一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计，1998年至2001年3年间，全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个，整改一般火灾隐患
299624项，办理行政处罚案件21336起，其中警告4732起，罚款处罚12230起，责令三停处罚4052起，行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比，同期全省仅发生行政诉讼案件7起，在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比，甚至与治安、交通等警种相比，行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计，1998年《消防法》颁布实施以来，辽宁省共发生行政诉讼案件13起，主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论，其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起，占发案总数的62%；不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起，占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼，大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的，当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图通过提起行政诉讼，消防部门的结论，从而达到在民事案件审理中占据主动，直至胜诉的目的；也有的是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外，在对行政许可不服提起的诉讼案件中，出现了新苗头，如：大连市民刘某因对所购商品房不满意，为达到退房的目的，在采取其他办法无效的情况下，以消防验收合格这一具体行政行为错误为由，将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看，消防部门胜诉较多。截至目前，辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中，裁定中止诉讼1起，维持消防部门决定5起,驳回原告4起，正在审理3起，辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉，全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有所不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》（以下简称公复字[2000]3号文件）对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因，火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。
此后，虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件，法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律，并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。此外，在贵州云岩也发生了一起类似案件，法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字[2000]3号文件，再审驳回了当事人的。2002年10月22日，宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件，经法庭陈述和调查，盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由，当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中不但当事人不知所措，人民法院也无所适从。
2、消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼
我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全，扑救火灾的神圣使命，另一方面作为公安消防机构，具体履行政府消防管理的职责，《中华人民共和国消防法》与此对应，分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后，这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意，实践中，全国范围的法院极少受理这类案件，尚未出现明显问题，但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点，一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围，另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。在这方面，尚无权威性的定论，或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知，但是这一点恰恰是最让人忧虑的，为避免重蹈教训，应当理论和实务上予以重视。
、个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查
个别执法人员存在法律意识不强，素质不高的问题，错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民，对其歧视甚至敌视，总想找机会惩治其一番；对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪，认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上，不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查；甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、当事人不敢诉和滥诉的现象并存
公民、法人不敢大胆行使诉权，能忍则忍，能不告则不告；有的前面告了，后来又撤诉。很多人认为：“县官不如现管，赢官司只一次，受气是一辈子。”与此相反，有的当事人滥用诉权，案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休；有的在提起民事赔偿诉讼败诉后，又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。
毋庸讳言，上述问题应予彻底解决，然而在现行法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策，又需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施。现时期，国家不但要消除法律之间的冲突，还要加快消防工作改革和体制创新的步伐，尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面；消防部门要全面推进依法行政，不但应当建立健全制度，提高执法质量和服务质量，规范行政措施制定工作，完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度，
更要摆正自己的位置，接受法律的监督，依法履行自己的诉讼义务；各级领导和执法人员要加强学习和培训，增强依法行政的意识和观念，提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识，坚持法律效果和社会效果的统一，确保司法公正。
三、今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、消防行政诉讼案件数量将上升
我国行政诉讼法实施以来，行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升，而在去年的约10万起行政诉讼案中，老百姓胜诉率达到40％（即4万件）左右。更为重要的是，更大数量的违法行政行为，由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心，随着WTO规则对政府依法行政的约束，今后，越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律，除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外，还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为，那样一来，消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升，这是符合客观规律的。
2、消防行政诉讼案件难度加大
近年来，国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革，随着改革的进一步深入，行政争议往往同出现的新问题交织在一起，出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告，还是作为裁判者的人民法院，都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入，火灾扑救是否可诉终有定论。
