免要受党派的和机会主义激励的影响。因此，分析政策选择的规范思路不能很好地解释为什么与最佳政策规则的巨大偏离会发生，政治对宏观经济的影响是一种现实，将制度约束、分配冲突、机会主义和意识形态动机考虑进来，政治—经济模型能更好地解释重要的宏观经济现象的变化，如总量不稳定、通胀、失业、公债和经济增长，正如政治学家不能忽视经济力量，来自于新政治宏观经济学研究的启示就是对经济政策的实证模型感兴趣的经济学家不能也不应该忽视政治舞台。
【参考文献】
①Alesina,A."Credibilityandpolicyconvergenceinatwo-partysystemwithrationalvoters."AmericanEconomicReview,1988,Vol.78,pp796-806.
②Alesina,A.andR.Perotti,"Thepoliticaleconomyofgrowth:acriticalsurveyoftheliterature,"WorldBankEconomicReview,1994,Vol.8,
【编者按】351-371.
③Alesina,A.andR.Perotti,"Fiscaldisciplineandthebudgetprocess,"AmericanEconomicReview,1996,Vol.86,pp401-407.
摘要]财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。2005年我国实现了从积极财政政策向稳健财政政策的转变。本文就两种财政政策的实施背景、作用进行分析，并对今后财政政策的取向及应对措施进行了展望。
[关键词]财政政策；中国
财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。
一个国家在一定经济发展阶段实施何种财政政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。宏观经济运行千姿百态，但概括起来讲，也就是三种类型。一种类型是社会总供给大于社会总需求，即“通货紧缩”，表现为物价总水平下降。应对通货紧缩局面，应该采取扩张性财政政策和扩张性货币政策。第二种类型是社会总供给小于社会总需求，即“通货膨胀”，表现为物价上涨。这种情况下，应该采取紧缩的财政政策和紧缩的货币政策。第三种类型就是社会总供给和社会总需求基本平衡，但在结构上有矛盾，冷热并存，发展不均衡。此时应采取稳健财政政策，即在总量上不做太大的动作，但在结构上有保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。
我国自1998年以来实施的积极财政政策，其实质就是一种扩张性财政政策。2005年根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，我国实施了稳健的财政政策，现就两种财政政策的实施背景、作用综述如下。
一、积极财政政策
1、实施背景
20世纪90年代中后期，亚洲金融危机的爆发直接导致了国际市场需求萎缩，进而演变为全球经济衰退．造成世界经济普遍性的生产过剩和通货紧缩。作为亚洲国家最大贸易伙伴，亚洲金融危机无疑对我国经济运行产生重大冲击。从当时国内经济情况看，物价水平持续下跌，经济增长速度回落，国内投资和消费需求出现不足，居民收入增长放慢、失业压力增大；同时，国际市场需求低迷导致了我国出口不振．大大降低了出口对经济增长的推动作用，这些都充分说明我国经济进入了通货紧缩和经济衰退的发展阶段。面对这种从未出现过的极其复杂的经济形势，党中央、国务院审时度势，及时果断地做出了实施以增发国债、扩大内需、加大基础设施投资力度、刺激消费、扩大出口为主要内容的积极的财政政策，主要措施包括：一是发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。二是调整税收政策，刺激需求增长。三是调整收入分配政策，改善居民消费心理预期。四是规范收费制度，减轻社会负担，推动扩大消费。五是支持国民经济战略性调整，促进国有企业改革和产业结构优化。
2、积极作用
积极的财政政策实施近七年的时间里．在促进经济增长、调节供求关系和克服通货滞胀方面取得了明显的成效。
（1）促进经济平稳发展。大规模的国债投资不仅有效遏制了经济增速下滑的局面，而且抑制了通货紧缩。1998－2004年间，国债建设资金年均拉动经济增长为1．5个百分点－2个百分点，GDP年均增长8.56％，物价水平总体稳定。
（2）优化经济结构。积极财政政策着眼于短期需求管理和长期供给管理有机的结合，在加强基础设施的同时，通过国债资金的直接投入、税收政策等措施，发展高新技术产业，改造传统产业，支持一些符合产业结构发展方向的重点行业和重点企业的技术改造，推动了经济结构调整和产业结构升级。
（3）增加就业。七年来，国债资金支持的一大批新项目及其配套项目的建设共增加就业岗位700万－1000万个，对拉动相关产业发展起到了很好的刺激作用。
（4）促进区域经济均衡发展。通过对中西部地区进行倾斜性财政资金安排，进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草工程、六小工程等基础设施建设和生态建设，改善了这些地区的投资经营环境，加快了中西部地区的发展步伐，使东西部地区经济社会发展不平衡格局得到一定程度的改善。
总之，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本上是恰当的，它对中国经济社会相对平衡发展起到了不可低估的作用。
3、负面效应
但积极财政政策毕竟是宏观“反周期”操作，是适用于经济低迷阶段的一种政策。从2002年下半年起，我国经济开始逐步走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。2003年国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点，GDP增长速度跃为9％以上。此时积极财政政策的实施带来一定的负面效应，出现了一些值得注意的问题，主要是部分行业和地区盲目投资和低水平重复建设的倾向有所加剧，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约越来越明显，并带来煤、电、油、运和原材料的供应紧张局面。
二、稳健财政政策
1、实施背景
2003年下半年以来，中国经济开始走出通货紧缩的阴影，经济增长进入新一轮周期的上升阶段。一是经济增长接近潜在水平。2003年GDP增长9.3％，2004年增长9.5％，部分行业瓶颈约束或资源约束的出现，表明GDP增幅已接近潜在产出水平。二是物价趋于上升。2003年居民消费价格和商品零售价格指数分别上涨1.2％和0.1％，2004年则分别上涨3.9％和2.8％。三是失业率升势趋缓。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4.3％；2004年城镇新增就业人员980万人，城镇登记失业率为4.2％，比上年下降0.1％个百分点。四是出现局部投资过热。2003年，固定资产投资增长速度比消费品零售额增长速度高了17.6％个百分点。当年投资率上升到42.3％，比2002年增加了3.1个百分点，接近于1993年经济严重过热时的水平(当时投资率为43．5%)。为此，国家采取一系列措施，包括货币手段(如提高存款准备金率和提高利率等)和行政手段等，以逐步控制经济局部过热的迹象。虽然2004年5～6月在宏观调控影响下，固定资产投资增长速度明显下降，但在2004年7～10月，固定资产投资增长又出现明显的反弹迹象，增长率分别为31.4％、26.3％、27.9％、26.4％。在国民经济已发生经济周期阶段转换和出现局部过热的形势下，如果继续实行积极的财政政策，将不利于控制固定资产投资的过快增长和减轻通货膨胀压力。
同时，经济运行中的深层次问题也凸现出来。一是经济增长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。目前中国石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别相当于世界人均水平的11％、4.5%、79%、42%、18%和7.3％，特别是2003年中国GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油为7.4％，原煤为31％，铁矿石为30％，钢铁为27％，氧化铝为25％，水泥为40％，说明促进经济增长方式转变已成为宏观调控的一项紧迫任务。二是国内经济和社会结构性矛盾也比较突出。投资占GDP的比重过高，消费需求对GDP增长率的贡献下降。此外，我国城乡居民收入差距仍在扩大。
近年来财政收入虽然大幅增长，但由于中国转型期财政支付改革成本不断增加，支持经济发展的任务十分繁重，以及加强宏观调控的需要，因而伴随积极财政政策而来的公共风险也在加大，财政赤字和债务规模增长很快。
由此可见，积极财政政策已完成其历史使命，财政政策的调整、转型势在必行。
2、可行性
稳健财政政策的实施有它的可行性。表现在：
（1）积极的财政政策实施带动了投资、信贷增长偏快，结构性的矛盾也越来越突出，由此引发的通货膨胀，势必影响到宏观经济的发展，如果继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，而且易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力，对此，继续实施积极的财政政策已不合时宜，应当适时转向。
（2）从规避风险的迫切性看，也需要加快调整现行的财政政策。积极的财政政策实施，主要是通过政府大量发行国债进行基础建设投资而实现的，一方面使得经济的增长过份依赖于国债的发行，另一方面，也使得国债的规模越来越大，到目前为止，仅长期建设国债累计额就达到了9100亿元之巨，而且中央财政债务依存度偏高，经济中积累了大量的或有负债，增加了财政运行的压力。
（3）积极的财政政策实施，使得我国经济已基本上走出通货紧缩期，进入新一轮的上升期，经济自主增长的能力明显增强，社会上已有大量的资金在涌动，人们的投资意识在逐渐增强，足以缓和由于政府减少投资而带来的对经济的波动。
3、目标
财政政策作为政府宏观调控的一项重要手段，其目标的确定必须服务服从于国民经济宏观的总体要求。稳健的财政政策要服从服务于改革发展大局和中央宏观调控大局，宏观上既要防止通货膨胀苗头的继续扩大，又要防止通货紧缩趋势的重新出现；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热的行业降温，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。因此，稳健的财政政策必将有助于防止经济大起大落，控制通货膨胀．保持经济平稳增长。
4、主要内容
稳健财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个字：控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。
（1）控制赤字，就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。
（2）推进改革，就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，按照既立足当前，又着眼长远的原则，在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定中央财政投资规模的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平和相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增长方式的要求。
（3）)调整结构，就是在对总量不做大的调整和压缩的基础上，进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，对与经济有关的、直接用于一般竞争性领域等的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农业、就业和社会保障、环境和筹”和调整经济结构的要求。
（4）增收节支，一方面，在总体不增税负或略减税负的基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的收上来，确保财政收入稳定增长。应收尽收本身就是宏观调控。另一方面，严格按预算控制支出特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大功夫，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要求。
总之，根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，中央确定了财政政策的取向，做出了实施稳健的财政政策以代替积极的财政政策，这是一种客观的、必然的、符合现实的科学选择。
三、展望
当前以及今后一段时期，是中国推动全面建设小康社会和构建和谐社会的重要阶段。“十一五”时期中国经济仍将处在高位运行态势。在这种情况下，不宜实施以扩张为主的积极财政政策。但经济结构性矛盾的解决，特别是加快农业、能源交通、教育科技、消费服务业、生态环境保护等领域的发展，还需要保持一定的财政政策力度，尤其是财政面临支持各项改革、支付改革成本的压力较大。因此，也不宜实施全面紧缩的财政政策。因而“十一五”时期特别是前期应继续实施稳健的财政政策。为了达到良好的效果，应用注意解决以下几个问题：
1、建立和完善农村社会保障制度、公共卫生体系、义务教育制度。
2、运用税收手段对企业科技创新、环保、循环经济等项目加大税收扶植力度；对资源浪费、环境污染、低层次重复建设等项目的企业进行重税。
3、放开针对限制民间资本进入的领域，积极鼓励民间资本进行高科技、环保、旅游等的投资。
4、及时推出物业税、加大地方政府的经济实用房的规模，切实控制房地产的投机，减轻居民的支出压力，稳定社会，提高其他领域的消费。
5、进一步推进农村税费改革和粮食流通体制改革，完善粮食直接补贴政策，稳定粮食最低收购政策、坚决控制农业生产资料价格的上涨，继续提高农民的收入水平。
6、转变城市居民就业观念、通过培训、发展第三产业、继续引导民资、吸引外资投资实业，努力降低失业人口率，创造和谐的社会生活环境。
参考文献
1、刘海涛，冯海燕.积极到稳健财政策的转型分析.中国林业企业，2005，72（5）：37－39
「关键词经济法、经济政策、政策分析
现代国家治理，主要仰赖政策与法律，由此使两者关系成为一个重要的法理问题。近些年来，刑法学、社会法学等部门法学者对于刑事政策、社会政策等相关政策投入了较多关注，经济法学者对经济政策更是重视有加。于是，在部门法学研究中，有必要思考可否和如何把政策分析用于部门法学研究的问题。
