[关键词] 土地开发整理 问题与隐患 成因分析 对策与措施
我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6亩，全省47个县市人均耕地低于0.8亩的警戒线，是全国人均耕地最少的省份之一。全省可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态省”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是我省补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，我省已总结出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
1 存在问题与隐患
1.1 重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工建筑物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，如果将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可如果不予考虑，则必然存在一连串与防洪工程密切相关的安全问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而如果不纳入投资范围，则必造成项目区交通系统总体规划上的不完整。
如果说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
1.2 投资重复，规划相异
在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由水利部门投资的防洪排涝设施，或诸如新农村建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
1.3 新增耕地数量斐然可观，耕地质量良莠不齐
从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
1.4 预算编制不合要求，投资总额难符实际
2007年5月22日，闽财建[2007]57号文《福建省财政厅、国土资源厅关于转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的问题，大都与预算密切相关。现就预算编制过程中存在问题，做一些探讨：
（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[2006]24号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。如果直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。
（2）材料预算单价与项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料运输方面大都存在二次搬运。
（3）定额与施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工与机械配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械与人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。
（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性研究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。
综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资与实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。
1.5 框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。
而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
2 问题成因分析
2.1 程序尚未成熟，投资无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新中国成立后。经历农业合作化、公社化、学大寨等阶段后，仍需不断的探索、实践、总结，才能逐渐形成成熟的土地开发整理机制。因此，程序上难免存在一定缺陷，项目专项资金管理还不很理想，为确保资金使用安全、落到实处，采取“限额”设计，应该是在情理之中。
2.2 不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
2.3 重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕地质量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术检验，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。
2.4 定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省水利水电厅闽水电[1997]计201号文颁发的《福建省水利水电建筑工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。
此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
3 对策与措施
3.1 开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引社会资金的投入；二是利用国内金融部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲银行等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2006年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
3.2 规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目经济核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为调查对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.3 结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
3.4 加强资金财务管理，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的会计核算工作制度；
（5）加强工程项目的审计力度。
4 结语
土地开发整理是有效增加耕地面积，保证粮食安全，提高农业综合生产能力，推进农村社会经济可持续发展的有效措施。在土地开发整理工程建设过程中应充分考虑工程的综合性、复杂性、季节性、区域性等特点，结合工程项目实际情况，不断完善土地开发整理工程建设制度，使土地开发整理事业真正成为一项民心工程、德政工程。
参考文献
[1] 国土资源部土地整理中心. 土地开发整理项目实施管理[M]. 北京：中国人事出版社，2005.
[2] 国土资源部土地整理中心. 土地开发整理项目预算编制与务实[M]. 北京：中国人事出版社，2005.
[3] 国家土地管理局土地利用规划司、湖北省土地管理局. 土地开发复垦管理[M]. 湖北：湖北科学技术出版社，1991.
[论文摘要] 笔者以土地开发整理项目 投资 为引线，结合土地开发整理项目施工现状，主要从土地开发整理项目规划设计角度出发，浅析福建土地开发整理工程建设存在的问题与隐患，简明扼要地剖析问题与隐患的成因，进一步提出解决问题的对策与措施。
我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6亩，全省47个县市人均耕地低于0.8亩的警戒线，是全国人均耕地最少的省份之一。全省可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态省”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是我省补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，我省已 总结 出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
1 存在问题与隐患
1.1 重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工 建筑 物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，如果将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可如果不予考虑，则必然存在一连串与防洪工程密切相关的安全问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而如果不纳入投资范围，则必造成项目区 交通 系统总体规划上的不完整。
如果说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
1.2 投资重复，规划相异
在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由 水利 部门投资的防洪排涝设施，或诸如新 农村 建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
1.3 新增耕地数量斐然可观，耕 地质 量良莠不齐
从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
1.4 预算编制不合要求，投资总额难符实际
2007年5月22日，闽财建[2007]57号文《福建省 财政 厅、国土资源厅关于转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的问题，大都与预算密切相关。现就预算编制过程中存在问题，做一些探讨：
（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[2006]24号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。如果直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。
（2） 材料 预算单价与项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料 运输 方面大都存在二次搬运。
（3）定额与施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工与 机械 配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械与人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。
（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性研究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。
综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资与实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。
1.5 框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。
而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
2 问题成因分析
2.1 程序尚未成熟， 投资 无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新
2.2 不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
2.3 重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕 地质 量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术 检验 ，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。
2.4 定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省 水利 水电厅闽水电[1997]计201号文颁发的《福建省水利水电 建筑 工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。