关键词消防行政执法难点建议
行政执法是政府直接影响社会经济生活最普遍的行政行为，是实践“三个代表”重要思想，坚持执政为民的具体体现，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是全面推进依法行政、建设社会主义政治文明的重要内容。随着社会主义市场经济的逐步建立，特别是我国入世后，对行政执法的要求不断提高。公安消防行政执法做为行政执法的一部分，近年来，特别是我国《中华人民共和国消防法》颁布实施以来，各级公安消防机构及其执法人员，对消防行政执法的重视程度越来越高，依法行政意识明显增强，执法力度进一步加大，消防行政执法工作取得了明显的成效。
一、消防行政执法的现状
（一）消防法规体系初步建立，为消防行政执法提供了依据
自改革开放以来我国消防法制建设所取得的成绩是不容置疑的，仅以立法而论，自1957年11月29日经全国人大常委会批准，国务院颁布了第一个全国性的消防法规——《消防监督条例》。1984年5月13日国务院公布了《中华人民共和国消防条例》。1998年4月29日九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国消防法》。同时国务院还制定了35个消防行政法规，地方性消防法规和规章80余部，国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部，初步形成了以《中华人民共和国消防法》为基础，以行政法规、部门规章和消防技术规范、标准相配套，以地方性消防法规和政府规章为补充的消防法规体系。为我国消防法制建设的发展打下了坚实的基础，为加强消防执法工作提供了必要的前提。
（二）深化消防行政审批制度改革，规范消防监督检查工作。
随着2004年7月1日，十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》的实施，使消防监督工作更适应我国加入WTO和发展社会主义市场经济新形势的需要，公安部消防局对所有消防行政审批项目进行了全面的清理，先后取消了消防设施专项工程设计证书审核、消防设施专业承包企业资质审核和易燃易爆化学物品储存（经营）消防安全许可证、易燃易爆化学物品准运证、建筑消防设施检测和维修保养资格许可证审批发证等10项消防审批项目，并按照新修订的《消防监督检查规定》（公安部第73号令）和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部第61号令）的要求，进一步规范消防监督检查工作，变以前的微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变指挥式管理为服务式管理，提高消防监督检查工作的有效性和科学性。从而进一步理顺了消防行政执法的职责权限，结束了公安消防部门既当运动员又当裁判员的不合理机制的历史。
但通过对消防行政执法的调研，从当前的实践情况来看，我国的消防法制建设还存在着一些发展过程中的问题与缺陷。消防行政执法办案工作仍然存在诸多的矛盾和问题，面临严峻的挑战，消防行政执法难的问题仍很突出。
二、消防行政执法难的成因
（一）执法环境难题突出
1、消防执法任务日益增加，执法力量严重不足。建国以来我国制定了各种法律、法规文件，而且新的法律还在不断的出台。这样多的法律、法规要在12亿人民中得到基本的贯彻执行，本身就是一个庞大的系统工程。要完成这样艰巨复杂而庞大的消防执法工作任务，首先需要有大量的消防执法人员和完善的执法机构；其次还需要有足够的物资技术条件和财力的支持。和世界上一些法制化的国家相比，我国消防执法机构还不配套。以郑州市现状为例，目前市区人口为220万人，各类企业事业单位大约5万多家，2004年全年发生火灾为1206起，2004年全市各级公安消防监督机构共检查9695单位（不包括各级政府组织的各项专项整治活动），而全市仅有消防监督人员90人，9695：90的比例致使监督质量有所下降。此外，由于消防机构现行体制是现役体制，地方工作，公安业务。兵不兵、民不民、警不警“三不象”的特点，而且每年都有相当数量经验丰富、业务娴熟的人员转业到地方，许多新进入执法领域的执法人员素质偏低，由于部分消防执法人员法律素质不高，业务水平不强，导致执法不够规范、到位、严谨，随意性大。在面对社会主义市场经济的高速发展，其困扰和困惑难以乐观。
2、地方行政干预依然存在。首先公安消防机构做为一支现役制的军队，由公安部垂直领导，但公安消防执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同，担负责任不同，这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异，加之一些企事业单位、市场经营者与地方政府关系好，从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，对某些违反消防法律、法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限期改正等。其次个别执法者，利用个人的地位与职务，把权力凌驾于法律之上，篡改执法的依据，歪曲法律事实，进行不公正裁决，或使违法者继续违法经营。“以权代法，人治排斥法治”本身是封建特权思想和专制作风的余毒，它破坏了“在法律面前人人平等”的公平原则。
3、执法手段匮乏，强制性行政措施难于实施。一是现行法律关于消防行政处罚执法权力的规定不够明确。《中华人民共和国消防法》中规定的“停产停业”、“未收违法所得”、“物品扣留”等强制措施，执法主体为公安机构或申请法院强制执行。当事人拒不执行时，公安消防机构因没有强制执行权而无能为力，而法院也因为种种原因不愿受理此类执行案件，致使火灾隐患难以根治，从而使公安消防机构的执法权威和力度受到了严峻的挑战。二是申请法院执行，程序繁琐时间长，影响行政效率。一个行政处罚决定从裁决做出到最后执行完毕，最少也要三四个月。而消防行政处罚的对象，往往是存在火灾隐患又拒不整改的场所或单位，隐患未改正前，该场所或单位多生产经营一天，就多一分火灾发生的危险，严重威胁着人民生命财产和公共安全。此外，一旦发生火灾，造成严重后果，公安消防机构又该承担怎样的责任呢？
（二）消防行政执法不够规范、到位
1、消防行政处罚程序、法律文书不规范性、随意性
现行消防行政处罚程序是：对违法消防管理相对人经调查取证后进入处罚程序——从告知听证权利、组织听证会到作出处罚决定。若管理相对人对处罚不服，可以向上一级机关要求复议，再不服，还可以到法院提起行政诉讼。法院维持原判后，如被处罚人仍不履行处罚决定，公安消防部门还需向法院申请强制执行。这样一套执法处罚程序耗费了大量的警力和时间。《中华人民共和国消防法》还对有些处罚设置了前置条件。如《中华人民共和国消防法》第四十、四十二、四十三条均规定了处罚前公安消防部门要先针对违法行为“责令限期改正”，对逾期不改正的，才能给予处罚。而且，河南省的消防行政处罚程序、法律文书在2003年—2005年期间变化了三次，虽然表明了消防行政处罚在不断的改进，但是也表现出消防行政处罚程序、法律文书的不规范性、随意性。这些规定在实践中束缚了执法人员的手脚，使一些违法行为得不到及时、严肃的处理。为提高行政处罚效率，可参照香港的做法，简化消防行政处罚程序。香港的消防部门没有处罚权，只有检控权，防火员在防火检查中发现火灾隐患，需要处罚的，可将控罪和证据直接上告法院，法院开庭审判确认后即可作出判罪。被处罚人慑于法院的权威，一般都会老老实实接受，及时加以整改。这种操作方式充分体现了法律的严肃性和权威性，而且消防部门省去了组织听证和复议的环节，大大提高了消防执法效率。
2、重罚轻纠
实践中，一些消防机构在办案时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。这一现象的表现形式有1、只罚不纠。即对违反消防法律法规的行为只罚款，而不责令其限期改正或到期未改未采取强制措施坚决杜绝存在隐患。2、罚款放行。对未经审核的工程，违反法律、法规的规定，采取罚款放行的错误做法。3、只打不追。只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。4、手段单一。部分执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则不领会，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项，不会运用警告、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。综观这些执法误区，究其原由，可归纳为以下几点：
一是少数办案单位和执法人员思想偏差，存在一切向“钱”看的倾向，对单位存在的火灾隐患危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可以了，没有必要深究不放。
二是综合执法手段不强，消防执法依据不足。在众多消防行政执法法规中，有执法力度和强制措施的甚少，而且可操作性不强，这就导致行政执法依据不足，手段不硬，难以达到理想的执法效果。
三是部分执法机关内部管理和考核存在偏差，将罚没款数与工作业绩和奖惩挂钩，从而导致办案人员片面追求罚款数量、忽视办案质量。
三、对于加强消防执法工作的几点设想
（一）各级立法机构在法制建设中应纠正“重立法，轻执法”的指导思想。社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，其中“有法可依”是前提，“有法必依”是核心，“执法必严”是关键，“违法必究”是保障。这就是说：立法工作的任务是解决“有法可依”的问题，它是法制建设的前提与基础；而执法工作是解决“有法必依”的问题，它是法制建设的核心与关键。对此应有充分的认识。即每一个消防法律、法规出台的同时，应同时出台相应的执法措施。还应该明确一个原则，若执法无保证，则新法暂不宜出台。规定这项原则的目的，是为了纠正新法出台执法滞后出现的法制空档所诱发的破坏与混乱现象的加剧。从而在实际工作中把执法工作列为法制建设的重中之重，把加强执法工作真正提上议事日程，加大执法力度。