在经济法学领域，要进行政策分析，就必须先明确一系列问题。例如，经济政策与经济法是否具有共通性或同一性？哪些政策分析方法可用于经济法研究？可否提炼出经济法上的政策分析方法并有效应用？等等。这些问题的深入研究，不仅对于经济法学的发展很有价值，而且对于刑法、社会法等相关领域的研究及制度建设，也都甚有裨益。
一、政策的狭义界定
政策分析方法，核心是“政策”，如何界定“政策”，是各相关学科都要着力研究的问题。[1]基于政策主体的不同，首先可以把政策分为公共政策和私人政策，[2]私人政策是与政府的“施政之策”相对应的“对政之策”，限于篇幅和论旨，本文把政策定位于公共政策，[3]并往往限缩于更为狭义的经济政策。
从根本上说，公共政策作为政府的策略，是政府为实现公共职能和有效治理而采取的各种对策。为此，一些学者认为，公共政策就是政府在特定时期为实现一定的公共目的而采取的行动或制定的行为准则。它可以体现在政治、经济、社会、文化等各个领域，并由此可以分为经济政策、社会政策等多种类型，[4]是一系列谋略、措施、条例、法令的总称。基于这种理解，法律也可被囊括于广义的公共政策，但在法律的政策分析中，尤其应当研究公共政策与法律的互动，特别是前者对后者的影响。
在公共政策体系中，对经济法理论和制度的形成、发展影响最大的，当属经济政策和社会政策。事实上，两类政策之间的联系十分紧密，从而使经济法会体现出突出的经济性和一定的社会性。[5]当然，相比转而言，经济政策对现代经济法的理论和制度形成所起的作用更大，因而在探讨经济法上的政策分析方法时，一般需要更多地关注经济政策。
经济法作为现代法，具有与传统法治理念不同的现代性，与政策的联系更为密切。[6]其中，经济政策是经济立法的前提，经济法是经济政策的法律化，是对经济政策有效实施的法律保障。[7]这种认识是学界的基本共识，也是进一步对经济法作政策分析的基础。
二、政策分析及其具体维度
“政策分析”（Policyanalysis）一词，由美国经济学家林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）于1958年最先提出。[8]但对于什么是政策分析，始终有不同的理解，例如，奈格尔（StuartS.Nagel）和戴伊（ThomasDye）将“政策分析”等同于“政策科学”，这是一种最广义的理解。此外，奎德（EdwardS.Quade）和邓恩（WilliamN.Dunn）则认为，政策分析是运用一定的科学研究方法去解决社会问题的一个应用性的学科，这是相对狭义的理解；而巴顿（CarlV.Patton）等人则认为政策分析就是对备选方案进行评估和选择的研究过程，这是最狭义的理解。[9]
上述各种有代表性的观点，都有不同程度的可取之处。综合借鉴各种观点，可以认为，所谓政策分析，就是综合运用各相关学科的理论和方法，对政策制定、实施过程中存在的问题进行分析，以便及时发现和解决整个政策制定、实施过程中存在的各类问题。
政策分析的对象是“复杂性问题”，因此，需要借鉴各类相关学科的理论和方法，包括政治学、经济学、社会学乃至行为科学的理论和方法，以及哲学、数学、运筹学等学科的理论和方法。作为一种方法论，政策分析既要包括定量分析与定性分析，也要包括理性分析与超理性分析；[10]既可以是事前分析或事后分析，也可以是整合分析。此外，政策分析既关心事实，也关心价值。因此，它不仅是描述性的，而且是规范性的。
政策分析可以有多种不同的维度，如政治学维度、经济学维度、历史学维度、心理学维度、伦理学维度等。通常，学者们最为重视的是政治学维度和经济学维度，它们对于经济法研究也最为重要。
例如，在政治学上，较为重要的政策分析维度主要有：强调运用系统分析方法的“系统维度”；[11]主张从团体的竞争与协同的角度进行研究的“团体维度”；高度重视杰出人物对政策影响的“精英维度”；以政府能否接纳为评判标准的“政府维度”，等等。这些维度同样可以运用于相关经济法问题的探讨。
又如，在经济学上，进行政策分析的主要维度是福利经济学维度和制度经济学维度。[12]前者主要基于市场失灵问题的存在，强调政府有义务通过政策和法律的制定与实施，通过对政策与法律的成本-效益分析，来有效解决效率与公平的问题；后者强调政策也是一种广义上的制度，同样应当是经济学研究的重要对象，进而从公共选择理论、交易成本理论、制度变迁理论等角度进行政策分析。[13]事实上，这些维度在经济法研究上已经有了一定的应用。
上述各类具体维度，体现了政治学、经济学等不同学科在政策分析方面的视角差别，与经济法调整所欲解决的问题和相关制度的形成有内在关联，这是在经济法研究中提炼并适用政策分析方法的重要基础。
三、政策分析方法的适用基础及其类型
要探讨政策分析为什么可以成为经济法研究的一种重要方法，就必须研究其适用基础和具体类型。因为如果不具备适用基础，该方法就不能进行适用；如果不研究方法的具体类型，就无从知道哪些方法可用。
（一）政策分析方法的适用基础
从总体上看，政策分析方法之所以可以适用于相关的经济法研究，主要是因为政策与法律（特别是经济政策与经济法）有着极为密切的内在关联，存在着诸多的同一性、共通性，尤其表现为如下几个方面：
第一，在主体上的相通性。政策与法律的制定者虽然在严格意义上并非同一，但在制定主体和实施主体上却存在着相通性，有时甚至具有同一性。在议会地位式微、政府大量行使立法权的情况下，“政府造法”的现象和问题非常突出，使得政策与法律的制定与实施主体，往往都统一由政府来担当。在这种情况下，立法便成了“立法机构”的附属工作。[14]基于自身利益、扩大法定权力或强化政策效力等诸多考虑，政府极可能把自己制定的政策直接或间接地写进法律草案，从而对经济法的立法产生深刻影响。这不仅可以用公共选择理论等来说明，也可以通过各国的经济立法实践来证实。上述主体方面的相通性或同一性，必然会带来政策与法律的许多共通性，从而为法律的政策分析奠定了重要基础。
第二，在客体上的同一性。经济政策与经济法所面对的都是经济运行过程中出现的经济问题，其规范或调整的对象（客体）是共通的，甚至是同一的。只不过经济政策往往更具有直接性、应急性的特征，其制定或实施往往是经济法制的铺垫、实验或前期预演。正是它们所共同面对的“市场失灵”问题，被普遍作为经济法研究的重要切入点，从而有力地促进了经济法理论共识的形成。事实上，经济法学者在其研究中已经隐含了经济政策与经济法在客体上的同一性，并自觉不自觉地在运用着政策分析方法。
第三，在目标与手段上的共通性。政策的核心内容是政策目标及其实现的工具。相应地，经济法上非常重要的，便是经济法的宗旨以及确保宗旨实现的调整手段。经济法既然是经济政策的法律化，在其立法宗旨中就必然要集中体现经济政策的基本目标，同时，又要把各类基本的经济手段加以法律化，形成自己的调整手段，从而使经济政策与经济法在相当高的程度上存在着共通性。
与此相关，由于经济政策与经济活动、经济规律、经济机制、经济体制密切相关，并与经济理论存在着互动关系，[15]因而同样会对经济法的理论与制度产生不可低估的影响。发掘经济政策与经济法在上述“关系网”中的地位和作用，对于深入研究经济法问题是至为重要的。综上，经济政策与经济法，从制定主体到实施主体，从目标、宗旨到实施途径、调整手段、政策工具，从价值追求到所要解决的具体问题等，都存在着同一性或者交叉性、相通性，因此，用于政策问题研究的一些政策分析方法，同样也可以适用于经济法的研究。经济政策与经济法在某些方面的同一性或共通性，正是政策分析方法得以适用于经济法研究的基础。
在上述的适用基础之上，政策分析方法就可以适用于经济法研究，并主要体现为两个方面：一是“替换性研究”，即把经济法与经济政策进行“替换”，从分析经济政策的各种具体维度，以及由经济学、政治学等相关理论所生成的各种具体方法，去分析经济法问题；另一是“背景性研究”，即关注政策系统和经济法系统的密切关联和相互影响，以经济法系统为核心，把相关政策的形成和变化看作是影响经济法制度的重要背景性因素，从而更好地探寻经济法制度产生、发展、更迭的政策性因素。由于相关政策对经济法制度有十分重要的影响，因而上述政策性分析尤其重要。
此外，在探讨政策分析方法的适用基础时，还必须关注其局限性。因为政策与法律，虽然具有多方面的同一性或相通性，但两者毕竟并非完全同一，在制定主体、制定程序、实施机制、规范效力等方面都有差别。通常，政策更具有应急性、灵活性、易变性，而法律则更具有稳定性、普适性、原则性。个别性的政策，往往不能放入普适性的法律中；即使偶尔放入，也只能作为“例外”或“适用除外”的情况。因此，在经济法研究中，不能完全照搬政治学上已有的政策分析方法，而应当取其精华，适当重构。
（二）政策分析方法的主要类型
依据不同的研究路径或所要解决的问题等，政策分析方法可以分为多种类型，如政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析，等等。它们在经济法研究中都很重要，故有必要对其择要探讨。
1.政策主体分析
政策主体通常包括参与政策制定、执行、评估和监控的组织体或个体。对政策主体进行具体分析，有助于明确各类政策主体的地位、作用、价值、权力分配等问题；在经济法研究中，则有助于研究经济法主体的体系以及主体的权义结构，特别是职权与职责的分配、经济法责任形态等重要问题。
政策主体分析对于研究经济法的体制法（或称组织法）、[16]主体制度等非常重要。在具体的政策主体中，官方的政策主体主要是立法机关、行政机关、司法机关，也有学者认为还应当包括处于执政地位的政党，因为现代国家的政治统治大都通过政党政治来实现。此外，非官方的政策主体，无论是利益集团、选民，还是大众传媒，都能在不同程度上影响经济法的形成和发展以及具体制度的制定和实施。对上述各类政策主体进行分析，有助于研究经济法学中的规范论和运行论。
2.政策目标分析与政策工具分析
各类公共政策都包含两个基本要素，即政策目标和政策工具。由于经济政策与经济法所面临的问题相同，因此，经济政策的基本目标，也自然会与经济法的宗旨相合。这样，通过经济政策的目标分析，就有助于认识经济法的宗旨以及经济法学价值论领域的相关问题；同时，也有助于进一步从系统论的角度，发现经济法的结构问题，并通过结构调整，来增进和完善经济法的功能。
政策工具作为实现政策目标的手段，其有效运用，有助于避免政策失败和政府失灵。因此，在经济学领域早就开始了对经济政策工具的研究；在政治学领域，20世纪90年代以来对政策工具展开的大规模研究，也取得了一系列重要的成果。[17]例如，狄龙（VanderDoelen）将政策工具划分为法律性工具、经济性工具和交流性工具；霍莱特（M.Howlett）则将其划分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具，等等。[18]但在经济法研究上，更需要关注的是经济政策工具，如预算、税收、国债、货币、价格等手段以及更为具体的税率、利率、汇率等经济杠杆，因为这些经济政策工具的法律化，恰恰构成了经济法有效调整的手段，因而对于研究经济法制度的具体问题是十分重要的。
3.政策背景分析
任何政策或法律，都有其生成、变迁的背景。作为一种方法，政策的背景分析，既应关注对经济法的形成和发展有重要影响的政策背景，也应关注相关政策本身的背景，因而背景分析可以“多重展开”。
对于政策背景的分析，有助于推进经济法制度的发展和完善。事实上，经济法的调整目标和调整手段，都依存于特定的背景，要随着背景的变化来适度调整，以使经济法制度也能够不断地适应社会经济变化发展的要求。此外，通过政策的制定过程，来认识立法背景和动因，既是一种法律解释方法，也是一种政策分析方法。
上述几种政策分析方法，都是密切相关的。由于任何政策的制定和实施都离不开特定的主体，不同的政策主体又都有各自不同的利益，并由此会影响到政策目标的确定，因而就应当有主体分析与目标分析；同时，由于实现政策目标的手段（或称政策工具）关系到各类政策主体利益的实现，因而工具分析与主体分析、目标分析也可以联为一体。而上述三种分析，都离不开更深层次的背景分析，只有深入分析主体背景，才能更好地理解各类主体提出政策目标的背景，以及选择和运用政策工具的背景，这样，对经济政策和经济立法的相关分析才可能较为全面，也才可能更好地去理解、解释和实施相关的法律，找到经济法制度运行过程中存在的问题和改进对策。
上述各种具体的政策分析方法，构成了经济法上的政策分析方法的主干部分，对于研究经济法的主体、宗旨、调整手段、具体制度、法律环境等，都很有价值。为此，还应当进一步研究其具体应用问题。
四、政策分析方法的应用
由于政策往往是立法和执法的重要依据，[19]因而政策分析方法不仅可以应用于分析制度的形成，也可用于分析与政策相关的许多理论问题。下面仅选取几种主要的政策分析方法，来探讨其在经济法研究中的应用问题。
（一）政策目标分析方法的应用
政策的目标分析，作为政策分析方法的重要组成部分，其在经济法研究上的具体应用，主要体现为通过审视影响经济法立法的经济政策目标，来分析和判断经济法立法在宗旨、原则、调整手段、协调性等方面的成败得失，从而进一步找到存在的问题，并为整个经济法的法制完善提供重要支持。
对经济政策的目标分析，有助于认识经济法的宗旨。其中，对于宏观经济总体目标的分析，有助于认识经济法的总体宗旨；而对于具体的经济政策的目标分析，则同样有助于认识经济法相关部门法的宗旨。
例如，从财政政策的角度来看，财政政策的目标与其职能是一致的。财政政策的职能，通常包括分配收入、配置资源（或称宏观调控）、保障稳定三大方面。与这些职能相对应，财政政策的重要目标就是在整个国民收入分配的过程中，既要使国家获取财政收入，又应促进社会分配公平；既要在微观上促进资源的有效配置，又应在宏观上加强对经济运行的调控，从而在保障经济公平和社会公平的基础上促进和保障整个社会的稳定。上述的财政政策目标，必然会影响财税法的宗旨，并使其成为财税法宗旨的一个必要内容。
又如，一国货币政策的核心目标，就是调控货币发行量，保障币值的稳定，以求在根本上保障物价的稳定，防止通货膨胀或通货紧缩。正是基于该目标，在相关的金融法，特别是中央银行法上，才把稳定币值作为法律调整的核心目标。为了确保中央银行的独立性，使其能够真正独立地制定和执行货币政策，各国法律往往都在体制法上作出相关的保障性规定。因此，研究金融法所涉及的各类具体制度（如监管制度、传统的“三大法宝”等），以及在分业经营与混业经营等方面做出取舍时，应牢记货币政策的核心目标和金融法的核心宗旨。
此外，在竞争政策或市场规制政策上也是如此。竞争政策主要涉及反垄断政策和反不正当竞争政策，市场规制政策还应当进一步包括消费者政策。这些政策的目标，都会影响相关的反垄断法、反不正当竞争法、消费者保护法的立法宗旨，进而影响到这些法律的实施。
其实，早已有学者关注政策目标对法律的制定和实施的影响问题。例如，韦伯曾经指出，在相当长的时间里，两大法系国家的法学家们在处理一人公司问题的时候，会涉及如何思考的问题。对此，韦伯特别强调：“我们必须注意各种经济上的政策的目的，或许还有财政政策和商业道德的因素，这都属于实体的。”[20]这种论断对于研究经济法领域的相关问题也是很有普遍意义的。
（二）政策工具分析方法的应用