此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
3 对策与措施
3.1 开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引 社会 资金的投入；二是利用国内 金融 部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲 银行 等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2006年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
3.2 规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目 经济 核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为 调查 对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.3 结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
3.4 加强资金 财务 管理 ，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的 会计 核算工作制度；
（5）加强工程项目的 审计 力度。
4 结语
土地开发整理是有效增加耕地面积，保证粮食安全，提高农业综合生产能力，推进 农村 社会经济可持续发展的有效措施。在土地开发整理工程建设过程中应充分考虑工程的综合性、复杂性、季节性、区域性等特点，结合工程项目实际情况，不断完善土地开发整理工程建设制度，使土地开发整理事业真正成为一项民心工程、德政工程。
[论文摘要] 笔者以土地开发整理项目 投资 为引线，结合土地开发整理项目施工现状，主要从土地开发整理项目规划设计角度出发，浅析福建土地开发整理工程建设存在的问题与隐患，简明扼要地剖析问题与隐患的成因，进一步提出解决问题的对策与措施。
我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6亩，全省47个县市人均耕地低于0.8亩的警戒线，是全国人均耕地最少的省份之一。全省可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态省”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是我省补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，我省已 总结 出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
1 存在问题与隐患
1.1 重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工 建筑 物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，如果将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可如果不予考虑，则必然存在一连串与防洪工程密切相关的安全问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而如果不纳入投资范围，则必造成项目区 交通 系统总体规划上的不完整。
如果说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
1.2 投资重复，规划相异
在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由 水利 部门投资的防洪排涝设施，或诸如新 农村 建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
1.3 新增耕地数量斐然可观，耕 地质 量良莠不齐
从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
1.4 预算编制不合要求，投资总额难符实际
2007年5月22日，闽财建[2007]57号文《福建省 财政 厅、国土资源厅关于转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的问题，大都与预算密切相关。现就预算编制过程中存在问题，做一些探讨：
（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[2006]24号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。如果直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。
（2） 材料 预算单价与项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料 运输 方面大都存在二次搬运。
（3）定额与施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工与 机械 配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械与人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。
（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性研究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。
综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资与实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。
1.5 框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。
而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
2 问题成因分析
2.1 程序尚未成熟， 投资 无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新
2.2 不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
2.3 重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕 地质 量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术 检验 ，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。
2.4 定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省 水利 水电厅闽水电[1997]计201号文颁发的《福建省水利水电 建筑 工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。
此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
3 对策与措施
3.1 开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引 社会 资金的投入；二是利用国内 金融 部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲 银行 等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2006年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
3.2 规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目 经济 核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为 调查 对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.3 结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
3.4 加强资金 财务 管理 ，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的 会计 核算工作制度；
（5）加强工程项目的 审计 力度。
4 结语
土地开发整理是有效增加耕地面积，保证粮食安全，提高农业综合生产能力，推进 农村 社会经济可持续发展的有效措施。在土地开发整理工程建设过程中应充分考虑工程的综合性、复杂性、季节性、区域性等特点，结合工程项目实际情况，不断完善土地开发整理工程建设制度，使土地开发整理事业真正成为一项民心工程、德政工程。
关键词：土地开发整理；问题与隐患；成因分析；对策与措施
东明县是山东省人多地少的县之一，全县可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态县”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是东明县补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，东明县已总结出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项县内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对东明县土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
一、土地开发整理中存在的问题
1.重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目县内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工建筑物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
2.投资重复，规划相异
在东明县的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由水利部门投资的防洪排涝设施，或诸如新农村建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，县内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
3.新增耕地数量斐然可观，耕地质量良莠不齐
从东明县近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
4.框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据县内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些乡镇甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些乡镇甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。
而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
二、问题的成因分析
1.程序尚未成熟，投资无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新中国成立后。经历农业合作化、公社化、学大寨等阶段后，仍需不断的探索、实践、总结，才能逐渐形成成熟的土地开发整理机制。因此，程序上难免存在一定缺陷，项目专项资金管理还不很理想，为确保资金使用安全、落到实处，采取“限额”设计，应该是在情理之中。
2.不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
3.重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕地质量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术检验，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。
4.定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
三、对策与措施
1.开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引社会资金的投入；二是利用国内金融部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲银行等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2010年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