（二）建立健全监督制约机制，规范消防行政执法
1、加大执法监督，完善、创新法制建设
权力没有制约就会形成腐败，这就需要制度的监督，具体可以从三个方面着手：一是加强行政缺位的监督。行政缺位实质上就是一种执法不到位的表现，应该管理的事务没有管理，或者应该严格管理好的没有管理好，“重罚轻纠”就是表现之一，这就需要制定明确的执法责任制，如《重大事项备案制》、《案件核审制度》等，将不同岗位的职责、任务和目标明确下来，按照要求检验执法的绩效，加强监督，对渎职行为追究行政和法律责任。二是做好内部横向监督。在执法监督工作中，往往上级对下级的执法行为进行监督似乎顺理成章，而一个机关内部同级机构之间的监督容易产生矛盾和摩擦，更容易流于形式，实际上横向监督更容易及时发现问题，对防止和纠正错案更便捷。三是对行政处罚案件中对扣留、罚没的财物去向要进行全程的监督，可以制定《扣留、封存、罚没款物的管理规定》以便防止执法中的腐败现象。
2、健全制度、完善办案机制
（1）建立案件主办人制度。公安消防机构可以通过考试筛选，将业务骨干作为案件主办人，可以赋予案件主办人在案件查办过程中的组织协调、调查取证、应急处理、定性处罚等方面的权力，并实行案件主办人限时办结案件和错案责任追究制。每个案件可以明确一名案件主办人为组长组成办案组，依据法定程序查办案件，组长对整个案件办理负总责，这样可以增强案件主办人的责任心、提高办案的实效。
（2）案件倒查制度。行政处罚后，绝对不能一罚了之，必要时可以成立督察队和聘请行风监督员对被处罚的当事人进行督察回访，了解案件实体和程序有无瑕疵、办案人员是否廉洁自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等。
（3）通过立法明确公安消防机构实施强制执行权力、形式、程序。一是建议对现行的《中华人民共和国消防法》进行修改，在现有条文的基础上，增加“公安消防机构对存在重大火灾隐患且拒绝整改的场所或单位做出停产停业处罚决定，当事人不履行的，公安消防机构可以强制执行”的规定。二是根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大常委法制工作委员会从1993年即着手行政强制法的起草工作，迫切希望这部法能早日颁布施行，以规范消防行政强制执行形式、程序，并为消防行政强制提供法律保障。
（三）加强业务培训，提高消防执法人员的素质，扩大消防执法人员队伍。提高消防执法人员的素质，可以对现有消防执法人员进行定期培训、轮训、资格考试，实行上岗资格证书制。规定消防执法人员政治素质的特殊要求，制定执法人员良好社会形象的简要规则。对于严格依法办事，在群众中有良好形象者，应予以表彰、奖励与晋升。
消防执法工作是法律行为，也是政府行为，全面推选消防管理社会化，是新形势对消防执法监督工作提出的新要求，要适应新形势的发展，必须大力加强消防执法工作。必须加强消防执法宣传和教育，增加人们对消防执法重要性的认识和重视，提高全民消防法治观念，特别是要提高领导干部消防法律意识，加强对消防执法人员培训教育，完善消防立法工作，加强对消防执法人员制约和监督，密切与其他行政执法机关之间及与司法部门之间的关系，增强配合协调，充分发挥消防执法在社会主义消防法治建设中应的作用，促进社会主义消防法治建设发展，也只有这样我们的政府才能真正做到为人民服务。
参考书目、文献:
杨海坤《中国行政法基本理论》南京大学出版社
杨海坤《行政诉讼法学》中央广播电视大学出版社
李忠信《公安机关办理行政案件程序规定理解与适用》吉林人民出版社
关键词：保险、消防、防灾防损
危险与安全是人类社会发展进程中一个永恒的话题，保险与消防是现代社会预防和减少危险损害主要的社会化防灾机制，危险是保险与消防存在发展的前提，商业保险通过危险财务转移获取商业利润，消防通过危险控制管理最大限度地预防和减少危险发生，都是为了保护生命、财产安全。可是当前社会消防安全环境的改善却远远滞后于保险业的发展步伐，未能形成良性互动机制。据统计，全国保费年收入1980年的64亿元到2002年入3053亿元，人均保费(保险密度)237.6元，保费收入占GDP的比例(保险深度)为3%；其中财产险保费收入778.3亿元，保险公司总资产从2000年的3373.9亿元，仅两年就达到了6494.1亿元。保险业成为增长最快的行业，获取得了最大的利润。
同样作为危险管理手段，保险与消防如何形成良性互动，均衡发展，特别是如何推动消防安全工作发展，成为人们非常关注的焦点。本文认为，要通过以下五个方面的途径来实现。
一、国家应当征收消防税，为消防工作提供资金支持
目前，我国消防经费完全由国家和地方政府预算拨款，政府负担很重，公共消防设施、消防装备、消防队伍建设等严重滞后于经济和社会发展的步伐，这已成为不争的现实，缺少经费是根本原因之一。而德国、英国、澳大利亚等许多发达国家除了政府拨款外，都向保险企业和个人征收消防税，消防经费充足，社会消防安全保障程度很高。
作为朝阳产业，我国保险市场潜力巨大，按照现行税法，国家在税收方面给予了保险企业的各种优惠，对保险业主要征收营业税和企业所得税两大税种，同时征收城市维护税、印花税等小税种，并不征收消防税。“洋保险”即将以雄厚的资金实力、先进的经营理念、管理经验、技术手段和运作方全面进入我国市场，可以预见：“洋保险”不但会抢占保险市场份额，还将获得高额利润。需要特别指出的是，如果按照目前的财政税收政策，这些利润很大程度上是在消防等部门危险控制管理下取得的，实质上是“洋保险”利用国家财政资金经营风险获得的，这种结果对国家、对内资保险企业都是不公平的，对整天忙于防火灭火，时刻与危险战斗的消防部门来说，更是无法接受的。
我国应当调整税收政策，借鉴发达国家的经验，向商业保险企业征收消防税，税收收入专门用于补充消防经费。方法之一可以根据保险企业固定资产增长迅猛的实际，将消防税作为固定资产税种之一，加以征收。办法之二是改革目前国家实行的33%的单一企业所得税率，进一步细化所得税率，统一中外保险企业税率，征收保险企业所得税，其中包含消防税或者消防附加税。方法之三是对火灾保险险种收入征收消防税（属于营业税税种），适用单独的税率。通过上述办法，完全能够逐步解决国家消防经费的困窘。
二、商业保险企业要进行产品创新，实现保险产品保障无缝隙。
产品创新是推进、培育和繁荣保险市场的一项重要工作。在保险产品创新过程中，要牢牢把握保险产品的保障功能这个核心，针对消防工作的重点，开发新的火灾险种。
我国目前举办的财产保险是传统的火灾保险及其附加险组成的综合保险，把火灾及火灾以外的风险直接列入保险基本责任范围。也可以考虑设立单独的火灾保险险种，将火灾以外的机器损坏险、营业中断险、第三者责任险、水渍险等危险列为火灾保险的附加险，保险责任虽然相差无多，但在险种经营上会更灵活，投保人可针对自己需要选择保险产品。
在西方国家公众责任险已经成为企业、个人乃至政府部门都不可缺少的危险保障工具和各国保险企业的主要业务种类，很多国家对责任保险推行强制保险制度，如：汽车责任保险。但在我国，公众责任险特别是场所公众责任险发展缓慢，很多公众聚集场所消防条件简陋，所有者或者经营管理者不投保或者不愿投保，一旦发生火灾，造成他人人身或财产损失，往往无力赔偿，受害人权益得不到保护，不但影响社会稳定，也大大加重政府灾害救济的负担。近几年来发生的新疆克拉玛依友谊宫、河南天堂歌舞厅、焦作上，北京蓝极速网吧等特大火灾事故，足以为戒。
为减少火灾的危害，国家要鼓励境内外投资者成立专门的火灾保险公司，专门经营火灾保险、公众责任险等保险业务。应当开发新的场所责任险种，如：公众聚集场所火灾责任险、娱乐活动火灾公众责任险、展览会火灾公众责任险等险种。同时，针对公众聚集场所伤亡大、赔偿难、变动频繁等特点，在公众聚集场所火灾责任保险实行强制保险，根据《保险法》第十一条二款，建议在修改《消防法》时明文规定。
三、商业保险企业要充分发挥防灾防损的职能
在《保险法》和《财产保险合同》都有防灾防损的规定，不仅是保险的职能，也是保险企业的产品。随着保险业的发展，防灾防损职能在保险中体现得越来越突出，以至于国外许多企业购买保险的一个很重要的原因是想从保险公司获得有关灾害事故的专业指导。
政府和消防部门提供的是社会公共安全产品，而保险企业作为营利性机构，不能单纯依靠政府和消防部门，必须认真开展防灾防损工作，防灾防损做得好，其利润就会增加，这是显而易见的。特别是入世后，“洋保险”进入中国市场的冲击不可低估，保险企业不具备与洋保险拚费率的实力，这必然迫使我国的保险业注重完善和充分发挥保险的防灾功能，才能与国外的保险公司竞争，也有利于全社会进一步树立预防为主的消防安全观念。
但是，近几年，一些保险企业不认真开展防灾防损工作的现象越来越普遍，例如：不考虑企业消防安全状况，只要交钱就承保；防灾费用于消防装备和宣传方面投资逐年减少，甚至有的地方不投入的现象时常出现。保险企业要克服“重保费、轻消防”错误观念，主动开展防灾防损工作，重点要积极开展做好以下几项：
首先，要积极参加社会消防工作，加强与消防部门的联系。主动参加或者组织各类消防宣传活动，将防灾防损费用真正用于消防，补助消防安全教育、投资消防装备和公共消防设施建设、资助防火科技研究。
其次，要认真进行防灾检查，参与抢险救援。对被保险人要经常进行防灾防损检查，不断发现火灾隐患，及时提出整改建议，减少不安全隐患提高被保险人和投保人的消防安全意识，帮助其克服“重保险、轻消防”错误观念；在火灾事故发生时，要与消防部门一起组织抢救财产，提高便利，防止灾害损失进一步扩大。
第三，要将防灾防损真正贯穿于整个保险经营活动。在保险条款的设计上，要明确被保险人的防灾防损义务；在保险费率的拟定上，根据保险标的消防安全状况，实行区别对待、浮动费率；承保前要对保险标的进行全面的消防安全检查。