通常，为了使政策实施得到法律的保障，需要把基本的政策目标和政策工具通过法律的形式规定下来，从而使一些重要的经济政策工具，从经济性的调控或规制手段变成法律化的“调制手段”。这种法律化，有助于更好地协调各类政策工具之间的关系，以最大限度地发挥其整体效益。
例如，财政政策的工具是多方面的，即使是不包含税收的财政政策工具，也要包括预算、国债、政府采购、转移支付等多种手段。我国在世纪之交，非常重视“积极的财政政策”，试图通过扩大财政支出，增发国债来拉动内需，带动整个经济的发展。但与此同时，国家又加大了征税的力度，使得税收收入每年都以增收1000亿元以上的速度在增加，甚至超过了GDP的增长速度。对此，有的学者认为这与积极的财政政策是不协调的，因为“减税”政策更有利于拉动内需，而实行扩张性的财政政策，则可能产生“挤出效应”，这就是不同政策工具相冲突的结果。
由于各类政策工具涉及不同主体的利益调整，甚至直接影响其基本权利，同时，政策工具的运用也特别需要法律保障和法律协调，因此，对那些重要的、行之有效的政策工具必须加以法律化，使其成为经济法制度的重要组成部分，从而也使政策分析方法可以贯穿于经济法的研究过程之中。事实上，对具体的税收制度、预算制度、货币制度等方面的研究，无不与政策工具的分析直接相关。可以说，没有政策工具分析作为基础，就不可能很好地分析经济法的具体制度及其调整特点。因此，政策工具的分析，对于经济法研究非常重要。
要进行具体的政策工具分析，关注经济政策之间的协调尤其重要，这是需要反复重申的问题。例如，财税政策与金融政策如何协调，是“一松一紧”，还是“双松”或“双紧”？如何在计划层面上作出相应的协调？消费者保护政策与相关的竞争政策如何协调？等等。此外，上述政策与产业政策、贸易政策等相关政策如何协调，同样是一个复杂的系统工程，单靠某类具体政策的制定者，势必无法完成协调任务。特别在部门利益、地方利益可能被推向极致的情况下，单方面的主动协调无疑困难重重，因而迫切需要“依法协调”。为此，必须在法律上明确各自的职责权限，以“定纷止争”。在这方面，德国的《经济稳定与增长促进法》堪称典范。[21]
除了经济政策之间的协调以外，经济政策与社会政策等其他相关政策的协调也非常重要。例如，财税政策、金融政策与环境政策、社会保障政策如何协调；在经济政策中如何体现对弱者的保护，特别是如何对消费者、劳动者、贫困者、失业者、纳税人进行保护等，也都很重要。上述各类保护，都要通过相关政策工具的法律化及其有效运用来体现和实现。如对弱者应如何规定税率，是否要给予税收减免；对失业者的创业行为要否适用优惠利率以示支持；等等。对这些具体制度中的问题，都可以通过政策工具分析来进行深入探讨。
（三）政策主体分析方法的应用
由于经济政策的制定主体层次较多，政府及其职能部门都可能在各自的职权范围内制定基本经济政策，并体现在与其相对应的各层次的立法之中，如国务院的经济法规、各个职能部门的部门规章、地方性法规，等等。立法主体的多层次性，带来了经济法立法和执法方面的一系列问题：它加剧了经济法的立法与执行的复杂化，导致部门立法、地方立法林立，下位立法对上位立法的抵悟、冲突不断，不协调之处绵延不绝，隐性修改随处可见。
除了上述的官方政策主体以外，非官方的政策主体也不可小视。随着中国市场经济的进一步发展，第三部门日渐兴起，不同的利益集团也在蓬勃发展，它们会影响到经济政策的制定和经济法的制度形成。例如，在税收立法中，应如何规定特定群体的税收优惠（如对出口商如何实施出口退税制度等）；在反垄断立法上，对哪些主体给予豁免等。其实，凡是涉及特定主体的立法，都可能会受到某些大企业或其他压力集团的影响，这已是毋庸讳言的事实。因此，明确各类主体的角色和地位，对于政策制定主体和影响政策制定的主体进行具体分析，有利于进一步分析经济法的立法、执法及法律监督等环节的问题。
（四）政策实效分析方法的应用
政策实效，是政策分析的极为重要的内容。[22]事实上，影响政策实施效果的限定因素很多，包括政策本身的局限性和“时滞”等。从公共选择理论、理性预期理论的角度来看，影响政策实效的因素，既可能是政策制定者和执行者的能力、努力等方面的局限，也可能是受政策影响的相关主体的博弈行为带来的局限。这些局限都会产生效力减损的问题。
此外，政策的实施及其效力的抵达和效果的产生，往往是存在“时滞”的。[23]即使是应急性的政策，也并非总能“立竿见影”。事实上，政策的制定和实施，总是需要主客观的限定条件。如若条件不具备，则可能“政策落空”，导致“政府失灵”。
上述对影响政策实效的限定因素的分析，同样适用于经济法研究。例如，经济法的制定主体和实施主体，其理性也是有限的，所制定出来的经济法不可能尽善尽美。这样的法律再去实施，其法律实效的“递减”便可想而知。即使立法者和执法者都聪慧而高尚，且能力和努力都足够，但相关主体的博弈行为也会使经济法实施的效果受到影响。因此，透过政策的局限性分析，可以更好地看到经济法的局限性。
此外，经济法比经济政策会有更突出的“时滞”问题。由于通常只有相对稳定、较为成熟的政策才可能被法律化，因此，同种类型的经济立法，一般都要滞后于相关的经济政策。政策的实施毕竟有行政或政党力量的推动，因而贯彻速度相对更快一些；但法律化的政策，从制定到实施都必须按部就班，往往要经由多种机构、多种主体、多种程序，因而其“时滞”问题也更为突出。从法治精神的要求来看，经济法的立法、执法、法律监督等都离不开程序，而“程序就是过程”，甚至是漫长的过程，由此产生的“时滞”往往是以牺牲效率为代价的，因而同样涉及效率与公平的价值如何有效权衡的问题。
进行政策实效分析，除要研究政策本身的局限性外，还可研究政策的限定条件（con-straints），即一项经济政策在实现预期目标的过程中必须依赖的条件。对于某些限定条件所存在的刚性也必须予以注意，这有助于分析法律调整所面临的各类矛盾、实施障碍和解决对策。
事实上，经济法上存在着多个方面的“二元结构”，如何全面兼顾其中所蕴涵的各种矛盾，恰是经济法的“调整艺术”之所在。例如，在经济法上，私益是对公益的限定，没有私益就没有公益，因而不能只考虑公益而不顾及私益。与此相应，个体营利性与社会公益性的矛盾、效率与公平的矛盾等，在经济法上都应当协调兼顾。同样，不同地区、不同部门的利益、中央与地方的利益、强者与弱者的利益、集体与个体的利益、国家与国民的利益，等等，也都要兼顾和协调，因为它们都是影响经济法调整实效的限定条件。为此，兼顾各种不同的利益，综合协调不同的情况，在总体上来全面把握，实现“纳什均衡”，应当是经济法调整的总体精神。
上述的兼顾与协调，不仅应体现在总体精神或调整目标方面，而且还应当体现在具体的调整手段方面。只有在各类具体的法律化的政策工具方面做到有效协调，才有可能真正兼顾各类不同主体的利益。可见，在应用政策实效分析方法时，同样要考虑政策目标分析、政策工具分析以及政策主体分析，也就是说，这些分析方法是联为一体的，它们的区分只是相对的。
五、结论
经济政策对经济法的理论和制度的形成有着深刻的影响，其间存在的诸多互动性、相通性甚至同一性，使人们可以通过政策分析，特别是通过“背景性研究”或“替代性研究”，来发现和解决经济法本身的问题，这正是政策分析方法在经济法研究中的重要价值。
经济法学界已有的或者正在进行的许多研究，实际上都是政策分析。这些政策分析，一般是把“政策”限定于“公共政策”，特别是经济政策。本文也对此作出了限定，并在此基础上，提出了政策分析的不同维度，探讨了该方法的适用基础，提炼出对于经济法研究较为重要的政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析等多种类型，并分析了这些方法在经济法研究上的应用问题。由于经济法学界缺少相关的研究可供参考，因而这些探讨只是“浅探”。
事实上，政策分析在政治学等领域还有许多方面并未达成共识，笔者主要是结合经济法研究的实际，对已有的政策分析方法进行解析和改造，以增进其对经济法研究的有效性。但在具体运用时，必须考虑到经济法与经济政策的互通性与差异性，以免以偏概全。
单纯的政策和政策分析，总有其局限性，并会带来经济法制度建设的局限性。因此，要全面分析各类经济法主体的对策活动，还必须关注博弈分析方法，从而提炼出一种个体主义与整体主义相结合的“政策一对策分析方法”。此外，政策分析方法还可包括围绕政策而展开的一系列研究方法，如政策的分类，实际上也是一种分析方法。例如，对经济政策作出基本政策和具体政策的划分会影响到经济法系统内部的结构与分类以及经济法体系的构建等。需要说明的是，政策分析方法也可以对经济法以外的其他部门法领域产生影响。例如，刑法领域研究的刑事政策问题，社会法领域研究的社会政策，行政法领域研究的诸多公共政策，等等，都可以运用政策分析方法进行探讨。[24]此外，在当代司法领域，也要考虑“公共政策”或“公共秩序保留”的问题，对此同样需要进行政策分析，以体现和遵从法律共同的价值。[25]
值得关注的是，现实的法律实施，只是提供了一个基本的规范框架，在法律调整的基础上真正直接发挥作用的，往往是各类政策，如积极的财政政策、稳健的货币政策的运用，大量的税收优惠政策的采行，市场规制政策的调整等。因此，在经济法研究中，非但不应排斥政策，还应看到它是经济法调整的重要配套“制度”，是经济法的立法与法律实施的重要源泉和指引。因此，加强经济法的政策分析，必将大有可为。
「注释
[1]对于政策的研究，不仅是政治学研究的核心问题，而且是经济学上的重要问题。事实上，经济学家总是有自己的经济政策，并试图用来“经邦济世”或者“经世济民”，因而各类经济学理论，几乎无不与经济政策有关。在法学研究领域，政策与法律的关系过去曾深受关注，但随着对“法治”的强调，某些矫枉过正的研究又出现了忽视政策价值的倾向，这也会影响对政策分析方法的研究。
[2]与其大体对应的是公共物品和私人物品、公共经济与私人经济、公共行政与私人行政等分类。在这种广义的理解之下，政策不仅包括经济政策和其他各类公共政策，而且还可以包括私人主体的各类对策。正是这些主体的政策一对策交织而成的“策略束”，才构成了广义上的政策体系。
[3]其实，著名经济学家卢卡斯等人的研究，就非常关注私人主体对策对公共政策的影响，并由此获得了诺贝尔经济学奖，甚至被认为是经济学理论上的“第六次革命”。参见胡代光：《西方经济学说的演变及其影响》，北京大学出版社1998年版，第13一17页。这种思路，同样可以推进到私人主体对经济法的立法与执法的影响等方面。
[4]依据不同的标准，可以把政策分为多种不同类型。例如，依据政策的层次，可以将其分为总政策、基本政策和具体政策；依据所作用的领域，可以分为政治政策、经济政策、社会政策等；依据政策的内容，可以分为实体性政策和程序性政策；依据政策的手段和目标，可以分为分配性政策和调控性政策等。这些分类，恰恰与经济法的研究存在密切关联，会对经济法的理论和制度研究产生影响。
[5]能否以此把“社会性”或“社会公益性”作为经济法的根本特征还需深入研究，但这会对近年来的相关研究产生影响。
[6]参见张守文：《论经济法的现代性》，《中国法学》2000年第5期。
[7]参见张守文：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第17页。
[8]林德布洛姆在《政策分析》一文中，用“政策分析”一词来表示定性与定量相结合的渐进比较分析类型。
[9][12][18]参见陈振明编著：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第2页，第10一12页，第49一50页。
[10]学者们研究的非理性或超理性过程的表现形式，主要是直觉、灵感、创造力、洞察力、信仰、意志、领袖魅力等，并认为这些因素会对政策的制定和执行等产生影响。
[11]例如，伊斯顿就把公共政策看成一个系统，并认为政策应反映周围环境的需要，政策是政治系统的输出，应注重政策与政策环境的互动，等等。参见[美]戴维？伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦幼译，华夏出版社1999年版，第428一433页。
[13]例如，布坎南等人所创立的公共选择理论，把经济政策的制定、实施过程变成了经济过程、市场过程：投票者变成了消费者，根据自己的需要偏好，来进行投票选择；利益团体则仿佛是消费者协会或者工会；执政者则被看成是企业家，要为社会公众提供公共物品，当然要收取税收作为价格补偿；等等。
[14]参见[英]哈耶克：《法律、立法与自由》第3卷，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第419一420页。
[15]上述各类范畴之间的内在联系，参见张守文：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第4一17页。
[16]经济法与传统部门法的一个重要不同是在其体系中有体制法的存在，而这种体制法的存在，同“二元结构”的基本假设有着直接关联。参见张守文：《经济法学的基本假设》，《现代法学》2001年第6期。
[17]例如，在20世纪80年代，胡德（C.Hood）出版了《政府的工具》（1983、1986）一书；而在90年代，皮特斯（B.G.Peters）和尼司潘（F.K.Nispen）则主编了《公共政策工具》（1998）一书。这些著作都产生了广泛的影响。
[19]韦伯曾经指出，法律制定者或者适用者会自觉地遵循某种一般的原则，包括宗教原则、伦理思想的体系、理性的观念以及清晰的政策。参见[德]马克斯？韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第23页。
[20][德]马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第27页。
[21]德国的《经济稳定与增长促进法》实际上综合体现了宏观经济的四大目标，而且具体地规定了各类主要的经济政策的协调。参见张守文：《德国的（经济稳定与增长促进法）》，《外国法译评》1993年第4期。
[22]参见姚海鑫：《经济政策的博弈论分析》，经济管理出版社2001年版，第83一85页。
[23]各项政策从公布到实施，再到产生效果，需要经过一定的传导机制和时间，从而会产生“时滞”。一般认为，政策效应是时间的函数，随着时间的变化，政策工具对政策目标或政策对象所发生的作用也会发生变化。
一、积极财政政策转型与新一轮税制改革的政策取向
（一）对我国当前宏观经济形势的分析判断
据国家统计局的数据显示，我国经济在2002年已基本走出低谷的基础上，2003年已进入了一个快速增长期，2004年前三季度继续保持了较快增长的势头。拉动经济快速增长的“三架马车”―投资、消费和进出口都保持了良好的增长态势，特别是固定资产投资成为经济增长的最主要推动力。同时，物价温和上涨，货币供给充足，国民经济已经走出了通货紧缩的阴影。
有人据此认为，从高的GDP增长率、高的投资率和物价上涨这几个经济发展指标来看，经过这几年以增发国债扩大投资为主要特征的积极财政政策的实施，我国经济发展已经出现了过热的问题，并有引发新一轮通货膨胀的可能。在当前经济形势下，减税政策不符合反经济周期调节的基本原则，再实施减税政策就是给现在过热的国民经济“火上添油”，结果助长了通货膨胀。