2.规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目经济核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从县内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为调查对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与县内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
4.加强资金财务管理，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的会计核算工作制度；
我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6亩，全省47个县市人均耕地低于0.8亩的警戒线，是全国人均耕地最少的省份之一。全省可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态省”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要布置部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是我省补充耕地的重要途径。
通过多年土地开发整理工程的实践，我省已总结出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程究竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参和多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。
1存在新问题和隐患
1.1重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性
就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在平安隐患的中小型水工建筑物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目摘要：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，假如将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可假如不予考虑，则必然存在一连串和防洪工程密切相关的平安新问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而假如不纳入投资范围，则必造成项目区交通系统总体规划上的不完整。
假如说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似新问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪新问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓摘要：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。
1.2投资重复，规划相异
在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由水利部门投资的防洪排涝设施，或诸如新农村建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。
然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求和标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。
1.3新增耕地数量斐然可观，耕地质量良莠不齐
从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程办法有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个新问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的办法，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，经常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。
1.4预算编制不合要求，投资总额难符实际
2007年5月22日，闽财建[200757号文《福建省财政厅、国土资源厅有关转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的新问题，大都和预算密切相关。现就预算编制过程中存在新问题，做一些探索摘要：
（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[200624号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。假如直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。
（2）材料预算单价和项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料运输方面大都存在二次搬运。
（3）定额和施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工和机械配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械和人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。
（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性探究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。
综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资和实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。
1.5框定工程费用比例，约束总体规划内容
根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是摘要：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。假如土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新布置资金投入。
而值得深思的是摘要：假如撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀浇灌又从何而言？从长远来看，假如不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。
2新问题成因分析
2.1程序尚未成熟，投资无法放开
实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新中国成立后。经历农业合作化、公社化、学大寨等阶段后，仍需不断的探索、实践、总结，才能逐渐形成成熟的土地开发整理机制。因此，程序上难免存在一定缺陷，项目专项资金管理还不很理想，为确保资金使用平安、落到实处，采取“限额”设计，应该是在情理之中。
2.2不同部门步调不一，设计理念有待统一
不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的新问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。
2.3重数量，轻质量
由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕地质量新问题往往不能顾及。和耕地质量息息相关的一些工程办法，比如摘要：土壤改良、地力改善等办法视觉上大都难以辨别，难以技术检验，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量新问题遭受冷落。
2.4定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大
在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省水利水电厅闽水电[1997计201号文颁发的《福建省水利水电建筑工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。
此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。
3策略和办法
3.1开拓筹资渠道，汇集多方力量
土地整理资金的充足和否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金摘要：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引社会资金的投入；二是利用国内金融部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲银行等国际性投资。
为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为和跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目平安隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后平安稳定地运行。2006年由国土资源部门和农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。
3.2规范定额标准运用，实事求是编制预算
土地开发整理预算定额是土地开发整理项目经济核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的摘要：
（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，把握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。
（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。
（3）以设计单位、施工单位为调查对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论探究，总结并改进预算定额标准中和省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。
3.3结合实际情况，开拓工作思路
从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物办法，将未利用土地资源开发利用和经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。
当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理和否的传统手段之一，但假如把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。
3.4加强资金财务管理，实现项目“综合治理”
土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议摘要：
（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；
（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；
（3）加强资金支出责任人签字制度；
（4）建立完善的会计核算工作制度；
（5）加强工程项目的审计力度。
关键词：土地整治；目标和任务；问题及对策Abstract: This paper, the main content of Shanxi province land remediation work at this stage of the objectives and tasks, in summing up 10 years of land rectification work results at the same time, analyzes the land rectification work, many difficulties and problems, and puts forward countermeasures to improve the.