四、保险监管和消防部门要共同扶植发展保险公估人。
随着保险业的发展，保险公估人作为保险辅助服务机构，将越来越发挥很大作用，从保险业健康发展出发，保险监管部门要鼓励火灾保险公估人的发展。在消防工作改革过程中，消防部门也可以委托火灾保险公估人实施火灾原因调查、损失统计、计算等工作。火灾保险公估人也可受保险企业委托保险标的消防安全状况进行风险评估，火灾理赔，参与保险企业的防灾防损工作。
在这方面，国外有许多成功的经验可以借鉴，如美国的损失管理服务公司（INALossControlServices,Inc.）的主要业务就是提供包括火灾在内的危险管理咨询，依据自身在危险控制方面的专业优势，对企业做出深入的调查，估测存在的潜在危险，提出评价和改进意见，或者设计新的方案。美国还有一家名为FM（FactoryMutual）的防灾科研咨询机构，拥有2000多名技术和科研人员，拥有全球最大的火灾试验馆和设备齐全的检测中心，用来为美国三大工业保险公司和投保企业提供咨询服务，只有通过FM的标准，才可在三大保险公司投保，享受低费率、高赔付的好处。目前，随着通用、摩托罗拉等大公司来华建厂，FM的业务已经延伸到中国。这种立足于主动预防灾害事故的保险机制，非常值得学习和借鉴。
五、相互联动、信息共享
对参加投保的企业，保险企业要建立资料库，并与消防部门建立信息资源共享，消防部门在消防监督检查过程中，发现投保企业存在火灾隐患，要及时通知保险企业。保险企业在防灾检查中发现的不安全因素，也要及时报告消防部门。消防部门通过行政执法，保险企业通过合同约束、费率调整等手段，共同督促企业整改隐患，从而达到减少火灾危害的目的。
消防部门要改革目前火灾损失计算和统计方法，制定科学、准确的火灾损失计算标准，既方便当事人主张财产权利，又便于开展保险企业理赔。同时，要将火灾情况与保险企业共享，便于保险企业对火灾事故发生的原因、损失进行分析、研究，科学计算保险费率，减少保险企业经营风险。
参考文献：
1、《保险学》，张洪涛主编，中国人民大学出版社2002年出版；
2、《各国保险法规制度对比研究》，马永伟主编，中国金融出版社2001年出版；
行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来，消防行政执法在推进依法行政的进程方面，取得了长足发展和进步，但同时不可避免地有一些行政诉讼案件发生，通过这些案件进行理性分析，不难发现一些问题和规律。
一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计，1998年至2001年3年间，全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个，整改一般火灾隐患
299624项，办理行政处罚案件21336起，其中警告4732起，罚款处罚12230起，责令三停处罚4052起，行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比，同期全省仅发生行政诉讼案件7起，在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比，甚至与治安、交通等警种相比，行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计，1998年《消防法》颁布实施以来，辽宁省共发生行政诉讼案件13起，主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论，其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起，占发案总数的62%；不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起，占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼，大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的，当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图通过提起行政诉讼，消防部门的结论，从而达到在民事案件审理中占据主动，直至胜诉的目的；也有的是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外，在对行政许可不服提起的诉讼案件中，出现了新苗头，如：大连市民刘某因对所购商品房不满意，为达到退房的目的，在采取其他办法无效的情况下，以消防验收合格这一具体行政行为错误为由，将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看，消防部门胜诉较多。截至目前，辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中，裁定中止诉讼1起，维持消防部门决定5起,驳回原告4起，正在审理3起，辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉，全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有所不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》（以下简称公复字[2000]3号文件）对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因，火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。
此后，虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件，法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律，并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。此外，在贵州云岩也发生了一起类似案件，法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字[2000]3号文件，再审驳回了当事人的。2002年10月22日，宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件，经法庭陈述和调查，盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由，当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中不但当事人不知所措，人民法院也无所适从。
2、消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼
我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全，扑救火灾的神圣使命，另一方面作为公安消防机构，具体履行政府消防管理的职责，《中华人民共和国消防法》与此对应，分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后，这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意，实践中，全国范围的法院极少受理这类案件，尚未出现明显问题，但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点，一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围，另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。在这方面，尚无权威性的定论，或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知，但是这一点恰恰是最让人忧虑的，为避免重蹈教训，应当理论和实务上予以重视。3、个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查
个别执法人员存在法律意识不强，素质不高的问题，错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民，对其歧视甚至敌视，总想找机会惩治其一番；对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪，认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上，不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查；甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、当事人不敢诉和滥诉的现象并存
公民、法人不敢大胆行使诉权，能忍则忍，能不告则不告；有的前面告了，后来又撤诉。很多人认为：“县官不如现管，赢官司只一次，受气是一辈子。”与此相反，有的当事人滥用诉权，案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休；有的在提起民事赔偿诉讼败诉后，又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。