直观上看，所谓的经济过热，其判断标准主要有三个：（1）较快的经济增长速度。2003年我国GDP增长了9.3%，是1997年以来增长最快的年份；2004年前三季度GDP同比增长9.5%，比去年同期提高0.6个百分点。（2）较快的固定资产投资增长速度。我国全社会固定资产投资增长率从2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，个别部门投资增长率甚至达到或超过了100%，如今年第1季度，钢铁、水泥行业投资同比分别增长了107.2%和101.4%，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。（3）较高的CPI涨幅。2003年1-12月累计平均，我国CPI比2002年同期上涨1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外CPI同比涨幅逐月走高，各月同比分别上涨了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈较明显的V字型变动态势。1-8月份同比累计上涨4.0%，是自1997年以来涨幅最高的。
但我们认为，至少有以下几条理由说明经济并未整体过热：第一，从经济周期的视角看，当前GDP增长速度还远未达到过热的水平。我们只要考察上一个经济周期（按谷－谷方法划分）中历年的GDP增长速度，就会发现从1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是说，2003年GDP增长速度虽为7年来最快，但还不及上一个经济周期的平均水平。第二，从经济结构和投资结构来看，高投资率有一定的合理性。我国目前的经济结构已经显出了重工业化的特征，而这需要高投资来支撑；基础设施和公共设施的建设既是投资需求又是最终需求，计入房地产投资的绝大部分也是最终需求，所以目前投资需求高于消费需求。第三，现在国内各种商品库存并不是短缺到能使价格上升过高的程度，而且国际市场对于中国经济资源的影响也越来越大，现在全球经济仍处于通货紧缩的状态，中国物价也相应会受到一定影响。因此，中国经济没有出现通货膨胀的基础。
我国经济存在的局部过热现象，可以归结为我国经济结构不合理所导致的经济发展结构性失衡的问题，或者说是一种结构性过热现象。当前经济发展结构性失衡主要表现为：
（1）产业投资增长不均衡。2004年1-7月份，我国第一产业投资277亿元，同比增长15%，；第二产业投资10851亿元，增长42.5%；第三产业投资15987亿元，增长24.6%。
（2）行业发展冷热不均。钢铁、水泥、电解铝、房地产、汽车等行业过热，而其他行业则相对较冷。据国家发改委有关负责人指出，目前在建的钢铁项目全部建成后，到2005年年底全国至少将形成3.3亿吨钢的生产能力，而钢需求量预计2010年才能达到3.3亿吨，钢铁工业投资已超前5年。到2003年，我国水泥总产量已达到8.13亿吨，占全世界总产量的1/3以上。目前，我国电解铝在建能力有310万吨，2005年产能预计达到1000万吨以上，超过市场预计需求近1倍。
（3）即使在投资过热的行业中，也存在不同程度的结构性失衡问题。如，我国钢铁工业发展中存在的结构性失衡现象主要表现为：第一，严重的低水平重复建设现象。据初步统计,2003年我国新建成炼铁高炉81座,能力约3542万吨,其中1000立方米以上的高炉只有6座,能力1000万吨,占28%；新建炼钢炉60座,能力3475万吨,其中100吨以上的转炉只有8座,能力940万吨,占27%。第二，产品结构不合理。据分析，我国钢材品种结构中，普通型线材、中厚板、窄带钢等一般档次产品占钢材总产量的70%以上，生产能力过剩；而高档次的钢材品种，还需要大量进口。据统计，2003年全年进口钢材3717万吨中，90%是附加值高的板材产品，占到国内市场消费量的35%—70%。但现在我国钢铁企业，特别是民营钢铁企业扩建、新建的钢材品种，大多是棒线材和热轧窄带钢，大部分属于低水平扩张的范畴。再如，我国水泥行业也存在严重的结构性问题。根据中国水泥协会的数据，2003年中国水泥企业的平均日产规模是16.8万吨；全国最大的安徽海螺集团达到4000多万吨，这也是全国唯一超千万吨的大型水泥企业；百万吨以上的水泥企业也不过几十家。此外，水泥行业存在的结构性矛盾还体现在技术差异上，代表水泥发展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工艺落后的立窑水泥。所以说，即使是过热的钢铁、水泥等行业也存在严重的结构性问题，并不是全行业过热。
（二）积极财政政策转型的基本思路
自1998年我国开始实行积极财政政策以来，至今已有6个年头。积极财政政策的实施，对拉动经济增长、促进国民经济的稳定协调发展发挥了积极的作用。据有关部门统计，从1998年至2002年，我国积极财政政策年均拉动经济增长分别为1.5、2.0、1.7、1.8和2.0个百分点。但是，以扩大国债投资规模为特征的扩张性财政政策不可能、也不应该长期实行下去，在经济形势好转之后，就应适时转型。
从前文分析可知，我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力已然形成，并正在加强。因此，积极财政政策转型的条件已基本具备，但是鉴于我国经济中尚存在的问题和国内外的历史经验，应采取渐进式的转型方式，对财政政策的调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。
1.调整财政政策的调控目标：由刺激经济增长转向增加就业和解决“三农”问题。我国经济运行中，消费需求不足仍然是一个突出问题。而消费需求不足的深层次症结，就在于就业问题和“三农”问题。增加就业，有利于提高城镇低收入群体的收入水平，有利于缩小居民收入差距，提高社会消费倾向；而农村经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动，将是我国消费需求增长的根本保证。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标，不仅可以解决需求不足问题，促进经济的持续稳定发展，还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。
2.调整财政政策的调控方式：由需求管理转向需求管理与供给管理并重。我国现行的积极财政政策是典型的凯恩斯主义需求管理政策，其政策措施的核心和主要内容都是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看，既有消费需求不旺的问题，又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、产品结构和城乡“二元”经济结构极不合理，供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求水平的不断提高，供给可能发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看，长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求而得政策，必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此，进入新世纪以来，西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理、而以供给管理为主的财政政策。这一经验值得我们借鉴。
3.调整财政政策的调控手段：由主要使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与税收手段的并用。一般来说，扩张性的财政政策主要采用扩大财政支出和减税两种政策手段。而我国一直采用单一的以国债投资为主的财政支出手段，尽管在税收等方面也采取了一些措施，但相对国债投资手段来说，则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标、实行需求管理和供给管理并重的条件下，再继续单独依靠国债投资手段，显然是不够的，只有综合运用财政收入和支出的各种手段，包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合，才能有效地实现调控目标。从市场与计划调节的关系来看，税收相对于财政支出手段，更符合市场调节的要求。因此，应特别重视税收手段的运用，通过充分发挥税收的调控作用，为社会投资提供更为宽松的环境，促进经济社会的长期协调发展。
（三）新一轮税制改革的政策取向
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了新一轮税制改革的原则和任务，这对完善我国税收体系和制度，改善宏观调控，促进国民经济的健康发展具有重要意义。
1.新一轮税制改革实质实行的是一种结构性减税政策
减税政策通常是指通过调整税收的法规制度而带来的税负的降低，即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围（包括提高起征点和免征额、增加扣除项目及数额、增加税收减免优惠等）等来降低税负。而我们所谓的结构性减税，则是指结合税制调整，把一些主体税种和重要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅税种的税率，但从总体上看，具有减税效应。尽管减税从长期来看有利于税收的持续增长，但从短期来看政府确实存在减收的压力，所以，在实施大规模减税政策的同时，为缓解财政收支的压力，就需要采取辅的增税措施，这与减税并不矛盾，因为减税是主旋律，增税是减税政策顺利实施的重要保障。
新一轮税制改革实行的是一种结构性减税政策，具有明显的减税效应，并且力度相当大。首先，伴随着增值税转型、内资企业所得税税率的降低和减免农业税等减税政策的实施，我国还将采取诸如扩大增值税征税范围、提高外资企业所得税负担、增加消费税部分税目、开征遗产税与赠与税等一些辅的增税政策，而这就是我们所谓的结构性减税政策。其次，从本轮税改对财政收支所带来的总体影响来看，据我们粗略估算，就改革方案算大账，改革增值税、企业所得税和统一城乡税制，大约会减收2000－2500亿元，占2003年税收收入的10%-15%；如果再加上偿还欠出口退税款，则约减收5000－5500亿元，占2003年税收收入的25%-27%。可见税改的减税效应之大。
当前在我国实行结构性减税政策是非常必要的，而且具有重要的意义。主要表现在：第一，从理论和实践上看，减税对经济发展能起促进作用。减税，不论对商品税、所得税和其他税种来说，都会对生产和消费有明显的刺激作用，我国改革开放以来实行的减税让利政策，明显地促进了经济发展就是个有力的证明。对不同的税种进行减税，尽管它们之间有着不同的功能特点，但具有扩张效应是共同的。第二，我国税费总负担相当重，不利于提高企业的竞争力。第三，我国的主要税种―增值税、企业所得税和个人所得税的法定税率同国外和周边国家比，都偏高。第四，我国最近几年税收增量占GDP增量的比重过高。根据有关资料统计，1998－2003年税收增量占GDP增量的比重平均为33%，而2003年高达39%。这就是说，每年新增GDP的1/3以上被税收拿走了。
目前在我国实行结构性减税政策非常必要，而且新一轮税制改革确实具有力度很大的减税效应。这如果在西方，将会被执政党和政府大张旗鼓地进行宣扬，因为它会对经济和民众生活产生重大影响，有利于赢得民心，争取选票。但令人费解的是，我国政府似乎忌讳谈论减税问题。表现在，在分步实施税制改革的《决定》中，明确了这次税改的原则和内容，但没提及税改的指导思想和政策：到底是增税，减税，还是不增不减？从主管部门领导的讲话和文章来看，税改的基调似乎是明确的，即不增不减。但这显然与本轮税改的内容差距过大。若果真按此指导思想来设计税改方案，恐怕优化税制的目标就会落空。
2.结构性减税政策与当前宏观经济形势是否存在矛盾
由前文分析可知，我国当前经济并非整体过热，只是一种结构性过热。而且我国政府从去年下半年始采取的一系列“有保有压”的调控措施，也已经取得了初步的、阶段性的成效，整个经济正朝着宏观调控的预期方向发展。应该承认，从短期来看，减税政策确实与我国当前结构性过热的经济形势存在一定矛盾，但并不严重。从优化税制结构本身和完善宏观调控手段来讲，结构性减税政策还是有它实行的必要性。
首先，实行结构性减税政策是优化税制的内在要求。一个良好的税制就是兼顾了税收效率与税收公平的税制，这也是我们优化税制的目的所在。而我国增值税的转型和个人所得税制的改革无疑会使我国的税制结构得到进一步的优化。增值税的转型更有利于体现税收中性，从而提高了资源配置效率；而所得税法定税率的降低则有利于减少逃税激励，提高了税务行政效率。增值税的转型，内外资企业所得税的统一，城乡税制的统一，有利于促进公平竞争，体现了横向公平；而个人所得税计税模式的转变，则有利于缩小收入差距，体现了纵向公平。所以说，我们的结构性减税政策兼顾了公平与效率的要求，这也正是优化税制的内在要求，而良好的经济发展环境则给优化税制带来了契机。
其次，实行结构性减税政策有利于促进我国经济结构的优化。中国经济的快速增长与工业化进程的国际经验是吻合的。工业化国家的历史经验显示：经济结构是在经济增长的基础上变动的；经济结构的变动又影响着经济增长，成为经济增长的重要条件；当经济发展到一定阶段后，会有一个加速期，即“起飞”阶段，经济快速增长的主要动力来自经济结构的及时转型。当前我国经济仍处于高速增长时期，能否实现持续高速增长，关键是调整经济结构。我国经济结构不合理主要体现在产业结构不合理，地区经济发展不平衡以及城乡二元经济结构等。结构性减税政策的实施则在客观上优化了我国的经济结构：增值税的转型，企业所得税计税工资规定的废除、R&D费用税前扣除标准的提高等都有利于推动高新技术产业的快速发展，提升我国的产业结构；规范税收优惠，建立税式支出制度等，有利于缩小地区间经济发展的差距；统一城乡税制则是逐步缩小城乡差距、解决“二元经济结构”问题的有力举措。
另外，结构性减税政策正在成为促进我国经济、社会可持续发展的长期战略性选择。与扩大财政支出的政策相比，减税政策具有其自身的特点，其作用不可替代。长期实行扩大财政支出的政策会使资源日益向政府集中，不仅导致资源配置效率低下，同时会造成政府权力的扩张，危害市场经济的正常运行。而减税政策的作用则主要是通过影响市场经济微观主体的决策来实现的。社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥基础性作用，这一市场经济的本质要求使得有利于市场资源配置的减税政策逐渐成了我国长期性的战略选择。减税政策的长期化也与新经济的出现密切相关。这种主要依靠人力资本的新经济更适应于中小企业和灵活多变的经营方式。在此前提下，增值税转型，降低所得税的边际税率，增加对中小企业的税收优惠等，就成了减少干预以培育新兴产业的必然选择。因此，结构性减税政策是适应我国经济结构调整和促进经济长期可持续发展的战略选择。