Keywords: land consolidation; the objectives and tasks; problems and Countermeasures
中图分类号： F301.23 文献标识码：A文章编号：
山西省地处黄土高原中部，东西两侧有太行山、吕梁山，南北两端是中条山和恒山，山区、丘陵占总面积三分之二以上，现有耕地6096万亩，基本农田5118.52万亩。从2001年开始，山西省累计投入32.97亿元人民币，整治土地168.5万亩，新增耕地43.33万亩。全省已有100个县(市、区)实施了国家和省级投资土地整治项目。在抓好常规的土地开发整治工作的同时，山西省还注重抓历史遗留的采煤塌陷土地的复垦问题。近年来，如何推进土地整治工作，增加耕地面积，提高耕地质量，已成为各级政府年度考核的重要指标，在不断总结十多年来土地整治成功经验的基础上，树立了科学整治的理念，走有序开发的新路子，土地整治的进度和质量明显加快，取得了良好的社会效益和经济效益。土地整治工作开展十年来，通过省、市、县各级国土资源部门的共同努力，取得了较为显著的成效，土地整治工作基本形成了规划体系较为完善，资金使用较为规范，科技支撑有力，全面全程监管的工作格局，为持续深入开展土地整治工作奠定了坚实的基础。
一、现阶段我省土地整治工作的主要内容
当前，土地整治一般定义为，在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。十多年来，我省的土地整治走过了不平凡的发展历程：在范围上，已由分散的土地整治向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变。土地整治工作的叫法也从最初的“土地开发整理”到“土地整理复垦开发”，再到现阶段的“土地整治”，土地整治的内容也从最初的农地整理拓展到现阶段的农用地和建设用地综合整治，土地整治的范畴也进一步拓展。土地整治已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略和节约优先战略，以及社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略起到重要的支撑作用。
二、土地整治工作的任务和目标
《全国土地整治规划（2011-2015年）》中明确规划期内建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，确保全国耕地保有量保持在18.18亿亩，粮食亩产能力增加100公斤以上，整治农村建设用地450万亩。
在充分理解土地整治定义和内涵的基础上，针对当前土地整治多为小范围、单目标行为的现状，土地整治的根本任务就是要形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用率和产出率，满足当今经济社会发展对土地资源的需求，高质量地完成《全国土地整治规划（2011-2015年）》的目标，从现阶段社会经济发展对土地的需求层面来看，土地整治工作主要有以下任务和目标：
1、增加有效耕地面积。在充分挖掘现有土地利用潜力的前提下，通过多种工程技术措施对适宜开发的未利用土地、建设用地以及低效利用的土地进行综合整治，来增加有效耕地面积，弥补建设用地对耕地的占用，以实现耕地先补后占的目标，这一任务目标是现阶段土地整治工作的主要目标。
2、建设高标准基本农田。基本农田作为耕地的精华，几乎承担着我国全部的粮食生产任务，是保障我国粮食基本自给的安全底线。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》确定了我国基本农田保护面积为15.6亿亩。通过保护面积、提高等级、优化布局、注重生态等多方面的措施来建设高标准基本农田，确保国家粮食安全。
3、推进城乡协调发展。土地整治是按照现代化的生产要求进行的一种土地资源的二次配置过程，同时可以为城乡的现代化建设提供土地资源空间，土地整治要实现以县域为单位，把县城规划与小城镇建设规划结合起来，有计划、有步骤地推进农民居民向城镇集中，工业向工业园区集中，耕地向集约化集中的目标，进一步优化土地利用布局。