毋庸讳言，上述问题应予彻底解决，然而在现行法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策，又需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施。现时期，国家不但要消除法律之间的冲突，还要加快消防工作改革和体制创新的步伐，尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面；消防部门要全面推进依法行政，不但应当建立健全制度，提高执法质量和服务质量，规范行政措施制定工作，完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度，
更要摆正自己的位置，接受法律的监督，依法履行自己的诉讼义务；各级领导和执法人员要加强学习和培训，增强依法行政的意识和观念，提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识，坚持法律效果和社会效果的统一，确保司法公正。
三、今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、消防行政诉讼案件数量将上升
我国行政诉讼法实施以来，行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升，而在去年的约10万起行政诉讼案中，老百姓胜诉率达到40％（即4万件）左右。更为重要的是，更大数量的违法行政行为，由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心，随着WTO规则对政府依法行政的约束，今后，越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律，除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外，还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为，那样一来，消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升，这是符合客观规律的。
2、消防行政诉讼案件难度加大
近年来，国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革，随着改革的进一步深入，行政争议往往同出现的新问题交织在一起，出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告，还是作为裁判者的人民法院，都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入，火灾扑救是否可诉终有定论。
容简介：保险成为我国增长最快的行业，消防与保险都是以危险为存在前提的，由于没能形成有效的良性互动，社会消防安全环境改善极为缓慢。为缓解这一矛盾，本文提出征收消防税、开发新险种、真正行使防灾防损职能，扶植发展火灾保险公估人和相互联动等五个方面的设想，希望通过这些途径来实现保险推动消防工作发展。
关键词：保险、消防、防灾防损
危险与安全是人类社会发展进程中一个永恒的话题，保险与消防是现代社会预防和减少危险损害主要的社会化防灾机制，危险是保险与消防存在发展的前提，商业保险通过危险财务转移获取商业利润，消防通过危险控制管理最大限度地预防和减少危险发生，都是为了保护生命、财产安全。可是当前社会消防安全环境的改善却远远滞后于保险业的发展步伐，未能形成良性互动机制。据统计，全国保费年收入1980年的64亿元到2002年入3053亿元，人均保费(保险密度)237.6元，保费收入占GDP的比例(保险深度)为3%；其中财产险保费收入778.3亿元，保险公司总资产从2000年的3373.9亿元，仅两年就达到了6494.1亿元。保险业成为增长最快的行业，获取得了最大的利润。
同样作为危险管理手段，保险与消防如何形成良性互动，均衡发展，特别是如何推动消防安全工作发展，成为人们非常关注的焦点。本文认为，要通过以下五个方面的途径来实现。
一、国家应当征收消防税，为消防工作提供资金支持
目前，我国消防经费完全由国家和地方政府预算拨款，政府负担很重，公共消防设施、消防装备、消防队伍建设等严重滞后于经济和社会发展的步伐，这已成为不争的现实，缺少经费是根本原因之一。而德国、英国、澳大利亚等许多发达国家除了政府拨款外，都向保险企业和个人征收消防税，消防经费充足，社会消防安全保障程度很高。
作为朝阳产业，我国保险市场潜力巨大，按照现行税法，国家在税收方面给予了保险企业的各种优惠，对保险业主要征收营业税和企业所得税两大税种，同时征收城市维护税、印花税等小税种，并不征收消防税。“洋保险”即将以雄厚的资金实力、先进的经营理念、管理经验、技术手段和运作方全面进入我国市场，可以预见：“洋保险”不但会抢占保险市场份额，还将获得高额利润。需要特别指出的是，如果按照目前的财政税收政策，这些利润很大程度上是在消防等部门危险控制管理下取得的，实质上是“洋保险”利用国家财政资金经营风险获得的，这种结果对国家、对内资保险企业都是不公平的，对整天忙于防火灭火，时刻与危险战斗的消防部门来说，更是无法接受的。
我国应当调整税收政策，借鉴发达国家的经验，向商业保险企业征收消防税，税收收入专门用于补充消防经费。方法之一可以根据保险企业固定资产增长迅猛的实际，将消防税作为固定资产税种之一，加以征收。办法之二是改革目前国家实行的33%的单一企业所得税率，进一步细化所得税率，统一中外保险企业税率，征收保险企业所得税，其中包含消防税或者消防附加税。方法之三是对火灾保险险种收入征收消防税（属于营业税税种），适用单独的税率。通过上述办法，完全能够逐步解决国家消防经费的困窘。
二、商业保险企业要进行产品创新，实现保险产品保障无缝隙。
产品创新是推进、培育和繁荣保险市场的一项重要工作。在保险产品创新过程中，要牢牢把握保险产品的保障功能这个核心，针对消防工作的重点，开发新的火灾险种。
我国目前举办的财产保险是传统的火灾保险及其附加险组成的综合保险，把火灾及火灾以外的风险直接列入保险基本责任范围。也可以考虑设立单独的火灾保险险种，将火灾以外的机器损坏险、营业中断险、第三者责任险、水渍险等危险列为火灾保险的附加险，保险责任虽然相差无多，但在险种经营上会更灵活，投保人可针对自己需要选择保险产品。
在西方国家公众责任险已经成为企业、个人乃至政府部门都不可缺少的危险保障工具和各国保险企业的主要业务种类，很多国家对责任保险推行强制保险制度，如：汽车责任保险。但在我国，公众责任险特别是场所公众责任险发展缓慢，很多公众聚集场所消防条件简陋，所有者或者经营管理者不投保或者不愿投保，一旦发生火灾，造成他人人身或财产损失，往往无力赔偿，受害人权益得不到保护，不但影响社会稳定，也大大加重政府灾害救济的负担。近几年来发生的新疆克拉玛依友谊宫、河南天堂歌舞厅、焦作上，北京蓝极速网吧等特大火灾事故，足以为戒。
为减少火灾的危害，国家要鼓励境内外投资者成立专门的火灾保险公司，专门经营火灾保险、公众责任险等保险业务。应当开发新的场所责任险种，如：公众聚集场所火灾责任险、娱乐活动火灾公众责任险、展览会火灾公众责任险等险种。同时，针对公众聚集场所伤亡大、赔偿难、变动频繁等特点，在公众聚集场所火灾责任保险实行强制保险，根据《保险法》第十一条二款，建议在修改《消防法》时明文规定。
三、商业保险企业要充分发挥防灾防损的职能
在《保险法》和《财产保险合同》都有防灾防损的规定，不仅是保险的职能，也是保险企业的产品。随着保险业的发展，防灾防损职能在保险中体现得越来越突出，以至于国外许多企业购买保险的一个很重要的原因是想从保险公司获得有关灾害事故的专业指导。
政府和消防部门提供的是社会公共安全产品，而保险企业作为营利性机构，不能单纯依靠政府和消防部门，必须认真开展防灾防损工作，防灾防损做得好，其利润就会增加，这是显而易见的。特别是入世后，“洋保险”进入中国市场的冲击不可低估，保险企业不具备与洋保险拚费率的实力，这必然迫使我国的保险业注重完善和充分发挥保险的防灾功能，才能与国外的保险公司竞争，也有利于全社会进一步树立预防为主的消防安全观念。
但是，近几年，一些保险企业不认真开展防灾防损工作的现象越来越普遍，例如：不考虑企业消防安全状况，只要交钱就承保；防灾费用于消防装备和宣传方面投资逐年减少，甚至有的地方不投入的现象时常出现。保险企业要克服“重保费、轻消防”错误观念，主动开展防灾防损工作，重点要积极开展做好以下几项：
首先，要积极参加社会消防工作，加强与消防部门的联系。主动参加或者组织各类消防宣传活动，将防灾防损费用真正用于消防，补助消防安全教育、投资消防装备和公共消防设施建设、资助防火科技研究。
其次，要认真进行防灾检查，参与抢险救援。对被保险人要经常进行防灾防损检查，不断发现火灾隐患，及时提出整改建议，减少不安全隐患提高被保险人和投保人的消防安全意识，帮助其克服“重保险、轻消防”错误观念；在火灾事故发生时，要与消防部门一起组织抢救财产，提高便利，防止灾害损失进一步扩大。
第三，要将防灾防损真正贯穿于整个保险经营活动。在保险条款的设计上，要明确被保险人的防灾防损义务；在保险费率的拟定上，根据保险标的消防安全状况，实行区别对待、浮动费率；承保前要对保险标的进行全面的消防安全检查。
四、保险监管和消防部门要共同扶植发展保险公估人。
随着保险业的发展，保险公估人作为保险辅助服务机构，将越来越发挥很大作用，从保险业健康发展出发，保险监管部门要鼓励火灾保险公估人的发展。在消防工作改革过程中，消防部门也可以委托火灾保险公估人实施火灾原因调查、损失统计、计算等工作。火灾保险公估人也可受保险企业委托保险标的消防安全状况进行风险评估，火灾理赔，参与保险企业的防灾防损工作。
在这方面，国外有许多成功的经验可以借鉴，如美国的损失管理服务公司（INALossControlServices,Inc.）的主要业务就是提供包括火灾在内的危险管理咨询，依据自身在危险控制方面的专业优势，对企业做出深入的调查，估测存在的潜在危险，提出评价和改进意见，或者设计新的方案。美国还有一家名为FM（FactoryMutual）的防灾科研咨询机构，拥有2000多名技术和科研人员，拥有全球最大的火灾试验馆和设备齐全的检测中心，用来为美国三大工业保险公司和投保企业提供咨询服务，只有通过FM的标准，才可在三大保险公司投保，享受低费率、高赔付的好处。目前，随着通用、摩托罗拉等大公司来华建厂，FM的业务已经延伸到中国。这种立足于主动预防灾害事故的保险机制，非常值得学习和借鉴。