3.实行结构性减税政策对我国引进外资的影响
据商务部数据，截至今年7月底，我国累计实际使用外资金额5402.92亿美元，是发展中国家中最大的吸收外商投资国。这也是我们实行结构性减税政策所面临的现实背景。减税政策中重要的一条是统一内外资企业的所得税，两税合一后，外资企业的税负会有所提高。那么，这会不会影响我国引进外资的规模，进而影响我国改革开放的大好形势呢？我们下面进行具体分析。
第一，税收政策在一国的投资环境中只能起到部分激励作用，并非决定因素，因此，外商税负的提高对我国外资增量的影响不大。经济学家约翰.邓宁于1977年提出了著名的“OLI”理论（折衷理论）。他认为,若想吸引跨国企业的投资,必须为其提供三个方面的优势,即所有权优势（O）、区位优势（L）和内部化优势（I）。所有权优势为一国企业拥有或能够获得而国外企业没有或无法获得的资产及其所有权，主要包括技术优势、企业规模优势、组织管理优势和金融优势等。区位优势是跨国公司在选择海外公司的国别、地点时必须考虑的东道国或东道国公司所具有的各种优势的反映。不仅包括资源禀赋，还包括经济和社会因素，如市场规模和结构，市场发展的前景和潜力，文化、法律、政治和制度环境，政府法制和政策等。区位优势的大小不仅决定着一国企业是否进行对外直接投资和投资地区的选择，还决定了对外直接投资的类型和部门结构。内部化优势是指由于某些产品或技术通过外部市场转移时会增加交易费用，跨国公司通过对外直接投资，在母子公司或子公司之间进行中间产品的转移，就会防止市场缺陷的冲击，从内部化中获取高额利润。
在我国，这三个优势之中，区位优势比其他两个优势的影响要大得多。首先是我国的政局、政策和法律。若政局不稳，意味着投资有全部丧失的可能；政策多变，将使投资者无所适从；法律不健全，投资者的权益将得不到有效保护。因此，这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。其次，我国是否具备办企业所必需的条件，如原材料、市场与劳动力等。其中最重要的是市场，产品是否有销路，这是一切投资者最关心的问题。再次，我国是否具备办好企业的必要条件，如较高的政府部门办事效率、完善的交通、运输、银行、通讯、保险等基础设施等。如果投资的前提、办企业的必需条件和办好企业的必要条件均已具备，这就表明投资能够赚取利润。只有在确信投资能够赢得回报的条件下，外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题，也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠的多少等优惠待遇的问题。否则，优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。例如，乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。因此，税收政策只是构成投资环境的一个因素，只能起到部分激励的作用，并非决定性因素。事实上，税收优惠、地皮价格的优惠和劳动力成本低等因素只对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力，大型的跨国公司具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平，其投资往往推行长期战略回报，注重整体利益和综合经营，对一般的投资优惠或投资刺激常常兴趣不大，而更多地关心基本的投资环境以及投资条件的稳定性。
第二，企业所得税负担提高对外资存量的影响也不大。主要基于以下判断：其一，外资选择在中国，更看重的是投资环境，而并非只是税收优惠，而且一旦撤离，外资将承担此前已经付出的沉没成本；其二，在华经营过程中，外资透过转让定价，其应纳税所得额其实已经大幅降低，由提高税率所带来的业绩敏感性并不高。其三，为保持政策的连续性，对已在华投资的老企业，可以采取一些过渡办法予以补救。例如，对外资老企业，可以在一定期限内（例如3-5年）对其由于两税合并而多交的税款予以退税。
从未来走势看，我国吸收外资还会保持良好的增长态势。这是因为我国吸收外资诸多有利的基础因素并没有改变：投资领域进一步扩大，软硬环境明显改善，国民经济发展势头在全球突出强劲，外商在新一轮制造业转移中普遍将我国视为投资信心最强国。此外，我国社会稳定，奥运会、世博会、西部大开发、振兴东北老工业基地等带来的商机所具有的吸引力，都表明我国吸收外资不会出现持续大幅度下降的可能。并且，从进出口贸易的强劲增长以及合同外资额30%以上的高增长率来看，我国吸收外资有望上一个更大规模的台阶。
4.当前是实行结构性减税的最好时机
当前我国经济已基本走出低谷，进入了一个新的快速增长期，而我国税收连续几年的超额增长也为实行减税政策提供了现实的财力支持。所以说，当前是实行结构性减税的最好时机，具有可行性。
近几年我国税收增幅很大，财政有能力拿出一部分支持税制改革，从而形成“经济－税收－经济”的良性循环。2001、2002、2003年和2004年前三季度，我国税收增长幅度分别为21.6%、15.2%、16%和26.3%，远高于同期GDP的增长速度7.3%、8.0%、9.3%和9.5%。根据前面的测算，这次税改的减税效应，如果不考虑偿还出口退税的欠账，大约在2000-2500亿元之间。由于这次税改的任务是分步实施，逐步到位，假定5年内完成，则每年平均减税在400-500亿元，占2003年税收增长额的13%-17%，仅占2003年税收总额的2%-2.5%；估计占2004年税收增长额的8%%-10%，仅占2004年税收总额的1.6%-2%。应当说这一减税规模财政是承受得了的。至于拖欠3000亿元出口退税款的问题，据报道到今年5月底已基本还清，这反映了财政具有相当大的承受能力。
从以上分析可以看出，进入新世纪以来我国每年的税收收入增幅都不小，这说明我国税制改革实际面临的财政约束并不大。那么，税制改革步履蹒跚的主要原因是什么呢？我们认为关键就在于领导人的指导思想问题，即决策层对税制改革的认识程度问题。如果认为税制改革步伐必须加快，刻不容缓，财力自然会向这方面倾斜，那么所谓没钱支持税改的问题也就不存在了。应该认识到，新一轮税制改革是一种制度创新，短期内可能会导致财政收入减少，长远看，却是促进经济增长的巨大动力。所以，对改革的预期效果，我们宜“放眼量”，而不应急功近利。
二、以税收政策促进经济结构的战略性调整
党的十六大报告提出，本世纪头20年经济建设和改革的主要任务是完善社会主义市场经济体制，推进经济结构的战略性调整，关键是以高新技术产业发展带动产业升级，促进新型工业化和现代物流业的发展，延伸产业链，扩大产业群，增强企业核心竞争力。税收作为国家宏观经济调控的重要杠杆，如何选择有效可行的税收政策，促进经济结构优化和产业升级，保持国民经济持续快速健康发展，已成为当前亟需解决的一个课题。
（一）我国当前经济结构中存在的问题
随着我国改革开放的进一步深化和市场化进程的进一步加快，我国当前经济结构中出现了以下新情况和新问题：
第一，需求结构出现失衡。我国当前的需求结构呈现消费需求相对不足、而投资需求明显过大的问题，也就是说存在明显的消费率（或最终消费率）过低、而投资率（或资本形成率）过高的宏观结构问题。我国1997年的投资率为38%，此后连续四年下降，2000年下降到36.4%，2001年起重又开始上升，2002年上升到39.2%，2003年进一步上升到47.2%（而2003年世界平均投资率只有22%），超过了上一轮经济过热时期的峰值（比出现经济过热的1993和1994年还分别高出9.5和10.8个百分点），说明2000年来，我国投资率已经表现出了上升的势头；与之相对应，消费率由1997年58.2%连续四年上升到2000年的61.1%，2001年重又开始下降，2002年下降到58.2%，2003年又进一步下降到55.4%，这是自1978年改革开放以来我国消费率的历史最低点，说明2000年以来，我国消费率呈现不断下降的趋势。同时，从国际比较来看，目前我国投资率大大高于世界平均水平,也明显高于各主要发达国家和发展中国家水平；而消费率不仅大大低于世界平均水平,也明显低于发展中国家的平均水平。
第二，地区间经济发展极不平衡。受自然、历史、社会等人为与非人为因素的影响，我国东西部地区之间经济发展极不平衡。由此产生的负面效应，一方面，按照缪尔达尔的理论，这种区域性经济发展差异，会因为“累积性因果循环”的作用而越来越大；另一方面，西部地区人均收入水平低，由此形成的居民购买力难以为东部地区生产的商品提供广阔的市场，从而在一定程度上制约了东部地区以至整个国民经济的快速发展。
第三，国民收入分配格局发生重大变化。自经济体制改革以来，我国的企业产权制度逐渐形成了以公有制为主体、公民个人所有及混合所有并存的多元化格局。相应的，居民个人收入在国民收入分配格局中的比重大幅提高，因按劳分配、按资分配、按经营成果分配等多种分配方式的采用，我国居民之间的收入分配差距也逐渐扩大。
第四，所有制结构发生较大变化。在传统计划经济体制下，我国经济成分是公有制经济一统天下的格局，随着我国市场经济体制改革的不断深化，我国民营企业近10年来得到了快速发展，尤其是近几年来，我国民营企业面临的环境正发生巨大而深刻的变化。首先，在政治意识形态和宪法层面上，党的十六大和新修改的宪法为民营企业的发展提供了强有力的政治和法律保障；在经济上，民营企业面临的投资和贸易政策环境也有了明显的改善。
（二）正确认识税收在促进经济结构调整中的作用
从税收与经济结构的关系来看，在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具，可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构等的调整，使经济实现协调发展。如差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区之间的资源配置；合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整；合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等。因此，从理论上说，税收政策可以从中发挥重要的结构性调节作用。
应该说，税收对经济结构具有一定的调节作用，但决不能把这种作用过分夸大。事实上，在我们这样一个市场经济体制还不完善的国家，政策预期与实际效果之间存在着较大的差距。这是因为税收调控作为宏观调控手段也具有自身内在的局限性。具体表现在：
第一，从调控产业结构看，税收作用的范围主要限于增量调控，而在增量有限的情况下，调控力度必然受阻。具体来说，为避免税收对市场机制可能产生的扭曲，一般不宜借助商品劳务税优惠来达到调控产业结构的目的，但在所得税所占比重不大的情况下，所得税优惠在调控产业结构方面难免存在力度上的局限性。
第二，从调控地区结构看，为促进落后地区加快其发展步伐，在税收方面主要实行以所得税优惠为主的税收待遇，但由于落后地区大多处于财政紧张的状况，要提供税收优惠，首先将因财力上的限制而存在局限性。而且，从某种意义上讲，影响地区经济发展的主要因素是地理位置、自然资源等，只有在交通、基础设施等生产的外部条件先行发展的前提下，税收优惠才能在促进落后地区发展中发挥较大的作用。
第三，从调控收入分配结构看，由于税收主要参与国民收入再分配，即税收调控收入分配主要是事后调控，它只能在某种程度上缩小社会成员间的贫富差距，而不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既与国民收入再分配有关，也与国民收入初次分配有关，这就决定了税收调控收入分配存在内在的局限性。
（三）促进高新技术产业发展的税收政策
当前世界已进入知识经济时代，科学技术的发展已成为促进国家经济发展的关键，各国的产业化调整正呈现高科技化的趋势，我们应该通过税收政策促进高新技术产业的发展，支持产业结构升级，不断提升高科技产业在国民经济中所占的比重。
借鉴美国、法国、日本等发达国家和印度等发展中国家的经验，结合我国实际，我们应该实施以下税收政策，促进高新技术产业的发展：
第一，改革增值税。内容包括：一是改革增值税的试点方式，以减少税收对整个社会资源分配的扭曲，鼓励产业重点向技术密集型和资本密集型产业转移，避免加剧区域发展不平衡的问题；二是对企业购入和自行开发的科技成果费用中所含的税款比照农产品或交通运输费的规定，按照一定的比例扣除进项税额，减轻高科技企业的税收负担；三是规定对企业当期购进存货增值税进项税额可全额抵扣，促进企业流动资金使用效率的提高；四是不宜盲目扩大增值税的征税范围，以交通运输业为例，交通运输行业大部分企业规模较小，财务核算不健全，改征增值税后大部分将成为小规模纳税人，这与现行按运费发票一定比例抵扣增值税进项税额没有根本区别，所以，对交通运输业改征增值税意义不大；再如，对小规模纳税人不加区别增值率的高低而统一实行4%或6%的征收率，有违增值税设立的初衷，有失公平；五是将货物批发、零售和修理修配业务改纳营业税，增值税只在工业生产环节征收。
第二，完善科技税收优惠。税收优惠政策的作用大小与税收刺激或激励的方式有着较大的关联。一般认为，对于基础性的科研开发活动，宜选择事前税收扶持政策；而对应用性技术研究开发，宜选择事后鼓励的税收政策。具体说来，一是要完善与高新技术产业发展有关的税收法律体系，对科技税收政策实施单独立法，消除现行税法中的矛盾、重复和混乱的现象，加强科技税收优惠政策的规范性、透明性和整体性；二是将目前对高新技术产品生产与销售环节给予的税收优惠转向对科研技术开发补偿与中间试验阶段给予税收优惠；三是完善税收对促进人力资本投资的政策；四是调整对高新技术产业的税收优惠方式，做到税基减免、税额减免和税率优惠三种方式的协调配合，注重加速折旧、投资抵免等税基式优惠手段的应用；五是变区域优惠为产业优惠。特别是对传统产业的技术改造，应加大税收优惠的力度，促进经济增长方式的转变。
（四）促进第三产业发展的税收政策
根据三次产业理论，由于第三产业行业多、领域宽、劳动密集型与技术密集型行业并存，可容纳不同层次的劳动力，对拓宽就业范围、增加劳动力需求、吸纳新成长劳动力、降低失业率，有着举足轻重的作用。另据实证研究，第三产业的就业弹性系数大于第一产业和第二产业，在吸收下岗失业人员方面具有广阔的发展前景。所以，大力发展第三产业，对于扩大就业、增加居民收入、提高社会消费倾向、促进宏观经济协调发展都具有重要的意义。
要促进第三产业的发展，税收应该在以下几方面发挥积极作用：
第一，对那些投资少、就业成本低、就业容量大的行业，如对新开办的服务、餐饮等行业实施减免所得税、提高营业税起征点等优惠措施，加快其发展。
第二，发展多种所有制的服务业，采取减免税等政策支持、鼓励和引导个体、私营企业大力创办服务业，特别是在税收征管和纳税服务等方面给予支持；
第三，对社会上专门提供就业培训的机构提供减免税优惠。
第四，对依法设立的各种劳务输出公司给予定期减免所得税和营业税的优惠政策。
三、促进就业的税收政策选择