4、提高土地生产能力。通过生物、工程等措施对土地利用方式、强度的调整，改善土地生产、生态条件，提高土地的再生产能力，以满足人们日常生产和生活对各种土地产品的需求。
5、实现土地的可持续利用。在土地整治过程中，应坚持以可持续发展理论为指导，重视生态效益、经济效益和社会效益三者的协调统一，目前，国家制定的退耕还林还草政策即是社会、经济和生态三种效益并重的体现，这一工作要结合土地整治进行，以实现土地的可持续利用。
三、土地整治取得的成绩和面临的问题
按照土地整治工作的目标和任务，山西省认真贯彻落实党中央、国务院关于农村土地整治工作的决策部署，结合省情，科学规划，建立完善了政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与、整合资金的工作新格局，扎实推进农村土地整治，着力建设高标准基本农田。自2001年开展土地整治工作以来，山西省累计投入32.97亿元土地整治专项资金，共整治土地112333.45公顷，新增耕地28886.70公顷，累计申请国家投资土地整治项目58个，总投资为7.35亿元，项目总规模27716.76公顷，可新增耕地10216.2公顷。累计安排划转地方安排的国家投资土地整治项目47个，总投资为10.12亿元，项目总规模36058.77公顷，可新增耕地5311.81公顷。累计安排省级土地整治项目191个，总投资为15.49亿元，项目总规模48558.96公顷，可新增耕地13255.04公顷。在省、市、县各级国土资源管理部门的共同努力下，基本形成了制度比较完善、队伍逐步健全、效果日益明显的良好局面。提前完成了《山西省土地开发整理规划（2001-2010年）》确定的各项任务和目标，有效地增加了耕地面积，明显地改善了项目区的农业基础设施和生产条件，还为农业的增产增收、农民的生活水平奠定了良好基础。
但是，由于历史和现实的因素，土地整治工作也面临着一些问题和不足，主要体现在：
1、土地整治的后备资源逐年减少。按照可持续发展的理念，土地整治工作在社会、经济和生态三种效益并重的基础上进行，目前，我国土地整治和高标准基本农田建设都本着先易后难的原则选择项目区，优先选择土地集中连片、基本设施较好的区域进行，随着土地整治工作的不断推进，将面临着适宜开发的后备资源逐年减少，施工难度和投资强度不断加大的局面。
2、各类专项规划编制时间滞后，影响了土地整治工作的开展。土地整治规划、工矿废弃地利用规划、城乡建设用地增减挂钩实施方案、村镇建设规划等都是土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划相衔接的具体规划，是落实土地整治相关规划的基础，但由于各地经济发展不均衡，经费和技术力量得不到保障，规划成果不能及时报批，或批复后不能很好地实施。因此，各项专项规划的编制和实施效果，将影响今后土地整治工作的进度和质量。
3、基层单位重申报轻实施，重进度轻质量，不重视工程质量。基层单位由于种种原因，没有把土地整治工作作为改善农业生产条件，提高耕地质量，促进农村经济发展的大计来考虑，有的只是为了获取建设用地指标和资金，整理项目未严格按批准的规划组织实施，对施工质量检查监督也不够，影响了土地整治工程的施工质量。
4、部分土地整治项目缺乏有效的后续管理，导致项目区设施后期管护不到位。部分项目由于竣工验收后没有及时与项目所在地村组签订移交管护合同，使得项目区的新建水利电力设施在短时间内丢失，造成国家财产的损失。有的项目因为没有及时把耕地分到农户，后期管理不到位，没几年就出现“管道损坏、渠道堵塞、树苗枯死、道路塌陷”等问题。还有的新造耕地由于没有及时耕种，形成了新的摞荒，导致土地的利用率和产出率不高。
四、推进土地整治工作的对策
保护耕地，确保耕地总量的动态平衡是我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务，我们要把土地整治工作作为实现耕地占补平衡、维护地方经济可持续发展的战略任务来抓，根据我国土地整治工作的实际，应着重从以下几个方面着手：