五、相互联动、信息共享
对参加投保的企业，保险企业要建立资料库，并与消防部门建立信息资源共享，消防部门在消防监督检查过程中，发现投保企业存在火灾隐患，要及时通知保险企业。保险企业在防灾检查中发现的不安全因素，也要及时报告消防部门。消防部门通过行政执法，保险企业通过合同约束、费率调整等手段，共同督促企业整改隐患，从而达到减少火灾危害的目的。
消防部门要改革目前火灾损失计算和统计方法，制定科学、准确的火灾损失计算标准，既方便当事人主张财产权利，又便于开展保险企业理赔。同时，要将火灾情况与保险企业共享，便于保险企业对火灾事故发生的原因、损失进行分析、研究，科学计算保险费率，减少保险企业经营风险。
参考文献：
1、《保险学》，张洪涛主编，中国人民大学出版社2002年出版；
2、《各国保险法规制度对比研究》，马永伟主编，中国金融出版社2001年出版；
摘要：高原的城市绝大多数处在海拔较高（一般在2500—3500米、部分在3500—4500米）、气候恶劣、温差较大的地理位置，城市大部分建筑是毗邻结构，主要以土、木、石结构相结合，重点以木结构为主。改革开放以来，高原城市经济发展有不同程度地进步，社会物质财富相对集中，用火用电量增加，导致火灾因素增多，火灾发生概率上升。高原城市的消防基础设施严重滞后，公民的消防意识不强并逐渐突出，消防设施、消防装备、消防队伍建设长期徘徊不前，维持低层次运行。随着社会的稳定和经济的不断发展，高原城市的消防设施、消防装备、消防队伍建设更面临新的严峻考验。近几年全国群死群伤的特大恶性火灾事故，充分证明城市人民政府如不引起足够的高度重视，将成为制约高原城市经济发展和影响人民生产、生活的重要因素之一。深刻反思，“消防”已是一个全社会关注的话题，也是全社会共同关注的焦点问题，迫切需要在思想上、行动上建立一种全新实际的消防监督体制，采取行之有效的监督管理措施，切实加强和改进高原城市消防安全工作现状以促进消防工作和经济建设的顺利发展。
关键词：高原城市消防
一、高原城市消防工作现状
1、高原城市由于受气候、环境、财政等诸多因素的制约，大多数城市目前都没有公安消防中队和专职消防队伍以及能够进行扑救火灾的有效车辆，城市内各机关、团体、企事业单位的义务消防队伍也不完善甚至没有，大多数城市人民政府都未将消防安全布局、消防站、消防水源、消防通道、消防通讯等公共消防基础设施落实到城市消防规划编制和纳入到社会发展的总体规划之中（少数城市消防管网基本处于空白，市政消火栓也基本上等于零，更没有修建符合规范的消防水池，在火灾扑救时天然水源的利用也不充分，没有有效的取水码头），使城市消防规划得不到同步发展，城市抗御火灾的能力得不到提高。虽然高原的城市都基本成立有公安消防大队和设有一部“119”火警电话（更谈不上实现了一、二、三级无线网），但由于人员的缺乏及没有下属的现役消防中队和专职消防队，几乎没有发挥应有的实战作用，就连扑救初期火灾最起码的消防器材，很多单位和私营业主都不具备，以至火灾来临时措手不及，致使火灾的损失额增大，甚至造成人员伤亡和巨额的财产损失。
2、高原城市建筑行业不够规范化是火灾隐患存在的根本原因之一。长期以来，由于条件、环境、地理因素的制约，加之思想观念上模糊等原因，各相关部门对建筑行业的管理也比较松懈，放之任之，各单位对公安部的61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的贯彻落实不够、不到位。从而造成了许多内在的、无法根除的火灾隐患，所以规范建筑行业是目前预防火灾的关键。
3、据不完全统计，近年来我国火灾的比例中，电器火灾的发生率逐年攀升，占有较大的比例，占各类火灾的60%以上，而高原城市目前用电的情况却不容乐观，电线的布局极不合理，有些甚至像蜘蛛网一样的布局，线与线的接头间没有绝缘胶带包扎，没有按技术标准进行穿管敷设。
4、城市内私营业主的消防意识不强，营业场所未经消防安全检查合格、消防器材的配备不符合要求或没有的情况下，即投入使用或开业，加之高原的城市内的建筑都是毗邻建筑，这些存在着极为突出的隐患，一旦发生火灾事故，就会造成火烧连营的场面。
5、高原城市目前的消防组织，由公安现役消防队伍（主要是大队），政府及企事业专职消防队伍（一般没有），重点单位内部义务消防组织和县人民政府统一指挥调动的义务消防队伍组成。主要集中在城市经济发展条件相对较好的地区。总体上讲数量少、装备差、规模小、分布不均匀。
二、高原城市消防工作的对策
《中华人民共和国消防法》第二十六条规定：各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防组织建设，增强扑救火灾的能力。第二十七条规定：城市人民应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作。镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队和义务消防队，承担火灾扑救工作。
按照《中华人民共和国消防法》的规定，结合高原城市的财力、环境和经济条件等诸多因素的实际情况，高原城市在一定时期内组建专职消防队伍极为困难。因此，行之有效的办法就是建立多种形式的义务消防队伍，这种形式的消防组织投资少、规模小、见效快、机动灵活，比较适合扑救高原城市火灾的实际需要。高原城市火灾的预防、扑救工作是人民政府不容忽视的一个问题，也是当前高原城市加强和推进消防工作的中心工作环节。那么，如何深入贯彻《中华人民共和国消防法》，在一定时期内建立多种形式的消防队伍和促进消防工作的顺利开展，走符合高原城市特色的消防组织、推进消防工作之路。笔者肤浅认为，要从以下几个方面着手。
1、城市人民政府应当加强领导，切实将消防工作纳入城市发展总体计划，保证消防工作与城市经济建设同步发展。
《中华人民共和国消防法》明确规定：“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”。这充分表明，高原城市人民政府要真正发挥对消防工作强有力的领导作用，要对城市的消防工作现状进行调查研究，分析消防工作面临的形势和新问题，从根本上、实质上解决消防方面突出的问题，应高度重视消防工作的早期规划和基础设施的投入，要进一步提高对加强城市公共消防基础设施建设重要性的认识，切实按照《中华人民共和国消防法》、《城市规划法》和《城市消防站建设标准》的规定和要求，采取切实有效的措施，建立健全城市消防管理机制，将消防装备、消防通讯、消防队伍、消防业务经费等建设纳入议事日程，扭转城市公共消防基础设施建设上的被动局面。从政策、经费上保证、保障城市多种形式消防队伍、消防工作的有效开展，并根据消防队伍建设状况和消防工作进展适当给予经费保障，相应补充义务消防队伍扑救火灾中的器材、装备损失和业务等费用，使城市初步形成具有可靠安全保障的消防体系。
2、加强对公安消防大队的领导和管理，督促开展好监督检查，建立多种形式的消防队伍。
高原城市人民政府应依照《消防法》的规定，加强对公安消防大队的领导和管理，落实消防业务经费纳入财政一级预算的同时，并负责组织城市相关部门编制或者修订城市消防规划，审查批准公共消防设施建设年度计划，保障公共消防设施的投入，按照城市消防规划和国家有关标准及规定，统筹协调公共消防设施的建设。高原城市的公安消防大队要在认真完成上级赋予任务的基础上，将自觉接受城市人民政府和公安机关的领导，想方设法为政府当好参谋和助手，在积极向城市人民政府领导进行专题汇报和认真贯彻有关消防法律法规，加大消防监督执法力度，严格进行消防安全检查的同时，应积极会同有关部门指导和督促城市的单位、部门制定相应的措施对策，提高自防自救能力，杜绝和遏止重特大火灾事故，力争防患于未然，确保城市经济建设和社会稳定。其次，城市人民政府要按照城市消防规划和《城市消防站建设标准》的要求，逐步解决消防队伍（专职消防队、义务消防队）的建设问题，实现机构落实、制度措施健全、器材设施装备齐全的整体要求，建立多种形式的消防队伍。专职消防队、义务消防队是城市的重要公共消防力量，是适应快速扑救火灾，保障城市经济建设和人民生命财产安全的需要。公安消防机构要在专职消防队、义务消防队建立的基础上，有针对性地开展特殊火灾（重特大火灾）和社会应急救援等训练，实行公安消防队伍与专职消防队、义务消防队伍的整体联动的战略战术，增强消防队伍有效扑救高原城市火灾的能力。
3、强化建筑行业规范化消防管理，提高建筑行业人员的消防知识水平。
建筑工程的消防监督管理是否有力，直接关系到隐患的存在概率大小，当前许多建筑物都逐渐达到了高层，这就需要在建筑审核把关和建筑内部消防设施配备上达到一个新的高度来适应城市的变化，以便有利于更好地为城市消防安全服务。公安消防监督机构要针对高原建筑的特点，结合当地的实际情况，本着“人民安宁就是幸福”的原则，积极向城市人民政府汇报，争取由城市人民政府依照《消防法》，出台相应的地方性法规强化建筑行业规范化管理，并在实际工作中贯彻落实。同时，公安消防监督机构要在城市建筑工程新、改、扩建项目（含维修及装饰装修工程）的前期和在设计部门进行建筑方案设计时要提前介入，及时依照国家相关规范对方案进行审核，重点以提高建筑物的耐火等级和室内外装饰装修材料的耐火极限、建筑物的布局和分隔、电气设备安装、安全疏散通道和完善消防设施为主要审核内容，凡是有不符合要求的要督促其严格按规范进行修改。公安消防监督机构在对建筑工程项目审核发出审核意见书后，要及时对建筑工程施工过程进行全过程监督和检查，发现有不按建筑消防设计审核意见及原设计图纸、有关技术规范施工的要责令其立即纠正，情节严重的要按照消防法律法规给予严肃处罚（隐蔽工程的施工情况也不容忽视）。同时，要督促施工单位指定消防安全管理人对施工场所的消防安全进行监督和检查，及时发现和消除火灾隐患，有效遏止和减少施工现场火灾事故的发生。建筑工程竣工时，公安消防机构要严格按照公安部第30号令《建筑工程消防监督审核管理规定》的要求进行验收，凡未经公安消防机构验收或经验收不合格的，实行一票否决权，坚决不允许其投入使用。同时，公安消防机构要根据当地城市的实际情况，采取集中或单一（指单位规模较大）的形式，定期或不定期组织建筑物业管理人员、防火负责人、消防重点工种人员进行培训，让其懂得常用建筑消防器材的性能、使用方法、维护维修保养等消防知识，努力提高他们自查、自改、自救的能力，督促他们完善建筑消防安全管理制度，落实管理措施，确保建筑消防器材完整好用。