就业是民生之本。随着我国经济体制改革的不断深入，经济结构不断调整，劳动力供给的不断增加，失业问题越来越突出。有数据表明，目前我国城镇登记失业率约为4.0%；若再加上600多万尚未找到工作的下岗职工，则城镇总的失业率超过7%；若再把没有登记的失业者统计在内，可以推算出目前我国的城镇失业率接近12%。另从劳动部科研所课题组提供的有关数据来看，我国约有1.6亿的隐形失业者，约占就业总量的26%。此外，农村还有1.5亿富余劳动力需要转移就业。就业问题已成为当前我国一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。我国处于经济转轨时期，公开化的失业和迅速增长的失业率必将对经济发展和社会稳定产生很大的负面影响，这就需要政府采取相应的政策措施减少失业，扩大就业。
（一）税收政策在促进就业中的积极作用
税收作为政府宏观调控的经济杠杆，对提高就业水平和改善就业结构都会产生积极的作用。税收对就业的促进作用可以从扩大劳动需求总量、调整劳动需求结构和改善劳动供给结构三个方面来考虑，可以采用的税收政策工具调整税种、变动税率以及税收优惠等。首先，扩大劳动需求。解决就业问题的根本出路是扩大生产，因而税收对就业的促进作用也主要表现在，运用税收政策刺激投资，促进经济发展，扩大劳动需求总量，增加就业机会。其次，还要根据劳动供给结构，相应地调整劳动需求结构，以吸纳不同教育水平和劳动技能的劳动力，最大限度地解决就业问题。再次，要加大税收政策对劳动力教育、培训的支持力度，降低人力投资的成本，提高劳动力素质，改善劳动供给结构，提高劳动者的就业能力。根据我国就业的现实需要，我们应该充分发挥税收政策在促进就业中的积极作用，一方面，应该大力促进民营经济、中小企业、高科技企业和劳动密集型企业的发展，创造更多的工作岗位；另一方面，要加大对下岗失业人员再就业的扶持力度，提高劳动者的素质和技能，以利于更好地再就业。
（二）发达国家促进就业的税收政策
失业是市场经济条件下普遍存在的现象，失业率过高对经济健康发展和社会稳定都会带来很大的负面影响。世界各国采取了很多宏观经济政策，包括税收政策来促进就业。在利用税收政策促进就业方面，发达国家主要采取了以下做法：
1.减税政策。减税是确保短期内经济稳定增长和促进就业的重要方式，减税的规模和幅度由经济波动的程度和失业率的高低等因素决定。进入21世纪以来，为了应对全球经济增长放缓的趋势，各国纷纷推出了新的减税计划和方案，掀起了新一轮的世界性减税浪潮。例如，2001年美国国会批准了布什政府10年期13500亿美元的庞大减税计划，2003年又批准了其追加的10年期3500亿美元减税方案，这些减税政策有利地促进了美国的经济增长和就业。
2.扶持中小企业的税收政策。比如，美国1997年出台的纳税人税收减免法规定，小企业在以后10年中将会得到数十亿美元的税收减免；英国连续削减公司所得税率，将年产出低于30万英镑的小企业的公司税率由30%降低到20%这一历史最低水平（大企业税率为30%）；法国建立了研究开发投资税收优惠制度，规定凡是R&D投资增加的中小企业，都属减税范围，还通过税收优惠政策促进中小企业以专利形式向创新企业投资；加拿大主要通过降低税率、减免税收、税收返还和延长税收宽限期等对中小企业提供支持。
（三）促进中小企业发展的税收政策
改革开放以来，我国的中小企业数量迅速增长。在市场经济条件下，中小企业具有经营机制灵活，应变能力较强等优点，且分布领域、行业广泛，为数众多，在推动经济增长、吸纳劳动就业、活跃市场、促进企业制度和技术创新、以及增加财政收入等方面发挥了积极的作用，成为推动社会经济协调发展的重要力量。然而与大型企业相比，由于规模较小，技术装备和管理水平较低，竞争能力较弱，抗风险能力较差等“天然”的弱点，中小型企业在市场竞争中又往往处于不利地位。中小企业这种既重要又处于弱势的地位和特征，决定了政府必须从政策上，包括税收政策上给予大力支持。
我国现行税制中。没有针对中小企业制定特殊的税收优惠政策。但是，现行的某些对不同规模企业实行的普遍优惠的税收政策，实际上对中小企业是有扶持作用的。不过，由于原有的税收政策目标不明确，标准定得太低，优惠措施不多，且手段单一，加之有些规定实际上是对中小企业的歧视和限制，严重影响了中小企业的发展。
为了促进我国中小企业的快速健康发展，政府应该在坚持公平税负、轻税、产业导向和便于征管等原则的前提下，对税收政策做以下调整：
（1）改革和完善税制，支持中小企业发展。主要包括：
第一，增值税的改革和完善。主要内容有：抓紧时机，实现增值税由“生产型”向“消费型”的转变；调整标准，扩大一般纳税人的征收范围和比重；进一步调低小规模纳税人的征收率，建议工业小规模纳税人的征收率调低到4%，商业小规模纳税人的征收率调低到2%；适当提高小规模纳税人的起征点，具体调整如下：销售货物的月销售额由现行的600-2000元提高到2000-5000元；提供应税劳务的月销售额由现在的200-800元提高到800-2000元；按次（日）纳税的每次（日）销售额由现在的50-80元提高到80-150元。
第二，企业所得税改革和完善。尽快合并现行内、外资两套企业所得税制，统一税法，加大对中小企业的税收扶持力度。主要内容包括：降低税率，特别是要降低中小企业的优惠税率，具体设想是：企业所得税税率降为25%；年应纳税所得额在30万元以下的中小企业，适用18%的优惠税率；年应纳税所得额在10万元以下的中小企业，适用10%的优惠税率；放宽并规范税前费用列支标准，包括：取消“计税工资”规定，取消对公益性、救济性捐赠税前列支的限制，准予享受关于R&D费用的税收优惠政策等。
第三，转变观念，完善制度，优化税收服务体系。税务机构和干部应该树立为纳税人服务的观念和意识，为中小企业提供优质纳税服务，营造良好的纳税环境。
（2）调整现行的税收优惠政策。改变现行单一的减免税方式，采用灵活多样的税收优惠方式，特别是注重采用加速折旧、延期纳税等到税收优惠方式；改变当前税收优惠政策在覆盖范围上主要局限于企业的创建环节，积极探索制订将扶持范围扩展到研发、设备更新、增资、再投资以及改制等企业发展中关键环节的税收扶持政策；适当扩大税收优惠政策涉及的税种，发挥不同税种对中小企业的调节作用，特别是对西部落后地区和东北老工业基地，建议下放给其地方政府更多的税收管理权限，使他们能够因地制宜、因时制宜地通过多税种的税收优惠政策对中小企业加以扶持。
（3）清理乱收费，实行“费改税”，减轻中小企业的非税额外负担。
（4）利用税收优惠政策，积极推动中小企业融资支持体系的构建。主要包括对中小企业信用担保、再担保机构的业务收入实行营业税优惠，对向中小企业发展基金提供捐赠的企业和个人实施所得税优惠等。
（四）进一步完善再就业税收优惠政策
改革开放以来，财政部、社会保障部、国家税务总局相继出台了一系列税收优惠政策来促进就业和下岗再就业，并逐步形成了一个覆盖面较广的再就业税收政策体系。归纳起来，我国现行促进再就业的税收优惠政策可以分为四类：一是鼓励和扶持下岗人员自谋职业和自主创业的税收优惠政策；二是鼓励企业积极吸纳下岗失业人员的税收优惠政策；三是鼓励国有大中型企业主辅分离、安置富余人员的税收优惠政策；四是较大幅度地提高了增值税、营业税的起征点，对纳税人销售额达不到起征点的，分别给予免征增值税、营业税及城市建设税的照顾。
现行促进再就业的税收优惠政策在取得了积极效应的同时，也在制订和实施过程中存在一些问题。主要表现在以下几个方面：
（1）各职能部门缺少统筹协调，无统一的牵头部门。劳动与社会保障、税务、工商部门是落实税收优惠政策过程中必不可少的部门，这些部门在办理相关优惠措施的时候只是横向联合，彼此之间缺少一个统筹部门。如办理再就业优惠证、新办企业认定书、工商营业执照就分属不同的职能部门，由于各部门工作时间的不同、对政策理解重视的程度不同，导致税收优惠政策落实滞后。
（2）再就业优惠证的办理存在很多问题。再就业优惠证是下岗失业人员及企业享受再就业优惠政策最重要的凭证之一，但是由于宣传的力度不够，许多失业人员和部分企业对此不了解，导致办理优惠证的积极性不高。有些失业人员认为办理优惠证环节多、手续杂、周期长，因此不愿意办理。有些企业认为招收有优惠证的失业人员并不划算，因为按照国家有关规定，企业要先为每位职工交纳养老、医疗和失业保险，企业对于这笔费用是“先缴后补”（国家补贴养老和失业保险金），但是有些地方政府（特别是老少边穷地区）的补贴很难及时到位，导致很长时间企业得不到补贴，享受的优惠又不是很多，因而积极性不高。
（3）税收优惠政策本身存在很多问题。首先，按照国家政策规定，能够享受优惠政策的企业必须是符合规定的服务型企业、商贸企业、国有大中型企业等，而对于新办生产型企业则不能享受税收优惠政策。众所周知，生产型企业是安置、吸纳下岗职工最多的企业，却享受不到相关的税收优惠。其次，目前享受税收优惠的失业人员仅限于以下四种：一是国有企业下岗人员；二是国有企业失业人员；三是国有企业关闭破产需要安置的人员；四是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。这就把相当一部分集体企业、其他所有制企业下岗失业人员以及由于城市扩建、农田被征而造成的实地农民排除在外，形成一种“政策歧视”，极不公平。
再就业工程，关系人民生活水平的提高，关系改革发展稳定的大局，既是重大的经济问题，又是重大的政治问题。为了更好地发挥税收在促进下岗失业人员再就业中的积极作用，税收政策需要做进一步的调整和完善：
（1）扩大优惠对象范围。享受优惠的人员范围应扩大到集体企业的下岗人员、失地进城的待业农民以及下岗后再失业人员。税收优惠政策不仅要惠及能吸收较多劳动力就业的生产型企业，还要惠及商业、餐饮业、旅游业、社区居民服务业等劳动密集型行业，大力扶持中小企业的发展。
（2）完善税收优惠政策的制订程序，简化审批手续，提高税收优惠政策的可操作性。
（3）加强税务与劳动、工商等部门的配合，对税收优惠政策执行情况实行有效的监控，严肃查处利用促进就业的税收优惠政策进行偷、逃税款的不法行为，公平税收环境。
（4）进一步加大政策宣传力度，做好对下岗失业人员的服务工作，提高税收优惠政策的透明性，切实帮助企业和下岗失业人员用足、用好现有的税收优惠政策。
主要参考文献：
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[关键词]北部湾高技能人才公共政策公共管理
2008年1月14日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，标志着北部湾经济区（以下简称：“北部湾”）正式纳入国家发展战略。北部湾地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市组成。广西作为西部欠发达的省份，工业化、城镇化和市场化水平较低，经济总量小，产业结构层次较低，面临着来自东盟地区和国内各省份竞相发展的竞争压力。按照《广西北部湾经济区2008年～2015年人才发展规划》，今后8年是北部湾社会经济实现跨越式发展的重要时期，加强区域人才开发与合作，是加快区域经济发展的必然要求。
一、新公共管理理论的启示
新公共管理在西方被冠以不同的称号,如管理主义、企业型政府等，它缘于1979年英国撒切尔政府。新公共管理的出现意味着政府的管理模式从公共行政向公共管理的转变。新公共管理注重“顾客”导向、结果导向,强调绩效导向,即以经济、效率、效果三大变量来对绩效进行测量与评估。在公共服务方面倡导市场导向,重视人力资源管理,不以固定职位而以实绩为依据进行管理。
社会是政府的来源，服务社会是政府的职责和价值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服务型政府”、“市场导向型政府”等理念，反映了政府与社会互动关系的合理发展趋向。新公共管理理论可以指导政府运用市场机制和经济学的方法来管理公共事务，确立行政服务的理念，整合各方利益，从而提高公共服务的效率。
当前我国的市场经济基础还很薄弱，市场还无力全面负责公共性很强的活动，政府仍需承担必要的公共管理职能，这就要求政府在引入市场机制、培养市场力量的同时，还要规范市场管理，使市场得到健康、良好的发展，以便承担更多、更重的公共服务，同时还要把政府建设成为真正全心全意为人民服务的政府——服务型政府。
为促进区域经济的发展，北部湾可以通过转变政府职能、调整公共政策、促进高技能人才的发展，进而促进区域经济的发展，在理论上是有依据的，在实践上也是可行的。
二、区域内高技能人才发展面临的机遇和挑战
1.北部湾经济区对高技能人才需求旺盛
人才是区域经济发展成败的关键。目前北部湾的人才队伍现状和人才资源开发工作无法适应北部湾经济区加快开放开发的需要，无法适应推动泛北部湾区域合作的需要，无法支撑起区域经济社会的跨越式发展。
按照《广西北部湾经济区发展规划》的发展目标，北部湾在石化、林浆纸、能源、钢铁和铝加工、粮油食品加工、海洋产业、高技术、物流和现代服务业等九大重点发展的产业对相关人才需求较大。而发展沿海工业需要的技能人才等严重匮乏，已成为制约北部湾经济区经济社会发展的“瓶颈”。
随着北部湾建设的不断深入，以及工业化、城镇化、新农村建设和对外开放合作等，区域内劳动密集型企业不断向资本密集型企业的转型，制造业产业结构全面升级，先进技术的大量应用和先进设备的大量更新，必将对从业人员的素质和技能以及人才的数量提出更高的要求。
2.北部湾区域内高技能人才发展的软环境有待完善
北部湾的许多企业依然存在着“人才高消费”的用人观念,企业招聘往往起点就是本科,甚至是硕士、博士,也不管是否真正需要。在许多企业中存在盲目追求高学历造成的能级错位和人才浪费现象。而学历层次为大专及以下层次的高技能人才,依然遭受着“弱势文凭”的社会歧视,存在就业机会少和就业层次低的现状。
现有的人才评价体系对高技能人才明显不利，仍然沿用老标准，将人才的定义为“具有中专以上学历和初级以上职称的人员”。而高级技工、技师和高级技师等高技能人才，却因为学历和职称这两道“硬门槛”，被摒弃在“人才队伍”之外。许多地方为管理、技术研发人才提供好的待遇，却忽视同样做出巨大贡献的高技能人才。
高技能人才被作为普通劳动力，劳动者权益遭到侵害的情况比较普遍。具体表现为;(1)试用期长,试用期工资低;(2)劳动合同签订率低或合同形式化;(3)工资增长缓慢,且存在随意克扣或拖欠工资;(4)劳动时间被随意延长,加班无报酬或少报酬;(5)社会福利和保险无着落,就业不稳定。(6)违规收取就业押金等费用。这些现象虽然不是北部湾所独有,但在实际上阻碍了高技能人才的发展。
三、公共政策对促进高技能人才发展的影响分析及对策
1.产业政策的影响分析
产业政策是国家从宏观角度调整产业发展的重要措施,是政府通过干预资源在产业之间的配置,以期达到优化产业结构,促进经济发展的目的。产业结构升级对就业总量和就业结构产生影响，产业结构升级会对区域内掌握新技术的高技能人才的需求增加。
产业结构调整蕴藏着大量就业机会，第三产业的发展将成为扩大广西就业的主要出路，而且广西第三产业与发达地区相比差距很大，具有潜在优势，同时加快发展第三产业能够创造更多的就业机会。
产业结构的调整是一个长期的过程，政府的促进与保障是必要的。应该利用北部湾建设和发展这一契机，把握积极因素，克服消极因素，通过政策引导和相关配套体系的完善等途径，最大程度的拓展高技能人才发展的渠道。