1、拓宽土地整治工作思路，挖掘土地整治工作潜力。土地整治工作根据整治内容可分为农村土地整治和建设用地整治，过去的十来年里，由于政策、资金等问题我们着重对农地进行了整治，主要对地块零碎、沟渠交错，路渠不配套、地形起伏的土地进行整治。今后，根据《全国土地整治规划（2011-2015年）》规定的目标，应进一步拓宽土地整治工作思路，一是要确保4亿亩高标准基本农田建设任务落地；二是规范推进城乡建设用地增减挂钩工作；三是有序开展废弃工矿建设用地整治；四是加快推进土地复垦工作。
2、修编好土地整治规划，维护专项规划的严肃性和权威性。上一轮全国土地开发整理规划，为我国提前保质保量完成土地整治工作目标和任务奠定了基础，新一轮土地整治规划的修编要在科学分析潜力的基础上进行，既要科学可行，又要眼光超前。因此，一是要高起点进行规划修编。要以统筹城乡协调发展为出发点，实现工业园区化、农业产业化、农民非农化、农村城镇化的目标，真正把土地整治规划作为落实土地利用总体规划、城市总体规划、城乡一体化规划、村镇建设规划的实施性规划，使其更具有科学性、合理性；二是要提高规划编制水平。要切合实际地修编各级土地整治规划，有条件的地方可补充编制乡级、村级土地整治专项规划。
3、重视项目工程实施管理，强化后期管护工作。一是加强工程进度管理。要把土地整理和高标准基本农田建设作为实现农业现代化的基础工作来抓，要强化施工单位和监理单位相关技术人员的培训和管理，切实加快土地整治工程的施工进度。二是实行阳光操作。对土地整治项目要严格实行公开公正的招投标制度、资金使用制度和工程质量跟踪管理制度。三是加强项目资金使用管理。要严格按照项目资金管理办法的规定，专款专用，确保资金安全。四是建立相关部门技术人员参加的质量验收小组，进行工程初验，对质量不合格的工程，要实行严厉的处罚，并实行质量保证期。五是强化竣工验收工作的管理。部分项目承担单位存在“重申报轻实施”的思想，不重视项目竣工验收工作，导致项目实施进度一拖再拖，六是重视项目竣工验收后的后期管护。
参考文献：
关键词:土地 开发整理 项目 管理
一、引言
在人类改造自然、利用自然的过程中,对于土地的开发整理是一种主要的手段,同时这也是一项功在当代利在千秋，造福子孙不可推卸的社会职责。有计划地利用国土资源，保持耕地总量稳定平衡，目前应当是国土资源管理部门着重解决的问题。自国家、省、市实施土地开发整理项目以来, 土地开发整理作为农业发展的基础建设性工作，具有多目标、多管理层次、多管理部门的特点。土地开发整理项目实施阶段的管理有很多内容,但主要是质量管理和资金管理，最终的目的是让有限的土地资源得到充分的开发和利用，这是本文所要论述的主要目的。我们以江苏省丰县土地开发整理项目为例，进行探讨和分析土地开发整理项目管理。
二、土地开发整理项目的管理措施
（一）建立组织领导机制
为搞好土地开发整理工作，县、镇两级政府和县国土资源局要成立工作领导小组，分管县长任县领导小组组长，县国土、财政、水利、审计及各镇主要负责人为县领导小组成员；项目所在地镇长任镇领导小组组长，镇国土、财政、水利、审计部门等主要负责人为成员；县国土资源局领导小组由分管局长任组长、耕保、规划、地籍、开发所、财务、监察等科室主要负责人为成员。县、镇两级政府及国土局领导机构的成立，一是体现了县、镇两级政府的重视，二是加强了对该项工作的领导，为土地开发整理项目的实施提供了强有力的保障。
（二）现场勘查，制定实施方案
项目申报入库前，县国土资源局抽调耕保、地籍、规划、开发所、测量队等专业技术人员深入每个项目区核定项目区范围、确认新增耕地面积、测算施工的工程量，核算工程所需资金，制定切实可行的规划方案和施工方案，确保项目能够按设计方案完成。
（三）聘请专业人员，科学指导土地开发整理工作
为使土地开发整理项目能够按照省、市要求，严格程序，规范实施，县国土资源局聘请有资质的规划设计公司专业骨干作为技术指导，对项目的规划设计、现状图、规划图等资料进行全面审核修改，并亲临现场指导施工中出现的一些技术问题，确保了项目能够按照规划设计，规范施工、科学实施。
（四）明确分工，实行责任制