内容论文摘要：民营消防队“见火不救”事件突显出当下中国消防管理体制的困局。城乡二元对立结构基础上的乡村巨变、消防事务治理结构内在的可分解性以及公共部门消防服务供给能力的不足使得消防事务的民营化具有客观必要性。我国消防服务民营化改革宜采取通行的合同承包方式，通过委托民营部门生产部分消防服务实现政府角色向事前决策者和事后监管者的嬗变，从而在维系政府公共责任的前提下向全社会公平地供给消防服务。为了保障消防民营化的顺利推行，通过立法规定政府在后民营化阶段的规制责任尤为迫切。 论文关键词：消防服务；民营化；合同承包；政府规制 一、引言：问题研究之缘起 晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[①]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（Privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师E？S？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[②] 在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[③]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。 “民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：2009年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2009年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[④] 消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在禁区或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对 消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。 二、消防服务民营化之必要性 如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[⑤] 在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[⑥]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[⑦]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面： 第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[⑧]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。 第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整 治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。 第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。 三、消防服务民营化之模式选择 上文的分析表明：在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。 民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[⑨] 公共服务提供的制度安排 生产者安排者（提供者） 公共部门 私人部门 公共部门政府服务 政府出售 政府间协议 私人部门合同承包 自由市场 特许经营&n bsp; 志愿服务 补助 自我服务 凭单制 值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[⑩]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。 通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中，实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许经营（如BOT模式）等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费，并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见，在实质民营化的过程中，政府与民营部门之间并不存在委托关系，毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，‘合同外包'是最经常提到的方式。”在合同承包下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在形式民营化的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。 由此可见，作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言，合同承包的优点十分明显。一方面，在合同外包的制度安排下，政府没有放弃作为公共服务提供者的责任，由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显；另一方面，通过委托民间力量生产消防服务，可以大大减轻政府的压力，特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾，从而实现公共产品的公平供给。当然，与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比，政府将消防服务（尤其是农村地区的消防服务）外包给民营部门之后，势必会引起成本的抬升，甚至还可能加重地方政府的财政负担，但与政府亲自生产相比，外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是，根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究，消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%～50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本，可以预见的是，将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。 四、消防服务民营化之后续政府规制 尽管民营化是在规制缓和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者，即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质， 公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后，政府同样必须加强后续规制，从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为，消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。 （一）规制目标 作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产，其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足，从而更好地向公众提供优质的服务。因此，在部分消防服务民营化之后，政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现，避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言，消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先，消防安全属于公共安全范畴，无论采取什么方式提供，都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说，房屋及家产是其安身立命之本，应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命，而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次，作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则，向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下，民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待，而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务，这也当然地成为政府监管的重要目标。 （二）规制手段 在公私部门对立的时代，政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代，公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系，因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说，规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为，消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面：一是消防服务的具体内容，包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务，也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费，包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键，一方面，政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本，尽可能节约财政支出；另一方面，政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报，从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说，承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式，可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式，在确保民营组织能够维护正常运行的基础上，根据其绩效情况（如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等）进行适当奖励，从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是，费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的，这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚，包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理，包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说，在消防服务外包合同签订之后，借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然，在通过契约规制的同时，政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制，其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定，“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上，一些地方（如浙江、广东等地）政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定，从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此，政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外，鉴于火灾发生的不确定性，民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗，这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。 需要指出的是，发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二：一是民间消防队的资金缺乏应有的保障，难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用；二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝，没有通过监管和扶持因势利导。为此，必须通过《消防法》的修改，明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防 队提供部分消防服务，并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。 五、结语：通过民营化破解行政管理体制改革难题 引人关注的是，转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲，行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上，正如有的学者所指出的那样：“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此，就必须在公共服务领域引入民间力量的参与，形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服全能政府的诸多缺陷，从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然，公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃，相反地，通过民营化之后的重新规制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡'，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干'让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干'的政府，不是一个’执行'的政府。这是一个‘治理'的政府。”[16]就此层面而言，本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义，对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示，从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。-------------------------------------------------------------------------------- [①] [美]埃莉诺？奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。 [②] [美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第350页。 [③] 参见《农村治安该不该“承包”》，载《报刊文摘》2009年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防队”涌现瑞安》，载《南方周末》2009年4月1日A3版；沈颖：《海上戒毒》，载《南方周末》2009年10月7日A4版。 [④] 参见彭兴庭：《消防队“见火不救” 公用事业民营化的困局》，载《检察日报》2009年9月12日第6版。 [⑤] [美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第74页。 [⑥] 参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》，http://hlj.rednet.com.cn/Articles/2005/08/734159.HTM，2009年6月15日最后访问。 [⑦] [台]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第5期。 [⑧] 参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。 [⑨] [美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第70页。 [⑩] [台]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版，第10—11页。 [美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第74页。 [12] [美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第160页。 [13] [德]鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。 [14] 一般来说，公共服务合同外包的付款有固定价格、固定价加奖励及成本加固定费用等三种具体方式。[美] E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第202页。 [15] 毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第31页。 [16] [美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所译，上海译文出版社1996年版，第25页。