2.财税政策的影响分析
财税政策具有资源配置、收入再分配、促进充分就业和促进经济稳定增长等宏观调控职能。由于市场经济的效率原则与市场机制失灵并存，要求财政与市场在资源配置中合理分工,相互配合,以实现经济发展和充分就业。财税政策可以促进市场发育和完善,保证资源最优配置,创造更多就业机会。财税政策可以做到：(1)促进经济增长。使经济增长保持适当的协调比例，相应地扩大市场对劳动力的需求；(2)调整经济结构。运用税收政策调节产业结构，以期创造更多就业机会；(3)直接扩大就业需求。体现在：一是鼓励自主创业；二是鼓励企业雇佣人才。
3.人事政策的影响分析
通过制定和完善就业政策和法规,以立法的形式明确政府各级主管部门、用人单位和人才的权责利,可以对高技能人才就业实行单位控制和宏观管理。强化立法约束和政策引导,建立和完善社会保障机制,劳动人事制度、户籍管理制度改革,以及与之相适应的就业制度和服务体系,可以为高技能人才提供配套的就业服务。
政策因素对人才作用发挥的影响非常显著。政策相对宽松的地区或部门，为人才作用的发挥提供了更为广阔的空间，使人才的聪明才智可以自由发挥出来。人才为了追求才能的发挥和事业的成功，就必然产生向政策宽松地区流动的愿望。
4.劳动和社会保障政策的影响分析
现有的劳动和社会保障政策未能深入人心。《劳动法》和《劳动合同法》等法规被一些企业看作是影响企业发展的障碍而加以抵制。一些企业存在拖欠工资、加班不给报酬、不签劳动合同等违法侵权行为，甚至以经济效益差、社保负担重为借口，采取瞒、漏报甚至逃避缴纳社会保险费的法定义务。
在劳动和社会保障政策上存在法律“盲区”，或有法不依，或执法不严。有些地方全员参与招商引资,劳动执法部门借口以经济建设为中心,不能履行法定的职责，甚至以保护外商投资者的利益为由对一些企业侵犯劳动者权益的行为包庇纵容,对劳动者维权的请求置之不理。
四、总结与建议——促进高技能人才发展的公共政策选择
1.调整区域产业结构促进高技能人才就业
(1)积极承接东部发达地区的产业转移，对第二产业结构进行相应调整。重点培育和发展兼备经济增长点和就业增长点的行业，发掘优势产业、朝阳产业的潜力。大力开发优势资源，着力培育发展一批符合国家产业政策、产业关联度高、就业带动作用强、市场前景广阔的、与东盟互补的新优势产业，努力把潜在的资源优势转化为产业竞争优势。
(2)借中国—东盟自由贸易区的构建，大力发展第三产业，改造传统产业,尽可能挖掘就业潜能,同时发展新兴产业尽可能拓展新的就业领域，从这两个方面调整和优化第三产业内部结构。包括:①改造传统的交通运输仓储业，向现代物流产业转变;②大力发展房地产等关联度大、拉动性强的行业;③大力发展旅游服务业，带动与旅游业相关产业;④积极发展会展服务业等新兴产业。
2.充分发挥财税政策促进就业的作用
(1)调整和优化财政支出结构。在财政预算中设置“高技能人才就业补助”科目，从预算上给予资金保证。增加财政投入，建立就业与再就业培训中心和各种培训机构，加强劳动者就业与再就业培训，提高劳动者的技能和再就业能力。
(2)促进完善社会保障制度的财政支出，完善社会福利制度，提高社会保障统筹层次，扩大社会保障覆盖面，建立促进高技能人才发展的社会保障体系。
(3)加大财政转移支付力度，完善财政管理体制。通过区域内财政转移支付的模式，以政府投入为主导，对弱势产业实施合理保护,创造就业机会并实施积极的救助,适当调节地区间公共服务水平的差异。
(4)通过税收优惠来促进高技能人才发展。如采用对高技能人才创办企业和企业雇佣的高技能人才，给予个人所得税或者企业所得税上的优惠的方式。政府要按照促进高技能人才就业与实现经济增长的战略，以直接增加就业岗位为目标，调整和完善现行税收优惠政策，鼓励社会稳定和增加就业岗位。
3.改革人事制度促进高技能人才发展
(1)建立科学的人才评价体系，提高高职人才的社会地位。高技能人才评价是一项复杂的社会工程，要树立系统的战略思想。要针对不同行业和职业要求，制定分类分层的人才评价系列、考核评价标准；评价重在业内、市场或社会认可，坚持实践检验人才，形成包括群众、专家、市场和技术等多元化的人才评价体系；要建立以能力和业绩为导向的社会化的人才评价机制。
(2)建立正确的选人用人体系。要正确处理好人才培养近期与长远目标、重点与全局发展、自主培养与吸引凝聚人才模式的关系，完善并规范企事业单位科学设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等环节，规范公开招聘制度和辞聘解聘制度，建立多种形式、多种渠道的高技能人才管理办法，促进企事业单位由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变。
4.完善劳动和社会保障制度促进人才发展
(1)进一步完善劳动立法，使其真正发挥保护劳动者权益的作用。根据目前我国劳动关系的特点,扩大劳动法的调整范围,加强对中小企业、民营企业和外资企业的监管,切实保护好劳动者的权益。
(2)尝试建立对高技能人才就业实施特别保护制度。可以借鉴国外关于促进就业和劳动保护的立法。比如德国实施的《强迫职业实习教育法》和《工业法典》等法律，鼓励企业雇用技能人才并参与培养；《企业基本法》和《职业教育促进法》等法律，对技能型劳动者的权益加以规范和保护。
(3)建立统一的多层次的社会保障体系。全面落实和完善企业单位各类高技能人才的养老、失业、医疗、工伤、生育保障，依法推行人才全员参保制度，确实维护高技能人才的合法权益。
(4)建立职工凭技能、凭职业资格得到使用提升，凭业绩贡献确定收入分配的待遇机制。鼓励企事业单位在薪酬中考虑技能贡献的因素，建立科学合理的高技能人才薪酬制度；推广高技能人才与其他人才在工资福利方面享受同等待遇的做法；对做出突出贡献的高技能人才，由各级政府实行政府津贴等鼓励政策。
参考文献:
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关键词：区域经济民生问题协调发展
民生问题的古今诠释和关注度
所谓民生，从人权角度看，就是人的全部生存权和普遍发展权。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，民生问题一直与国家发展存在着不可分割的关系。“民惟邦本，本固邦宁”是《尚书•五子之歌》中所说的，它构成了儒家治国理政思想的核心，而《管子•霸业》指出“以人为本，本治则国固，本乱则国危”，《左传•庄公三十三年》强调“政之所兴，在顺民心”，《孟子•梁惠王下》则提出“忧民之忧者，民亦忧其忧”，《孟子•尽天下》主张“民为贵，社稷次之，君为轻”等议论，亦客观反映了古代先贤对民生问题的重视。
新中国成立后，民生问题才真正受到关注，全心全意为人民服务即是同志倡导并逐渐发展成为中国共产党宗旨的。邓小平同志对此有很多讲话，其中明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准，强调一切政策的出发点和归宿始终要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”。同志提出“三个代表”重要思想，强调要“代表最广大人民的根本利益”。以同志为总书记的新一代领导集体更是明确提出以人为本、立党为公、执政为民的理念，“权为民所用，权为民所享，利为民所谋”日益深入人心。我国区域经济政策的制定无不体现了这样的理念。
新中国成立以来，我国区域经济政策经历了由平衡发展到不平衡发展再到协调发展的历史变革。在不同的历史发展时期，制定的区域经济政策不同，所关注的民生问题的要素也在不断变化。
区域经济的平衡发展与民生问题
上世纪50-70年代，我国面临着复杂的国际国内形势，为加强国防，以保障人民群众的生存安全；为恢复和发展经济，尽快改变旧中国遗留下来的生产力分布不合理的状况，解决人民的吃穿用等诸多国计民生问题，逐步形成了区域经济平衡发展的思想。
在这种平衡发展思想的影响下，我国的经济建设在三年恢复时期（1949-1952年），发展的重点是老重工业基地的东北地区，其次是华东地区与华北地区。“一五”（1953-1957年）计划时期，进行的156项重点建设工程有80％布局在中西部地区。60年代中后期，在党中央和的领导下，经过对国民经济的“调整、改革、充实、提高”，到1964年我国基本渡过了“困难时期”，经济形势趋于好转，在即将制定的“三五”（1966-1970年）计划中，加快“三线”建设，尽快解决国家的“发展”和人民群众的“吃穿用”问题，是“三五”计划的核心。特别是在60、70年代被世界卫生组织称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”的农村合作医疗制度，不仅解决了新中国农村医疗和医药匮乏的状况，而且为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样板。1973-1978年，中国所处的国际国内环境发生了较大变化，中国的区域战略进行了大规模调整。国家的建设必须考虑经济效益，工业布局只有遵循经济原则，促进经济发展，改善人民生活，才能促进社会稳定和发展。
这种区域经济平衡发展思想，由于国家在投资布局以及资源分配和政策投入上采取了撒胡椒面的地区平均主义做法，使我国逐步形成了一个个完整的工业系统，大大改善了我国工业布局，提高了我国国民经济的生存能力、生产能力及战略后勤保障能力和国防实力，地区经济的发展也处在一种平衡状态，从1953-1978年，我国GDP年均增长率分别为：东部地区5.57，中部地区5.73，西部地区6.18，从而使人们的普遍愿望得到满足，人们的生存生活得到保障和改善。当然，平衡发展思想的形成对我国宏观经济效果产生了严重的负面影响。一方面沿海老工业基地长期得不到国家资金的投入，地区经济优势得不到发挥。另一方面由于中西部地区自然环境和经济基础较差，资源配置不合理，致使宏观经济效益低下。由此可见，这种平衡发展政策在一定程度上是以牺牲整体经济效率为代价的，最终的结果是国家的贫穷和落后。
区域经济不平衡发展与民生问题
上世纪70年代末，邓小平再度复出后，面对十年浩劫后的中国，发出了振聋发聩的“贫穷不是社会主义”的呼声。1978年年底，邓小平在分析现实总结历史的基础上指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来……这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策”。在理论探讨上，当时占主导地位的是一种梯度推移论，这样以梯度推移论为代表的不平衡发展思想逐步形成。
在这种不平衡发展思想的指导下，从上世纪80年代初到90年代末，为了尽快改变我国贫穷落后的面貌，促进我国经济的快速发展，使广大人民群众早日走上富裕之路。我国的生产力布局和区域经济发展由过去主要强调备战和缩小地区差别逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜。主要表现在两个方面：一方面，一大批重点建设项目布局在沿海地区，沿海地区建设投资比重超过了中西部，达到47.7％，中西部地区占46.5％；另一方面，国家在东部沿海地区率先开始区域制度创新，先后设立深圳、珠海、汕头与厦门4个经济特区、14个沿海开放港口城市和沿海经济开放区，又设立海南省和海南经济特区，随后又做出了开发上海浦东的决定。并在外资项目审批权限、财税、外汇留成、信贷等方面给予这些地区特殊的优惠政策。事实上这种不平衡发展战略的选择是正确的，东部地区经济的长期快速发展，为之后推行大规模的区域政策打下了基础。
正是由于这种向沿海地带倾斜的空间政策，充分发挥了沿海地区的比较优势，使其取得了先行发展，经济增长率持续保持在全国的领先水平，使国民经济整体水平有了较大的提高，特别是随着经济体制的转轨，社会主义市场经济体制的建立，实现了由短缺时代向过剩时代的转变，人民群众的吃、穿、住、行等生活问题得到极大改善和提高，经过多年的改革开放，国民生产总值平均年增长超过7%，位居世界前列。到上世纪90年代末，中国城镇居民的恩格尔系数由1978年57.5%下降到44%，农村居民由1978年67.7%下降到50%。尤其是全民受教育水平的普遍提高，使国民素质、社会文明程度明显提高。据统计，改革开放20年以来，培养大学毕业生1016.4万人，平均每年50.82万人；中专毕业生1279.3万，增长1.46倍，每年毕业64万人；培养研究生48万人；成人学校还培训了2800多万人。每万人口中的大学生人数，从8.9人增到27.3人，提高了2.06倍。中国的文盲率从1982年的23.5%降为1997的14.2%，对于这些变化，大家都是有目共睹的。
然而，沿海发展战略的实施事实上也造成了一定的负面影响，即区域差距扩大与区域间利益矛盾与冲突加剧，同时，老工业基地的老化和部分发达城市地区的膨胀问题也开始充分显现出来。而这些矛盾和问题的出现，影响了经济社会的全面协调的可持续发展，在很大程度上严重侵害了人民的利益，尤其是中西部地区人民的住、行、收入、教育等生活问题仍然突出。
区域经济协调发展与民生问题
（一）地区间经济差距所导致的民生问题
上世纪80年代末90年代中期以来，由于多种因素，地区经济发展差距，尤其是东西差距一直在不断扩大。1978-1995年，从人均GDP的相对差距看：东部与中部地区由33.2%上升到46.2%，差距扩大了13个百分点；东部与西部由45.4%上升到56.4%，差距扩大了11个百分点。
差距拉大的趋势带来诸多社会问题，比如，区域间教育资源配置不平衡，受教育机会不均等；边远贫困地区缺医少药的现象等问题，直接影响到本地区人民生活水平的提高。随之加快中西部地区基础设施建设，加强生态环境保护和建设，大力发展科技和教育，力求改善中西部人民生存生活状况，逐步缩小东西部差距的呼声也日渐增高。地区经济的协调发展问题日益受到党和政府及全社会的普遍关注。
（二）正确解决地区经济差距问题的政策建议
为了正确解决地区差距问题，加快推进以改善民生为重点的社会建设。早在1988年9月，邓小平明确提出了“两个大局”的思想，同志在十四届五中全会上提出了坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距的战略方针。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中也明确提出，从“九五”开始，要更加注重支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。1997年，在十五大报告中，又一次提出要促进地区经济合理布局和协调发展，应从多方面努力，逐步缩小地区发展差距。
2007年10月，总书记在十七大报告中强调指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中西部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”、“努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、住有所居，推动建设和谐社会”。从而赋予区域经济协调发展更具体的实质性内容。近几年来，我国先后实施的西部大开发战略、振兴东北战略和中部崛起战略以及正在进行的西部地区农村寄宿制学校建设工程、中西部农村初中校舍改造工程等，充分显示出党和政府对民生问题的高度重视。