为确保项目能够在规定的时间内完成，各项工作实行了分工负责，耕保科负责内业资料整理、项目审验工作；开发所负责外业施工工作；测量队负责项目勘测定界工作；规划科做好土地利用总体规划和土地复垦专项规划的审核工作；地籍科负责审核确认新增耕地面积的数量及图斑变化、地籍台帐核对工作，各项工作分工细致，责任明确，确保了项目的顺利实施。
（五）落实制度、规范实施
项目在实施过程中严格按“五制”的要求，落实项目法人制、公告制、招投标制、监理制和项目的合同制等五项制度。
1、项目公告制
项目在实施前，将项目名称、建设位置、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、建设工期、土地权属情况、项目承担单位、施工单位、监理单位、设计单位等内容在项目区向社会进行了公告。
2、项目法人制
项目所在地镇政府镇长为项目法人，具体负责项目的招标、工程实施及资金使用等工作，按照项目公告制、项目法人制、工程招投标制、工程监理制和工程合同制的要求做好项目的实施。
3、项目招投标制
项目工程采用公开招标方式，在县政府网站招投标公告栏上招标公告，按投标单位报名、资格预审、开标、评标、综合评估等程序，完成了项目工程的招投标工作。
4、工程监理制
项目工程监理在省财政厅、省国土资源厅提供的监理单位备选库中指定，监理公司对项目工程实行全程跟踪监督，直至工程结束并完善一整套监理材料。
5、项目合同制
项目所在地镇政府与每一个施工单位都签订了施工合同。合同明确了双方的责、权、利，确保了项目的规范实施。
（六）严格程序，强化资金管理，做到专款专用
项目资金均建立了专门账户，由项目所在镇财政所专人管理，做到了专款专用，严格按照工程进度及合同约定的付款方式拨付资金，项目实施结束后财政部门进行了工程财务决算，审计部门进行了资金审计，保证了资金的安全运行，保证了项目资金用到了项目上。
（七）建立健全土地开发整理巡查制度，保障项目有序实施
为及时发现解决土地开发整理工作中存在的问题，确保新增耕地的数量和质量，耕保、规划、地籍、开发所等人员组成巡查小组，做到每周到施工现场巡查一次，及时掌握、指导和解决各个项目的进度和出现的问题，查出问题及时汇报，及时召开调度会，及时与各镇及各施工队沟通情况，及时协调，确保了项目的进度和质量。
三、土地开发整理项目与耕地占补平衡
耕地占补平衡，是土地开发整理项目管理中的一个重要的指标，2005-2010年丰县共实施耕地占补平衡项目库项目76个，项目建设总规模36894.131亩，新增耕地面积23751.7665亩，已经省国土资源厅验收合格。2011年实施耕地占补平衡项目库项目11个，项目建设总规模2146.7625亩，新增耕地面积2014.608亩。自2006年以来，江苏省国土资源厅在丰县共下达省以上投资土地开发整理项目4个，项目区总规模71420.44亩，可整理面积55381.05亩，项目实施后可新增耕地3057.86亩，总投资8191.55万元。这些项目的实施，提供了足量的新增耕地指标，为我县经济发展奠定了坚实的基础，确保了我县耕地占补平衡；通过广泛实施以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地开发整理，完善农田基础设施，改善生产条件，稳步提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力；优化了土地利用结构，促进了土地集约利用；降低了农业生产成本，增加了农民收入，取得明显的经济效益；改善了农村居住环境，有力推进了新农村建设。
通过以江苏省丰县土地开发整理项目为例，要从总体上对土地开发整理项目的管理进行掌握，从而进一步对土地开发整理项目进行总结。通过这个具体的实例可以看到我国在土地开发整理项目管理中的前景和未来，让我们更加相信土地开发整理项目，作为影响百年大计的规划，真正可以功在当代利在千秋，是我们需要长久坚持不可以忽略的“民生”大计。
参考文献：
[1] 朱凤武. 江苏省土地开发整理面临的问题与对策[J]. 江苏省土地学会土地学术年会.2004.
[2] 国土资源部土地整理中心.土地开发整理项目预算编制与实务[M].北京:中国人事出版社,2005.