结论
总之，尽管在不同的历史发展时期，我国制定的区域经济政策不同，所关注的民生问题的侧重点不同，但都是从人民的根本利益出发，一切为了人民，始终体现了我党全心全意为人民服务的宗旨，尤其是在新的历史时期，民生问题受到社会的普遍关注。
我国区域经济协调发展面临着两大主题。一是如何促进区域经济协调发展，走共同富裕的道路；另一个是如何加强对资源和环境的保护，促进区域的可持续发展。前者重点是加快欠发达地区的发展，缩小地区差距，实现共同富裕的目标。后者重点是加强资源和环境保护，维护区域的可持续性。这两大主题都是关系到国计民生的大事。解决好这两大主题，缩小区域发展差距，实现基本公共服务均等化，特别是解决好中西部地区住、行、就医及子女教育等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，这不仅是国家长远发展的需求，国民生活的迫切需要，更是“以人为本”为核心的科学发展观的具体落实与体现。
参考文献：
1..在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2007
关扭词:经济法;政策性;工具;法秩序
一、问题的提出
现代经济法从产生那一天起，其内容就是个多变的事物。它远不如民商法内容稳定，(法国民法典》自1804年制订以来，(德国民法典》自1900年实行以来，它们的规定基本未动而一直作用于不断变化的社会经济。但是，尽管如此，学界普遍认为，经济法是国家经济干预之法，是国家以社会利益的名义协调经济发展之法。这就是说，经济法强烈体现了国家的意志性，体现了国家的经济政策。所以，有些学说直接称经济法就是经济政策法或执行经济政策的工具。可以说，学界里没有人否认经济法是与国家经济政策紧密相联的。我国学者在论述经济法的特征时，几乎无一例外地将“政策性”作为它的一个重要的特征。经济法的发展史表明，经济法就是经济政策法，是国家经济政策的法律化。
这一点，正是经济法的性质所在，是经济法之所以历经百年风雨而最终确立其法学地位的根本，是决定经济法未来发展走向的路标。
二、政策性是经济法的本质特征
我们已习惯于将经济法表述为国家对经济的干预之法，“经济干预”就意味着国家在按照自己的意图组织和管理着国民经济，而按照自己的意图组织和管理国民经济是国家经济政策的活动，这就决定了政策性是经济法的本质特征。
关于政策的定义学者们意见不一，但普遍认为，政策是与政府为主的公共部门的活动联系在一起的，都认为政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施，都同意政策是为解决杜会发展问题的活动。
我们知道，经济法是随着国家对经济的干预而产生的，系统化、制度化的经济法则是在19世纪末20世纪初自由资本主义阶段向垄断资本主义阶段过渡时出现的。垄断资本主义加深了资本主义经济危机和社会矛盾，使得国家不得不通过全面、主动的经济干预来维持和发展资本主义休制。制定各种经济政策立法，就是国家对经济实行干预的一种手段。一位日本学者谈到，“经济政策立法共同的实质性指标，就是通过国家的力量来维持现代资本主义体制的法律。在实在的经济法上表现出来的那种杂乱无章的性质，只不过是反映了需要这些法律的矛盾的性质和程度。”
经济法是经济政策在法律上的表现，这就是说，经济法只是经济政策整个内容的一部分，是通过法律表现出来的经济政策。经济政策除了通过经济法表现以外，还有其他表现方式，如国家和政府的经济决定、经济通知、经济发展建议等。它们是统一于一个国家总政策和基本经济政策的。经济法与其他经济政策表现形式常常是你中有我，我中有你，也就是说，经济法与经济政策的其他表现形式经常是难以分开的。所以，政策性是经济法的本质特征。经济法的其他一切表现，基本上都是围绕着政策性展开的，如灵活性、多样性、实践性等。
具体而言，经济法的政策性主要表现在以下几个方面:
第一，经济政策决定经济法的基本内容。
一般认为，经济政策是指经济政策主体在某种特定的经济秩序和经济结构的基础上，采用经济政策手段，去实现某种经济政策目标的行动或者行动方针。经济法中往往规定了某经济政策的目标、政策对象、实施政策的机关及实施政策的手段。如《中小企业促进法》，其政策目标就是在激烈竞争的市场经济中扶植、促进中小企业生存和发展，保障其合法权益。各国中小企业促进法基本上都规定了相关部门的权利、义务和责任，以及促进中小企业发展必要的手段，如财政金融支持、工商管理支持。这些规定就是经济政策，只不过是通过《中小企业促进法》加以固定化了，以有利于在法律上有力地促进和保棒中小企业的发展。在这一点上，产业政策法更为突出。以法律形式出现的产业政策法本身就是根据产业政策直接制定的，如我国的(指导外商投资方向暂行规定)第l条明确规定:“为了指导外商投资方向，使外商投资方向与我国国民经济和社会发展规划相适应，并有利于保护投资者的合法权益，根据国家有关外商投资的法律规定和产业政策的要求制定本规则。”
其他经济法，如税法，在过去政策的核心是税收负担间题，但现在各国基本上都确立了税收的调控政策方向，即将正确引导经济行为，合理确定分配格局，有效调整经济结构，确保财政收人稳定增长作为主要的政策目标。我国现行的税法，如在税种的开征、税收优惠的确定等方面都基本上体现了这些要求。
第二，经济政策的倾向性决定了经济法的倾向性及实施力度。
政策是政策主体在一定时期用来调动或约束社会力量，以实现预期目标而采取的行为。因此，从本质上说，政策是对社会利益的权威性分配。也就是说，政策具有极强的倾向性，政策过程是一个价值、目标的选择过程。作为经济政策立法的经济法就不可避免地受到政策目的性的影响。它“随着国家行为所依据的原则的重大波动而波动”。它不是中性的东西，而是倾向于给予“个人的总的行动以方针，这是经济朝向所希望的方向发展所需要的方针”。这不但体现在经济立法目的性极强，而且随着经济政策目标的变化而使经济法已经确立的目标减弱或加强。
以美国的反垄断法为例，从1890年《谢尔曼反托拉斯法》颁布至今已有百年历史，这一百年的历史是美国反托拉斯法备受争议的历史。在该法颁布后的头二十年里，它并没有得到太多的应用。其主要原因是当时经济自由主义占上风，政府和国会对这样做是否合宪也把握不定，所以，尽管颁布了反垄断法，但政府的自由主义政策使其并没有得到什么执行。因此，这段时间美国的托拉斯得到了进一步的增强。
上个世纪30年代的经济大危机使得政府意识到自由竞争是经济恢复的关键，于是罗斯福总统从1936年到1940年对司法部进行了一系列高层任命，并最终任命当时强烈主张限制垄断的ThurmanAmold为反托拉斯部门的最高负责人，对横向共谋和独占企业展开了进攻。一直到70年代，美国政府这个时期对反托拉斯“总是能够烹得胜利”。70年代到90年代初期，美国感到日本、欧盟经济竞争压力，开始实行鼓励大企业合并的政策，以期同日本、欧盟展开竞争。这时许多在尼克松时代被任命为法院的法官们已相对减少了反托拉斯干预。
司法部和联邦贸易委员会虽然提起了许多针对具有支配地位企业的诉讼，但是，除了有名的打破Bell体系的案件外，这些诉讼大部分都失败了。在大多数案件里，法院给了占支配地位的企业相当的自由，它们可以自己定价、自己决定产品的发展以及发展的战略。20世纪90年代以后，美国的反托拉斯实施政策基本上表现了灵活的经济分析观点，依据具体情况具体分析，如波音公司合并案和微软案。其执行结果反映了美国政府的经济政策。
第三，经济法中，“法”是从属于经济政策的手段。
这就是说，经济法作为法律首先是实现经济政策的工具，其次才具有“法”的性质，因此，经济法的工具性十分浓厚。而民商法则是目的性的东西，蕴含着市场经济中社会公众的长久的平等精神和理念;传统行政法也蕴含着一种精神和目的，即平衡、约束行政权力。作为工具性的经济法其首先目的不是平衡和约束行政权力，而是如何调动一切有利的因素，在赋予经济行政机关充分、尽量的经济行政权下，保证国家经济政策目标的实现，尽管经济法同时也要防止“政府失败”。所以，经济法中“法”的因素是从属于经济政策目的的手段，经济法只不过是经济政策的法律化，它是为经济政策服务的，是国家整个经济政策体系中的一环。
第四，市场经济基本的经济政策决定着现代经济法基本体系。
市场经济的核心是自由竞争，国家对市场的干预则仅为补充和纠正市场经济的自身不足，为自由竞争创造必要的条件和环境。可以说，现代国家基本上都奉行这样的基本经济政策，即自由竞争和国家一定的调节。我们这里说“一定的调节”是因国情而异的，一般而言，发达国家调节程度相对较低一些，而发展中国家则要强一些。但有一点是共同的，那就是各国基本上都认识到，国家对经济的调节必须适可而止，决不能包办企业、个人自己能做的事情。自由竞争是市场经济活力的根本所在。基于此认识，美国、德国、日本等国的经济法现在基本已形成以竞争法为核心、以调控法和市场管理法为侧翼的法律体系。调控法与市场管理法的基本理念是为企业、个人经营活动服务，努力营造市场中自由、公平的竞争所需环境。
第五，在某种意义上说，那些未上升为法律的基本经济政策的措施等也是经济法体系中的一部分，甚至是十分重要的部分。
并非说所有的经济政策都要通过经济法的形式表现出来。一般而言，只有基本经济政策与某些具体经济政策才会通过立法形式表现。那些未上升为立法的经济政策是不在经济法体系之内的，尽管这些经济政策会影响到经济法的执行和实施。但是，现代社会联系的紧密化和一体化，要求某些基本的经济政策成为现行经济法体系中的一部分，以使这些政策具有立法般的功能。这些基本的经济政策，如国民经济发展计划，其内容本身无法通过立法形式加以表达，而往往由国家最高权力机构(如我国的全国人民代表大会)或立法机构(如国会)以决定或指示形式表达，它们制约和决定着相应经济政策行动和立法，相应行政机构必须执行和实施。如在法国，学者认为经济法首先是描绘经济中期发展的整个前景的方法，因此它体现在计划之中。而计划是难于归人众所周知的法律门类。从实质上讲，它并不具有直接的规范性质。从形式上说，它诚然是国会通过的，但无法律的性质。它仅仅是“投资计划的轮廓”和“指导经济发展与社会进步的工具”。但是，只要计划属于法律的范围，它便会是经济法的一个因素。在我国，全国人民代表大会通过的中长期国民经济发展规划在我国的经济法体系中具有举足轻重的地位，相应经济政策和经济立法是围绕其制定并执行的。因此，在我国，研究相应经济法时必须同时注意国民经济发展规划。
三、经济法必须符合法秩序的基本要求
上边谈到，经济法中“法”的因素是从属于经济政策的工具，这主要是因为经济法是实现国家和政府经济政策的工具使然。但是，这是不是说经济法就失去了法律性?或者说其法律价值就是没有意义的?
毫无疑问，经济法的目的性、功利性极强。各国立法者往往希望借之纠正市场失灵、弥补市场的外部性，以依国家强力推进国民经济的发展。但这只是经济法目的之一，或者说是其具体目的，它还必须“追求法秩序的客观目的”，即“基于法秩序内在的合理性提出的要求”。这种秩序要求“在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。置言之，经济法在追求立法者所明确希望的“国家干预”的目的外，必须同时能够获致经济法秩序的客观目的，该客观目的应是整个国民经济和社会的健康发展，而决不能为了短期利益或目标而拔苗助长。认识到这一点，对于经济法研究及实践是十分重要的。日本经济法实践提供了一个很好的反面例证，即过于追求和在意立法者所希望的直接的依已好恶的目标，而忽略了经济法应有的内在的客观目的，因而导致其过分的国家干预及后遗症。
我们说经济法是经济政策工具性的意义应是从经济法去实现国家经济政策目标而言的，而不能将其作为按照国家和政府意愿随意运用的工具。换言之，经济法的工具性体现在其作为经济政策的法律化而成为国家或政府经济政策活动中的一部分和方式，而并非说经济法是一种政治工具。法学是反对将法律作为政治随意运用的工具的，即使是工具，也是将其放在法的层面上对待的。这时法律化的政治意愿已被法所过滤，因而成为稳定的经济生活准则和要求。这种过滤集中表现在作为经济政策工具的经济法在制定、执行和实施中必须同时考虑整个法秩序的要求，从而使其在追求自己特有的经济目标时，也必须与整个法秩序的客观目的相一致。整个法秩序的客观目的是“基于法秩序内在的合理性所提出的要求。这些目的彼此必须有一阶层秩序存在，且其高低秩序又非全然取决于立法者的好恶。”所以，经济法的工具性必须同时离于整个法体系之中的，其制定和执行均应在整个法体系下进行，从而使其工具价值得以升华。由是经济法的工具性中透着法的整个理想与追求，同时法的秩序性在经济法的工具性中得以展现。
只有这样的经济法，即与整个法秩序合拍的经济法，才能称之为真正的经济法，或者说具有法之意义的经济法。我们不否认经济法的工具性与功利性，工具性使得经济法成为区别于传统民商法和行政法的另类法律，使得经济法在现代社会经济发展中毫无疑问地成为强劲手段。但是，它毕竟同时是法律，因而其具有相应法的因素和要求。这些法的因素与要求规范普经济政策的基本内容与实施，使经济政策由政治性的东西变为法律性的准则，成为社会经济发展的指南。而其一旦成为法律，就意味着它必须遵守法律最起码的要求和原则，就必须将自己融人社会整个法体系之中而与其他法律相协调。任何过于强调自己工具性的经济法都是没有生命力的，任何国家和政府如果只是将某经济法作为施政工具的，该经济法必然是不健康也不会长久的。实践中，那些只是作为国家经济政策工具的经济法最后往往成为政府可用可不用的东西，从而失去了其应有的法之指导、预测作用;或者成为了政府官员顽固固守其既得利益或不思进取、碌碌无为的屏障。如在日本，二战后为发展经济，政府通过了大量的经济管制法令和措施，而这些经济法令往往工具性极强，它们也在一定程度上促进了日本经济的复苏和发展，但它们逐渐显示出来相应弊端。近年来，日本学术界、企业界开始强烈要求政府放松规制。这不仅仅是日本国内自身发展的问题，也是同国际接轨的要求。尽管早在1988年12月，日本促进行政改革临时审议会就提交了“关于缓和公方规制”咨文，但多年来行政一直很迟缓。所以，如果不将经济法的工具性放在整个法秩序角度加以认真考虑和运用的话，经济法的工具性也就失去了其“法”之手段的意义，亦即，经济法就成为不是法的“法”。
在我国，经济学界常常说要以经济、法律、行政手段来调控和管理经济活动。显然，这种说法并非从法律角度出发的，而只是从经济学方面平视法律的。从法学角度来讲，经济、法律和行政三种经济管理方式决不是处于同一层次的东西，法律是高于经济和行政手段的。而其根本原因乃是法律是更稳定并班含着社会公平、正义等人类理念的规范，所以，经济政策一旦经过法律程序而上升为相应立法，其已经是整个法体系中的一员而必须遵从法秩序的根本要求。显然，法的和谐、稳定、统一要求法律成员不能单独行动，而必须与其他法律成员保持一致，特别是与宪法要一致。
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